Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Европейские и национальные правовые основы статуса иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ 25
1.1. Общеевропейские основы правового регулирования гражданства в ФРГ 25
1.2. Национально-правовое регулирование статуса иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ 43
Глава 2 Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ 58
2.1. Правовой статус изгнанников, беженцев, вынужденных переселенцев и этнических немцев в ФРГ 58
2.2. Основные права, свободы, обязанности и гарантии прав иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ 87
2.3. Приобретение и утрата иностранцами гражданства Федеративной Республики Германии 115
2.4. Роль полиции ФРГ в обеспечении основ правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ 124
Заключение 137
Библиография 156
- Общеевропейские основы правового регулирования гражданства в ФРГ
- Национально-правовое регулирование статуса иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ
- Правовой статус изгнанников, беженцев, вынужденных переселенцев и этнических немцев в ФРГ
- Основные права, свободы, обязанности и гарантии прав иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ
Введение к работе
Проблемы определения и регулирования правового статуса иностранцев в Российской Федерации и российских граждан за пределами России приобрели в последние годы особую актуальность1. С одной стороны, это объясняется тем, что число приезжающих в Россию и проживающих в ней иностранцев постоянно увеличивается в результате открытости российской экономики для зарубежных инвесторов и предпринимателей, отменой многих административных ограничений и запретов для въезда и передвижения иностранцев, долгосрочным пребыванием большого числа рабочих, специалистов из других стран, а также отчасти развитием туризма.
С другой стороны, после распада СССР миллионы людей, проживающие в бывших союзных республиках, стали для России иностранцами. Кроме того, из-за межнациональных конфликтов на территории бывшего Союза многие граждане вынуждены были покинуть свои государства и стать беженцами. Переехав в Россию, они продолжают длительное время оставаться здесь иностранцами. В то же время резко возросла и иммиграция российских граждан за границу, особенно в ФРГ.
Итак, за последнее время произошли ряд кардинальных историко-политических, юридически-международно-правовых, социально-политических и государственно-территориальных изменений (например: распад СССР и образование независимых государств из бывших союзных республик, образование СНГ, воссоединение ГДР с ФРГ, создание и укрепление ЕС, ликвидация Варшавского Договора). Вследствие этого, разумеется, законодательство СССР о беженцах и вынужденных переселенцах, а также некоторые основополагающие труды известных авторов по этим вопросам в значительной мере потеряли свою актуальность, а многие положения этих
На актуальность этих вопросов указывают многие правоведы. См.: Богуславский М.М. Международное частное право. М., 1998. С. 107; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 124.
з работ стали просто архаичными. В результате распада СССР и возникших в связи с этим межнациональных конфликтов, а также преследования людей по разным основаниям большое количество людей из других стран и прежде всего из бывших союзных республик вынуждено постоянно покидать свои нынешние государства и становиться беженцами. Помимо этого, более высокий социально-экономический уровень жизни в России в сравнении с государствами-участниками СНГ является одной из важных причин массовой трудовой миграции из Украины, Белоруссии, из Закавказских республик, Средней Азии, Казахстана. Масштабы потока иностранной рабочей силы в РФ настолько велики, что правительство России было вынуждено принять соответствующие постановления, регулирующие эту проблему: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. "О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции" и Положение об иммиграционном контроле, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. Растущая иммиграция по экономическим причинам, а также рост задерживающихся на территории России транзитных иностранцев обусловили ужесточение контроля за въездом на территорию России. Ответом на это явилось издание 16 декабря 1993 г. Указа Президента РФ о мерах по введению иммиграционного контроля, а 8 сентября 1994 г. принятие Постановления Правительства РФ об утверждении Положения об иммиграционном контроле, Постановление Правительства Российской Федерации о мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции от 8 сентября 1994 г. и Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ. Переместившись в Россию, иммигранты долгое время остаются здесь иностранцами. Поэтому проблема как беженцев, так и вынужденных переселенцев для нашей страны и общества обширна и сложна и
со временем становится все более актуальной ; тем более, что даже в Конституцию Российской Федерации (декабрь 1993 г.) не включены нормы, регулирующие положение беженцев. Следует сказать, что проблема беженцев имеет общемировой характер и является реальностью во многих государствах и в наши дни (например, в бывшей СФРЮ). Однако проблема беженцев в России имеет свои специфические черты. Так, в бывшем СССР существовал единообразный паспорт гражданина СССР. И хотя союзные республики обладали собственным гражданством, тем не менее при переезде из одной республики в другую официально гражданство республики нового места пребывания не оформлялось. О республиканском гражданстве свидетельствовали лишь местожительство и прописка. Теперь же Россия сталкивается с серьезными трудностями при решении правовых, социальных и правоохранительных проблем беженцев и вынужденных переселенцев в Российскую Федерацию. Кроме того, Россия, будучи членом СНГ, до сих пор не установила "непроницаемых" / надежных границ между бывшими союзными республиками, а ныне независимыми государствами, что тоже существенно усложняет проблему беженцев и вынужденных переселенцев, а также затрудняет работу компетентных органов. Поскольку РФ в таких масштабах столкнулась с этой проблемой недавно, то она, разумеется, не имеет еще достаточного опыта оптимального разрешения этих вопросов ни в правовом, ни в социальном, ни в международно-правовом, ни в правоохранительном отношениях. Все это создает правовые проблемы, которые нуждаются в безотлагательном решении. Анализ отечественного законодательства и нормативных актов, однако, показывает, что при определении правового статуса иностранцев и лиц без гражданства советское законодательство не было свободно от идеологизации и классового подхода, а нынешнее российское законодательство еще не в полной мере учитывает основные европейские конвенции, содержащие высокие стандарты по правам человека, а также соответствующие законы и нормативно-правовые акты других зарубежных
Козлова Е.И. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации // Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-ое издание, переработанное и дополненное - М.: Юристъ, 1998, с. 182-184.
стран, с которыми РФ сотрудничает в различных областях, что требует приведение в соответствие с ними внутреннего законодательства страны. Существующее положение вещей требует пересмотра, усовершенствования и разработки новых законов и законодательных актов, которые бы выражали и защищали интересы конкретного человека, общества и специальных групп, а также иностранцев и лиц без гражданства в РФ. В то же время есть ряд стран, например ФРГ, которая имеет много общего с Россией и которая довольно успешно решает проблемы иностранцев. Так, ФРГ, как и Россия, является федерацией, ФРГ является членом ЕС, а Россия входит в состав СНГ. Более того, в ФРГ уже продолжительное время проживают и работают более 7 миллионов иностранцев, что объясняется тем, что законы ФРГ и нормативно-правовые акты МВД ФРГ довольно полно, основательно и оптимально разработаны и учитывают в должной мере нормы международного частного права, что на деле означает, что законодательство ФРГ четко и адекватно определяет и регулирует правовой статус иностранцев и лиц без гражданства. Юридические органы и органы внутренних дел ФРГ располагают также богатым практическим опытом работы с иностранцами и лицами без гражданства. В общем, на примере законодательства ФРГ о правовом положении иностранцев и лиц без гражданства мы имеем дело с Европейским правовым стандартом. Отсюда вытекает необходимость и целесообразность изучения правового опыта ФРГ, который представляет определенный интерес для России при усовершенствовании и разработке дополнительных нормативно-правовых актов в этой области. Учет опыта ФРГ в решении проблем, связанных с иностранцами и лицами без гражданства, может быть полезен и для органов внутренних дел РФ, которым приходится решать аналогичные проблемы. Учитывая эти обстоятельства, представляется крайне важным и целесообразным изучать богатый и передовой опыт других европейских государств и прежде всего Германии, которая является страной-участницей ЕС, Шенгенских договоренностей и в которую ежегодно прибывает множество беженцев (в 1992 г. - 438 000 беженцев, в 1993 г. - около 322 900
6
беженцев, в 1994 г. насчитывалось 127 200 беженцев, а в 1995 г. число
беженцев составляло 127 900 человек)1. Такое большое количество
иностранцев, желающих получить убежище в Германии, свидетельствует о том,
что вопросы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в ФРГ
четко определяются и регулируются соответствующими законодательными
актами с учетом общепризнанных принципов и норм международного права о
статусе беженцев и успешно решаются компетентными органами ФРГ. Можно
утверждать, что Германия в определении и регулировании правового статуса
беженцев и вынужденных переселенцев отвечает требованиям Европейского
конституционно-правового стандарта. Поэтому специальное изучение вопросов
правового положения беженцев в ФРГ, на наш взгляд, имеет для
соответствующего российского законодательства и компетентных органов не
только теоретическую, но и прикладную значимость; тем более что РФ, как и
ФРГ, приходится решать много аналогичных проблем, в том числе и проблемы
регулирования правового статуса иностранной рабочей силы (гастарбайтеров).
