Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие системы избирательного законодательства в Российской Федерации и основы ее построения 12
-1. Понятие и признаки системы избирательного законодательства в Российской Федерации 12
-2. Социальная, политическая и юридико-техническая детерминированность системы избирательного законодательства в Российской Федерации 43
-3. Принципы построения системы избирательного законодательства в Российской Федерации 77
Глава 2. Основные тенденции развития системы избирательного законодательства в Российской Федерации 109
-1. Новая методика российского правотворчества в изменениях системы и содержания избирательного законодательства в Российской Федерации 109
-2. Алгоритм системогенеза и перспективные пути развития системы избирательного законодательства в Российской Федерации 135
-3. Кодификация федерального избирательного законодательства как перспективное направление совершенствования системы избирательного законодательства в Российской Федерации 159
Заключение 210
Список источников и использованной литературы 213
Приложение 233
- Понятие и признаки системы избирательного законодательства в Российской Федерации
- Социальная, политическая и юридико-техническая детерминированность системы избирательного законодательства в Российской Федерации
- Новая методика российского правотворчества в изменениях системы и содержания избирательного законодательства в Российской Федерации
- Алгоритм системогенеза и перспективные пути развития системы избирательного законодательства в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, особой государственной значимостью избирательного законодательства,
регламентирующего процесс подготовки и проведения выборов, являющихся одной из высших непосредственных форм народовластия, и устанавливающего систему гарантий реализации важнейших политических прав - избирательных прав граждан Российской Федерации.
Статья 1 Конституции Российской Федерации определяет российское государство как демократическое и правовое. Единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Необходимым условием обеспечения подлинно демократического характера государства и реализации народом принадлежащей ему власти является проведение периодических свободных выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Выборы, наряду с референдумом, представляют собой наиболее совершенную легальную форму изъявления воли народа. Понятие «воля народа» является основополагающим понятием народовластия, и государственная власть в демократическом государстве имеет производный от этой воли характер. Это положение закреплено, в частности, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, которая гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства: эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» .
Обеспечение проведения свободных выборов, отвечающих демократическому характеру государства, и реализации гражданами принадлежащих им избирательных прав возможно только при условии обеспечения стабильности, бесконфликтности и эффективности правовых норм, регулирующих электоральные отношения. Эта цель, в свою очередь, достижима только при условии поддержания системы избирательного законодательства, содержащего в себе названные нормы, в рациональном, отвечающем основным государственным и общественным приоритетам в сфере правового регулирования электоральных отношений, состоянии.
В последние десятилетия было много написано об актуальности и перспективности системных исследований, о приоритете системного подхода к изучению сложных явлений и процессов. Мощный аналитико-синтетический инструментарий, который дала исследователям общая теория систем, позволяет эффективно достигать необходимых результатов при рассмотрении любого объекта, характеризующегося как объект-система. Не составляет исключения и система законодательства, представляющая собой одно из наиболее сложных комплексных явлений правовой действительности.
С точки зрения системного подхода, система избирательного законодательства представляет собой сложнейший элемент системы конституционного законодательства, требующий в силу своей специфики особого внимания.
Системные исследования тех или иных отраслей, подотраслей или институтов законодательства как таковые важны, прежде всего, в аспекте обеспечения надлежащего правового регулирования соответствующих общественных отношений, так как при наличии противоречий и несогласованностей в системе, мешающих ее эффективному функционированию, ослабляется правовое воздействие на общественные отношения. Упорядоченности законодательного массива, системным свойствам законодательства должно уделяться самое пристальное внимание. В этой связи также следует согласиться с СВ. Полениной, которая полагает, что подход к законодательству как к системе важен прежде всего для практики и отказ от анализа законодательства сквозь призму категории «система» крайне опасен,
поскольку тем самым становится возможным признать якобы легитимным любой произвол законодателя2.
На настоящем этапе — этапе становления современного демократического государства, Россия нуждается в стабильной и эффективной системе избирательного законодательства, не подверженной ситуативным изменениям и политическим экспериментам. Достижение надлежащего уровня стабильности и эффективности этой системы представляется одним из важнейших приоритетов государственного строительства в современной России.
Все сказанное дает ключ к пониманию актуальности и своевременности комплексных исследований основ построения и тенденций развития системы избирательного законодательства в Российской Федерации.
Объектом настоящего исследования является система избирательного законодательства в Российской Федерации как целостный объект-система, являющийся элементом системы конституционного законодательства.
