Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства 15
1.1. Соотношение юридических понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «иностранец», «беженец», «лицо, ищущее убежища» 15
1.2. Сравнительный анализ нормативных источников зарубежных стран о конституционно-правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства 38
1.3. Законодательное регулирование конституционно- правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России и пути его совершенствования 52
Глава 2. Особенности конституционно-правового положения беженцев как специфической категории иностранных граждан и лиц без гражданства 95
2.1. Генезис статуса беженца в международном праве 95
а) Определение беженца, его права и обязанности.
б) Международное регулирование правового режима беженцев.
2.2. Сравнительный анализ национального законодательства некоторых зарубежных стран о предоставлении убежища 124
2.3. Законодательное регулирование Российской Федерацией правового положения беженцев и лиц, ищущих убежища и пути совершенствования 164
Заключение 202
Литература 207
- Соотношение юридических понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «иностранец», «беженец», «лицо, ищущее убежища»
- Сравнительный анализ нормативных источников зарубежных стран о конституционно-правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства
- Генезис статуса беженца в международном праве
- Сравнительный анализ национального законодательства некоторых зарубежных стран о предоставлении убежища
Введение к работе
Актуальность и значимость темы исследования. Радикальные социально-политические изменения в России, произошедшие в конце 80-х -начале 90-х годов, вызванные, в том числе, и распадом СССР, привели к резкому обострению проблемы, не имевшей ранее таких масштабов, - бурному росту массовой миграции населения как внутри страны, так и из-за рубежа. На проходивших в последние годы международных конференциях специалисты в области миграции отмечали, что со времени Второй мировой войны ни одна страна не имела столь значительного, как Россия и другие республики бывшего СССР, комплекса миграционных потоков в исключительно сложной и особой социально-экономической и политической ситуации. В Российской Федерации эта проблема имеет устойчивую тенденцию к обострению и смещению акцентов: приток «внутренних беженцев» - вынужденных переселенцев, т.е. граждан Российской Федерации, оказавшихся за рубежом, снижается (возможно, прошел «пик» переселения, да к тому же главным вопросом остается обустройство переселенцев на территории России), но проблема притока и определения правового статуса иностранцев из ближнего и дальнего зарубежья нарастает. Нельзя оставлять без внимания и тот факт, что на фоне возрастающей естественной убыли населения России1 ограниченный миграционный потенциал русского населения в государствах - участниках СНГ не позволяет рассчитывать на значительное увеличение переселения в Россию, что, в свою очередь, не дает большой надежды на пополнение трудовых ресурсов страны и негативно влияет на развитие, ее экономики. К тому же конфликты в самой России вызвали миграционные потоки внутри страны, появились тысячи вынужденных переселенцев - граждан Российской Федерации, всегда проживавших на ее территории, но в силу драматических обстоятельств вынужденных постоянно или на время искать себе новое место жительства. Основной проблемой становится прием, размещение и возвращение на прежнее место жительства «внутренних беженцев» и оказание им государственной поддержки в обустройстве. С юридической точки зрения проблема определения их правового статуса не столь масштабна и сложна.
Что касается иностранных граждан и лиц без гражданства, четкое определение их статуса имеет важное значение для положения в стране пребывания. Определение правового статуса людей, находящихся на территории данного государства, и обеспечение соблюдения прав и свобод, а также обязанностей конкретного человека в зависимости от его правового статуса является одной из основных задач государства, которая решается с учетом внутренних проблем и базовых международно-правовых документов.
