Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление института общественных объединений в Российской Федерации I9
1.1. Теоретико-правовые основы функционирования общественных объединений 19
1.2. Становление российского законодательства об общественных объединениях до 1995 года 39
1.3. Закрепление правового статуса общественных объединений в действующем российском законодательстве 68
Глава 2. Основные направления совершенствования правового регулирования деятельности негосударственных некоммерческих организаций
2.1. Развитие системы гражданских формирований в России и их классификация в действующем законодательстве 97
2.2. Совершенствование регулирования правового статуса политических общественных объединений 123
2.3. Контрольные и регистрационные функции государства в отношении общественных объединений 153
Заключение 192
Использованные источники и литература 203
Приложение 1. Состояние правового регулирования отдельных вопросов, связанных с реализацией права на объединение, в законодательстве СССР и России в 1985-2006 гг 228
Приложение 2. Примерное распределение норм, регулирующих отдельные вопросы, связанные с реализацией права на объединение, в основных нор мативных правовых актах третьего этапа формирования законодательства об общественных объединениях 232
Приложение 3. Предлагаемое разграничение вопросов, связанных с реализацией права на объединение, в основных нормативных правовых актах на четвертом этапе становления законодательства о негосударственных не коммерческих организациях 237
- Теоретико-правовые основы функционирования общественных объединений
- Становление российского законодательства об общественных объединениях до 1995 года
- Развитие системы гражданских формирований в России и их классификация в действующем законодательстве
- Совершенствование регулирования правового статуса политических общественных объединений
Введение к работе
Актуальность проблемы. Приоритетом государственного развития современной России провозглашено построение гражданского общества и правового государства . Большинство исследователей едины в оценке российских реформ конца XX века, как процесса перехода от тоталитарного общества и государства к демократическому, правовому2. Основой государственной политики, равно как и основным требованием для интеграции России в мировое сообщество, является обеспечение реализации основных прав и свобод человека и гражданина. Тематика, связанная с институтами гражданского общества, реализацией прав граждан в этой сфере, заслуживает сегодня, как никогда, более пристального внимания.
В соответствии с общепринятой мировой практикой общественные объединения (негосударственные некоммерческие организации3) являются прежде всего выразителями воли гражданского общества, его движущей силой. Уровень реализации прав и интересов членов общества напрямую зависит от степени взаимодействия общественных объединений с государством и миром бизнеса. Это взаимодействие в современной социологии определяется понятием «социальное партнерство»4, и его развитие рассматривается, как приоритетное условие становления гражданского общества5. Вместе с тем
Задача формирования дееспособного гражданского общества в России провозглашается в числе важнейших как руководством страны, так и учеными-правоведами. См. например: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2007.27 апр.; Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) : послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 // Российская газета. 1999. 31 марта; Керимов А.Д. К вопросу о формировании в России гражданского общества// Гражданин и право. 2002. № 3. С 7-13.
2 См. например: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996.
С.49; Краснов М. От концепции 1991 года до сегодняшнего дня (попытка инвентаризации) //Российская
юстиция. 2001, № 11. С. 5; Нерсесянц B.C. Философия права. М., 1997. С. 352,367.
3 В западной терминологии понятие «негосударственные организации» или «неправительственные органи
зации» по значению в целом совпадает с понятием «общественное объединение», используемым россий
ским законодателем. См.: Правовая защита общественных интересов: работа общественных организаций
при поддержке Фонда Форда: международный опыт. М., 2001. С. 7.
* Учитывая, что государство, бизнес и негосударственные организации социологи относят соответственно к «первому», «второму» и «третьему» секторам общества, социальное партнерство именуется также «межсекторным взаимодействием». См,: Хананашвили Н.Л., Якимец В.Н, Межсекторные взаимодействия в России : настольная книга-1999. М.,2000.184 с.
5 См.: Социальное партнерство: заметки о формировании гражданского общества в России. М., 1996. С. 3-8; Гражданское общество: первые шаги / под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 1999. С. 233.
4 порядок реализации права граждан на объединение в России по сей день системно не урегулирован, что вызывает необходимость дальнейшей научной разработки системы законодательства о негосударственных некоммерческих организациях1.
Характер отношений общественных объединений и государства двойственен. С одной стороны, в демократическом обществе уровень воздействия общественных объединений на государство настолько значителен, что исследователи включают их деятельность в число форм непосредственной демократии2. С другой стороны, в рамках правового государства право на объединение реализуется гражданами свободно, без вмешательства публичной власти. Регулятором же отношений между государством и гражданским обществом, несомненно, было и остается право. Академик B.C. Нерсесянц отмечает, что цель правового государства состоит в «утверждении правовой формы и правового характера взаимоотношений ... между публичной властью и подвластными субъектами»3. Право - отнюдь не совершенный регулятор. Наличие пробелов, противоречий, норм, искажающих сущность регулируемых общественных отношений, актуализируют проведение постоянного научного мониторинга действующего законодательства с целью достижения наибольшего соответствия положений закона и реальных потребностей общества. В связи с этим современным и целесообразным является проведение исследования правовой составляющей деятельности общественных объединений, с выявлением недостатков действующего законодательства и предложением путей их устранения.
Совокупность правовых актов, принятых в период реформ конца XX -начала XXI века с целью урегулировать порядок функционирования общественных формирований и реализации права на объединение в различных сферах деятельности гражданского общества, не отличается внутренним единст-
1 Говоря здесь о системности, мы подразумеваем под этим термином наличие целостной иерархической сис
темы правовых актов, устанавливающих единый порядок создания, единый общий правовой статус, единую
классификацию негосударственных некоммерческих формирований.
2 См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России ; учебное пособие. М., 1998. С. 226.