Предметом настоящего исследования являются основы системогенеза, то есть построения системы избирательного законодательства в Российской Федерации и основные тенденции ее развития, как в аспекте становления ее современного состояния, так и в аспекте перспектив ее совершенствования.
Цель исследования заключается в комплексном анализе основ построения и тенденций развития системы избирательного законодательства в Российской Федерации и нахождении наиболее рациональных путей ее дальнейшего совершенствования.
Задачи настоящего исследования состоят в следующем:
• рассмотреть основные признаки системы избирательного законодательства и дать ее определение с точки зрения системного подхода;
• изучить комплекс факторов, детерминирующих построение и развитие системы избирательного законодательства в Российской Федерации;
• охарактеризовать принципы построения системы избирательного законодательства в Российской Федерации;
• выявить основные признаки правотворческой методики, выработанной в процессе совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации, и отметить требующие устранения недостатки этой методики;
• предложить наиболее универсальный алгоритм системогенеза избирательного законодательства в Российской Федерации;
• определить наиболее рациональные и перспективные направления совершенствования системы избирательного законодательства в Российской Федерации;
• разработать развернутую и обоснованную концепцию кодификации федерального избирательного законодательства в России.
Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и частнонаучных методов познания. В основу методики исследования положен системный подход. В процессе исследования использовались диалектический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, статистический методы, методы логического и структурного анализа, синтеза, аналогии, методы моделирования, интервьюирования и иные методы.
Теоретической основой исследования послужили труды ведущих отечественных исследователей в области общей теории систем, теории права, конституционного права, избирательного права и процесса.
При применении инструментария общей теории систем к исследованию системы законодательства за основу взяты работы В.Г. Афанасьева, В.Н. Садовского, B.C. Тюхтина, Ю.А. Урманцева и других ученых.
Основу исследования темы составили научные труды С.С. Алексеева, Л.Г. Алехичевой, М.И. Байтина, Р.Т. Биктагирова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.Я. Гельмана, Д.А. Керимова, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, Н.П. Колдаевой, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, Ю.А. Новикова,
А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, А.Е. Постникова, Г.Д. Садовниковой, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой и других исследователей.
Исследованию способствовали некоторые положения, изложенные в работах зарубежных авторов, прежде всего, в работах М. Зандера, Д.Б. Карсона, В. Ксабы, Р. Таагеперы, М. С. Шугарта.
При этом уровень внимания исследователей именно к проблемам системных свойств избирательного законодательства, к его системно-структурному построению представляется недостаточным, что позволяет говорить о приоритетности дальнейших разработок этой темы.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили 1) нормативные акты Российской Империи, РСФСР и СССР, Российской Федерации, в том числе, действующие и утратившие силу законодательные и подзаконные акты, предметом регулирования которых являются электоральные отношения; 2) постановления Конституционного Суда Российской Федерации; 3) законодательные акты субъектов Российской Федерации; 4) отдельные международные акты и нормативные акты зарубежных государств; 5) собственная практика автора, являющегося работником Правового управления Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, и результаты интервьюирования специалистов в области избирательного права и процесса.
Практическая и теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что положения настоящей диссертации могут быть использованы в работе по совершенствованию избирательного законодательства в Российской Федерации, в том числе, при разработке Избирательного кодекса Российской Федерации, а также для дальнейших научных исследований темы развития избирательного законодательства в Российской Федерации. Отдельные положения также могут быть использованы при проведении занятий по курсу «Конституционное право России» и спецкурсу «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации».
Научная новизна исследования состоит во впервые проведенном с позиций системного подхода комплексном научном анализе системных свойств и характеристик действующего избирательного законодательства в Российской Федерации, а также в том, что впервые разработана развернутая концепция полной кодификации федерального избирательного законодательства в нашей стране.
На защиту выносятся следующие положения:
1. С учетом основных системных свойств и характеристик избирательного законодательства, систему избирательного законодательства в Российской Федерации следует понимать как целостный объект-систему, представляющий собой всесторонне и полно регулирующее все основные общественные отношения, складывающиеся в процессе подготовки и
проведения выборов в органы государственной власти Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, и в процессе реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав, структурно организованное, выполняющее социально-регулятивную и иные присущие ему функции множество взаимосвязанных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, включенное в систему конституционного законодательства и взаимодействующее с иными отраслями законодательства.