Все сказанное выше свидетельствует о несомненной актуальности и важности
избранной нами темы. Необходимость изучения этого вопроса обусловлена еще
и возрастающей его значимостью в перспективе, так как при развитии и
интеграции европейских и международных сообществ единый всемирный
правовой статус будет ингерентной чертой будущей цивилизации.
Степень разработанности темы и круг источников
Изучение литературы данной тематики показывает, что вопросы правового
статуса иностранцев и лиц без гражданства были предметом пристального и
неослабного внимания отечественных и зарубежных ученых-правоведов, о чем
свидетельствуют многочисленные труды различных форматов, издаваемые на
протяжении длительного времени.2 Однако, как
1 Данные почерпнуты из статьи Lenghut Gerold. Auslanderpolitik der Bundesregierung II Texte zur Inneren Sicherheit. Band
1/1997. Herausgeber: Der Bundesminister des Inneren. Bonn, 1997, S.188; Asylpraxis. Tabellen und Diagramme mit Erlauterungen.
3.Auflage. Herausgeber: Bundesamt fur die Anerkennung auslandischer Flilchtlinge. Nilrnberg. 1998.
2 Статус иностранцев в СССР (под общей редакцией М.М. Богуславского) - М., 1984; Касиль В.И., Пастухов В.П. Правовой
статус иностранцев в СССР. Киев, 1987; Андриченко Л.В., Белоусова E.B. Беженцы и вынужденные переселенцы:
(правовые проблемы) // Государственное право. 1995. №5, с. 13-27; Ануфриева Л.П. Иностранные физические лица:
правовое положение в России // Российская юстиция. 1997, №6,7; Migration und Flucht. Aufgaben und Strategien fur
Deutschland, Europa und die internationale Gemeinschaft II Schriftenreihe Band 342; Steffen Angerendt (Hrsg.) Bonn. 1997. - 320
S.; (Dr) Lehnguth G. Auslanderpolitik der Bundesregierung II Texte zur inneren Sicherheit. Band 1/1997, S. 175-190, Bonn 1997;
Herausgeber: Der Bundesminister des Inneren.
показывает анализ, несмотря на обширную литературу, существующие разрозненные исследования носят в основном фрагментарный, дискуссионный, проблематичный и во многом архаичный характер.
Наиболее важный научно-практический вклад в разработку проблематики правового положения иностранцев, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев, внесли прежде всего такие ученые-правоведы, как Галенская Л.А.., Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В., Богуславский М.М., Касиль В.И., Пастухов В.П., Литвинова Г.И., Михалева Н.А., Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. и др.
Ниже мы остановимся на наиболее значительных публикациях, посвященных правовому статусу / положению иностранных граждан на территории СССР / Российской Федерации и ФРГ. В первую очередь здесь следует упомянуть специальные работы Галенской Л.Н.,1 в которых на основе критического и всестороннего анализа Закона о правовом положении иностранных граждан в СССР 1981 года, большого количества внутригосударственных актов и ряда международных договоров СССР детально исследуется статус иностранцев в СССР в различных аспектах: с точки зрения государственного, административного, финансового, гражданского, семейного и прочих отраслей права. В этой солидной монографии большое внимание уделяется подробному и объективному рассмотрению категории права убежища в диахроническом, синхроническом и международно-правовом отношениях, что небезынтересно как для отечественного, так и для зарубежного читателей. Анализируемые работы Галенской Л.Н. отличаются высоким научно-исследовательским уровнем изучения объекта того времени, исчерпывающей системной информацией. Более того, отдельные положения ее трудов не потеряли своей теоретической и практической ценности и в наши дни для исследователей-правоведов, практических работников, а также для специалистов международного права. Не умаляя заслуг и достоинств рассматриваемых работ Галенской Л.Н.,
Об административно-правовом положении иностранцев в СССР / России см.: Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982, с.35-40; Ее же Право убежища (Международно-правовые вопросы). «Международные отношения». 1968. - 128 с.
объективности ради следует отметить, что вопросы статуса иностранцев и право убежища анализировались ею исключительно на материале советского законодательства с марксистско-ленинских позиций без учета произошедших за последнее время кардинальных историко-политических, юридически-международно-правовых, социально-политических и государственно-территориальных изменений (распад СССР и образование независимых государств из бывших союзных республик, образование СНГ, ликвидация Варшавского Договора, интеграция Европы). Ныне границы Российской Федерации широко распахнулись для развития экономических, политических, научных, культурных и других видов отношений с другими странами, международными организациями, контактов людей. Сегодня Россия стремится не только к активному выходу на единый внутренний рынок европейских сообществ, но и к усилению притока инвестиций из государств-членов сообществ в свою экономику. Кроме того, по понятным причинам в указанных работах не рассматривались новые законы РФ о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, новая Конституция РФ, закон о гражданстве, о предоставлении политического убежища в РФ. И, наконец, основополагающие труды Галенской Л. Н. при всем их уважении, не были, естественно, свободны от идеологизации и классового подхода. Поэтому ряд положений этих монографий ныне утратили свою актуальность, и даже большей частью стали просто архаичными.
В этой связи нельзя не упомянуть более позднюю монографию Л.В. Лазарева и др. "Иностранные граждане (правовое положение)",1 в которой всесторонне освещаются вопросы правового статуса иностранных граждан в СССР и практика его реализации. К сожалению, и в данной работе вопросы статуса иностранцев рассматриваются на материалах советского законодательства (Конституция СССР, Закон СССР от 20 мая 1991 г. "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР", Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР", Закон о гражданстве
Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранные граждане (правовое положение). М., 1992, с.57-70.
СССР 1978 г., Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР и Положение о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и выезде из Союза Советских Социалистических Республик от 22 сентября 1970 г. № 801). В нынешней же России в сравнении с советским прошлым правовой статус иностранцев существенно изменился.
И, наконец, нельзя обойти молчанием еще одну монографию, выпущенную издательством Московского университета в 1995 г., "Правовой статус иностранных граждан и юридических лиц в РФ",2 авторский коллектив которой составляют известные и признанные специалисты-юристы, активно участвующие в законотворческом процессе России (Авакьян С.А., Туров А.И., Иванцев А.И., Качанов О.Ю., Колбасин В.И., Крылов К.Д., Кузнецов М.Н., Пылов К.И., Ян Д.Д.). Главное достоинство этой обстоятельной публикации состоит в том, что она в известной мере восполняет пробелы своих предшественников по вопросу правового положения иностранных граждан в РФ, а именно информирует читателей о правовом статусе иностранных граждан и юридических лиц в современной России, т.к. она в комплексном виде отражает изменения действующего законодательства РФ, касающегося иностранных граждан. Анализируемая книга базируется на новейшем российском законодательстве и ориентирована на практические потребности работы по правовому положению иностранцев в РФ и может служить как справочным, так и учебным пособием. Вместе с тем и эта монография не включает в себя ряд современных важных законов и законодательных актов, регулирующих современное правовое положение иностранцев. Назовем здесь
Ср., напр.: Н.В. Витрук. Правовой статус личности в СССР. М., 1985; Н.В. Витрук. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1986; Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР от 24 июня 1981 г., Конституция СССР от 1977 г., в которой не содержалось каких-нибудь установлений о беженцах и которая не знала такого термина, с Конституцией Российской Федерации 1993 г., (в которой закреплен правовой статус личности и основан на новой концепции прав человека по сравнению с предшествующими конституциями и базируется на международно-правовых документах), Положением о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, с Федеральным законом "О беженцах" (1997 г.) и "О вынужденных переселенцах" (1995 г.).