3 Нерсесянц B.C. Философия права. M., 1997. С.106.
5 вом. Стихийность демократических процессов, отсутствие единой программы реформ не позволили создать единую модель законодательства об общественных объединениях. В настоящее время, в условиях укрепления государственности, выработка предложений по формированию такой модели, во многом определяющей порядок взаимоотношений государства и структур гражданского общества, видится весьма актуальной.
Мы полагаем, что наиболее востребованным является такое исследование законодательства об общественных объединениях, которое позволило бы проследить эволюцию подходов российского законодателя в отношении форм и методов правового регулирования вопросов создания и деятельности общественных объединений, истоки подхода к той или иной проблеме, возникавшей или возникающей в процессе означенного регулирования. Таким образом, в основу выводов исследования будут положены результаты не только непосредственно юридического сопоставления норм, но и сравнительно-исторического анализа различных этапов развития общества и законодательства, что, как представляется, повышает ценность исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы правового регулирования деятельности общественных объединений в СССР и России изучались, хотя и недостаточно. В числе исследователей советского периода, посвятивших свои труды общественным организациям, прежде всего следует назвать Ц.А. Ямпольскую - автора работы «Общественные организации в СССР», вышедшей в 1972 году1. В книге дан подробный анализ публично-правового статуса общественных объединений в СССР и некоторых социалистических странах, позволяющий получить достаточное представление о данном феномене в момент написания монографии. Ряд основополагающих положений теории общественных объединений в советской правовой науке разработаны в монографии А.И. Щиглика «Закономерности становления и развития общественных организаций в СССР» . Указанное сочинение, как и
1 Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. М.: Наука, 1972.267 с.
1 Щиглик А.И. Закономерности становления и развития общественных организаций в СССР: политико-правовое исследование. М.: Наука, 1977.253 с.
работа Ц.А. Ямпольской излишне перегружено идеологически, однако содержит серьезные теоретические разработки по предмету исследования. Изучаемой проблеме посвящались и диссертационные исследования, среди которых следует отметить работу И.Н. Рожко «Общественные организации в политической организации советского общества. Системный анализ»1. Перечисленные труды касались развития института общественных объединений в СССР до 80-х годов XX века и, в силу неразвитости правового регулирования указанного института в советский период, в них недостаточно внимания уделялось вопросам законодательного оформления статуса общественных формирований.
С началом реформ в конце 80-х - начале 90-х годов XX века появляют
ся исследования, целью которых является обзор совокупности общественных
формирований, возникших за годы перестройки. Работы и сборники носят,
как правило, политологический или исторический характер. Особо следует
выделить учебные пособия по данной тематике А. Данилова2, и А.Сунгурова3
по курсу «политология». Нормативно-правовое регулирование деятельности
политических объединений остается за рамками интересов упомянутых авто
ров, і
Следует упомянуть историко-политологические исследования региональных общественных объединений, проведенные А. Цыганковым в Республике Карелия и Ю. Лукиным в Архангельской области. Их работы «К гражданскому обществу» 4, «Пришествие избирателя» 5 (А. Цыганков), «Из истории сопротивления тоталитаризму в СССР (20 - 80 годы)»6 (Ю. Лукин) содержат развернутую картину формирования системы общественно-политических объединений в советский и постсоветский периоды.
1 Рожко И.Н. Общественные организации трудящихся в политической организации советского общества:
системный анализ: автореф. дис канд. юрид. наук. М.: Изд-во МГУ, 1973.20 с,
2 Из истории партий и общественно-политических движений России и СССР / под ред. д.и.н. проф.
А.А. Данилова. М.: На боевом посту, 1992.96 с.
i Сунгуров А. Становление политических партий и органов государственной власти в Российской Федерации. СПб., 1994.122с.
4 Цыганков A.M. К гражданскому обществу. Петрозаводск: Карелия, 1991.278 с.
5 Цыганков A.M. Пришествие избирателя. Петрозаводск: Карелия, 1998,303 с.
6 Лукин Ю.Ф. Из истории сопротивления тоталитаризму в СССР. М.: Изд-во МГУ, 1992.204 с.
В настоящее время правовое регулирование деятельности общественных объединений носит межотраслевой характер. Право на объединение реализуется через применение норм конституционного, административного, гражданского, финансового права и других отраслей. Этим объясним повышенный интерес к вопросам правового оформления статуса общественных объединений во второй половине 90-х годов XX века со стороны многих ученых, исследующих различные отрасли права. В числе крупных работ, раскрывающих конституционно-правовой статус общественных объединений, следует назвать монографии С.А. Авакьяна1, А.А. Алиева2, Д.А.Малого3, С.С. Юрьева4.
Общетеоретические вопросы понятия общественного объединения, а также историко-правовые аспекты становления законодательства об общественных объединениях с момента появления данного феномена нашли отражение в публикациях А.А. Даркова и В.З. Гущина. Последний также подробно останавливается на конституционно-правовых аспектах права на объединение. Вопросы совершенствования законодательства об общественных объединениях исследуют Н.И. Калинин, О.А.Кожевников, В.В. Лапаева, В.В. Лысенко, А.В. Орлов и ряд других авторов. Особенности взаимодействия общественных объединений и гражданского общества исследуют С.А. Авакьян, В.В. Лысенко, Д.В. Шутько и другие. Статус общественно-политических формирований в России были предметом исследований А.С. Автономова, Ю.А. Веденеева, СЕ. Заславского, З.М. Зотовой, Ю.А. Дмитриева, А.Д. Керимова, А.Е. Козлова, В.В. Лапаевой, М.Л. Луговской, Д.В. Шутько и целого ряда других ученых. С.А. Боголюбов, М.М. Родионов,
1 Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в РФ: конституционно-правовые ос
новы. М.: РЮИД, 1996.364 с.