2. Состояние современной системы избирательного законодательства в Российской Федерации детерминировано совокупностью социальных, политических и юридико-технических факторов. Особое влияние на развитие этой системы оказывают следующие факторы: среди социальных - электорально-правовая культура граждан; уровень доверия граждан к институту выборов и избирательному законодательству; структурированность гражданского общества, в том числе, уровень развития партийной системы; среди политических - политическая ситуация каждого конкретного исторического периода; политические интересы сил, оказывающих реальное влияние на государственную политику, и соответствующие им приоритеты законодательной политики; политический аспект федеративных отношений; среди юридико-технических - традиции юридической техники, заложенные при первичном формировании современной российской системы избирательного законодательства; юридико-технические решения новых задач, возникающих в процессе развития этой системы.
Система избирательного законодательства в Российской Федерации должна строиться в соответствии с принципами, которые объективно обусловлены конституционными нормами, определяющими параметры системы законодательства в нашей стране, сложившимися правилами и традициями юридической техники, иными факторами, и должны браться за основу при любом изменении состояния указанной системы. Следует выделять семь основных принципов построения системы избирательного законодательства в Российской Федерации: принцип непротиворечивости, принцип иерархичности, принцип субсидиарности, принцип полноты охвата регулируемых общественных отношений, принцип достаточности, принцип гармонии с внешней средой системы, принцип детерминированности. В процессе регулярного обновления избирательного законодательства в России сложилась определенная правотворческая методика, основными признаками которой являются детализация правовых предписаний за счет включения в сферу регулирования законов все большего количества частных, конкретных общественных отношений; отклонение от традиционных подходов к соотношению нормы права и статьи нормативного акта; усложнение языка и стиля изложения статей закона, придающее им инструктивный характер; расширение круга основных понятий, определение которым дается в специальной статье в начале закона; усложнение системы отсылок в рамках закона и появление новых приемов построения отсылок к иным законодательным актам. В ходе совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации и его системы следует избегать проявления в законах показанных в настоящем исследовании отрицательных сторон указанной методики и, одновременно, использовать и совершенствовать ее сильные стороны.
5. Любое целенаправленное преобразование системы избирательного законодательства в Российской Федерации должно осуществляться на основе учитывающего все системные аспекты избирательного законодательства алгоритма системогенеза, который можно представить как совокупность изложенных в настоящем исследовании действий, последовательная реализация которых приведет к формированию желаемого состояния преобразуемой системы.
6. В рамках предложенного алгоритма системогенеза наиболее перспективными путями совершенствования системы избирательного законодательства в Российской Федерации являются выведение из состава избирательного законодательства норм, регламентирующих референдумный процесс, полная кодификация федерального избирательного законодательства, а также возможная унификация строения региональных подсистем избирательного законодательства по модели федеральной подсистемы.
7. Обоснованным и целесообразным шагом является разработка и принятие Избирательного кодекса Российской Федерации в соответствии с концепцией этого акта, изложенной в настоящей диссертации.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования ряда статей, в которых отражены основные положения настоящей диссертации. Отдельные результаты исследования нашли применение в практической деятельности автора, в частности, при работе автора над проектами федеральных законов о выборах, а также были использованы автором при проведении лекционного занятия в рамках спецкурса «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» в Московской государственной юридической академии. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии.
Структура диссертации обусловлена тематикой, целью и задачами, а также логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя по три параграфа, заключения, списка источников и использованной литературы, а также приложения, содержащего примерную постатейную структуру Избирательного кодекса Российской Федерации.
Понятие и признаки системы избирательного законодательства в Российской Федерации
Каждая отрасль, подотрасль или институт законодательства может рассматриваться в качестве системы, состоящей из взаимосвязанных элементов, имеющей определенную структуру, включающей в себя системы более низкого уровня и входящей в ту или иную систему более высокого уровня. Для обеспечения наибольшей эффективности функционирования системы, для выбора оптимальных направлений в случае необходимости совершенствования этой системы каждая из ее сущностных характеристик должна быть объектом комплексного аналитически-синтетического исследования.
Отметим, что в работах многих авторов, посвященных актуальным проблемам российского избирательного права и, в частности, перспективам развития избирательного законодательства, зачастую не уделяется достаточное внимание определению его системы. Однако, как известно, необходимой основой анализа любой сложной проблемы является точное определение используемого понятийного инструментария. Зачастую, именно отсутствие приемлемых определений базовых понятий приводит к логическим ошибкам и уводит исследователя от рассматриваемого объекта в совершенно иную плоскость. В связи с этим представляется, что исследование системы избирательного законодательства целесообразно начинать с определения этого понятия, используемого в качестве отправной точки. В свою очередь такое определение должно основываться на общетеоретическом понимании системы, в связи с чем полагаем необходимым остановиться на некоторых базовых положениях общей теории систем.