2 Правовой статус иностранных граждан и юридических лиц в РФ. Издательство Московского университета. М., 1995. - 266 с.
лишь некоторые из них: Закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г., Закон "О беженцах" в редакции Федерального закона от 28 июня 1997 г. и многие другие.
Знакомство с современной отечественной литературой, посвященной правовому статусу иностранных граждан в России, показывает, что в основе правового положения иностранцев лежат те же демократические начала, что и в основе юридического статуса гражданина РФ, и что при определении и урегулировании правового положения иностранцев и лиц без гражданства, Россия учитывает такие важнейшие документы ООН, как Всеобщая Декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и других соглашениях. Уместно заметить, что правовой статус иностранцев в свое время (1981 г.) довольно подробно регулировался соответствующим Законом СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР". Сегодня, естественно, этот нормативный акт безнадежно устарел. Однако в связи с отсутствием современного соответствующего закона в РФ пока действует прежний закон, хотя его применение требует существенной корректировки, изменений и дополнений.
В целом же, анализ отечественного законодательства и нормативных актов РФ показывает, что при определении и регулировании правового статуса иностранцев и лиц без гражданства советское законодательство не было свободно от идеологизации и классового подхода, а нынешнее российское законодательство еще далеко не в полной мере учитывает важнейшие международные документы о правах человека, а также соответствующие законы и нормативно-правовые акты других зарубежных стран, с которыми РФ сотрудничает в различных областях. Не учитывается опыт интеграции государств-членов ЕС, который мог бы быть полезен при анализе проблем, связанных с интеграцией на территории бывшего СССР. Существующее положение вещей требует пересмотра, усовершенствования и разработки новых законов и законодательных актов, которые бы выражали и защищали интересы
и конкретного человека, общества и специальных групп, вынужденных переселенцев, беженцев, а также иностранцев и лиц без гражданства в РФ с учетом современных требований международных актов о правах человека.
Попутно хотелось бы вкратце остановиться на публикации Л.Н. Шестакова, посвященной обзору законодательства, регулирующему вопросы предоставления убежища в трех ведущих зарубежных государствах: в США, Великобритании, ФРГ. В данной книге, как уже говорилось выше, анализируются законы и нормативные акты по вопросам убежища в ФРГ, рассматривается процедура предоставления убежища, определяется правовое положение беженцев, вскрываются причины отказа в предоставлении убежища или отмены решения о предоставлении убежища. И хотя в работе содержится системная информация по вопросам убежища в ФРГ, однако анализ поставленных вопросов проводится на преимущественно старых законах и законодательных актах ФРГ и, следовательно, без учета современной социально-политической ситуации (объединение ГДР с ФРГ, интеграция ФРГ в ЕС), поэтому информация данной брошюры является в настоящее время недостаточно актуальной, а во многом даже устаревшей. В частности, в указанной книге предметом комментирования и анализа не были такие законы, как: Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ от 9 июля 1990 г., Закон о процедуре предоставления убежища от 30.6.1993 г., Закон о въезде и пребывании граждан стран-участниц ЕС от 31.1.1980 г. и мн. др.
Что касается книги Боярса Ю.Р. "Вопросы гражданства в международном праве", то в ней, к сожалению, дан комплексный анализ вопросов гражданства на основе устаревших документов ФРГ и скорее в историческом аспекте. Поэтому информация данной книги с точки зрения современности
Авакьян С.А. Конституционные и административно-правовые основы правового статуса иностранных граждан РФ // Правовой статус иностранных граждан и юридических лиц РФ. -М.: Издательство Московского университета, 1995 - с.7-68; Касиль В.И., Пастухов В.П. Правовой статус иностранцев в СССР. - Киев, 1987.
Шестаков Л.Н. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Выпуск 199. Право убежища в буржуазных государствах (США, ФРГ, Великобритания). - М., 1983. - 44с.
Бояре Ю.Р. Вопросы гражданства в Международном праве. - М.: международные отношения, 1968. - 160 с.
представляется малоценной и не достаточно актуальной, так как не отражает действительного положения вещей в области гражданства современной объединенной Германии. Отчасти пробелы по вопросу о современном правовом положении иностранцев и лиц без гражданства восполнены в некоторых учебниках, но в них содержится разрозненная и фрагментарная информация.
Итак, специального, системного, комплексного анализа правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ на материале современных законов и законодательных актов объединенной ФРГ с учетом современных политико-экономических и политико-юридических изменений и результатов интеграции Германии в ЕС до сих пор, насколько мы можем судить, ни в отечественной, ни в зарубежной правоведческой литературе нет. В предлагаемой диссертации предпринята попытка восполнить по мере возможности этот существенный пробел.
Предмет, цель и задачи диссертационного исследования
Предметом исследования является правовой статус иностранцев и лиц без гражданства и его изменение в ФРГ с учетом опыта интеграции государств-членов Европейского союза на современном этапе. Основной целью научного исследования является системное изучение и детальный анализ современных международных документов и законодательных актов ФРГ о правовом положении иностранцев и лиц без гражданства с целью возможного использования зарубежного опыта в отечественном законодательстве и в деятельности органов МВД РФ, а также разработка научно обоснованных положений, направленных на совершенствование отечественного законодательства и повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в работе с иностранцами.
Эта цель достигается посредством решения следующих задач:
Ср., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 3. Особенная часть. Страны Европы. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. М., 1998, С. 350-360; М.М. Богуславский. Международное частное право. 2-е издание, переработанное и дополненное. "Международные отношения", М., 1994, С. 105-106; С. 69; Б.Н. Топорнин. Европейское право. Учебник. Москва, "Юристь", М. 1998, С. 157; 207-227; К.В. Арановский. Государственное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М., 1998, С. 349-351 и др.
определения специфики правового положения иностранцев в ФРГ (беженцев, вынужденных переселенцев, изгнанников, граждан стран-участниц ЕС, этнических немцев, гастарбайтеров, транзитников);
анализа основных конституционно-правовых актов ФРГ, регулирующих правовой статус иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ;
исследования проблем натурализации иностранцев в ФРГ;
анализа взаимосвязи норм конституционного и международного права при регулировании института гражданства в ФРГ;
выявления объема прав, свобод и обязанностей иностранцев в зависимости от их категории;
выявления и анализа гарантий прав и свобод иностранцев в ФРГ;
анализа места и роли полиции ФРГ в обеспечении правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ;
на основе анализа соответствующего законодательства выявление всех видов разрешения на пребывание иностранцев на территории ФРГ;
определения роли нововведений Маастрихтского и Амстердамского договоров в усилении защиты прав и интересов граждан государств-членов ЕС;
выявления оснований для отказа иностранцам в пребывании на территории ФРГ;
выявления современных тенденций немецкого законодательства по отношению к иностранцам;
определения перечня немецких законодательных актов и международных документов, лежащих в основе регулирования правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ;
разработке конкретных предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства, регулирующего правовое положение иностранцев в Российской Федерации.