2 Алиев А.А. Конституционное право на объединение в системе прав и свобод человека и гражданина :
учебное пособие для вузов. M.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.207 с.
3 Малый Д.А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации: вопросы теории и практики. СПб.: Изд-
во «Юридический центр Пресс», 2003.431 с.
4 Юрьев С.С. Правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации.
М.: ЗАО «БИНОМ», 1999.248 с.
8 В. Михайлов исследовали вопросы обеспечения противодействия законодательным путем экстремистской деятельности общественных объединений.
Достаточно много публикаций, посвященных вопросам разъяснения положений законодательства об общественных объединениях, а также практики его применения осуществили во второй половине 90-х годов XX века и в последние годы работники Министерства юстиции и прокуратуры. Здесь особого внимания заслуживают статьи И. Буданова и М. Лозиной, А.Г. Емельянова, А.Г. Жафярова, Т.Е. Мельника, Г.Н. Монахова, Н. Никитиной, Ю.И. Скуратова, В.И. Томаровского.
Множество практической информации по вопросам деятельности некоммерческих организаций содержится в работе Е.А. Абросимовой «Юридические аспекты деятельности некоммерческих организаций», построенной по схеме «вопрос - ответ»1.
Особенностью большинства исследований является их ориентированность только на современное публикациям законодательство. За пределами исследований, как правило, остается динамика развития и совершенствования правовых актов, изменение концепции общественного объединения, его видов и форм на фоне происходящих в обществе процессов. Недостаточно проанализированы итоги применения тех или иных положений законодательства об общественных объединениях на практике. Не удалось нам встретить и сколь либо конкретной программы совершенствования действующего законодательства об общественных объединениях.
Современная западная концепция неправительственных организаций нашла отражение в Руководстве по разработке и применению законов, регулирующих деятельность неправительственных организаций, которое подготовлено для Всемирного Банка Международным Центром Некоммерческого
1 Абросимова Е.А. Юридические аспекты деятельности некоммерческих организаций: вопросы и ответы. М.: МОКБ «МАРС», 2000.230 с.
9 Права в 1997 году . Здесь же содержится обширная информация о зарубежном законодательстве в данной сфере.
Вопросам создания и функционирования общественных объединений ряд авторов посвятили диссертации. Исследования по данной тематике производились как в политологической, исторической, так и в юридической науке.
Труды по неюридическим специальностям представляют значительный интерес независимо от времени появления. Работа М.И. Кодина, который исследует роль общественно-политических объединений в формировании политической элиты , представляет для нас методологическую ценность. В 1997 году по специальности «политология» защищена диссертация О.П. Золотых «Исполнительная власть и общественные объединения России: взаимодействие, политические проблемы, тенденции развития»3, В историческом аспекте развитие общественно-политических объединений в период перестройки рассматривала Л.А. Швыдченко4.
В конце прошлого - начале нынешнего столетия защищен целый ряд диссертаций, посвященных различным аспектам конституционно-правового статуса общественных объединений и неправительственных организаций в целом, среди которых следует назвать диссертации С.С. Юрьева5, А.А. Даркова6, Д.А. Алимова7, А.В. Маркитанова8, Д.А. Малого9,
1 Руководство по разработке и применению законов, регулирующих деятельность неправительственных ор
ганизаций / подготовлено для Всемирного Банка Международным Центром Некоммерческого Права. Нью-
Йорк, 1997.160 с. (Всемирный Банк; доклад №26Р).
2 Кодин М.И. Общественно-политические объединения и формирования политической элиты в России
1990-1997 : дис. ...канд. соц. наук. М„ 1998.156 с.
3 Золотых О.П. Исполнительная власть и общественные объединения России: взаимодействие, политические
проблемы, тенденции развития: автореф. дис. ...канд. полит, наук. М., 1997.25 с.
4 Швыдченко Л.А. Общественно-политические объединения в условиях реформирования общества: опыт,
проблемы, уроки, 1985-1991 гг.: автореф. дис.... канд. ист. наук. М„ 1991. 18 с.
5 Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.
26 с.
6 Дарков А.А. Конституционно-правовой статус общественных объединений в Российской Федерации : ав
тореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 1999.22 с.
7 Алимов ДА. Конституционное право на объединение: механизм обеспечения и пределы ограничения : ав
тореф. дис. ...канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2001.28 с.
8 Маркитанов А.В. Негосударственные объединения в Российской Федерации: теория и практика конститу
ционно-правового регулирования : автореф. дис. .„канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.29 с.
9 Малый Д.А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации : автореф. дис. ...канд.
юрид. наук. Казань, 2002.21 с.
10 О.А. Кожевникова1, A.B. Орлова2. Административно-правовой и гражданско-правовой статус общественных объединений рассматривают в своих диссертациях Ю.В.Соболева и Е.В. Шаклеина4.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление на основе анализа законодательства, регулировавшего деятельность общественных объединений с начала реформ второй половины 80-х годов XX века и до настоящего времени, оптимальных подходов к формированию нормативно-правовой базы в этой сфере, выработка практических рекомендаций по систематизации и совершенствованию действующего законодательства.
Эта цель определила постановку следующих задач:
Выявление и исследование особенностей социально-правового статуса общественного объединения.
Исследование эволюции законодательства об общественных объединениях, предпосылок для формирования современного понимания общественного объединения.
Выявление недостатков в современном правовом регулировании вопросов, связанных с реализацией гражданами России права на объединение: пробелов, противоречий, избыточного регулирования - и предложение путей устранения недостатков, обеспечения структурного единства нормативной базы.
