Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая институционализация политических партий в политической системе общества 13
1. Значение законодательства о политических партиях для их становления 13
2. Правовая институционализация политических партий в Федеративной Республике Германии 32
3. Правовая институционализация политических партий в Российской Федерации 47
Глава 2. Тенденции развития законодательства о политических партиях в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии на современном этапе 72
1. Понятие и признаки политической партии 72
2. Законодательное регулирование целей и задач политических партий 105
3. Особенности правового регулирования статуса политических партий 131
Заключение 156
Библиографический список использованной литературы 161
- Значение законодательства о политических партиях для их становления
- Правовая институционализация политических партий в Федеративной Республике Германии
- Понятие и признаки политической партии
- Законодательное регулирование целей и задач политических партий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В демократическом государстве вся власть исходит от народа посредством конституционно закрепленного принципа представительной демократии, который находит свое реальное воплощение при помощи институтов, входящих в систему народного представительства. Становление данных институтов происходит в процессе формирования гражданского общества, в котором политические партии играют весьма заметную роль, действуя при этом по правилам, установленным для них государством.
Именно политические партии являются субъектами, которые не просто выражают определенные потребности, интересы и цели отдельных социальных групп, но которые консолидируют политические интересы граждан, способствуют формированию политической воли населения. Используя право на участие в создании и деятельности политических партий, граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства, поскольку партии принимают активное участие в формировании и функционировании механизма государственной власти.
Происходящие изменения в российском законодательстве, регулирующем деятельность политических партий, обуславливают актуальность исследования нормативных правовых актов в указанной сфере, выявления особенностей данного регулирования, связанных со статусом политических партий, вычленения и анализа важнейших направлений деятельности политических партий, изучения негативных моментов, возникающих в процессе этой деятельности, и выработки предложений по их устранению.
Проведение сравнительного анализа правового положения политических партий в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии объясняется следующими причинами. В истории обоих государств существовал период однопартийности, когда возникновение и деятельность других политических партий были невозможны юридически или фактически.
4 Впоследствии в Германии, и в России на смену недемократическому режиму пришел режим демократический, а принципы многопартийности и политического плюрализма получили свое конституционное закрепление и законодательное развитие. В Германии период однопартийности, завершившийся процессом правовой институционализации (прежде всего — конституционализации) политических партий, длился гораздо меньше, нежели аналогичный период однопартийности в России. В силу указанного обстоятельства в Федеративной Республике Германии, в отличие от Российской Федерации, опыт правового регулирования деятельности политических партий и опыт деятельности самих партий в условиях демократического государства не был утерян.
Основной закон ФРГ в числе первых послевоенных конституций, закрепивших принципы правового демократического государства, определил основы правового статуса политических партий, получившие свое дальнейшее развитие и закрепление в специальном законе о политических партиях. Германское законодательство, регулирующее правовые основы создания и функционирования политических партий, отличается весьма подробным регулированием разносторонних аспектов деятельности политических партий.
Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993г., провозгласила принципы политического многообразия и многопартийности, признав тем самым политические партии неотъемлемой составной частью конституционного строя. Но поскольку в нашей стране более 70 лет отсутствовала многопартийность, неизбежно возникли трудности с правовым регулированием статуса политических партий.
Потому изучение опыта Германии в вопросах правового регулирования деятельности политических партий и их взаимоотношений с государством является актуальным и имеет большое значение для процесса развития российской многопартийности.
Данное утверждение подтверждается также тем, что многие положения российского Федерального закона «О политических партиях» схожи с
5 положениями германского Закона «О политических партиях». Таким образом, представляется возможным утверждать, что российское законодательство восприняло идеи германского законодателя, касающиеся правового регулирования деятельности политических партий.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема, избранная для исследования, традиционно была предметом изучения не только юристов, но также политологов и социологов.
Первые упоминания о правовом положении и значении политических партий для государства можно встретить в конце XIX - начале XX веков в работах таких германских авторов, как Г. Еллинек, Г. Кельзен, Г. Лейбхольц, Г. Радбрух, Р. Тома, Г. Трипель, Р. Шмидт и др. Среди отечественных исследователей дореволюционного периода необходимо отметить Н.Н. Алексеева, Б.А. Кистяковского, Ю.С. Гамбарова, И.А. Ильина, Б.Н. Чичерина и
др.