Материалами исследования служили: Основной Закон Федеративной Республики Германии от 23 июля 1949 года; Конституции федеральных земель
ФРГ; Конституции государств Европейского Союза; Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года; Международные акты о правах человека; Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ от 9 июня 1990 г.; Постановление о порядке осуществления закона от 18.12.1990 г.; Закон о въезде и пребывании граждан стран-участниц ЕС от 31.1.1980 г.; Закон о порядке предоставления убежища от 30.6.1993 г.; Закон о беженцах от 15.5.1971 г.; Закон об изгнанниках и переселенцах от 3.9.1971 г.; Закон об имперской и государственной принадлежности от 22.7.1913 г.; Новый Закон о гражданстве, который вступает в силу 1 января 2000 года; Кодекс социального права (SGB1; BGB1. 19751 3015) от 11.12.1975 г.; Маастрихтский договор со всеми его протоколами и заявлениями / Договор о Европейском Союзе от 1.11.1993 года; Шенгенские соглашения; Амстердамский договор от 2 октября 1997 г.; публикации журнала Neuje Justiz Zeitschrift fur Rechtssetzung und Rechtsanwendung (1999-2000 гг.); Europarecht 2., vollig neubearbeitete Auflage von Dr. Rudolf Steinz С F. Mtiller, Juristischer Verlag. Heidelberg, 1995; G. Robbers Einfuhrung in das deutsche Recht. 1. Aufl. - Baden-Baden: Nomos Verlag, 1994; Europaische Gemeinschaft / Europaische Union. Die Vertragstexte von Maastricht bearbeitet von Thomas Laufer. Bonn: Europa Union Verlag, 1992; M.A. Михалева. Конституционное право зарубежных стран СНГ. Учебное пособие. М., 1998; Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов. Т. 1. М., 1998; Закон о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию от 15 августа 1996 г.; Закон о беженцах от 19 февраля 1993 г.; Постановление правительства РФ от 12 декабря 1995 г. "Об удостоверении беженца"; Закон о вынужденных переселенцах от 20 декабря 1995 г.; Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 г.; Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации, утвержденное Правительством РФ "О мерах по предупреждению и сокращению
неконтролируемой внешней миграции" от 8 сентября 1994 г.; Положение об
иммиграционном контроле, утвержденное постановлением Правительства РФ
от 8 сентября 1994 г.; Закон о праве граждан РФ на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации от 25
июня 1993 г.; Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ,
утвержденное Указом Президента РФ (в редакции Указа Президента РФ от 27
декабря 1993 г.); Указ Президента РФ об утверждении Положения^ о порядке
предоставления политического убежища в Российской Федерации от\26 июля
1995 г. и мн. др. \
Методологическая база исследования
Методологическую основу диссертационного исследования составляет прежде всего общенаучный диалектический метод познания изучаемого объекта и вытекающие из него частнонаучные методы: дедукция, индукция, систематизация, компаративный, историко-правовой, социологический, структурно-функциональный, метод сравнительного правоведения, классификация, элементы статистического метода. Основным методом исследования в диссертации является системный подход к проблематике, что дает возможность исследовать объекты во взаимосвязях, взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
Научная и практическая ценность исследования связана с решением важных задач, стоящих перед правоведами, законодателями и правоохранительными органами России. Ряд выводов данного исследования должны способствовать совершенствованию существующих и разработке дополнительных законодательных актов о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, что будет способствовать повышению эффективности деятельности правоохранительных органов. Основные положения диссертации должны внести определенный вклад в развитие концепции прав человека. Материалы и основные положения данного диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, учебниках и пособиях, во время
16 семинарских занятий, а также в лекционных курсах по конституционному, международному и европейскому праву.
Научная новизна диссертации
Она определяется прежде всего как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности данной темы
В диссертации впервые на базе современного законодательства системно
рассматриваются все аспекты правового статуса иностранцев и лиц без
гражданства в ФРГ. Научная новизна исследования заключается также в том,
что проблемы регулирования и определения правового положения иностранцев
анализируются с учетом современных реалий ФРГ (объединение ГДР с ФРГ,
интеграция Германии в ЕС, подписание Германией Шенгенских соглашений,
Амстердамского и Маастрихтского договоров), современных
внутригосударственных законодательных актов, роста иммиграционного потока иностранцев в ФРГ. В работе впервые предпринята попытка комплексного изучения института правового статуса различных категорий иностранцев в ФРГ.
Впервые в отечественной правоведческой литературе рассмотрен правовой статус этнических немцев, переселившихся в Германию на постоянное место жительства, в том числе и из России.
До сих пор правовой статус стран-участниц ЕС в ФРГ в российской юридической литературе не получил своего освещения. В нашей работе этому вопросу уделено должное внимание. В диссертации была установлена зависимость объема прав, свобод и обязанностей иностранцев от их статуса, были выявлены способы получения немецкого гражданства иностранцами, совокупность гарантий основных прав, свобод и обязанностей иностранцев. Была определена роль полиции ФРГ в обеспечении правового статуса иностранцев.
Впервые в диссертации выявлены тенденции и закономерности развития и усовершенствования законодательства ФРГ в отношении конституционно-правовых вопросов немецкого гражданства и статуса иностранцев. В ходе
анализа было установлено, что в настоящее время наблюдаются две тенденции в политике правительства ФРГ в отношении к иностранцам: а) интеграция их в ФРГ и б) резкое сокращение потока миграции иностранцев в Германию. В диссертации впервые была предпринята попытка на базе комплексного и системного изучения немецкого и европейского законодательства в области правового статуса иностранцев и лиц без гражданства определить реальную эффективность немецкой законодательной системы, выявить ее положительные и отрицательные моменты и обозначить приемлемые для российских условий конституционно-правовые акты ФРГ.
В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту.
немецкое законодательство в целом соответствует общеевропейскому стандарту в области иностранного права, в том числе Шенгенским соглашениям, Амстердамскому и Маастрихтскому договорам и отражает европейскую интеграцию;
объем прав, свобод и обязанностей иностранцев и лиц без гражданства зависит от вида их статуса;
в немецком законодательстве сложилась тенденция к упрощенному / облегченному виду приобретения немецкого гражданства;
интеграция законно проживающих иностранцев и членов их семей в ФРГ и ограничения количества иностранцев, въезжающих в ФРГ - две современные тенденции политики правительства ФРГ в отношении иностранцев и лиц без гражданства;
наиболее общей и эффективной гарантией прав и свобод иностранцев и лиц без гражданства, имеющей наивысшую юридическую силу, является сам конституционный строй ФРГ, основанный на неукоснительном соблюдении Основного Закона, Конституций земель, Закона об иностранцах, неотчуждаемом естественном праве и общественных принципах и нормах международного и европейского права;
ФРГ - истинно правовое государство, в котором права иностранцев не только декларируются, но и реально соблюдаются;
отличительной чертой немецкого иностранного права (Auslanderrecht) является четкая, дифференцированная и детальная регламентация законодательства и отнесение его к области административного права;
правовой статус иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ практически совпадает со статусом немецких граждан, за исключением тех ограничений, которые указаны в немецком законодательстве;
основания и процедура (административная и судебная) предоставления политического убежища, а также статус лиц, получивших убежище в Германии, зависят от внутреннего законодательства государства;
предоставление убежища - это суверенное право государства;
право убежища в ФРГ - это, с одной стороны, институт международного права, а, с другой стороны, институт внутригосударственного права;
статус иностранцев, получивших в Германии политическое убежище, практически равнозначен статусу иностранных лиц без гражданства (политическим эмигрантам предоставляется ряд льгот в отношении жилища, трудоустройства и т.п.);
законодательство о правовом положении иностранцев в ФРГ следует рассматривать как один из примеров, на основе которого возможно усовершенствование аналогичных конституционно-правовых актов Российской Федерации и повышения эффективности деятельности российских органов внутренних дел в работе с иностранцами.