Анализ ряда определений системы с общетеоретических позиций позволяет прийти к выводу о том, что некоторые определения не в полной мере отражают основные специфические характеристики данного понятия. В философском энциклопедическом словаре, например, система определена следующим образом: «Система (от греч. systema - целое) - объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» . Один из известных отечественных разработчиков общей теории систем В.Г. Афанасьев, труды которого взяты нами за основу в системно-теоретических исследованиях, отмечает, что обычно многие авторы под системой понимают комплекс взаимодействующих тем или иным образом компонентов. «Система, - утверждает, к примеру, один из основоположников современной общей теории систем, Л. Берталанфи, - есть комплекс элементов, находящихся во взаимодействии» (Bertalanffy L. Problems of Life. N. Y., 1960, p. 148). Или: «Система - это множество элементов вместе с отношениями между ними» (Miller I.G. The nature of living Systems. - Behavioral Science, 1971, № 4, p. 281). Система - «это сеть взаимосвязанных элементов любого типа концепций, объектов, людей» (Ackoff R.L. Science in the Systems age - Operations Research. May - June 1973, p. 664). В.Г. Афанасьев полагает, что эти определения являются слишком широкими, поскольку включают в себя различного рода конгломераты, смеси, свойства которых аддитивны и сводятся к простой сумме свойств их составляющих. Он подчеркивает, что это еще не целостная, а простая суммативная система, так как в результате взаимодействия здесь не возникает качественно новых (интегративных, целостных) свойств .
Как видно из приведенных определений, в них не нашел своего отражения основной сущностный признак системы - наличие у нее новых, интегративных свойств, возникающих из единства составляющих систему элементов и не сводящихся к сумме собственных свойств всех этих элементов. Большинство отечественных разработчиков общей теории систем считают наличие интегративных свойств необходимым для того, чтобы признать тот или иной объект целостной системой, более того - для самого существования системы. В.Н. Садовский особо отмечал, что именно интегративные, целостные свойства системы «обеспечивают относительно самостоятельное, обособленное существование, функционирование (а в некоторых случаях и развитие) системы».
С учетом изложенного в настоящем исследовании будет показано, как необходимость наличия у системы интегративных свойств объективируется применительно к системе избирательного законодательства.
В тесной взаимосвязи с названным признаком находится такое свойство системы, как ее целостность. Данное свойство в наибольшей степени отражается в понятии «объект-система», которое определяется как композиция, или единство, построенное по отношениям множества и ограничивающим эти отношения условиям множества из «первичных» элементов множества, выделенного по основаниям множества из универсума. При этом множества могут быть пустыми или содержать один, два, ..., бесконечное число одинаковых или разных элементов . За этой теоретической формулировкой кроется нашедшее отражение в законе системности положение о том, что любой объект может рассматриваться как система. При исследовании системы избирательного законодательства в настоящей работе применительно к самой этой системе и к ее элементам используется понятие «объект-система» как понятие, по нашему мнению, в наибольшей степени отражающее дуализм системной природы любой отрасли, подотрасли, института законодательства, а также отдельного законодательного акта. Этот дуализм заключается в том, что каждый из названных объектов-систем с одной стороны является самостоятельным целостным объектом, с другой стороны — представляет собой систему, содержащую в себе ряд иных объектов-систем.
Принципиальным для определения понятия системы законодательства является вопрос о том, что считать ее частями и какие первичные элементы ее образуют.
Отметим, что у большинства исследователей не возникает расхождения в том, что «первичным элементом системы права служит юридическая норма -начальная частица права, представляющая собой исходящее от государства и им охраняемое общеобязательное, формально-определенное предписание, являющееся государственным регулятором общественных отношений» . При этом, однако, отсутствует единство по вопросу о первичном элементе системы законодательства.
Существуют два основных подхода к пониманию законодательства: широкий подход, при котором в законодательство государства включаются не только законы, но и подзаконные акты, и узкий подход, при котором законодательство ограничивается исключительно законами.
Социальная, политическая и юридико-техническая детерминированность системы избирательного законодательства в Российской Федерации
Система избирательного законодательства в нашей стране прошла несколько этапов развития, испытывая на себе воздействие различных внешних факторов, в результате которого сформировалось современное состояние этой системы.