В настоящее время миграционные потоки приобрели качественное отличие: в значительной степени они состоят из незаконных мигрантов. Нестабильная политическая ситуация в новых государствах - бывших республиках СССР и в ряде других близлежащих государств, экономический кризис, сопровождающийся резким социальным и этническим расслоением населения, сохраняющиеся очаги межнациональной розни и военных конфликтов дестабилизируют процессы на российских границах и ведут к росту масштабных иммиграционных потоков в Российскую Федерацию. Они в определенной мере стимулируются недостаточно контролируемыми, значительными по протяженности границами со странами СНГ, относительной доступностью получения въездных виз и проездных документов, возможностью бесконтрольного передвижения по территории стран Содружества, использования их как транзитных для выезда в развитые страны. Не достигнув сразу конечной цели маршрута и не получив соответствующего правового статуса в России, въехавшие иностранцы становятся незаконными мигрантами. Вследствие этого появились многотысячные контингенты иностранных граждан и лиц без гражданства из стран Африки и Азиатского региона. В настоящее время на территории России находятся иммигранты без определенного правового положения из около 70 государств, в том числе Анголы, Афганистана, Вьетнама, Заира, Ирака, Ирана, Китая, Нигерии, Сомали, Судана, Шри-Ланки и других стран старого зарубежья1. Точное число их не известно ни одному федеральному ведомству. По экспертным оценкам их численность составляет от 1 до 1, 5 млн. человек ( по другим оценкам - от 1,5-2 млн. чел. до 10 млн.)3, что превышает потоки иностранцев, въезжающих в Россию на законных основаниях, и свидетельствует о глобальных масштабах этой проблемы. Согласно прогнозам, к концу 2001 года количество незаконных мигрантов в России из стран ближнего и дальнего зарубежья может составлять около 3 млн. чел.4. Поэтому иммиграция в Российскую Федерацию все более затрагивает интересы национальной безопасности (нелегальный бизнес, организованная преступность, заинтересованная в незаконной миграции6 как источнике доходов).
Вместе с тем, как показывает анализ иммиграционной ситуации, часто под видом лиц, ищущих убежище, в Россию прибывают иностранцы для ведения незаконной коммерческой деятельности, включая торговлю оружием, наркотиками, организации нелегальной переправки и транзита рабочей силы в страны Западной Европы. Так, по данным Госдепартамента США, ежегодный доход преступных структур, специализирующихся на переправке незаконных мигрантов, составляет 7 млрд. долл., из которых только европейские поставщики получают более 1,1 млрд. долл. .
В настоящее время международное сообщество рассматривает Россию как государство не только со сложной внутриполитической и экономической обстановкой, но и неблагоприятной иммиграционной ситуацией. Пребывание на ее территории значительного числа незаконных мигрантов и лиц без определенного правового положения вызывает настороженность у государств-участников Совета Европы, которые рассматривают нормализацию иммиграционной ситуации как один из факторов развития рыночных отношений с Россией. В то же время анализ иммиграционной ситуации показывает возрастающее влияние миграции на институт гражданства во всех его аспектах. Учитывая концентрацию иммигрантов в густонаселенных центральных и южных регионах России, нельзя исключить, что в случае изменения этнического состава населения в этих регионах могут сформироваться предпосылки для трансформации некоторых национальных анклавов в определенные административные образования.
В то же время на территории страны пребывает значительное количество иностранцев, действительно нуждающихся в предоставлении убежища в соответствии с международными обязательствами, принятыми Российской Федерацией.
Сложившаяся миграционная ситуация поставила перед государством вопрос о создании и совершенствовании законодательства по обеспечению правового статуса этих категорий населения в соответствии с нормами международного права и с учетом национальных интересов. Процессы интеграции и интернационализации увеличивают долю иностранцев, проживающих на территории той или иной страны, что заставляет государства уделять им все больше внимания. Накоплен богатый опыт как в международной, так и в национальных правовых системах по законодательному регулированию правового положения различных категорий иностранцев. Большинство западных государств имеют достаточно полно разработанное законодательство, касающееся института гражданства, правового статуса иностранцев и, в частности, правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище. Пример ряда зарубежных государств, таких как США, Канада, Германия, показывает положительную роль управляемой (организованной) миграции в социально-экономическом и демографическом развитии страны, в перераспределении населения по территории страны с целью сбалансированности спроса и предложения на рынке труда. В то же время привлечение иностранной рабочей силы нередко сопровождается незаконным трудоустройством иностранцев1. В этой связи для России крайне необходима разработка мер селективной миграционной политики (по отдельным странам, профессиям и другим квалификационным признакам), определение пропорций привлечения мигрантов на временной и постоянной основе2.
Тем не менее, несмотря на реальность этой проблемы, имеет место отставание в разработке законодательства. Российский законодатель пока не успевает решать возникающие в этой области вопросы, которые усугубляются и принимают все новые и новые аспекты и направления. Несмотря на имеющийся в международном сообществе позитивный опыт работы с различными категориями мигрантов, практику зарубежных стран в этой области нельзя использовать в нашей стране без серьезной адаптации, прежде всего в сфере законодательной.
