Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы статуса мигрантов 17
1. Понятие «мигрант». Основные категории мигрантов 17
2. Особенности конституционно-правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов 49
Глава 2. Содержание правового статуса мигрантов: конституционно-правовые основы 76
1. Конституционные права и обязанности мигрантов 76
2. Ответственность мигрантов в соответствии с российским законодательством 139
Глава 3. Защита прав и свобод мигрантов 170
1. Конституционные основы регулирования защиты прав и свобод мигрантов 170
2. Судебная защита прав и свобод мигрантов 204
Заключение 224
Список использованных источников 227
- Понятие «мигрант». Основные категории мигрантов
- Особенности конституционно-правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов
- Конституционные права и обязанности мигрантов
- Конституционные основы регулирования защиты прав и свобод мигрантов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Начиная с 1990-х годов Российская Федерация является активным участником миграционных процессов. По степени интенсивности миграционных потоков Россия является одним из лидеров, причем как среди государств - участников Содружества Независимых Государств, так и в мире в целом. По количеству иммигрантов Россия занимает третье место после Соединенных Штатов Америки и Германии. Следует отметить, что усиление миграционной активности характерно не только для внешней миграции, но и для внутригосударственной. Интенсивные миграционные процессы, по экспертным оценкам, будут сохраняться, как минимум, в течение ближайшего десятилетия.
Одним из последствий активизации миграционных процессов является концентрация на территории Российской Федерации значительного количества иммигрантов, проживающих на постоянной или временной основе. Согласно статистическим данным, предоставленным Федеральной миграционной службой Российской Федерации, только за первые шесть месяцев 2008 года иностранным гражданам и лицам без гражданства было выдано 12923815 миграционных карт, на учет поставлено 4178592 человек.
Фактическое присутствие в Российской Федерации такой значительной по численности категории населения как мигранты потребовало от российского законодателя создания адекватной нормативно-правовой базы, сформированной с учетом соответствующих международных норм и правил, и направленной на регулирование их правового статуса.
Современное российское миграционное законодательство было создано за относительно небольшой период времени, при этом, если в начале 1990-х годов его развитие было связано преимущественно с регулированием потока вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев), то в настоящее время внимание законодателя сосредоточено в большей степени на вопросах трудовой миграции и оптимизации статуса мигрантов,
осуществляющих трудовую деятельность, возвращения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, противодействия нелегальной миграции и обеспечения государственной безопасности через создание функционирующей системы миграционного контроля и учета.
В Конституции Российской Федерации права и свободы человека закреплены с учетом общепризнанных принципов и норм, а также положений ратифицированных' международных актов, и в целом соответствуют современному демократическому подходу к регулированию статуса человека. Они закладывают основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации, которые в последующем дифференцируются в зависимости от наличия у мигрантов специального правового статуса, их принадлежности к той или иной категории (беженец, вынужденный переселенец, трудящийся-мигрант и иные).
Регулирование статуса мигрантов тесно связано с проводимой миграционной политикой, а также особенностями, характерными для специального правового статуса. Однако, учитывая, что на сегодняшний день в Российской Федерации единая, четко проработанная концепция регулирования миграционных процессов отсутствует, возникает необходимость определенной стабилизации правового статуса и защиты мигрантов, законно находящихся на российской территории. Весьма важным является уяснение возможных пределов ограничения прав мигрантов, что особенно актуально в случае существенного ухудшения политической ситуации с государством гражданской принадлежности мигрантов - иностранных граждан.
Кроме того, представляется необходимой разработка теоретических основ регулирования правового статуса мигрантов. В частности, до сих пор ни в международном праве, ни в российской правовой системе не выработано единое, нормативное определение понятия «мигрант». В доктрине также отсутствует единообразный подход к этому определению. Ряд других распространенных понятий, применяемых в российском миграционном законодательстве, требует корректировки и унификации с положениями
ратифицированных международных актов. Остаются не до конца исследованными вопросы содержания правового статуса мигрантов, особенности правового статуса в зависимости от категории.
Принципиальные изменения миграционного законодательства в 2006-2007 годах определяют необходимость переосмысления основных вопросов, связанных с регулированием правового статуса мигрантов, а также определяют поиск оптимального решения трансформировавшихся или вновь возникших правовых проблем и противоречий в указанной сфере.
Выбор предмета диссертационного исследования обосновывается его значимостью для дальнейшей оптимизации регулирования правового статуса мигрантов, повышения степени эффективности их правовой защиты. Цели и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является теоретический анализ конституционных основ регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации, а также разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования статуса мигрантов, механизма реализации их прав и свобод на основе положений Конституции Российской Федерации.