Вопросы, связанные со становлением и развитием политических партий в Германии, раскрываются в работах Г. Гребинга, Г. Каака, Г. Оберрёйтера, В. Троя, К. Фенске, В. Хенниса, К.-Ф. Эверке и др. Среди российских авторов, посвятивших исследования указанному вопросу, следует отметить В.В. Загладина, Г.А. Киселева, Ш.М. Мунчаева, Н.В. Орлову, Л.М. Спирина, В.В. Шелохаева и др.
В Германии наиболее полно и комплексно вопросы, связанные с правовым положением, деятельностью политических партий и их ролью в обществе и государстве, были исследованы после принятия Основного закона Федеративной Республики Германии 1949г., который признал политические партии необходимым элементом конституционного строя. Разносторонние аспекты исследования правового положения политических партий нашли отражение в работах таких авторов, как А. Арндт, Г.Г. фон Арним, К. фон Бейме, Р. Вассерманн, В. Витчелл, Р. Вичард, К.-Х. Зайферт, К. Зонтхаймер, Й. Ипсен, П. Кирххоф, Г.-Г. Кляйн, Т. Маунц, М. Морлок, Г. Оберрёйтер, Д. Т.
Тзатзос, В. Хенке, К. Хессе, П.М. Хубер, О. Цибелл, У. Шойнер, У. Штоклосса, Т. Элльвайн и др.
В отечественной правовой науке вопросы правового положения политических партий долгое время рассматривались преимущественно специалистами, занимавшимися изучением государственного права зарубежных стран. При этом достаточно часто принцип многопартийности подвергался критике. Тем не менее, указанное обстоятельство не помешало исследователям сформулировать ряд важных теоретических подходов к изучению политических партий. После распада Советского Союза и начала нового этапа развития российской государственности появились научные работы, посвященные правовому статусу и деятельности политических партий как в целом, так и российских партий в частности.
Ряд важных теоретических подходов к изучению политических партий и политических систем, анализ правовых аспектов создания и деятельности партий содержат работы В.Н. Абрамова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Т.Б. Бекназар-Юзбашева Ю.А. Веденеева, К.С. Гаджиева, Д.Н. Даниленко, В.Б. Евдокимова, СЕ. Заславского, З.М. Зотовой, А. Иванченко, И.П. Ильинского, Н.К. Кисовской, Ю.Г. Коргунюка, А.Кулика, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, Ж.И. Овсепян, Б.А. Страшуна, Ю.П. Урьяса, М.Х. Фарукшина, К.Г. Холодковского, В.Е. Чиркина, А.В Чуева, Л.М. Энтина, Ю.А. Юдина и др.
Среди подготовленных и защищенных кандидатских и докторских диссертаций, посвященных вопросам правовой институционализации политических партий и правовым основам участия партий в избирательном процессе, необходимо отметить работы Т.К. Байковой, С.Н. Дорофеева, Е.П. Дубровиной, СЕ. Заславского, М.Л. Луговской, Н.Н. Неровной, А.С. Николаева, О.В. Романенко, М.О. Пухкаловой, Е.В. Резникова, А.В. Теперика.
Однако в отечественной юридической литературе до настоящего времени практически отсутствуют исследования, освещающие не только процесс правовой институционализации политических партий, но и анализ
7 особенностей их правового статуса, целей и задач, закрепленных за политическими партиями законодателем, выявляющие как достоинства, так и недостатки в правовом регулировании политических партий и предлагающие варианты их устранения. Как правило, современные отечественные научные работы, посвященные политическим партиям, затрагивают в основном вопросы правовой институционализации партий и участия партий в избирательном процессе.
Германская юридическая литература в данной сфере, в отличие от российской, является гораздо более всеохватывающей и носящей комплексный подход. В силу указанного обстоятельства работы германских авторов представляют значительный интерес для исследования в целях проведения сравнительных аналогий, получения сведений о развитии западных политических партий, использования полученных знаний для совершенствования правового регулирования деятельности российских политических партий и ускорения процесса формирования подлинной многопартийности в Российской Федерации.
Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования политических партий Российской Федерации и Федеративной Республики Германии на современном этапе.
Предметом исследования являются правовые нормы России и Германии, регулирующие правовое положение политических партий, а также практика их применения, определяющая перспективы их дальнейшего развития.