Выявление особенностей и недостатков классификации общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, формирование предложений по совершенствованию такой классификации.
Кожевников 0,А, Конституционно-правовой статус общественных объединений и его реализация в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2003.207 с.
2 Орлов А.В. Правовое положение общественных объединений в Российской Федерации : дис. ... канд.
юрид. наук. М, 2004.225 с.
3 Соболева Ю.В. Общественные объединения как субъекты административного права : дис. ...канд. юрид.
наук. Саратов, 2000.192 с.
4 Шаклеина Е.В. Гражданско-правовой статус некоммерческих организаций : автореф. дис. ...канд. юрид.
наук. М„ 2006.26 с.
Исследование роли и места политических партий в системе негосударственных некоммерческих формирований современной России, особенностей их институционализации.
Анализ основных недостатков существующей системы регистрации общественных объединений и контроля за их деятельностью, выработка путей решения имеющихся проблем.
При достижении поставленной цели мы исходим из того, что демократическое общество не жизнеспособно без возможности свободной реализации гражданами своего права на объединение. При этом опыт деятельности общественных объединений в исследуемый период как нельзя более наглядно демонстрирует важность наличия в демократическом обществе четкой согласованной правовой системы, в рамках которой функционировали бы гражданские формирования.
Объект исследования. Объектом исследования диссертации являются общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в современной России с начала демократических реформ второй половины 80-х годов XX века по настоящее время.
Предмет исследования. Предметом настоящего исследования являются правовые акты, регулирующие вопросы создания и деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, особенности и закономерности становления и развития законодательства об общественных объединениях в СССР и России с начала демократических реформ во второй половине 80-х годов XX века в его системной связи с регулируемыми общественными отношениями, развитие представлений законодателя об организационно-правовых формах и видах общественных объединений, о характере взаимоотношений общественных объединений с регистрирующими и контролирующими органами государства, пробелы и недостатки правового регулирования в соответствующие периоды.
Теоретико-методологические основы диссертации. Методологическую базу настоящего исследования составили общенаучный диалектический метод познания, а также частнонаучные методы, адекватные специфике науки конституционного права. В ходе исследования использован исторический метод, требующий подходить к праву и регулируемым им институтам, как к изменяющимся во времени, развивающимся явлениям, что позволило исследовать процессы эволюции норм права и соответствующих им общественных отношений, определить динамику и направления развития законодательства об общественных объединениях, предложить необходимые коррективы этого процесса.
Используемые толкование, систематизация и классификация правовых норм, их моделирование и анализ основаны на применении формально-юридического метода. В исследовании используется сравнительный и сравнительно-правовой методы, позволяющие сопоставить как общественные явления, так и правовые акты исследуемого периода, выявить общие тенденции, противоречия и пробелы в правовом регулировании.
Рассмотрению исследуемых процессов в единой системе способствует применяемый в работе метод системного анализа.
Теоретической базой исследования стали труды советских, российских и зарубежных ученых, в которых затрагиваются проблемы юридического статуса общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Нормативную базу составили акты международного права, Конституции СССР, РСФСР и Российской Федерации, законодательство СССР, РСФСР и Российской Федерации, правовые акты отдельных субъектов Российской Федерации, в первую очередь - Архангельской области, судебная и административная практика.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации впервые системно исследуется и подвергается критической оценке существующая система гражданских формирований, классификация общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций по
13 видам, формам, организационно-правовым формам, обобщается опыт регистрационной и контрольной деятельности государства в отношении общественных объединений, выявляются особенности развития регистрационного и контрольного механизмов, их недостатки. При этом предлагается модель комплексной модернизации законодательства о негосударственных некоммерческих организациях с устранением как пробелов, так и избыточного регулирования, упрощением в целом правового механизма реализации права на объединение.
Положения, выносимые на защиту.
1. Сформулированы обязательные признаки общественного объединения, что позволило дать авторское определение: общественное объединение - это обособленное от государства, самодеятельное и самоуправляемое некоммерческое объединение, созданное физическими лицами для достижения их общих целей, существующее в форме, предусмотренной действующим законодательством.
Общественные объединения до сего времени рассматриваются как ядро системы гражданских формирований. Вместе с тем представленная дефиниция содержит признаки, в равной мере относимые и к любой иной негосударственной некоммерческой организации. Поэтому правовые критерии, позволяющие мотивированно выделить общественные объединения из числа других гражданских формирований (за исключением необоснованных с точки зрения автора ограничений по территории деятельности и составу участников), в настоящее время отсутствуют. В связи с этим поставлен вопрос об обеспечении единого регулирования для всех гражданских формирований, отвечающих изложенным выше признакам. При этом традиционное для советского и российского законодательства понятие «общественное объединение» следует приравнять по содержанию с более распространенному в международной практике понятию «негосударственная некоммерческая организация».
2. В развитии советского, а затем российского законодательства об об
щественных объединениях в период с 1985 по 2006 гг. выделяются три этапа.
Первый (1985 - 1990 гг.) характеризуется ослаблением советского административного контроля, освобождением общественной инициативы от партийной опеки, отсутствием правовой регламентации общественных отношений в сфере реализации гражданами права на объединение, стихийным образованием таких объединений в самых произвольных формах.
Для второго этапа (1991 - 1994 гт.) свойственно, с одной стороны, наличие широкой свободы различных объединений, незначительно ограничиваемой нормами действующего законодательства, с другой - поиск общественными формированиями своего места в системе общественных отношений, недостаточная определенность их правового статуса и отсутствие механизмов реализации общественными объединениями социально значимых задач. В данный период характерны широкое использование правовых актов, принятых в советский период, и попытки устранения законодательных пробелов путем издания ведомственных документов.