В результате в условиях недостаточных материальных и организационных возможностей для осуществления работы с массовыми потоками ищущих убежища иммигрантов и отсутствия необходимой законодательной базы Россия продолжает подвергаться практически бесконтрольному притоку лиц этой категории, что требует постоянного дополнительного напряжения сил и дестабилизирует ситуацию внутри страны.
Поскольку удельный вес иностранцев (в т.ч. беженцев) в населении страны возрастает, то вопросы оптимизации их правового положения имеют большое политическое и практическое значение, и их решение способствует социально-политической стабильности в обществе путем учета специфических интересов этой категории населения, сокращения незаконной иммиграции.
Это требует от властей целевой экономической, политической, законодательной деятельности по решению этой проблемы во всех ее аспектах. В последнее время был принят ряд важнейших правовых нормативных актов, регулирующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, беженцев и лиц, ищущих убежище, а также направленных на пресечение незаконной миграции.
Все перечисленные обстоятельства обусловливают необходимость обращения к анализу современного состояния общественных отношений в сфере правового регулирования такой особой категории иностранцев, как беженцы и лица, ищущие убежища в России.
В диссертационном исследовании, помимо аналитических целей, ставятся задачи совершенствования действующего законодательства, вносятся конкретные предложения, связанные с реализацией прав и свобод и соблюдением обязанностей беженцами в Российской Федерации, а также по организационному совершенствованию деятельности по определению правового статуса лиц, ищущих убежище на территории России.
Степень разработанности темы и круг источников. Вопрос о правовом положении беженцев как особой категории иностранных граждан и лиц без гражданства появился в центре внимания отечественных ученых-юристов сравнительно недавно. В целом же различным аспектам правового статуса иностранцев в России занимались такие юристы-государствоведы, как В.М. Гессен, Н.М. Коркунов, В.А. Уляницкий . В XX веке этой проблеме посвящены работы С.А. Авакьяна, Л.Н. Анисимова, М.М. Богуславского, Л.Д. Воеводина, О.Д. Воробьевой, Л.Н. Галенской, Ю.А. Дмитриева, Д.В. Иванова, Д.В. Истомина, Н.Н. Катковой, К.А. Корсика, В.В. Комаровой, К.А. Корсика, Л.В. Лазарева, М.А. Лебедева, А.Л. Маковского, А.И. Микулылина, В.И. Мукомеля, Э. Паина, В.И. Потапова, В.В. Радула, Т.М. Регент, А.А. Рубанова, К.М.
Цаголова, СВ. Черниченко, Л.М. Энтина, В.Д. Яворского, А.Ю. Ястребовой и других1.
Следует отметить, что ряд перечисленных работ написан в период существования социалистического государства и поэтому не отражает современную картину правоотношений, а правовое положение беженцев практически не рассматривалось ввиду их отсутствия на территории СССР.
Работы ученых и практиков 90-х годов посвящены отдельным вопросам правового положения беженцев, освящению опыта их решения в зарубежных странах, международно-правовым аспектам этой проблемы. В целях объективного рассмотрения содержания института правового статуса беженцев диссертантом проанализированы монографии зарубежных авторов, таких как Гай. С. Гудвин-Гилл, Питер Стокер, Джеф Крисп, Николас Ван Хеар, М. Дженис, Р. Кей, Э. Брэдж, Д.А. Колеман, Р.Е. Билсборроу и др . Основу настоящего исследования составили международные документы по вопросам беженцев, действующие нормативные акты Российской Федерации и ряда зарубежных государств, законопроекты, направленные на регламентацию общественных отношений в рассматриваемой области.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования иммиграционных потоков в Российской Федерации и за рубежом.
При подготовке диссертационного исследования изучены практические материалы, годовые отчеты, доклады Федеральной миграционной службы России, Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, правительственных комиссий, Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, международных и общественных организаций . Автор ознакомился с рядом статей, опубликованных в периодических и специальных изданиях. Использованы материалы, полученные диссертантом во время изучения данных вопросов в Швеции, ФРГ, Швейцарии, Израиле, Великобритании, Китае, а также личный опыт работы автора в системе специально уполномоченных государственных органов в сфере регулирования миграционных потоков.
Гипотеза исследования: предполагается, что попытка дать многоаспектное освещение правового регулирования общественных отношений между государством и лицами, ищущими убежища, беженцами позволит решить двуединую задачу реализации международных гуманитарных принципов в отношении соблюдения прав человека и национальных интересов Российской Федерации в условиях создания демократического правового государства и формирования гражданского общества.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом данного исследования является содержание конституционно-правового статуса особой категории иностранцев - беженцев и лиц, ищущих убежища - в Российской Федерации на современном этапе развития российской государственности.