Цель диссертационного исследования заключается в исследовании правового положения политических партий на современном этапе, в установлении и анализе имеющихся достоинств и недостатков правового регулирования общественных отношений, связанных с функционированием политических партий, в разработке теоретических и практических положений, направленных на совершенствование правового регулирования деятельности политических партий.
8 Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие задачи:
проанализировать процесс правовой институционализации политических партий (в том числе в России и Германии), выявить стадии и динамику данного процесса;
раскрыть понятие и признаки политической партии по законодательству России и Германии;
выявить особенности функционирования политических партий в федеративном государстве;
проанализировать цели и задачи политических партий в России и Германии;
выявить особенности правового регулирования статуса политических партий в России и Германии;
сформулировать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности политических партий.
Методологической основой исследования является совокупность как общенаучных, так и частных методов: диалектического метода познания, исторического, логического, системно-структурного, сравнительно-правового, формально-юридического методов и др. Применение указанных методов во взаимосвязи позволило диссертанту наиболее полно и всесторонне изучить предмет исследования.
Теоретическая основа исследования базируется на работах отечественных и германских ученых и исследователей (монографиях, статьях, прочих публикациях).
Проанализированы труды В.Н. Абрамова, А.С. Автономова, Т.Б. Бекназар-Юзбашева, Ю.С. Гамбарова, Д.Н. Даниленко, В.Б. Евдокимова, В.В. Загладина, З.М1 Зотовой, А. Иванченко, И.П. Ильинского, Н.К. Кисовской, А.Кулика, В.В. Лапаевой, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, Ш.М. Мунчаева, Н.В. Орловой, Л.М. Спирина, Б.А. Страшуна, Ю.П. Урьяса, М.Х. Фарукшина, К.Г. Холодковского, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, А.В Чуева, В.В. Шелохаева, Л.М. Энтина, Ю.А. Юдина, А. Арндта, Г.Г. фон Арнима, К. фон Бейме, Р. Вассерманна, В.
9 Витчелла, Р. Вичарда, Г. Еллинека, К.-Х. Зайферта, К. Зонтхаймера, И. Ипсена, Г. Каака, Г. Кельзена, П. Кирхофа, Г.-Г. Кляйна, Г. Лейбхольца, Г. Оберрёйтера, Г. Трипеля, В. Троя, К. Фенске, В. Хенке, В. Хенниса, К. Хессе, П.М. Хубера, О. Цибелла, Р. Шмидта, У. Шойнера, У. Штоклоссы, Т. Элльвайна и др.
Нормативной базой исследования являются Конституция Российской Федерации, Основной закон Федеративной Республики Германии, Федеральные законы Российской Федерации «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об общественных объединениях», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Законы Федеративной Республики Германии «О политических партиях», «О выборах в Бундестаг», «О Федеральном Конституционном Суде», иные федеральные законы обоих государств, регулирующие вопросы правового статуса политических партий и их участия в избирательном процессе.
Эмпирическую базу диссертации составили акты Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Конституционного Суда Федеративной Республики Германии, историко-правовые документы дореволюционного и советского периода применительно к Российской Федерации и аналогичные документы относительно Федеративной Республики Германии, уставы и программы политических партий России и Германии, уставы российских общественных объединений, имеющих право принимать участие в муниципальных выборах, а также данные социологических исследований.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в сравнительно-правовом анализе российского и германского законодательства, регламентирующего правовое положение политических партий на современном
этапе, правоприменительной практики в данной области, а также в характере основных положений, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Признание законодательством Федеративной Республики Германии «О
политических партиях», в отличие от законодательства Российской Федерации,
возможности для иностранных граждан быть членами политической партии
предоставляет им, при отсутствии права избирать и быть избранными,
возможность косвенного участия в политической жизни страны в рамках
деятельности политической партии и в соответствии с её уставными целями и
задачами (при условии, что иностранные граждане составляют не более
половины членов правления политической партии или половины численности
членов партии).
2. Уменьшение требования к минимальной численности партии,
закрепленное в Федеральном законе «О политических партиях»,
способствовало бы более полной реализации как конституционного права
граждан на свободу объединения, так и конституционного принципа народного
представительства. В то же время обосновывается вывод о том, что
использование опыта германского законодателя в части отказа от установления
требований к минимальной численности политической партии в условиях
российской действительности является нецелесообразным, поскольку
способствовало бы значительному росту искусственно создаваемых
малочисленных партий.