На третьем этапе перед законодателем стояла цель регламентировать путем принятия нормативных правовых актов порядок реализации гражданами права на объединение, провозглашенного Конституцией 1993 года. Принятые в этот период акты не создали единой модели законодательства о негосударственных некоммерческих организациях, что привело к наличию многочисленных противоречий, чрезмерной правовой регламентации отдельных вопросов, неэффективности многих принятых документов.
3. Наиболее характерными недостатками современного регулирования
правового статуса общественных объединений (и некоммерческих организа
ций в целом) является неразграничение вопросов хозяйственной и основной
деятельности, отсутствие единой системы классификации негосударственных
некоммерческих организаций, единых правил их создания и деятельности,
единой системы надзора за законностью деятельности этих формирований.
Это обусловливает необходимость четвертого этапа, на котором все выяв-
15 ленные недостатки правового регулирования подлежат устранению. В рамках единой модели законодательства о негосударственных некоммерческих организациях (общественных объединениях) предлагается создание универсальной схемы классификации этих объединений, с одной стороны - по особенностям гражданско-правового положения (организационно-правовые формы), с другой - по узкоспециальным целям основной деятельности (виды). Требуется единый закон «О негосударственных некоммерческих организациях (общественных объединениях)», устанавливающий основы конституционно-правового статуса и порядок осуществления основной деятельности всякой негосударственной некоммерческой организации (общественного объединения), независимо от государственной регистрации. Права и обязанности, связанные со статусом юридического лица, должны быть установлены прежде всего гражданским законодательством, а специфические для отдельных видов объединений — федеральными законами, регулирующими специальный статус таких объединений.
4. Предлагается авторское определение организационно-правовой формы некоммерческой организации как определенной законом совокупности признаков, характерных для группы некоммерческих организаций и включающих в себя характеристику целей организации, порядок взаимоотношений между организацией и лицами, участвующими в ее деятельности, порядок управления имуществом организации. Под видом негосударственной некоммерческой организации мы понимаем совокупность негосударственных некоммерческих организаций, характеризующихся единством основной цели их деятельности и наличием специальных прав и обязанностей, обусловленных такой целью и предусмотренных законом.
Предлагается упразднить такие не получившие распространения организационно-правовые формы, как общественное движение и орган общественной самодеятельности, уравнять правовое положение общественных и иных негосударственных некоммерческих фондов и учреждений. Общественная организация должна рассматриваться как организационно-правовая
форма негосударственных некоммерческих организаций (общественных объединений) наряду с фондами и иными формами, предусмотренными законом. В той или иной организационно-правовой форме могут существовать виды негосударственных некоммерческих организаций: спортивные, профессиональные, политические и другие.
Политические партии следует обособить внутри системы негосударственных некоммерческих организаций не как организационно-правовую форму, а как вид, поскольку цели и способы деятельности партий тесно связаны с вопросами осуществления публичной власти. Одновременно назрела необходимость законодательно урегулировать вопросы парламентской деятельности политических партий, установить формы их отчетов перед избирателями и обеспечить гарантии оппозиционной деятельности, что позволит повысить роль политических партий в России, обеспечить их прозрачность и открытость для гражданского общества.
Нормативная база в сфере контроля за деятельностью негосударственных некоммерческих организаций (общественных объединений) подлежит реформированию с целью унификации и оптимизации регистрационных и контрольных функций государства, исходя из принципов необходимости и достаточности государственного регулирования. При этом количество обязательных предписаний следует снизить, а обязательность их исполнения обеспечить едиными охранительными нормами. Исключению подлежат предписания, устанавливающие территориальную сферу деятельности (с исключением для отдельных видов формирований); минимальное число членов объединения; разделение лиц, участвующих в деятельности объединения на членов и участников; лишающие осужденных к лишению свободы права на объединение. Следует наделить единый государственный орган функциями по регистрации, ведению реестра и контролю за соответствием деятельности негосударственных некоммерческих организаций уставным целям и задачам. Вместе с тем следует исключить из числа функций данного органа абстрактный контроль за соответствием деятельности гражданских формирований
17 Конституции и действующему законодательству, оставить в его распоряжении три формы реагирования на нарушения - представление, административное приостановление деятельности и обращение в суд с заявлением о ликвидации организации-нарушителя, наделить правом требовать объяснений в связи с контрольной деятельностью от всех лиц, участвующих в деятельности подконтрольных формирований.
Практическая значимость исследования. В настоящем исследовании выявляются наиболее существенные элементы несовершенства правового регулирования создания и деятельности общественных объединений. Ввиду этого практическая значимость работы включает в себя несколько аспектов.
Во-первых, выводы диссертации могут быть приняты во внимание при определении дальнейших направлений регламентации деятельности негосударственных некоммерческих организаций. Исследование позволяет на основании выявленных тенденций развития системы общественных объединений последних 15 лет XX - начала XXI века, особенностей развития законодательства в этот период не только определить необходимые направления и методы совершенствования действующего законодательства, но и создать впервые в России сбалансированное законодательство об общественных объединениях. Оно должно включать перечень вопросов, которые необходимо урегулировать на отраслевом уровне, определив степень обобщенности правовых актов (общие, специальные), субъекты, осуществляющие правовое регулирование.
Во-вторых, рекомендации и выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти для совершенствования механизмов регистрации общественных объединений и контроля за их деятельностью территориальными органами непосредственно в ходе практической реализации регистрационных и контрольных функций. Органам государственной власти всех уровней и органам местного самоуправления выводы диссертационного исследования могут быть полезны в разработке наиболее эффективных механизмов взаимодействия с общественными формированиями.