соответствии с предметом исследования его основная цель заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений отечественного, зарубежного и международного законодательства и правоприменительной практики выявить особенности правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище, объем и соотношение прав, свобод и обязанностей этой категории иностранцев с правами и свободами российских граждан, механизм реализации прав и обязанностей указанной категории физических лиц, их правовые гарантии, охарактеризовать современное положение дел в этой сфере и возможные пути и перспективы его совершенствования с учетом национальных интересов государства и соблюдения международных гуманитарных стандартов.
Эта цель достигается решением следующих задач:
- на основе анализа особенностей формирования российского, зарубежного и международного законодательства охарактеризовать институт гражданства, дать соотношение понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «иностранец», «беженец», «лицо, ищущее убежища», содержание правового статуса иностранца, формы и методы реализации его прав и свобод, особенности правового положения беженцев;
опираясь на положения Конституции Российской Федерации, действующего российского законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства, зарубежных законодательных актов проанализировать содержание данного института, его взаимосвязь с правовым статусом собственных граждан и особой категории - беженцев;
- дать оценку действующего российского законодательства о правовом положении беженцев как особой категории иностранных граждан и лиц без гражданства в условиях существующей миграционной ситуации, выявить степень его соответствия международным нормам;
- показать специфику отражения в российском законодательстве категории «лицо, ищущее убежища», ее роль в защите жизни и интересов иностранцев, оказавшихся на территории Российской Федерации;
выработать рекомендации и внести конкретные предложения, направленные на совершенствование российского законодательства и механизмов его реализации в этой сфере.
Методологическая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Использовано соотношение таких философских категорий, как "общее", "особенное" и "отдельное". Применение этих методов позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые на современном этапе развития России - этапе строительства демократического правового государства - предпринимается попытка дать оценку современного состояния конституционно-правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище в Российской Федерации.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту
Аргументировано, что для того, чтобы уровень соответствия действующего российского законодательства, регламентирующего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, беженцев, положениям Конституции Российской Федерации был оптимальным, необходимо обеспечить оперативную разработку и законное введение в действие нормативно-технических актов, конкретизирующих нормы и создающих юридическую базу для их реализации. Необходимо продолжить работу по совершенствованию законодательства с целью усиления взаимосвязи норм, содержащихся в этих законах.
Обосновано положение, что фактическая, в отличие от юридической, утрата гражданства беженцем не является определяющей в установлении статуса беженца, так как лицо может иметь гражданство или не иметь такового в момент признания его беженцем, сохранение или утрата которого не влияют на его правовое положение в качестве беженца.
? Аргументировано положение, что Российское государство активно включилось в решение проблемы определения правового статуса иностранцев, находящихся на территории государства в поисках убежища, в соответствии с международными стандартами гуманитарного права и предоставляет на своей территории защиту иностранцам, ищущим убежища, путем признания беженцем, предоставления временного убежища, политического убежища. Однако правовое регулирование статуса иностранцев и, в частности, беженцев в Российской Федерации не соответствует полностью критериям современного цивилизованного государства и существующей миграционной ситуации.
? Показано, что в российском законодательстве недостаточно четко разработана система правовых гарантий, обеспечивающих реализацию прав и свобод иностранцев, а также их ответственности и санкций государства.
? Сформулирован вывод о том, что в Российской Федерации до сих пор не выработана концепция и не сформированы механизмы реализации государственной миграционной политики, обеспечивающей соблюдение международных гуманитарных стандартов и национальных интересов (экономических, демографических, национальной безопасности).
? Аргументирована необходимость разработки и реализации селективной иммиграционной политики, которая должна строиться на основе прагматических экономических и геополитических интересов, единой государственной системы по определению статуса различных категорий иностранцев, в частности лиц, ищущих убежища, и беженцев, контроля миграционных потоков и пресечения незаконной иммиграции, совершенствования организационной структуры, занимающейся решением этих проблем, и механизмов реализации принятых законодательных актов.