3. Закрепление в российском законодательстве, по аналогии с германским
законодательством, права создания и деятельности региональных и
межрегиональных политических партий, по мнению диссертанта,
способствовало бы активизации региональных политических сил. При этом
диссертантом поддерживается позиция Конституционного Суда Российской
Федерации о недопустимости создания политической партии по национальному
или религиозному признаку.
4. Политические партии, являясь одним из видов общественных
объединений, являются одновременно с этим единственным коллективным
субъектом, имеющим и в Германии, и в России не только возможность, но и
цель по достижению власти посредством проведения своих кандидатов в
органы государственной власти. В связи с этим обосновывается мнение, что
политические партии в обеих странах должны оставаться единственным видом
общественных объединений, имеющим право участвовать в избирательном
процессе путем выдвижения кандидатов (списков кандидатов).
Законодательно закрепленное полномочие российских политических партий по формированию политической воли и общественного мнения населения предоставляет партиям, по мнению автора, возможность оказывать давление на граждан и лишать их права самостоятельного выбора той или иной точки зрения. Потому представляется необходимым наделить российские политические партии, по аналогии с германскими партиями, лишь правом содействовать формированию политической воли и общественного мнения граждан.
Тенденция германского законодательства проявляется во всё более подробном регулировании финансовых аспектов деятельности политических партий (в том числе финансовой отчетности и финансовых санкций). Тенденция российского законодательства заключается во всё более жёстком ограничении как самого поля деятельности политических партий, так и в установлении всё более строгих правил деятельности партий на этом поле. По мнению диссертанта, указанные изменения в российском законодательстве являются необходимыми, однако в ряде случаев носят излишне строгий характер.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами. Кроме того, сформулированные выводы и предложения могут дополнить соответствующие разделы учебного курса по конституционному праву Российской Федерации,
12 посвященные принципу многопартийности и политическим партиям, а также послужить основой для дальнейших исследований в данной области.
Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ходе проведенного исследования выводы и предложения могут быть использованы российскими органами государственной власти для совершенствования законодательства, регулирующего деятельность политических партий. Также результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права и сравнительного права, при подготовке лекций, учебно-методической литературы по соответствующим специальностям.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре государственного и административного права юридического факультета ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет». Основные положения и выводы исследования отражены в девяти публикациях автора в юридических изданиях и сборниках работ аспирантов, соискателей, научных работников, а также в выступлениях на научно-практических конференциях (Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и правоприменения», г. Кемерово, 22 мая 2007; IV Международная научно-практическая конференция «Вопросы теории и практики российской правовой науки», г. Пенза, март 2008; VII Международная научная конференция «Наука и образование», г.Белово, 14-15 марта 2008).
Структура диссертации обусловлена поставленными целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих по три параграфа каждая, заключения, библиографического списка использованной литературы.
Значение законодательства о политических партиях для их становления
В подавляющем большинстве современных государств политические партии являются необходимой составляющей демократического конституционного строя. Они являются основным субъектом избирательного процесса и выразителями политических взглядов населения, участвуют в формировании органов государственной власти. Именно политические партии оказывают - или, по меньшей мере, должны оказывать - решающее воздействие на формирование политики государства и функционирование самого государственного механизма; партии были и остаются главным орудием в борьбе за государственную власть. Чем демократичнее политический режим, тем, как правило, выше роль и значение партий в жизни общества и государства1. В связи с этим представляется необходимым выявить причины, приведшие к возникновению политических партий в большинстве государств и обусловившие необходимость их существования и правового регулирования. Вышеназванные функции присущи партиям