В-третьих, материалы диссертации также могут быть использованы в процессе преподавания теории и новейшей истории отечественного государства и права, конституционного права России. Исследование может представлять интерес с точки зрения наглядной иллюстрации реформирования и развития отдельных правовых институтов в перестроечный и постсоветский период, взаимного влияния и взаимозависимости права и общества, что видится немаловажным для воспитания у граждан России уважения к закону, понимания его значимости.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора в Бюллетене Министерства юстиции Российской Федерации, журналах «Судья», «Российский судья», «Некоммерческие организации в России», Вестнике Российской правовой академии, материалах международных Ломоносовских чтений 2000 года. Ряд выводов был положен в основу доклада автора на Всероссийской научно-практической конференции «Роль органов юстиции в правовом государстве». Доклад опубликован в сборнике материалов конференции. Выводы диссертации изложены на парламентских слушаниях «Проблемы законодательного регулирования деятельности неправительственных некоммерческих организаций», проводившихся комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций 22 сентября 2003 года. Слушания проводились в рамках проекта ООН по совершенствованию законодательства о неправительственных (некоммерческих) организациях и некоммерческом (третьем) секторе, общественным экспертом которого является автор настоящей работы.
Структура работы определена целью, задачами и методами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, и заключения. Авторская оценка состояния правового регулирования исследуемых общественных отношений отражена также в приложениях к диссертации.
Теоретико-правовые основы функционирования общественных объединений
Комплексное исследование становления законодательства об общественных объединениях предполагает прежде всего анализ соответствующей нормативной базы. Вместе с тем, исследование правовых актов не имело бы смысла без наличия четкого представления о предмете их правового регулирования. Проблемы, которые должны быть разработаны на уровне единой теории общественной организации (общественного объединения), были выявлены еще учеными советского периода. А.И. Щиглик относит к ним понятие общественной организации, ее органов и аппарата; классовую сущность и социальное назначение общественных организаций; закономерности их возникновения, развития и функционирования в политической системе; принципы их построения, формы и методы деятельности, как самоуправляющихся ассоциаций, членство в общественных организациях, особенности корпоративных норм и форм их выражения и др1. Мы полагаем, что эти проблемы (при некоторой корректировке постановки вопроса) являются и в настоящее время определяющими для уяснения правового статуса общественного объединения.
Понятие общественного объединения неразрывно связано с его структурообразующей ролью в гражданском обществе. Так, Ю.А. Дмитриев в качестве составной части гражданского общества выделяет «...добровольно, спонтанно сформировавшиеся первичные самоуправляющиеся общности людей...»2 С А. Авакьян полагает, что определяющей характеристикой гражданского общества является наличие свободы для граждан создавать различ ные объединения1. В.В. Лысенко говорит об организациях и группах, как о «несущих конструкциях» гражданского общества, которые «...призваны содействовать всесторонней реализации личности, ее интересов, устремлений»2. Л.В. Лазарев выделяет развитую систему общественных объединений в качестве неотъемлемого элемента гражданского общества3. Таким образом, развитое гражданское общество подразумевает прежде всего наличие мощного сектора самоуправляемых общественных формирований.
В современной науке существуют различные подходы к пониманию гражданского общества. Так И. Кравченко и В. Ступишин отождествляют гражданское общество и общество по объему, содержанию и функциям4. Большинство же исследователей полагают, что гражданское общество представляет собой сферу внегосударственных отношений, структур и институтов .
А. Арато выделяет в обществе три составные части: гражданское общество, политическое общество и экономическое общество. СП. Перегудов, полемизируя с А. Арато, говорит о том, что хотя в условиях Восточной Европы, которые исследует А. Арато, действительно было бы неправомерным причислять экономические институты к системе гражданского общества, в целом нельзя сужать параметры гражданского общества, деполитизируя его и изымая социально-экономические отношения, т.к. подобный подход «...серьезно затрудняет изучение отношений между обществом и государством» .
К.С. Гаджиев определяет гражданское общество, как систему «обеспечения жизнедеятельности социальной, социокультурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи от поколения к поколению, система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей, будь то индивидуальные или коллективные»1.
Определяя гражданское общество, как формацию, состоящую из добровольных общностей людей, мы поддерживаем наиболее распространенную точку зрения об относительной самостоятельности гражданского общества от органов государственной власти. При этом гражданское общество, имея определенные политические и экономические интересы, реализует их в процессе взаимодействия с государством и бизнесом, не сливаясь с последними.
Вместе с тем, для целей настоящего исследования нам представляется важным выделить также основу, на которой строятся связи субъектов в гражданском обществе. Для развитого гражданского общества такой основой несомненно является комплекс правил поведения, основные из которых находят закрепление в правовых нормах. В.И. Жуков, определяя гражданское общество, делает акцент на том, что «прежде всего это общество правовое. Общество, которым руководит закон, а не люди, имеющие возможность комментировать закон и применять его по-своему»2. Говоря о роли права в гражданском обществе, мы не можем не согласиться с точкой зрения М.Б. Смоленского, который подчеркивает, что «право имеет нормативно-регулятивную значимость для общества, и в этом его ценность...
Становление российского законодательства об общественных объединениях до 1995 года
Исследуя развитие законодательства об общественных объединениях в России, можно отметить две основные тенденции. Во-первых, это чередование периодов ужесточения и либерализации политики государства в отношении объединений граждан. Во-вторых - конкретизация и постепенное усложнение нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы создания и деятельности общественных формирований. История правового регулирования вопросов создания и деятельности общественных объединений в дореволюционный, революционный и советский период на раз была предметом внимания исследователей1, в связи с чем мы в настоящей работе даем лишь краткий обзор основных актов этого периода.