Дана авторская интерпретация понятия «иностранец»;
Обосновано положение о том, что эффективность режима, предоставляемого иммигрантам в России, зависит от наличия в государстве целостной системы, состоящей из Концепции государственной миграционной политики; правовой основы по вопросам иммиграции и гражданства, перемещения населения, отвечающей целям и задачам проводимой государством иммиграционной политики; четкого распределения компетенции между органами исполнительной власти, а также общественными организациями; контрольного механизма по выявлению расхождений между законом и практикой и их устранению; технических возможностей для осуществления эффективного иммиграционного контроля и надежной информационной системы; органа власти по вопросам иммиграции, с квалифицированным персоналом и бюджетом для выполнения функций, а также системой подготовки кадров.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут послужить основой для последующих научных исследований в этой области, разработки курсов и спецкурсов при изучении конституционного и международного права в программах профессиональной подготовки. Теоретические предложения и практические выводы могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов и совершенствовании организации государственной деятельности в этой сфере. Теоретические и практические предложения исследования нашли отражение при разработке ряда действующих нормативных актов, целевых программ, подготовке материалов на заседания Коллегии Федеральной миграционной службы России и в публикациях, подготовленных автором. Основные тезисы работы были доложены на международных и всероссийских конференциях и «круглых столах» в г.г. Москве и Санкт-Петербурге в 1998, 2001 годах.
Структура диссертации определена содержанием темы и состоит из введения, двух глав (по три параграфа в каждой главе), заключения и списка использованных источников и литературы. Основные выводы и предложения представлены в диссертации по параграфам и в заключении.
Соотношение юридических понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «иностранец», «беженец», «лицо, ищущее убежища»
В структуру правового статуса личности входят такие элементы, как права и обязанности, законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическая ответственность, правовые принципы. Объем прав и свобод, которыми человек может обладать в конкретном государстве, а также объем возлагаемых на него этим государством обязанностей находятся в прямой зависимости от наличия или отсутствия у него гражданства данного государства. Поэтому гражданство является одним из основных элементов правового статуса личности. Для данного диссертационного исследования, по нашему мнению, необходимо несколько подробнее остановиться на раскрытии сущности института гражданства как основного критерия при выявлении соотношения понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «иностранец», «лицо, ищущее убежища», «беженец».
Согласно международному праву, "гражданство представляет собой правовую связь, имеющую в своей основе социальный факт принадлежности, подлинной связи, интересов и чувств, а также наличие взаимных прав и обязанностей". Концепция "подлинной связи" отдельного лица с данным государством является общим принципом международного права по вопросам гражданства. В демократическом государстве оно обеспечивает полноправное членство, дающее право участвовать в управлении государством и обеспечивающее гражданину право на защиту со стороны государства. Исходя из этой концепции гражданство - это устойчивая правовая связь человека со своим государством, обусловливающая взаимные права и обязанности гражданина и государства в случаях, указанных в законе. Такое понимание гражданства находит все более широкое распространение в современной юриспруденции и научной литературе. Оно расходится с ранее существовавшим понятием фажданства как принадлежности человека к государству.
Решающая роль в регулировании фажданства принадлежит внуфеннему праву. Определение фажданства составляет предмет юрисдикции государства. В силу своего верховенства государство устанавливает права фажданина, порядок приобретения и уфаты фажданства. Это положение закреплено и международным правом: вопросы фажданства входят в так называемую "суверенную область" государства . С другой стороны, государство не может претендовать на признание действующих в нем норм приобретения фажданства другими государствами, если они не Офажают общего принципа "подлинной связи" .
В ряде международных договоров право на фажданство признается в качестве одного из основных прав человека . Однако следует отметить, что международное право, предусмафивая право каждого человека на фажданство, не предусмафивает обязанности государства предоставления своего фажданства какому-либо лицу.
Гражданство, будучи основой правового положения человека в государстве, одновременно является объектом одного из важнейших его прав. Гражданство является институтом, выполняющим двоякую функцию: с одной стороны, он выступает как элемент основ конституционного сфоя, с другой -основ правового положения человека и фажданина. Поэтому государство, абсолютно свободно определяя всю совокупность прав своих фаждан, должно соблюдать международное право в области прав человека В частности, критерии гражданства, по которым определяется, кто является и не является гражданином, кто может и не может стать гражданином, не должны противоречить принципу недискриминации , то есть умалять прав какого-либо лица в силу его национальности, расы, пола, вероисповедания и т.п. Для соблюдения этого принципа критерии гражданства, определяемые национальным законодательством, должны быть основаны на индивидуальных, а не коллективных качествах.