сравнительно недолгое время, да и политические партии в современном понимании возникли относительно недавно. Так, отмечает М. Дюверже, «еще в 1850 г. ни одна страна мира (за исключением Соединенных Штатов) не знает политических партий в современном значении этого термина: мы обнаруживаем течения общественного мнения, народные клубы, философские общества, но отнюдь не партии в собственном смысле слова. В 1950 г. они функционируют в большинстве цивилизованных стран, все прочие стремятся им подражать».1 Факт недавнего возникновения партий констатируют и французский политолог Г. Шарло: «в 1861г. на парламентских выборах в Англии партии не участвовали, а в 1951г. не был избран ни один независимый кандидат»,2 и германский юрист К. фон Бейме: «самые первые партии в мире на постоянно действующей основе - демократы США, стремившиеся к объединению с самого своего появления (1828г.) и британские консерваторы, выступавшие в организованной форме с 1832г. Прочие политические партии возникли преимущественно во время Первой либо после Второй мировой войны» . Исторически партии возникли как союзы единомышленников, имевших общие взгляды и стремившихся к общей цели. В этом качестве партии известны с древнейших времен. Так, упоминания о политических партиях встречаются уже в работах Аристотеля, который писал о борьбе между партиями жителей морского побережья, жителей равнины и жителей гор в Аттике в VI в. до н.э. и 0 борьбе между партией знати и партией народа в Афинах, происходившей в более поздний период. В Древнем Риме в конце II-I в. до н.э. можно было наблюдать борьбу партии популяров, защищавшей интересы плебса, и партией оптиматов, представлявших интересы знатных семейств. Но это были сравнительно немногочисленные и узкие по составу группировки, которые не отличались устойчивостью и не были организационно оформлены в современном понимании этого термина. Они выражали в основном интересы не столько различных классов, сколько различных течений внутри класса рабовладельцев. В Древнем Риме под партиями понимались легальные - в отличие от тайных групп, действовавших подчас нелегальными методами, — группы граждан, активно отстаивавших свои интересы, а также объединения политиков вокруг вождя (например, партия Цезаря), группы людей, правящих государством и даже сенат в противоположность народу. Подобного рода партии существовали и в Средние века. Их возникновение, как правило, было связано с обострением классовых или внутриклассовых противоречий, а существование было непродолжительным. В качестве примера можно привести борьбу за господство между Священной Римской империей и папством (XII-XV в.в.), где интересы враждующих сторон были представлены партией гибеллинов и партией гвельфов. В ходе борьбы политические взгляды сторон менялись, члены,одной враждующей группировки переходили в, другую1. Как отмечает в- этой связи М. Дюверже, «нас не должно вводить в заблуждение словесная аналогия. Партиями одинаково называют как большие народные организации, которые выражают общественное мнение в современных демократиях, так и враждующие группировки античных республик» 2. В целом политические группировки; существовавшие при рабовладельческом и феодальном строе, а также на начальном- этапе буржуазного общества, отличались непродолжительным периодом существования и отсутствием прочных внутриорганизационных связей, а требования, выдвигаемые ими, были политическими лишь отчасти. Однако в условиях деспотичных, тоталитарных режимов существование полноценных политических партий было невозможным, поскольку партии при этом расценивались как нежелательный элемент, который угрожает абсолютной власти3. Именно по этой причине роль действовавших политических группировок была незначительна. Ведь само понятие «партия» происходит от латинского слова «partis», что означает «часть». Поэтому по определению, в силу своего частичного в масштабе общества характера, партии существуют и действуют как таковые лишь при наличии соперников — других партий, что заставляет их анализировать и отстаивать интересы представляемых ими групп людей, приобретая, таким образом, сторонников в различных слоях общества. По утверждению германского юриста К. фон Бейме, в литературе преобладают три подхода к объяснению причин возникновения партий: институциональная теория, которая связывает возникновение партий преимущественно с функционированием представительных институтов, поскольку парламентская система и всеобщее избирательное право содействуют формированию партийной структуры; теория кризисных ситуаций, связывающая появление партий с возникновение новых государств либо крахом существующих; и теория модернизации, которая в большей степени связывает возникновение партий с социально-экономическими, нежели с политическими факторами1.