Общественные объединения, близкие по форме к существующим ныне, начали появляться в России в последней четверти 19 века. Для создания общественных объединений требовалось разрешение, выдаваемое Министерством внутренних дел и Министерством финансов. При этом специального нормативного акта, регулирующего вопрос создания общественных объеди-нений не существовало . Выход Манифеста 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» позволил появиться в дореволюционной России множеству общественных объединений, в том числе политического толка3.
Правила, в соответствии с которыми и создавались и действовали общества и союзы были введены в действие 4 марта 1906 г. Именным Высо чайшим Указом Николая Второго. Назывался документ «Временные правила об обществах и союзах»1.
Пожалуй наиболее либеральным по отношению как к предыдущему, так и к последующему периоду, было законодательство Временного Правительства об общественных объединениях: Постановление Временного Правительства «О собраниях и союзах» от 12 апреля 1917 г. предусматривало регистрацию общественных объединений и их закрытие только судом. Общественным объединениям было предоставлено право вступать в ассоциации и союзы, заключать соглашения с образованными за границей союзами и обществами. Специально подчеркивалось, что действие постановления не распространяется на общества, преследующие цели извлечения прибыли2. Во исполнение указанного акта было принято постановление Правительства «О регистрации товариществ, обществ и союзов» от 21 апреля 1917 года3. Данное постановление регулировало вопросы, связанные с содержанием устава общества или союза. Решения органов власти, касающиеся регистрации могли быть обжалованы, что явилось прогрессом в законодательстве.
После Октябрьской революции законодательство советской власти идет на ужесточение ограничений, связанных с созданием добровольных обществ и союзов. Первым крупным документом в этой области явилось Постановление Президиума ВЦИК от 12 июня 1922 г. «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций»4. В соответствии с Постановлением союзы и объединения могли проводить свои съезды и всероссийские совещания только с разрешения НКВД, а на местном уровне с разрешения губисполкомов. Все общественные объединения (научные, религиозные, академические и прочие) обязаны были в двухнедельный срок проходить регистрацию в НКВД, данное требование не распространялось на профсоюзы, объединенные ВЦСПС. Общества, союзы и объединения" не зарегистрировавшиеся в установленный срок подлежали немедленной ликвидации. Вместе с тем, не стоит думать, что в новых правовых условиях все дореволюционные общественные объединения вынужденно прекратили свою деятельность. А.И. Щиглик в своем исследовании упоминает целый ряд объединений культурного, научного направления, которые были признаны Советским государством1.
9 мая 1924 года было принято Постановление ЦИК и СНК СССР, на союзном уровне урегулировавшее порядок регистрации обществ и союзов и надзора за ними , а 6 февраля 1928 года вышло в свет постановление ВЦИК и СНК РСФСР, утвердившее «Положение об обществах и союзах, не преследующих целью извлечение прибыли»3. Положение сохранило предусмотренную несколько ранее союзным законодательством двойную процедуру при регистрации обществ и союзов: утверждение устава и регистрацию самого объединения. Проекты устава представлялись на утверждение СНК СССР. Регистрация же производилась органами власти той республики, на территории которой осуществлялась деятельность организации. НКВД было предоставлено право отвода учредителей, не подлежали утверждению уставы обществ, угрожающих общественному спокойствию и безопасности, возбуждающих национальную рознь и вражду, ставящих целью изучение и развитие мистики (спиритизм, оккультизм и другое), а также ставящих перед собой неясные, неопределенные цели. Нормы постановления также не распространялись на профсоюзы.
Развитие системы гражданских формирований в России и их классификация в действующем законодательстве
Структура законодательства, регулирующего деятельность неправительственных некоммерческих организаций в любом государстве наиболее тесно связана со структурой самих организаций в данной стране. Структура гражданских формирований и структура посвященных им нормативных правовых актов взаимно обуславливают друг друга. При этом, по нашему мнению, неверным является подход, при котором первичным считается законодательство, а система гражданских формирований складывается уже основываясь на предложенной законом классификации1. Напротив, только в результате анализа объективно существующих направлений развития, общественной инициативы появляется возможность, не устанавливая излишних препятствий для реализации такой инициативы, органично воплотить в законе потребности гражданского общества. Настоящий раздел посвящен современной классификации негосударственных организаций в российском законодательстве, соотношению данной классификации с реально существующей структурой гражданских формирований и выработке предложений по совершенствованию законодательства в этой сфере.
Обозначим основания, по которым общественные объединения представляется возможным классифицировать. В первую очередь - это характер целей объединения, который находит свое отражение в формах деятельности данного объединения. Исходя из этого, объединения могут быть политиче скими, культурными, спортивными, правозащитными, благотворительными и т.п. Выделяют также объединения взаимной и общественной выгоды.
Другим основанием является наличие у объединения целей по защите и представительству интересов лишь определенной категории лиц. Так могут существовать профессиональные объединения, объединения инвалидов, ветеранов боевых конфликтов и другие.
Общественные объединения можно классифицировать, исходя из формы связи лиц, пребывающих в объединении с данным формированием. Это возможно, если в действующем законодательстве закреплены различные возможные формы участия граждан в деятельности общественных объединений. Примером может служить существующее в ныне действующем законодательстве подразделение объединений на основанные на членстве и не основанные на таковом.
Общественные формирования можно классифицировать, исходя из их массовости, необходимости и возможности привлечения к их деятельности значительного числа граждан. В степени массовости состоит, например, коренное отличие между клубом по интересам и «народным фронтом» или массовым общественным движением.