Таким образом, институт гражданства носит комплексный характер: его нормы относятся к области как государственного, так и международного права.
Гражданство, являясь фундаментальным элементом безопасности человека, дает ему чувство единения и принадлежности к определенному обществу, право на защиту со стороны государства. Гражданство обеспечивает правовую основу для реализации многих гражданских и всех политических прав. Для людей, не имеющих гражданства, может оказаться сложным или вовсе невозможным участие в различного рода деятельности, право на которую имеют граждане. Гражданство необходимо, чтобы человек мог автоматически иметь право на проживание в стране, иметь паспорт и пользоваться защитой своего государства, находясь за рубежом. Во многих ситуациях гражданство также дает возможность найти работу, пользоваться государственными услугами, участвовать в политической жизни страны и иметь доступ к соответствующей системе правосудия.
Исходя из вышесказанного, можно дать определение иностранных граждан. Иностранные граждане - лица, имеющие гражданство одного государства, но постоянно или временно проживающие на территории другого государства. В данном контексте необходимо понимать, что понятие «лица, имеющие гражданство», означает «физические лица, имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству (подданству) иностранного государства»
Сравнительный анализ нормативных источников зарубежных стран о конституционно-правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства
На любой территории, в пределах которой государство осуществляет верховную власть, законодательным путем устанавливается правовой режим территории и определяются права и обязанности лиц, проживающих в ее пределах. Совокупность прав и обязанностей образует правовой статус личности в конкретном государстве. Проживание лиц на территории этого государства - это фактор, определяющий их фактическую связь с данным государством. Помимо фактической связи между государством и проживающими на его территории людьми, существует правовая связь, которая выражается в наличии прав и обязанностей по отношению к государству и в подчинении его суверенной власти. Иностранец находится под полной территориальной юрисдикцией страны пребывания и под личной юрисдикцией государства, гражданином которого он является. Преимущество принадлежит территориальной юрисдикции.
Появление категории "правовое положение (статус) иностранцев" связано с развитием человеческой цивилизации и, в частности, с развитием международных отношений, которые, в свою очередь, влияют на создание и развитие норм законодательства об иностранцах. За подтверждением этого тезиса, по мнению диссертанта, необходимо обратиться к истории.
Истоком современного "права иностранцев", определяющего статус иностранцев в государстве пребывания, является римское право, нормы которого регулировали в Древнем Риме отношения между перегринами (лицами, которые не являлись римскими гражданами). Для таких лиц был создан особый правовой режим и образован специальный орган (praetor peregrinis), в компетенцию которого входило рассмотрение споров между ними. Позднее эти нормы нашли отражение в римском гражданском праве.
На первом этапе развития международных отношений в период рабовладения и раннего средневековья вследствие политической, культурной и религиозной исключительности и замкнутости государств отношение к иностранцам было враждебным, что влекло за собой, как правило, закрытие доступа иностранцам в пределы государства.
В XIX веке под влиянием развития международных экономических связей иностранцы пользовались специальным режимом, который в одних случаях был более ограниченным, чем режим местных граждан, а в других - более благоприятным. Так, в странах Ближнего Востока и в Китае существовал так называемый режим капитуляций, когда иностранцы в значительной мере исключались из подчинения местной юрисдикции.
В период перехода к буржуазному этапу развития международных отношений иностранцы допускались в чужое государство, но занимали в нем исключительное положение: либо их полноправие было ограничено, либо они ставились в обособленное положение, либо, напротив, им предоставлялись исключительные льготы. Полноправие иностранцев распространялось только на сферу гражданских правоотношений, но не публичных.
С развитием международных отношений появились международные соглашения об охране иностранцев, прежде всего в сфере торговых отношений в виде договоров о безопасности и свободе торговли на случай войны. За иностранцами признавалось право совершать различного рода юридические сделки: вступать в брак, владеть движимым и недвижимым имуществом, заниматься торговлей, промышленностью и т.д. Однако в конце XIX века в некоторых государствах выявлена тенденция к ограничению гражданских прав иностранцев. Так, в России, Мексике, США, Норвегии иностранцы были ограничены в правах владения недвижимостью, что объяснялось соображениями проводимой государством земельной политики.