Правовая институционализация политических партий в Федеративной Республике Германии
Федеративная Республика Германия является развитым демократическим государством, в котором одним из важнейших элементов конституционного строя являются именно политические партии. Однако до середины XIX века политические партии в Германии были еще периферийным явлением не только правовой, но и политической жизни; германские партии прошли долгий и сложный путь, прежде чем достигли своего сегодняшнего положения. Их подъем начался с переходом к представительной демократии с ее равными и всеобщими выборами, поскольку для существования партий необходимо, как минимум, право содействия населения при принятии государственных решений. Статус партий и их возможности воздействия на жизнь общества и государства во многом определяется правовыми нормами, закрепляющими их правовое положение и регулирующими различные стороны деятельности партий. По мнению диссертанта, в процессе институционализации, как и в процессе развития политических партий Германии, можно выделить следующие этапы: 1. Становление политических партий - 1918г.; 2. 1918-1933гг.; 3. 1933-1945гг.; 4. 1945г. -1967г.г. 5. 1967г. - настоящее время. Говоря о первом этапе развития и правовой институционализации немецких политических партий следует отметить, что процесс создания партий в Германии начался позже, чем во многих других государствах Западной Европы. Государственное право Германии обходило партии стороной достаточно длительное время. Царившие в первые десятилетия становления партий государственное учение и государственная практика представляли партии в качестве абсолютно несовместимого с сущностью государства элемента. Государство представлялось как нечто высшее, единое, нейтральное и вечное, а партии - как нечто однобокое, кратковременное и возмущающее порядок; они являли собой части там, где может быть только единое целое1. Государство и общество в правовой науке существовали отдельно, при этом политика относилась исключительно к государственной, а не к общественной сфере. Парламенты рассматривались государственным учением как общественные, но не государственные институты. По мнению Отто фон Бисмарка, партии являлись гибельным институтом как для конституции, так и для будущего Германии . Несмотря на подобное отношение со стороны государства, гражданское общество становилось все более политически активным, стремилось закрепить свои политические права при помощи конституции и ограничить власть монарха введением парламента. В 1861г. была основана первая политическая партия - Немецкая Прогрессивная партия, вслед за ней были созданы и многие другие партии. Более подробно процесс становления и развития германских политических партий раскрывается в работах Д. Вилловайта , X. Гребинга , К. Зонтхаймера , X. Каака4, Г. Ольцога5, В. Троя6, X. Фенске7, Е. Р. Хубера8 и др9. Но, став предметом исследования политологов и социологов, политические партии по-прежнему игнорировались не только правом, но и государствоведами. Более того, даже значительная часть населения видела в партиях лишь деструктивные элементы. Иной позиции придерживались лишь немногие; одним из них был Ричард Шмидт, посвятивший в своем труде «Всеобщее учение о государстве» (1901г.) отдельный раздел политическим партиям и назвавший их «государствообразующими силами». «Партийная жизнь неотделима от государственной жизни» - писал он. По мнению Р. Шмидта, постоянная борьба партий есть нечто естественное и необходимое, и контраст партийных интересов необходим для нормального существования государства1. Но мысли Р. Шмидта в то время не нашли должной поддержки и соответствующего правового закрепления. Поэтому неудивительно, что Конституция Германской империи 1871г.", таюке как и земельные конституции и конституции других государств того времени, не содержала норм, посвященных партиям. Закон Германской Империи от 19.04.1908г. «Об объединениях»3 впервые отразил попытку законодателя дать определение не политической партии, но политическому объединению: таковым признавалось любое объединение, преследовавшее политические цели. На втором этапе, со сменой государственного устройства и принятием новой конституции, ситуация несколько изменилась; партии, роль которых к этому времени была достаточно велика, перестали быть исключительно общественным институтом. Хотя Конституция Веймарской республики 1919г.4 по-прежнему не содержала норм, касающихся правового положения партий, упомянув о них лишь косвенным образом, а именно в абзаце 1 статьи 130: «Чиновники являются слугами всего общества, а не отдельных партий». Как заметил в этой связи германский правовед О. Кёлльрейтер, «статья 148 Веймарской конституции содержит постановление, согласно которому каждый ученик по окончании школы в Германии должен получить экземпляр Конституции, но, если этот молодой человек, который, наверное, слышал о существовании политических партий, а может быть, и состоит членом одной из них, перечел бы конституцию с первой страницы до последней, то он, вероятно, удивился бы, что в ней вообще ничего не говорится о политических партиях»5. В то же время статьи 17-21 Веймарской конституции закрепляли парламентскую республику и пропорциональную избирательную систему. Данное обстоятельство способствовало стабилизации и дальнейшему развитию партийной системы, поскольку, согласно действовавшему избирательному законодательству, только партии могли выдвигать кандидатов на выборы в Рейхстаг. Таким образом, хотя в нормативно-правовых актах и не говорилось прямо о роли партий в государственной жизни, о признании их в качестве необходимого элемента политической системы, не закреплялись их права, обязанности и ответственность, государство уже, пусть и всего лишь косвенным образом, но признавало необходимость существования партий не только для общества, но и для государства. На данном этапе происходит изменение отношения к партиям и среди государствоведов: если до 20-х годов XX в. типичной можно было назвать позицию Г. Еллинека, согласно которой партиям не было места в государственном строе1, то в 20-е годы XX в. научная позиция по отношению к политическим партиям и их значению в государственной жизни изменилась. Примером являются, прежде всего, работы Г. Навиаски, О. Кёллрёйтера, Г. Трипеля, Г. Радбруха, где говорилось о том, что оборонительная позиция государства по отношению к партиям должна быть изменена как не соответствующая потребностям действительности". Так, Г. Радбрух высказывал сожаление по поводу того, что партии по-прежнему игнорируются конституцией и являются предметом исследования социологической, но не юридической науки.