Для осознания сущности, значения и возможных перспектив дальнейшего развития системы необходимым является исследование исторического пути этой системы, детерминированности ее состояния процессами, происходящими вокруг нее на пути ее развития. В связи с этим следует рассмотреть исторический путь развития системы нормативного регулирования выборов в нашем государстве и факторы, воздействием которых детерминировано современное состояние системы избирательного законодательства в Российской Федерации.
Любая система, - как отмечает В.Г. Афанасьев, - имеет начало и конец, обладает своим историческим временем. Названный автор подчеркивает, что ни одна новая система не возникает на пустом месте. Она черпает материал для формирования самой себя из предшествующих ей систем и несистемных образований или систем, существующих рядом с ней. При этом новая система возникает на основе старой не сразу, не в готовом, уже сформировавшемся виде, а сначала в виде определенных предпосылок - тех или иных материальных, социальных и духовных компонентов, связей и отношений, форм взаимодействия с природной средой. Эти предпосылки, как правило, разрозненны, принадлежат зачастую не к одной, а к целому ряду систем. Вместе с тем в ходе движения, интеграции они дают начало новой системе, которая преобразует эти в прошлом внешние для нее элементы согласно собственной природе, «заставляет» их служить себе самой, выполнять
функции, направленные на сохранение, совершенствование и развитие самой себя51.
Сказанное весьма точно подходит для описания процесса становления современной системы избирательного законодательства в нашей стране. Эта система возникла на определенном этапе из предшествующей ей системы правового регулирования отношений в сфере подготовки и проведения выборов. Историю развития отечественной системы избирательного законодательства можно для удобства исследования подразделить на четыре основных этапа - досоветский, советский, постсоветский до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, современный этап - после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.
Правовые нормы, регламентировавшие избирательный процесс в России в XIX веке, были включены в Свод Законов Российской Империи , который представлял собой систематическое собрание законов по отдельным отраслям и сферам общественной жизни, составленное по указанию Императора Николая I в 1830-1832 годах. Свод Законов, состоявший из 15 томов, являлся целостной системой, охватывающей регулирование всех основных общественных отношений в Российской Империи того периода. При этом нормы, регламентировавшие процесс проведения различных выборов, не были сконцентрированы в какой-либо одной части Свода на основе единства предмета их регулирования. Указанные нормы были включены в разные тома Свода в зависимости от положения в нем норм, относящихся к тому или иному выборному органу или лицам, задействованным в избирательном процессе. Например, Положение о выборах в Государственную Думу было включено в первый том Свода Законов в качестве приложения III к части II «Свод учреждений государственных». Нормы, касающиеся региональных выборов, содержались в томе II «Свод губернских учреждений». К ним относились, в частности, нормы главы 3 «О составе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий земских учреждений» (прежде всего, отделения 1 «Об избрании Уездных Земских Гласных») Положения о Губернских и Уездных Земских Учреждениях, отделений «О составе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий городского общественного управления», «Об избрании гласных Думы» Положения об общественном управлении города Санкт-Петербурга и т.д. Кроме того, в части 1 тома IX Свода Законов содержались нормы, регламентировавшие дворянские выборы и службу по выборам дворянства, которая являлась действительной государственной службой. Таким образом, совокупность норм избирательного права в составе Свода Законов Российской Империи представляла собой систему, имевшую слабо интегрированную структуру, отличную от структуры, характерной для последующих этапов54.
Свод Законов Российской Империи действовал с несущественными изменениями и в период правления Временного правительства и утратил силу только после Октябрьской революции 1917 года.
Избирательное законодательство в первые годы существования советского государства, отвергшего имперские законы и государственные органы, было недостаточно развито. Формирование путем выборов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, провозглашенных основными полномочными, решающими органами государственной власти, в первые годы существования советской власти происходило стихийно, и говорить о наличии надлежащей правовой базы такого формирования в рассматриваемый период нельзя . Начало нормативному регулированию выборов в Советской России положила Конституция РСФСР, утвержденная V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года, которая установила структуру органов, формируемых выборным путем56. Указанная Конституция содержала специальный раздел, посвященный выборам и избирательным правам граждан - раздел четвертый «Активное и пассивное избирательное право» -регламентировавший основы избирательной системы страны. Электоральные отношения, складывавшиеся в советском государстве до принятия следующей Конституции, были основаны на указанных конституционных нормах и на нормах ряда постановлений Всероссийских Съездов Советов.