Общая тенденция в области гражданского законодательства того периода заключалась в том, что иностранец пользовался, наравне с подданными государства, охраной имущественных прав, приравнивался к собственному подданному относительно уголовной юрисдикции. В области гражданского судопроизводства до конца XIX века права иностранцев были значительно ограничены. Во второй половине XIX века государства стремились сгладить существовавшее неравенство в этой сфере путем заключения международных договоров, касающихся торгового и брачного права, исполнения судебных приговоров чужого государства, оказания судебной помощи и др. Примером этого явилась отмена обеспечения иска залогом как условия, обязательного только для иностранцев. Уравнивание в правах осуществлялось, как правило, на условии взаимности . По общему правилу, иностранцы уравнивались в правах с подданными в сфере торговли и промыслов и не облагались никакими особыми налогами и сборами.
В политической сфере права иностранцев обычно ограничивались. Исключительное положение в силу международной практики занимали иностранцы, за которыми признавалось право экстерриториальности: коронованные особы и их семейства, дипломатические агенты, аккредитованные при главе государства пребывания, а также военные корабли и войска, находящиеся в чужих водах и на чужой территории.
Генезис статуса беженца в международном праве
Учитывая относительную новизну проблемы определения статуса беженца, особенно в России, необходимо изучить первоисточники в этой сфере - нормы международного права1, так как любая норма такого права является результатом согласования воли субъектов международного права, в том числе относительно правового режима беженцев.
А) Определение беженца, его права и обязанности Впервые в международно-правовых документах понятие "беженец" было сформулировано в Женеве в мае 1926 года специальной конференцией по вопросам русских и армянских беженцев, которые определялись как "любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства Союза Советских Социалистических Республик и не приобрели иного гражданства" . В этой формулировке был использован групповой (категорийный) подход, и правовой статус устанавливался по трем критериям: национальное (этническое) происхождение; отсутствие защиты отечественного государства; неприобретение другого гражданства1. В данном случае пребывание лица за пределами страны происхождения прямо не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения .
Особенностью определения понятия "беженец" этого периода являлось отсутствие как указания на причины оставления беженцем страны прежнего проживания, так и обязательность обусловленных мотивов для получения статуса беженца.. Но тем не менее основными причинами перемещения беженцев в Европу, а также на Дальний Восток стали последствия Первой мировой войны и революции в России.
Данный подход нашел свое развитие при определении "беженцев" в соглашении от 30 июня 1928 г. о распространении его на другие категории беженцев и в соглашениях 1936 года о лицах, бежавших из Германии4, получивших дальнейшее развитие в Конвенции 1938 г., которая исключала из данного определения лиц, покинувших Германию только по личным причинам. В этом же году в Эвиане (Франция) государства-участники учредили Межправительственный комитет по делам беженцев, главной целью которого было "облегчение вынужденной эмиграции из Германии (включая Австрию)". В сферу его деятельности были включены лица, которым еще предстояло эмигрировать вследствие своих политических убеждений, вероисповедания или расы, а также лица, которые уже покинули Германию по этим причинам и не обосновались в других странах . В апреле 1943 года на Бермудской конференции мандат Комитета был существенно пересмотрен и .распространен на "всех лиц, кем бы они ни были, которым в результате событий в Европе пришлось или, возможно, придется покинуть страну своего проживания вследствие опасности для их жизни или свобод по причине их расы, религии или политических убеждений".
В комментариях к материалам конференции отмечалось, что эти определения имеют недостатки по существу: необходимо учитывать "исключительно существенный признак" беженца как лица, которое "обратилось за получением убежища на иной территории, чем та, на которой он проживал ранее, в результате политических событий, сделавших его дальнейшее проживание на прежней территории невозможным или нетерпимым" . Понятие невозможности дальнейшего проживания на прежней территории характеризовало "политические события", приводившие к появлению беженцев, и проблему беженцев лишь в общих чертах.
Более точные критерии определения беженца были сформулированы после Второй мировой войны. Стремление к политизации понятия "беженец" получило более полное выражение в Уставе Международной организации по делам беженцев (МОБ), которая была создана 20 августа 1948 года. В Уставе термин "беженец" применялся к лицам, определенным предшествующими документами, и лицам, отнесенным к жертвам нацистского, фашистского или квислинговского режимов, боровшихся против Объединенных Наций, а также некоторым лицам еврейского происхождения, иностранцам, оказавшимся жертвами нацистского преследования. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся или жил прежде.