Практические предложения, направленные на совершенствование законов и законодательства Российской Федерации:
- объективная необходимость и своевременность разработки и принятия
Закона РФ «О правовом положении иностранцев и лиц без гражданства в
Российской Федерации на базе новейшего внутрироссийского и
международного законодательства с учетом конституционных основ
правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в
зарубежных странах СНГ, регулирующих статус иностранцев и лиц без гражданства в РФ, а также современных международных и отечественных реалий;
опыт интеграции государств-членов ЕС имеет не только региональное значение. Изучение его правопорядка, особенно в отношении правового статуса иностранцев и лиц без гражданства, может быть полезен также при анализе проблем, связанных с интеграцией на территории бывшего СССР. Конечно, это не означает призыва к механическому подражанию, к применению в иных условиях уже того, что сделано в рамках ЕС. Вместе с тем имело бы смысл учиться на примерах Германии и изучать опыт стран-участниц ЕС в области регулирования и реализации правового статуса иностранцев и лиц без гражданства;
необходимо использовать положительный законодательный и практический опыт в регулировании правового статуса этнических немцев в ФРГ в Российской Федерации в отношении этнических русских мигрантов. Статус переселенца в РФ должен давать им равные права по отношению к основному населению страны во всех отношениях. Но иммиграционная квота расселения русских репатриантов должна быть согласована с административными органами федеральных субъектов России с интересами самих переселенцев и местного населения;
следует шире использовать богатый опыт ФРГ при решении проблем в области привлечения и использования иностранной рабочей силы, что является важной составной частью государственной миграционной политики России. Регулирование притока иностранных работников образует подсистему в системе управления миграционными процессами. Вместе с тем привлечение иностранных работников должно допускаться в РФ при условии, что их использование не окажет негативного воздействия на занятость местного населения. Пользуясь опытом ФРГ и ЕС, необходимо иметь ввиду, что отечественный и мировой опыт использования иностранных рабочих доказывает несостоятельность однозначного решения
этих вопросов, существования одной, единой модели для всех стран и народов, для разных периодов времени; - учитывая опыт и избегая ошибок ФРГ в области привлечения и использования иностранной рабочей силы и особенности РФ, для нашей страны важными принципами современной политики являются:
а) ориентация на отечественный трудовой потенциал и отношение к
иностранным источникам рабочей силы как дополнительным, позволяющим
решать отдельные задачи;
б) обеспечение первоочередного права российских граждан на
трудоустройство;
в) защита российского рынка труда от неконтролируемых потоков трудовой
иммиграции на основе комплексной координации работы государственных и
негосударственных организаций, занимающихся вопросами найма
иностранных рабочих (гастарбайтеров);
г) гарантирование основных прав трудящихся-мигрантов.
Как показывает опыт ФРГ, существование теневого использования иностранной рабочей силы неизбежно. Однако нелегальная трудовая миграция не должна оказывать ощутимого влияния на положение на местном рынке труда.
Принимая во внимание опыт ФРГ, российские работодатели должны получать разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, а трудовые мигранты могут работать по найму на территории РФ только при наличии подтверждения права на трудовую деятельность. Проблема с гастарбайтерами / гостевыми рабочими должна решаться в России не только на региональном, но прежде всего на федеральном уровне. Разрешение на привлечение иностранных работников должны выдаваться территориальными миграционными службами, если речь идет об использовании рабочей силы из стран СНГ. Целесообразно, чтобы условия найма на работу иностранных граждан носили временный характер, а разрешение на привлечение иностранных работников выдавалось бы работодателями на период до одного года.
рекомендуется по опыту ФРГ укрепить правовую базу легальной иммиграции, расширить возможности легального пребывания в стране, в то же время ужесточив политику в отношении нелегалов, особенно нарушающих внутреннее законодательство и создающих криминальную опасность;
сотрудникам МВД РФ целесообразно формировать, опираясь на опыт ФРГ, цивилизованные механизмы депортации граждан, нарушивших паспортно-визовый режим или установленную процедуру трудоустройства в РФ;
учитывая опыт в ФРГ, необходимо совершенствовать информационное обеспечение в области статистики внешней миграции населения;
необходима дальнейшая научная разработка проблем развития международной миграции и повышения обоснованности принимаемых управленческих решений;
возможно, имеет смысл ввести, как это имеет место в ЕС, единое гражданство СНГ, которое дополняло бы, но не заменяло бы национальное гражданство;
необходимо заключить ряд специальных договоров между постоянными членами-участниками СНГ, в которых запрещалась бы всякая дискриминация человека в связи с гражданством;
на наш взгляд, как показывает опыт интеграции ФРГ в ЕС, можно было бы в договоренностях между РФ и странами СНГ ввести бесконтрольное пересечение внутренних границ, единого внутреннего рынка и осуществления ужесточенного контроля при пересечении внешних границ. При этом паспортная проверка в рамках СНГ должна проводиться один раз;
что касается статуса лиц, прибывающих из третьих стран, то для них по образцу ФРГ и ЕС рекомендуется установить краткосрочные и долгосрочные визы, определить условия передвижения в рамках стран-участниц СНГ;
в рамках специального договора необходимо подробно регулировать вопросы сотрудничества правоохранительных органов, оказания уголовной
помощи в уголовном производстве и при выдаче преступников, совместной борьбы против распространения наркотиков и фальшивомонетничества;
целесообразно отменить пограничный контроль между всеми странами-участницами СНГ;
взаимное признание виз, выдаваемых странами-участницами СНГ;
введение единой визы, действующей на территории стран-участниц СНГ;
рассмотрение и решение вопроса о предоставлении убежища в каждом случае только одним государством;
полицейское сотрудничество;
осуществление принципа свободного передвижения людей в пределах СНГ и пребывания на территории Союза с учетом интересов местных муниципальных органов и местного населения;
компетентным органам МВД рекомендуется взять на вооружение опыт криминальной полиции ФРГ (по обсервации / наблюдению за подозрительными транспортными средствами иностранцев, приезжающих на территорию ФРГ из стран-участниц Шенгенского соглашения, для которых был отменен пограничный контроль) в отношении граждан из стран-участниц СНГ с целью ограничения нелегального въезда на территорию РФ. Так как Россия в сравнении со странами-участницами СНГ в настоящее время имеет более развитую экономику, более широкие возможности применения иностранной рабочей силы, и за свой труд иностранные рабочие получают более высокое вознаграждение, чем в тех странах СНГ, откуда они прибыли, и именно поэтому Россия становится страной притяжения для рабочей силы из бывших союзных республик. Для снижения и предотвращения незаконной трудовой иммиграции предлагается усилить штрафные санкции к работодателям, использующих иностранную рабочую силу без разрешения органов Федеральной иммиграционной службы;
в нормативные документы, регулирующие трудовую миграцию, необходимо внести положения, обязывающие органы внутренних дел ограничить
прописку иностранных граждан, работающих на территории России без разрешения миграционной службы;
требованием нынешней социально-политической ситуации соответствовала бы регламентация условий и процедур выдворения с территории России нелегальных трудовых мигрантов;
необходимо изменить законодательную базу в области отдельных видов трудовой миграции со странами СНГ. В этой связи, учитывая опыт ФРГ, на наш взгляд, было бы целесообразно внести поправки, упрощающие процедуры привлечения и использования приграничных и сезонных работников этих государств.
При проведении государственной политики РФ в области привлечения использования иностранной рабочей силы необходимо активизировать меры экономического характера:
целесообразно устанавливать системы квот на использование иностранной рабочей силы для страны в целом, областей, регионов и целого ряда профессий / специальностей с учетом изменений уровня безработицы по примеру гибких квот в межгосударственных соглашениях между Польшей, Чехией, Венгрией и Германией;
разработка законодательства, решающего проблемы привлечения и использования иностранной рабочей силы, как мы полагаем, должна быть направлена в первую очередь на определение правового статуса трудовых мигрантов из республик бывшего СССР. Нуждаются в корректировке общие правила въезда, пребывания и выезда трудящихся-мигрантов, а также процедуры регулирования незаконной миграции. Для этого необходимо:
ускорить рассмотрение в Государственной Думе проекта Федерального закона «О порядке и условиях привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы»;
- считаем своевременной и необходимой разработку конкретных правовых
механизмов, предусматривающих усиление ответственности юридических и
физических лиц, принимающих на работу иностранцев с нарушением установленных процедур;
принять соответствующие нормативные акты по образцу ФРГ, регулирующие порядок депортации лиц, которые прибыли в Россию незаконно и работают в стране без разрешения органов Федеральной миграционной службы;
следовало бы ввести в ранг закона принятие Федеральной Миграционной службой положения о регистрации и учете на территории РФ беженцев и вынужденных переселенцев;
устранить декларативные положения закона о возвращении вынужденному переселенцу имущества, а если это невозможно, то выплатить компенсацию;
отработать по опыту ФРГ механизм возмещения ущерба и компенсации за утраченное имущество.