Понятие и признаки политической партии
Политические партии являются одним из видов общественных объединений, взаимодействующих с государством. Следовательно, основополагающее значение для правового регулирования партий имеет формулирование и исследование юридического определения самого понятия «политическая партия», которое позволило бы понять специфику политической партии и отграничить партию как специфический субъект права от всех иных видов общественных объединений.
«Каждый ребенок знает, что такое партия, и всё же законодатели и судьи, юристы и социологи медлят с формулировкой её определения», - такими словами начинают свою работу «Социология немецких партий» Ф.А. фон Хейдте и К. Захерл1. Как утверждает В. Кальтефляйтер, «едва ли в политической науке существует еще один институт, которому давали бы столько различных определений, как политическим партиям»". Ж. Блондель считает, что «лучше воздержаться от теоретического определения или описания целей и сосредоточиться на самом существовании партии» . Так, Т. Ходкин и Р. Эмерсон полагают, что в качестве партий можно рассматривать все организации, которые обозначают себя в качестве таковых. Это, по их мнению, предотвратило бы ситуацию, когда в различных политических системах использовались бы свойственные только данной системе определения политической партии . Однако автору представляется, что определение политической партии должно быть достаточно объемным, чтобы охватить различные формы политических организаций в разных государствах. Признание же статуса политической партии за каждой организацией, объявившей себя таковой, излишне и нецелесообразно.
Сам институт политических партий вызывает у исследователей достаточно бурную полемику . Наиболее ярко это проявляется в оценке взаимосвязи демократии и политических партий: так, одни авторы считают, что партии и демократия неразрывно связаны, другие же полагают, что партии этоне только не необходимый, но даже гибельный для демократии институт. Так, лорд Галифакс считал партии «своего рода тайными преступными заговорами против всей остальной нации» , Ф. Бэкон и Т. Гоббс полагали, что партии являются орудием манипулирования сознанием народных масс. Ш. Монтескье, напротив, ставил качество и степень свободы в зависимость от наличия партий в государстве: «всякий раз, - отмечал он- когда мы замечаем, что в государстве, называющем себя республикой, все спокойно и нет борьбы различных политических принципов и группировок, - то можно быть уверенным, что в нем нет свободы»4. Спор о роли партийі в жизни общества и государства продолжается и в настоящее время. Так, С. Марков полагает, что «альтернативой партиям является не всеобщее согласие и «соборность», а жестокая борьба без правил»5. Данной позиции придерживается и К.Г. Холодковский: «партии - отмечает он, - наиболее универсальная из политических форм общественной организации, специально приспособленная для политической деятельности в условиях представительной демократии, и пока представительная демократия существует, без партий она невозможна»1. По утверждению Ш. Авинери, партии являются одним из необходимых элементов, подлинной демократии . Некоторые авторы считают партии институтом, угрожающим существованию государства, , анахронизмом, институтом, теряющим свое функциональное назначение, который может быть успешно заменен группами давления и ассоциациями бизнеса . В трактовке понятия «политическая партия» преобладают два основных подхода: политологический и правовой: В политологии выделяют три основных подхода в понимании сути партии: 1) либеральное понимание, согласно которому партия — это носитель идеала группы, людей, придерживающихся одной идеологической доктрины; 2) марксистская трактовка, определяющая партию как оформленную организацию самой активной части класса, выступающую выразителем и защитником интересов данного класса и ставящая своей целью ведение политической борьбы; 3) организационное (структурное) понимание, где партии представляются прежде всего механизмом, аппаратом, охватывающим граждан, членов партии и депутатов4. В данной работе термин политическая партия будет, исследован преимущественно с правовой, нежели с политологической точки зрения.