Сравнительный анализ национального законодательства некоторых зарубежных стран о предоставлении убежища
Право убежища является одновременно институтом международного права и институтом внутригосударственного права. В первом случае это -совокупность международно-правовых норм, а во втором внутригосударственных норм, относящихся к предоставлению убежища. В связи с этим, по мнению диссертанта, формирование международного и национального законодательства о беженцах, тенденций его развития нужно рассматривать во взаимосвязи с проводимой государствами иммиграционной политикой и анализом миграционных потоков в мире.
Существует мнение, что международная проблема беженцев неуклонно растет как в численном выражении, так и по масштабам своего географического распространения. Действительно, по данным УВКБ ООН в последнее время в мире численность беженцев в узком смысле этого определения фактически сократилась - с 17,2 млн. человек в 1990 году до 11,7 млн. в начале 2000 года1. Эта тенденция, по нашему мнению, является результатом трех основных факторов. Во-первых, сокращение численности беженцев объясняется массовым процессом репатриации2. Во-вторых, за последние годы наблюдался резкий рост числа людей, вынужденно покинувших места постоянного проживания в результате преследований и насилия, но не выехавших в другие страны, что вызвало рост внутреннего перемещения населения . В-третьих, принятая в 90-х годах в Западной Европе и Северной Америке новая жесткая иммиграционная политика, направленная на борьбу с нелегальной иммиграцией и злоупотреблением системами предоставления убежища, значительно повлияла на сокращение численности беженцев, юридически признанных принимающими государствами.
Несмотря на количественное уменьшение, к началу 2000 года значительные скопления лиц, ищущих убежища, и беженцев все еще наблюдались во многих регионах мира, в первую очередь, в Африке, Южной и Юго-Западной Азии, Европе, которые размещаются на территории принимающих государств, как правило, компактно: в лагерях или центрах временного размещения. Такое размещение обусловлено двумя причинами: во-первых, государства считают, что это сводит к минимуму социальный и политический риск, связанный с размещением значительного числа иностранцев на их территории; и, во-вторых, это побуждает страны-доноры и гуманитарные организации принимать на себя большую финансовую ответственность и облегчает снабжение людей продовольствием, организацию систем здравоохранения, образования и др. Однако многие беженцы живут за пределами организованных для них лагерей и поселков. Наиболее часто такие "стихийно осевшие" беженцы находятся в приграничных районах страны убежища1. В последние годы характерно перемещение населения из сельской местности в города, поэтому в странах с низким доходом все больше лиц, ищущих убежища, и беженцев самостоятельно перебираются в города в поисках заработка. Обобщенная картина демографического и социально-экономического состава лиц, ищущих убежища, и беженцев свидетельствует о том, что большинство составляют женщины и дети, как и в составе населения любого общества.
Государства, которые получают наибольшее количество ходатайств о предоставлении убежища, находятся преимущественно в экономически развитых Западной Европе и Северной Америке. Так, например, за последние 20 лет число ходатайств о предоставлении убежища, поданных в развитых странах Европы, составляет почти 5 млн., причем более половины пришлось на ФРГ. В США и Канаде за тот же период было подано 1,7 млн. ходатайств
Сейчас многие государства Центральной и Восточной Европы, Юго- Восточной Азии, Латинской Америки, Ближнего Востока и Африки также создают механизмы, разрабатывают и имеют процедуры рассмотрения индивидуальных ходатайств от прибывающих людей или небольших групп.
Понятия "прибытие" и "ходатайство" нередко используются как синонимы, но между ними существует юридически обоснованная дифференциация. Часто люди подают заявление о предоставлении статуса беженца в странах, где они и так уже проживают в качестве студента, предпринимателя, туриста, рабочего-мигранта или нелегального иммигранта. Поэтому общее число заявлений о предоставлении убежища, полученных какой-либо страной, превышает число людей, обратившихся по приезде с просьбой о предоставлении статуса беженца.
Категория "лицо, ищущее убежища" довольно расплывчата, поскольку она включает лиц, которые будут признаны беженцами; лиц, ходатайства которых будут отклонены; лиц, которым предоставят тот или иной вид на жительство, даже если они не получат официального статуса беженца.
Категория "лицо, ищущее убежища" является расплывчатой еще и потому, что лиц, которые могут получить статус беженца, если они перебрались в соседнее государство, следует рассматривать лишь как ищущих убежища, если они транзитом следуют дальше и добиваются пропуска в страну, где применяются процедуры индивидуального рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища.