Апробация результатов исследования Основные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в статьях, опубликованных в Межвузовском сборнике научных трудов адъюнктов и соискателей МЮИ МВД России (1999 г.), в журнале «Конституционно-муниципальное право», 2/1999 г., а также в докладе на научно-практической конференции по вопросам совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Кроме того, результаты исследования были использованы при подготовке учебного пособия «Право и бизнес» (М., 1999 г.), на семинарских занятиях по конституционному и международному праву.
Структура диссертационного исследования Цель и задачи настоящего исследования определили его структуру. Работа состоит из введения, двух глав с соответствующими разделами, заключения и списка отечественной и зарубежной литературы.
Общеевропейские основы правового регулирования гражданства в ФРГ
Как известно, основу правового статуса индивида образует правоотношение гражданства. Что касается термина «гражданство», то он в основном употребляется в странах с республиканской формой правления. Понятие «гражданство» определяется с несущественными языковыми модификациями в отечественной юридической литературе почти одинаково,1 а именно на базе формулировки понятия «гражданство», содержащейся в преамбуле Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 6 февраля 1995 г.): «Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека». На наш взгляд, такая дефиниция весьма удачная, так как она полно и адекватно передает сущностные, главные признаки, характеризующие понятие «гражданство».3
В немецкой юридической литературе гражданство означает просто (юридическую) принадлежность лица к государству (die deutsche Staatsangehorigkeit).4 Немецкое гражданство является основанием для некоторых прав и обязанностей, которые предоставляются только при наличии этой предпосылки (например: избирательное право, право воинской обязанности, статус чиновника; некоторые основные права). В этой связи следует заметить, что ряд наших ученых-правоведов считает такое определение спорным и в качестве основного аргумента приводит тот факт, что гражданство в любых обстоятельствах является правоотношением, а не отношением владельца к своей собственности,1 с чем, как нам кажется, трудно не согласиться. Но в то же время глагол angehoren означает в современном немецком языке «входить в состав чего-либо / быть частью чего-нибудь», а в структурной семантике глагола и его субстантивных производных не содержится смысла «отношение владельца к своей собственности». Возможно, это имело место раньше. А поскольку лицо входит в состав нации / государства, то вполне естественно, что оно в правовом государстве наделено всеми причитающимися ему правами и обязанностями, которые записаны в конституции. Учитывая семантику слова Staatsangehorigkeit, вряд ли можно возражать что-нибудь против термина «(юридическая) принадлежность государству». Ведь даже в русском языке слово «принадлежность» наряду с иными значениями имеет значение «нахождение / пребывание в составе чего-н., вхождение в состав чего-н.».2 В отличие от Закона «О гражданстве Российской Федерации», в преамбуле которого дается определение понятия «гражданство», в аналогичном немецком законе «Об имперской и государственной принадлежности» (Reichs - und Staatsangehorigkeitsgesetz vom 22.7.1913), который с последующими изменениями и добавлениями действует и сегодня, отсутствует какое-либо толкование этого термина вообще. Однако имплицитно термин гражданства в праве и доктрине ФРГ употребляется исключительно в смысле обладания гражданскими и политическими правами в полном объеме применительно к лицу, которое уже принимает участие в осуществлении всех прав, определенных Основным законом ФРГ. Следует особо подчеркнуть, что, согласно международно-правовым нормам, каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть выслан в индивидуальном порядке или в результате коллективного мероприятия с территории государства, гражданином которого он является. Никто не может быть лишен права и на въезд на территорию государства, гражданином которого он является. Так, в Основном законе ФРГ в ч.1 ст. 16 разделе 1 записано: «Никто не может быть лишен немецкого гражданства. Утрата гражданства может осуществляться только на основании закона, а против воли лица только в том случае, если лицо не оказывается вследствие этого лицом без гражданства». Гражданство - это устойчивая правовая связь, ибо даже в случае выезда и пребывания гражданина за границей его гражданство автоматически, как правило, не прекращается. Гражданство не ограничено временем, это постоянное состояние лица и в то же время гражданство является экстерриториальным институтом, ибо местопребывание человека само по себе также не влияет на гражданское состояние лица, не прекращает и не изменяет его. Институт гражданства имеет для человека особое значение, так как только гражданство закрепляет за лицом полный объем правоспособности, признаваемой государством. К примеру, лицо вправе пользоваться политическими свободами, участвовать в выборах, в делах государства и быть занятым на государственной службе. Как в РФ, так и в ФРГ гражданство регулируется в принципе внутренним законодательством государства, так как гражданство - понятие, неразрывно связанное с государственностью. Поскольку регламентация гражданства так или иначе -внутренний вопрос, сфера внутренней компетенции государства, то и условия приобретения или утраты гражданства устанавливаются внутренним законодательством государства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Каждое государство в данной области действует самостоятельно. Гражданство каждого человека юридически оформляется документами, которые подтверждают это гражданство: паспорт гражданина той или иной страны, свидетельство о рождении, иной документ, содержащий указание на гражданство.
В настоящее время в России вопросы гражданства регулируются / регламентируются Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. и Законом О Гражданстве Российской Федерации с изменениями и дополнениями от 6 февраля 1995 г. Международно-правовые нормы о гражданстве регулируют общие вопросы гражданства (о праве каждого на гражданство, о сохранении гражданства при вступлении в брак, о гражданстве детей и т.д.) и специальные (напр.: проблемы двойного гражданства и безгражданства). Так как Россия является страной-участницей СНГ, то необходимо назвать основной конституционно-правовой акт, регулирующий вопросы приобретения гражданства гражданами государств-участников СНГ. Таким документом является Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств-участников СНГ 1996 г.1
В Германии основы гражданства регулируются не только Основным Законом ФРГ, но и специальными законодательными актами. Обращает на себя внимание, что Основной закон ФРГ, формулируя отдельные права и свободы, вместо терминов «гражданин», «граждане» использует выражения «jeder» или «alle Deutschen» («каждый», «все немцы»). О немецком гражданстве (die deutsche Staatsangehorigkeit) в Основном законе говорится еще в статье 116 в разделах 1, 2 (стр. 193), что «Если нет иного законодательного регулирования, немцем по смыслу настоящего Основного закона является каждый, кто обладает немецким гражданством или нашел убежище в качестве беженца, перемещенного лица немецкой национальности, а также супруга или потомка одного из этих лиц на территории Германской империи в границах, существовавших на 31 декабря 1937 г. Бывшие немецкие граждане, лишенные гражданства в период между 30 января 1933 года и 8 мая 1945 года по политическим, расовым или религиозным мотивам, а равно их потомки могут восстанавливаться в гражданстве по их ходатайствам.