Конституция РСФСР 1925 года содержала раздел IV, состоявший из главы 6 «О выборах в советы», в котором также были закреплены самые СП основные нормы, касающиеся избирательных прав и производства выборов . Первая Конституция СССР и указанный российский Основной Закон предопределили развитие советского избирательного права и практики проведения выборов на ближайшее десятилетие58.
С того же года можно проследить историю законодательного регулирования электоральных отношений в СССР. Характерной его особенностью является то, что акты, принимавшиеся законодательными органами, не носили названия законов. Однако по сути такие акты являлись законами, несмотря на то, что законами не именовались5 , что все же позволяет говорить о наличии системы законодательства. В 1925 году были приняты, в частности, Постановление Президиума Центрального исполнительного комитета СССР (ЦИК СССР) от 16 января 1925 года «О перевыборах в Советы»60, Постановление ЦИК СССР от 2 октября 1925 года «О порядке выборов в Советы и на съезды Советов»61 и др.
Новая методика российского правотворчества в изменениях системы и содержания избирательного законодательства в Российской Федерации
Избирательное законодательство в Российской Федерации на настоящем этапе его развития представляет собой уникальное явление в отечественной правовой системе. Пожалуй, ни одна другая система законодательных актов в нашей стране не может «похвастаться» аналогичной сложностью построения текстов правовых предписаний. Не будет преувеличением сказать, что в процессе перманентного обновления избирательного законодательства в России родилась новая методика правотворчества, сильные и слабые стороны которой мы постараемся проанализировать.
Процесс системогенеза, то есть построения системы избирательного законодательства, ее развития и совершенствования как системы, наиболее активное влияние на формирование которой оказывает целенаправленная деятельность субъектов законопроектной и законодательной деятельности, невозможен без соблюдения правил законодательной техники, без применения выработанных ею приемов. Д.А. Керимов справедливо отмечает, что «создание содержательного, правильно оформленного и эффективно работающего закона равнозначно иному открытию в науке»156. С учетом этого, можно утверждать, что правотворчество, а особенно законодательная деятельность, как одно из основных упорядочивающих проявлений государственной власти, должно основываться на научно и практически обоснованных методиках, представляющих собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных юридико-технических приемов и практических приемов организации работы над законопроектами.
Анализ современного избирательного законодательства России в его развитии от первого Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года до действующих законов о выборах, в его сопоставлении с развитием иных отраслей, подотраслей и институтов российского законодательства с очевидностью показывает, что отечественный законодатель выработал и внедрил специфические приемы законодательной техники при работе над совершенствованием избирательного законодательства.
В качестве основных признаков рассматриваемой новой методики можно, на наш взгляд, выделить следующие: 1) детализация правовых предписаний за счет включения в сферу регулирования законов все большего количества частных, конкретных общественных отношений; 2) отклонение от традиционных подходов к соотношению нормы права и статьи нормативного акта; 3) усложнение языка и стиля изложения статей закона, придающее им инструктивный характер; 4) расширение круга основных понятий, определение которым дается в специальной статье в начале закона; 5) усложнение системы отсылок в рамках закона и появление новых приемов построения отсылок к иным законодательным актам.
Еще в 1997 году P.O. Халфина достаточно резко высказывалась в отношении нового российского законодательства: «современные законы - это огромная, необузданная масса, длинные тексты, длинные словари, которые предшествуют нормативной части закона, основные понятия и т.д. Там трудно найти нормы права, ее элементы, то, что обеспечивает действенность акта. Вместо норм права - пожелания, заклинания. Ясно, что такой акт не может работать» . Не соглашаясь полностью со столь однозначным выводом о неработоспособности современных законов, отметим, вместе с тем, что перечисленные их характеристики, которые в полной мере применимы и к законам, действующим на настоящий момент, способны существенно ухудшить их качество и эффективность. Рассмотрим подробнее перечисленные выше признаки новой методики российского правотворчества с тем, чтобы сделать определенные выводы о приоритетах дальнейшего совершенствования правил построения законодательных актов в системе избирательного законодательства. 1. Наиболее очевидное специфическое новшество законодательной техники в электоральной нормативной сфере - это прогрессирующее разрастание текста конкретных правовых предписаний и соответствующее увеличение объема законодательных актов. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» состоял из преамбулы и 10 глав, включавших в себя всего 36 статей, изложенных во вполне подходящем для базовых, рамочных законов лаконичном стиле.