Также основанием для классификации является способ управления общественным объединением, порядок формирования его руководящих органов. Нам представляется, что исходя из принципа свободы объединения, государство как можно меньше должно вмешиваться во внутреннее устройство общественных формирований. Вместе с тем, анализ законодательства позволяет говорить о том, что государство достаточно подробно регулирует в правовых актах порядок управления общественными объединениями (существующими в той или иной форме), что дает основания для введения такой классификации.
Еще одним основанием для классификации может являться порядок формирования, владения, пользования и распоряжения имуществом общественного объединения. Подобное основание для классификации возможно лишь в отношении объединений, наделенных статусом юридического лица. При этом значение имеет как вещное право, на основании которого объединение владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом, так и ограничения по использованию имущества, характерные для данного конкретного статуса объединения, органы и должностные лица объединения, которые осуществляют владение, пользование и распоряжение имуществом и контроль за использованием имущества и денежных средств объединения, а также порядок использования имущества, оставшегося в случае ликвидации общественного объединения.
В.В. Лысенко приводит еще некоторые основания для классификации общественных объединений: территориальная сфера деятельности, проявление в деятельности объединения политических признаков, внутриорганиза-ционная структура и др..
На практике законодатель, устанавливая те или иные формы объединения, как правило, не ограничивается одним из перечисленных оснований. При выделении организационно-правовой формы общественного объединения, на современном этапе законодатель устанавливает характеристики данной формы по всем или по большинству из перечисленных выше оснований, отсекая при этом возможность существования промежуточных форм. В настоящей работе мы вносим предложения по коренному изменению подходов к классификации общественных объединений, существующих в действующем законодательстве.
Совершенствование регулирования правового статуса политических общественных объединений
На протяжении всей истории взаимоотношений государства и общественных формирований публичная власть стремилась организовать учет проявлений общественной инициативы, контроль за этими проявлениями и направление общественных процессов в желательное для себя русло. Именно подобным устремлениям государства отвечает наличие институтов регистрации общественных формирований и контроля за их деятельностью. В правовом государстве основной целью как регистрации, так и контроля в отношении гражданских объединений, должно стать удержание общественной инициативы в рамках правового поля и создание наиболее благоприятных условий для ее развития. При этом законодательство должно обеспечить защиту гражданского общества от произвольного вмешательства в сферу его интересов со стороны государственных органов и должностных лиц. Практика применения современного законодательства позволяет выявить основные направления его совершенствования для обеспечения соответствия вышеуказанным требованиям.
Значение государственной регистрации общественных объединений за период демократических преобразований претерпело изменения. Если первоначально регистрация служила актом, наделяющим объединение правоспособностью вообще, то с принятием Федерального закона «Об общественных объединениях» гражданские формирования получили возможность легитимного существования в качестве субъектов правоотношений и до государственной регистрации. Необходимо отметить, что Закон СССР «Об общественных объединениях» не содержал указаний на правовые последствия государственной регистрации устава общественного объединения, хотя очевидно, что с регистрацией связывалось в том числе приобретение последним прав юридического лица. В то же время в законе было указано, что после государственной регистрации устава общественные объединения лишь «могут признаваться юридическими лицами» . Какое юридическое значение имеет в данном случае слово «могут» остается только догадываться. Мы полагаем, что в данном случае речь шла все же о безоговорочном признании прав общественных объединений быть участниками гражданского оборота после государственной регистрации.
Закон СССР прямо не предусматривал возможности осуществления общественным объединением деятельности без образования юридического лица и государственной регистрации Устава. Исходя из вышеизложенного, следует предположить, что государственная регистрация устава понималась как необходимое условие для существования общественного объединения вообще, а не только для осуществления им прав юридического лица. Подобное положение дел объяснимо неразработанностью многих юридических понятий в законодательстве начала 90-х годов 20 века, связанных с институтом юридического лица.
Действующий в настоящее время Федеральный закон «Об общественных объединениях», закрепляя право общественных объединений не регистрироваться, недостаточно раскрывает в то же время характер правосубъектности таких незарегистрированных формирований. Во всяком случае, как установлено нами в первой главе, такая правосубъектность не носит характера гражданско-правовой.
Неоднозначно долгое время законодатель подходил и к определению непосредственного объекта регистрации. Было ли это само общественное объединение или только его устав? Следуя традиции, зародившейся еще в дореволюционной России, законодатель в Законе СССР «Об общественных объединениях» говорит о государственной регистрации устава общественного объединения. Время показало, что сама практика придания легитимности путем регистрации только устава общественного объединения оказалась малоуспешной. При регистрации Устава, регистрирующий орган прежде всего отслеживал соответствие законодательству положений, содержащихся в ре гистрируемом уставе. Законность же самого создания общественного объединения оставалась, как правило, за пределами интересов регистратора.
В то же время принцип регистрации не уставов, а самих формирований обнаруживается в российском законодательстве уже в 1991 году. В соответствии с положениями ст. ст. 54, 65, 76 Закона РФ от 06 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» поселковая, сельская, районная и городская администрации в числе прочих полномочий регистрировали в соответствии с законодательством общественные объединения населения, органы территориального общественного самоуправления, действующие на территории соответствующего по уровню Совета народных депутатов . В то же время, Постановление Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 г.- № 2057-1 «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе» относило регистрацию уставов общественных объединений к ведению соответствующих органов юстиции. Полагаем, что в Законе РСФСР № 1550-1 речь шла лишь об органах общественной самодеятельности, которые Законом СССР «Об общественных объединениях» выделялись из общего порядка регулирования, в том числе и по вопросам государственной регистрации, и к общественным объединениям по смыслу союзного Закона вполне не относились. В то же время, до возложения соответствующих функций по регистрации на органы юстиции, местные Советы в лице их исполнительных органов в полной мере осуществляли регистрацию всех общественных объединений.