Национально-правовое регулирование статуса иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ
Прежде чем приступить к изложению данного вопроса, необходимо сначала рассмотреть само понятие «иностранцы», определить, какой круг лиц попадает под это наименование. При этом надо отметить, что в российском законодательстве и отечественной юридической литературе вместо термина «иностранцы» чаще всего употребляется понятие «иностранные граждане»,1 в то время как в законах и законодательных актах Федеративной Республики Германии общепринятым и общеупотребительным является термин «иностранцы».2 Следует подчеркнуть, что термин «иностранные граждане» в юридическом смысле емкий и не достаточно определен. К примеру, иностранными гражданами признаются граждане (подданные) зарубежных государств, проживающие в Российской Федерации; лица, не имеющие гражданства РФ, ни какого-либо иностранного государства (лица без гражданства / апатриды), а также лица, получившие в Российской Федерации в установленном порядке (Ч. 1, ст. 63) политическое убежище (политические эмигранты). Как видим, понятие «иностранные граждане» включает в себя разные категории лиц с иностранным гражданством, а также без гражданства. Например, это могут быть сотрудники дипломатических и консульских представительств (и члены их семей), если они имеют на то разрешение и вид на жительство, выданные органами МИД России, а также лица, временно пребывающие в России (члены экипажей иностранных самолетов, морских судов, туристы, бизнесмены, деятели науки и культуры, родственники российских граждан). Отметим, что каждый из этих законно находящихся на территории РФ категорий лиц имеет свой юридический статус. Как показывает сравнение, статус иностранных граждан в известной мере схож с основами правового статуса российских граждан, но имеет в отличие от него ряд особенностей.1 В настоящей диссертации термин «иностранный гражданин» применяется как адекватный термину «иностранец», который используется в немецких законах и законодательных актах.2 Кроме того, термин «иностранец» можно считать более точным, так как в законодательной практике ряда государств он применяется в широком смысле, охватывая не только иностранных граждан, но и лиц без гражданства.
В ФРГ в соответствии с Законом о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ от 9 июля 1990 г. иностранцами признаются лица не являющиеся немцами в смысле статьи 116 абзац 1 Основного закона, которая гласит: «Если нет иного законодательного регулирования, немцем по смыслу настоящего Основного закона является каждый, кто обладает немецким гражданством или был принят на территории Германской империи по ее состоянию на 31 декабря 1937 г. в качестве беженца или изгнанного лица немецкой национальности либо его супруга или потомка одного из этих лиц».3 Из этого следует, что беженцы и переселенцы из других стран, обладающие немецкой национальностью, были приравнены к гражданам Германии. Что касается терминов «правовое положение» и «правовой статус», то учитывая семантику этих слов, мы рассматриваем их как синонимы, и определяем их содержание как совокупность прав и обязанностей иностранцев в стране пребывания. Как известно, важное место в системе отрасли конституционного права занимает институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса личности или, иными словами, основы правового статуса человека / гражданина. В гл. 2 действующей Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» этот институт получил конституционное воплощение. В этой же главе конкретизирована одна из основ конституционного строя России, которая провозглашена в ст. 2 Конституции и в которой устанавливается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.1 Кроме того, основы правового статуса личности содержатся в ряде законодательных актов, в которых четко и подробно раскрываются содержание и порядок реализации закрепленных в Конституции прав и свобод человека и гражданина. Среди таких актов в первую очередь следует назвать законы Российской Федерации: «О гражданстве Российской Федерации» (1991 г.), «О праве гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (1993 г.), федеральные конституционные законы «О референдуме Российской Федерации» (1995 г.), «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (1997 г.), Закон РФ о беженцах от 19 февраля 1993 г., Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 26 июля 1995 г., Закон СССР о правовом положении иностранных граждан в СССР от 24 июля 1981 г., который сохранил свое действие с учетом изменений и корректировок современности, внесенных Федеральным законом от 15 августа 1996 г., Закон РФ о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию от 15 августа 1996 г., Закон РФ о вынужденных переселенцах от 19 декабря 1995 г., Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определение их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции» от 8 сентября 1994 г.
Следует особо подчеркнуть, что положение иностранцев в России определяется прежде всего Конституцией РФ и российским законодательством. В этой связи отметим, что правовой статус личности, закрепленный в Конституции Российской Федерации 1993 г., основан на новой концепции прав человека в сравнении с предшествующими конституциями, базируется на международно-правовых документах, которые устанавливают общеправовые мировые стандарты прав и свобод личности.1
В странах СНГ основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства определяются конституциями и специальными законами, а также Конвенцией Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (Минск, 26 мая 1995 г.).
Что касается Европейских и национальных правовых основ статуса иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ, то здесь основополагающее значение для определения правового статуса иностранцев имеют прежде всего общепризнанные принципы и нормы общего международного права о правах и свободах человека, а также специальные законы.
Правовой статус изгнанников, беженцев, вынужденных переселенцев и этнических немцев в ФРГ
Проблема беженцев и вынужденных переселенцев актуальна не только для европейских стран, но и для Российской Федерации. Если в европейских странах она порождена межнациональными конфликтами и различиями в уровнях экономического развития, то для России она связана с распадом СССР. К сожалению, следует констатировать, что в основном эта серьезная проблема коснулась прежде всего представителей русских и других славянских народов, проживающих в бывших союзных республиках - ныне суверенных государствах.
Кроме этого, прозрачность существующих границ между РФ и государствами СНГ и более высокий экономический уровень жизни в РФ способствовали росту мигрантов и беженцев в России. Во-вторых, в России по сравнению со странами-участницами СНГ в большей мере соблюдаются права и свободы человека. Наконец, серьезные межнациональные конфликты в различных регионах самой России также явились причиной вынужденного переселения большого числа граждан внутри страны. Массовый характер названных выше процессов создал объективную необходимость безотлагательного правового регулирования статуса этих лиц. Рассмотрим сначала вкратце правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в РФ, с тем чтобы более рельефно показать, как решаются и регулируются вопросы предоставления убежища в Германии.
Для анализа основ правового положения беженцев и вынужденных переселенцев необходимо уточнить определение указанных категорий лиц. При этом следует оговорить, что правовое положение беженцев в РФ определяется Конвенцией о статусе беженцев (28 июля 1951 г.), Протоколом, касающемся статуса беженцев, Федеральным законом «О беженцах», а также Законом РФ о вынужденных переселенцах. К основным законодательным актам, регулирующим правовое положение иностранцев в России, наряду с Конституцией, относятся также такие конституционно-правовые акты, как Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации». Закон Российской Федерации от 28 ноября 1990 г. (с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г.), Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 26 июля 1995 г. Указанные правовые акты в целом определяют понятия беженца и вынужденного переселенца, устанавливают порядок обращения в компетентные органы с ходатайством о признании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, порядок признания лиц беженцами или вынужденными переселенцами, их права, свободы и обязанности в данном статусе и решают многие другие сопутствующие вопросы, связанные с предоставлением убежища. Так, в ст. 1 Федерального закона «О беженцах» записано: «беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по принципу расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».1 Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 63 абзац 1), предоставляется политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепринятыми нормами международного права.
В отличие от беженцев, Законом РФ «О вынужденных переселенцах» таковыми признаются преимущественно граждане Российской Федерации, по тем же основаниям вынужденные покинуть место жительства на территории иностранного государства или субъекта Российской Федерации и прибывшие на территорию России. Закон относит к вынужденным переселенцам также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменивших место жительства в пределах этой территории по обстоятельствам, указанным выше. В специальных исследованиях даются и иные общие лапидарные определения понятий «иностранец», «беженец» и «вынужденный переселенец», которые довольно четко отражают современные сущностные характеристики этих категорий лиц: «Беженцы и вынужденные переселенцы - это граждане, иностранцы и лица без гражданства, ищущие убежища на территории другого государства в силу серьезных нарушений прав человека, включая право на жизнь, здоровье, честь и достоинство».1 Законодательство устанавливает практически одинаковый порядок оформления статуса беженца и вынужденного переселенца, а их права и обязанности в целом аналогичны. Тем не менее, следует отметить, что проблема беженцев не может решаться по единому образцу из-за различных факторов (национальный и социальный состав беженцев, причины, побудившие их покинуть родину и т.д.). Для того чтобы получить статус беженца или вынужденного переселенца, лицо должно обратиться с ходатайством в письменной форме в соответствующий орган Федеральной миграционной службы РФ по месту своего пребывания (за рубежом - в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ; на границе - в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, а при его отсутствии в орган пограничного контроля или в зависимости от обстоятельств в иные компетентные органы). После предварительного рассмотрения ходатайства и проверки представленных сведений соответствующим компетентным органом решение о выдаче свидетельства принимается дипломатическим представительством по месту подачи ходатайства либо постом иммиграционного контроля или территориальным органом федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. И лишь после этого при наличии необходимых данных лицу предоставляется статус беженца или вынужденного переселенца, о чем выдается свидетельство, которое является документом, удостоверяющим личность и определяющим соответствующий статус. Удостоверение действительно на территории России в течение 5 лет. При необходимости статус беженца / вынужденного переселенца в России может продлеваться на каждый последующий год по заявлению лица. Согласно российскому законодательству, беженцы и вынужденные переселенцы в течение трех месяцев могут избрать местом своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники при условии согласия последних. Особо отметим, что установлены льготные условия для приобретения беженцами / вынужденными переселенцами российского гражданства. Для временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев (на срок не более трех месяцев) создаются центры, которые являются государственными учреждениями Федеральной миграционной службы России.1 Законы РФ устанавливают также основания, по которым может быть отказано в предоставлении названных статусов, а также основания, при которых лицо утрачивает статус беженца или вынужденного переселенца.