Понять, что представляет собой партия и чем она отличается от прочих объединений граждан, можно при помощи изучения причин, вызвавших появление данного института.
Само понятие «партия» происходит от лат. «partis» (часть) и означает организованную группу людей, объединенных общими интересами и идеями. Именно в качестве подобных групп единомышленников исторически и возникли партии. Термин «часть» предполагает наличие и других частей. Потому политическая партия, как объединение граждан, не может представлять собой целого народа или общества, будучи, как это показывает этимология слова в языках латинского корня, только частью народа или общества. Поэтому одной партии, или партии в единственном числе, не может никогда существовать: часть предполагает всегда другую часть или другие части, конкуренцию между ними. Следовательно, там, где допускается существование лишь одной партии, нет ни стороны, ни части, ни конкуренции, а есть только целое, и поэтому «официальная» партия в действительности вообще не является партией. Именно потому большинство юристов и политологов отрицают статус партии у тех партий, что существуют в какой-либо политической системе в единственном числе, качество партий.
Законодательное регулирование целей и задач политических партий
В соответствии и с Конституцией Российской Федерации (ст.З), и с Основным законом ФРГ (ст.20) вся власть в обоих государствах исходит от народа. Однако при этом государственная власть не осуществляется народом непосредственно, для этого требуется посредник, в роли которого выступают именно политические партии. Более того, судьи Федерального Конституционного Суда Германии Г.Лейбхольц и Х.-И.Ринк отмечали, что воля народа в современной демократии может найти свое выражение только через политические партии. Подтверждением значимости партий в политической системе общества являются функции, выполняемые политическими партиями. Точки зрения относительно функций политических партий, высказанные как юристами, так и политологами, достаточно многообразны, потому автор в данном случае считает возможным остановиться на представлении позиции правоведов и законодателя каждой из стран. Так, коллектив авторов под руководством Б.А. Страшуна выделяет следующие функции политических партий: 1. разработка политического курса; 2. рекрутирование новых членов, воспитание активистов, мобилизация избирателей на поддержку партийных кандидатов, подбор лидеров и их продвижение на руководящие должности общества и государства; 3. участие в формировании органов власти и контроле за их деятельностью; 4. функция национальной интеграции; 5. идеологическая функция; 6. коммуникативная функция (установление и поддержание обратной связи между правящими верхами и обществом)2. По мнению германского автора К. фон Бейме, политические партии выполняют, прежде всего, четыре функции: 1. Функция определения целей - политические партии имеют определенную программу, разрабатывают стратегию по достижению целей, разъясняют гражданам возможные альтернативы. 2. Функция обобщения и объединения общественных интересов - если обобщить данные интересы могут и различные другие объединения, то только партии способны трансформировать эти интересы в такую форму, чтобы народ получил возможность воздействовать на процесс волеобразования государственных органов. 3. Функция мобилизации и социализации граждан посредством выборов и политического воспитания. 4. Функция образования правительства и подбора кандидатов на государственные должности . Наиболее важные направления деятельности политических партий нашли свое законодательное воплощение. Пункты 1 и 4 ст.З российского Федерального закона «О политических партиях» к основным целям политических партий, призванных обеспечить участие граждан России в политической жизни общества, относят следующие: формирование и выражение политической воли и общественного мнения граждан; участие в общественных и политических акциях, референдумах; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов; представление интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Немецкий законодатель в ст.21 Основного закона ФРГ говорит лишь о том, что партии содействуют политическому волеобразованию народа; 1 Закона ФРГ «О политических партиях» закрепляет следующие задачи политических партий: оказание влияния на формирование общественного мнения; стимулирование и углубление политического образования; поддержание активного участия граждан в политической жизни; воспитание граждан, способных принимать на себя ответственность за дела общества; выдвижение кандидатов на выборах в государственные органы Федерации, земель и общин; оказание влияния на политическую деятельность парламента и правительства; внесение выработанных ими политических ориентиров в процесс формирования воли государства; забота о постоянно действующей связи между народом и государственными органами. По мнению автора, наиболее важными в обеих странах являются следующие направления деятельности политических партий: содействие политических партий политическому волеобразованию народа; выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы государственной власти; оказание влияния на деятельность органов государственной власти; обеспечение функционирования постоянной связи между государственными органами и народом.