Основные права, свободы, обязанности и гарантии прав иностранцев и лиц без гражданства в ФРГ
Правовой статус иностранцев в ФРГ регулируется нормами, которые образуют самостоятельный институт права под названием «право иностранцев» (Auslanderrecht). Он регулирует права и обязанности иностранцев, порядок их въезда и выезда, режим пребывания, их высылку и депортацию, порядок предоставления убежища. Напомним, что в Германии иностранцем считается каждый, кто не является немцем в смысле статьи 116 абзац 1 Основного закона ФРГ и 1 абзац 2 Закона об иностранцах. Следует отметить, что право иностранцев касается не только лиц, въезжающих или въехавших на короткий срок в ФРГ, но и прежде всего большого числа людей, которые хотят поселиться на долгое время и даже навсегда или уже поселившихся в Германии. Согласно немецким статистическим данным, численность населения ФРГ в настоящее время составляет 82 млн. человек. Кроме того, в Германии проживают 7,3 млн. иностранцев, что составляет 8,9 % общего населения ФРГ. Анализ немецкого законодательства показывает, что правовой статус иностранцев прежде всего регулируется Законом об иностранцах и отчасти Законом о процедуре предоставления убежища. Для въезда и пребывания на территории ФРГ иностранцам необходимо получить разрешение на пребывание (Aufenthaltsgenehmigung). Помимо того, они должны иметь действующий паспорт или документ, заменяющий паспорт ( 3, 4). До въезда необходимо получить разрешение на пребывание в форме визы. От необходимости получения разрешения на пребывание и получения визы, согласно правовому предписанию отдельные категории лиц-иностранцев освобождаются. Основанием для безвизового въезда иностранцев в ФРГ могут служить также многочисленные межгосударственные достигнутые соглашения, которые облегчают взаимные поездки. Иностранец, который незаконно въехал на территорию ФРГ, должен быть в течение шести месяцев после пересечения границы депортирован за пределы страны ( 60, 61). Следует отметить, что в Германии в настоящее время существуют 4 различные формы разрешения на пребывание на территории ФРГ: разрешение на пребывание (Aufenthaltserlaubnis), право разрешения на пребывание (Aufenthaltsberechtigung), согласие на пребывание (Aufenthaltsbewilligung) и полномочие на пребывание (Aufenthaltsbefugnis, 5). Рассмотрим подробнее эти виды разрешений на пребывание в ФРГ.
Разрешение на пребывание (Aufenthaltserlaubnis) выдается или же продлевается, если иностранцу разрешается пребывание на территории ФРГ, не связанное с конкретной целью пребывания (15, Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ от 9 июля 1990 г.). Закон регулирует, в частности, ( 15-23) предпосылки / условия, при которых предоставляется разрешение на пребывание: при возвращении, воссоединении с семьей, воссоединении с родителями, независимое / самостоятельное право на пребывание супруга, воссоединение с детьми, право на пребывание детей и т.д. Согласно 24, после пяти лет при наличии определенных условий (разрешенная трудовая деятельность, знание основ немецкого языка, достаточная жилплощадь и пр.) разрешение на пребывание бессрочно продлевается. Супруги и переселившиеся дети получают бессрочное разрешение на пребывание при особых условиях, указанных в 25, 26; например, для несовершеннолетних детей достаточно, чтобы они имели к моменту исполнения 16 летнего возраста разрешение на пребывание в течение 8 лет.
Право на разрешение на пребывание (Aufenthaltsberechtigung) предоставляется, если иностранец уже в течение восьми лет имеет разрешение на пребывание, в состоянии зарабатывать себе на жизнь, если он не менее 60 месяцев платил взносы в узаконенное пенсионное страхование либо он может подтвердить расходы на социальное обеспечение, если иностранец за последние три года не был приговорен за умышленное преступление к какой-либо мере наказания и если наличествуют предпосылки / условия для бессрочного разрешения на пребывание. Такой вид разрешения (Aufenthaltsberechtigung) не имеет ограничений ни во времени, ни в пространстве; оно не может быть не связано ни с условиями, ни с обязанностями ( 27 Закон об иностранцах). Что касается согласия на пребывание иностранца в ФРГ (Aufenthaltsbewilligung), то такой вид разрешения предоставляется в том случае, если ему разрешается временное пребывание с определенной целью ( 28, 29). По международным или срочным гуманитарным соображениям либо по государственно-политическим соображениям предоставляется разрешение в форме полномочия на пребывание (Aufenthaltsbefugnis), если невозможна выдача разрешения на пребывание ( 30 и др.). Такой вид разрешения выдается прежде всего гражданам тех государств, в которых происходят военные конфликты или гражданские войны. Для этого, согласно 32а Закона об иностранцах, требуется распоряжение Министерства внутренних дел земли с согласия Федерального министерства внутренних дел. В то же время законом предусмотрен отзыв разрешения на пребывание, если иностранец не имеет больше действующего паспорта либо документа, заменяющего его, либо он меняет, либо теряет гражданство, если он еще не въехал на территорию ФРГ, или же признание его беженцем утрачивает свою силу, или же оно становится недействительным.
Иностранцы в рамках всеобщих правовых предписаний могут заниматься политической деятельностью. Они могут вступать в политические партии и профсоюзы, спортивные и другие общественные объединения. Активной политической деятельностью они могут заниматься в комитетах и консультативных советах по делам иностранцев. Иностранцам разрешается заниматься политической деятельностью в рамках всеобщих правовых предписаний. Вместе с тем политическая деятельность иностранца может быть ограничена, если она: - наносит ущерб или угрожает политическому формированию воли в ФРГ или мирному сосуществованию немцев и иностранцев, или различных иностранных групп на территории ФРГ, общественной безопасности и порядку или прочим существенным интересам ФРГ; - может противоречить внешнеполитическим интересам или международным обязательствам ФРГ; - нарушает правовой порядок в ФРГ, особенно с применением насилия; - предназначена оказывать содействие партиям, иным объединениям, учреждениям, устремлениям за пределами территории ФРГ, цели и средства которых несовместимы с основными ценностями государственного строя, уважающего достоинства человека. Политическая деятельность иностранца запрещается, если она: - угрожает свободному демократическому основному порядку или безопасности ФРГ или противоречит кодифицированным нормам международного права; - открыто поддерживает применение силы как средство осуществления политических, религиозных или прочих интересов, или если она направлена на использование насилия или способна вызвать насилие, или - поддерживает объединения, политические движения или группы как на территории ФРГ, так и за пределами территории ФРГ, которая дает повод, одобряет или угрожает покушением на личность или имущество на территории ФРГ, а также, если политическая деятельность иностранцев за пределами ФРГ побуждает / поддерживает или угрожает покушением на немцев или немецкие учреждения.