При реализации поставленной цели будут решены следующие задачи:
- разработка предложений по совершенствованию понятийного
аппарата, применяемого для обозначения категорий мигрантов;
формирование авторского определения понятия «мигрант»;
- проведение классификации различных категорий мигрантов;
определение особенностей правового статуса основных категорий мигрантов в Российской Федерации;
комплексное исследование конституционных основ регулирования правового статуса мигрантов, а также конкретных прав, свобод и обязанностей;
выявление пробелов и противоречий российского законодательства, препятствующих реализации мигрантами прав и свобод, разработка предложений по их преодолению;
анализ видов ответственности, применяемых к мигрантам и иным участникам миграционных правоотношений за нарушение установленных прав и неисполнение обязанностей; предложения по совершенствованию их правового регулирования;
разработка рекомендаций и предложений по оптимизации мер защиты прав и свобод мигрантов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, правовые акты зарубежных государств, международные акты, полностью или частично направленные на регулирование статуса мигрантов; практика применения указанных актов, в том числе существующая судебная практика в данной сфере. Кроме того, предметом исследования являются имеющиеся научные исследования и разработки, посвященные правовому статусу отдельных категорий мигрантов и государственно-правовому регулированию миграции в целом.
Степень научной разработанности.
При проведении диссертационного исследования были изучены имеющиеся научные разработки общего характера, имеющие предметом анализа теоретические проблемы определения правового статуса человека и его отдельных элементов. Среди общетеоретических исследований несомненный интерес вызвали работы Александрова Н.Г., Алексеева С.С., Арбузкина A.M., Богдановой Н.А., Бондаря Н.С, Васильевой Т.А., Витрука Н.В., Воеводина Л.Д., Дмитриева Ю.А., Козлова М.Ю., Конюховой И.А., Лазарева Л.В., Лаптева П.А., Лукашевой Е.А., Малько А.В., Марченко М.Н.,
Матузова Н.И., Сырых В.М., Тихомирова Ю.А., Шевцова B.C. и других. Общие проблемы конституционного регулирования статуса человека и гражданина анализировали Аникеева Е.Д., Басик В.П., Бутылин В.Н., Герасименко Ю.В., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Кочуков Т.В., Мархгейм М.В., Тиунов О.И. и иные.
При написании данного исследования были учтены имеющиеся научные разработки в сфере правового регулирования вопросов миграции, осуществленные такими учеными как Авакьян С.А., Андриченко Л.В., Галуза Е.В., Гулиев Н.Х., Зинченко Н.Н., Лялякин Ю.А., Паньшин А.И., Петров В.Н., Петровец М.В., Решетин В.М., Торохов А.Н., Тоцкий Н.Н., Тюркин М.Л., Хома СП. и другими. Одним из наиболее полных и комплексных исследований современного периода развития миграционного законодательства и правового регулирования статуса мигрантов следует признать монографическое исследование Т.Я. Хабриевой «Миграционное право России: теория и практика».
Регулирование миграционных процессов тесно связано с обеспечением интересов государственной безопасности, противодействием незаконной миграции; исследованием миграции в данном аспекте занимались Баранов В.М., Витковская Г.С, Вишневский А.Г., Джафаров С.А., Земскова А.В., Подшивалов В.Е., Тюрюканова Е.В. и иные ученые.
В последние годы был проведен ряд исследований, связанных с правовым регулированием статуса отдельных категорий мигрантов. Так, например, правовой статус вынужденных мигрантов и вопросы вынужденной миграции были исследованы в работах Анисимовой Н.Н., Басангова Д.А., Белоусовой Е.В., Губиной О.В., Евтушенко В.И., Искендерова P.P., Оздоева М.Д., Павловой Л.В., Петросян М.Е., Плещеевой М.В., Радула В.В., Селиванова А.В., Сокольниковой А.В. и других. Тематика трудовой миграции и правового статуса трудящихся-мигрантов разрабатывалась, в частности, Асриян Б.С., Жильцовой Ю.В., Куц А.Н., Литвиненко К.А., Овсюком A.M., Рязанцевым СВ., Тюниной И.И. и иными учеными.
В 2006 году была защищена диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук Галиахметовой К.Д. «Конституционно-правовое регулирование положения мигрантов в Российской Федерации». Вместе с тем, указанное исследование в значительной своей части посвящено анализу общих вопросов регулирования миграционных процессов и развития иммиграционной политики.
Основу правового статуса любой категории мигрантов составляет конституционное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. В связи с этим при проведении диссертационного исследования отдельно было обращено внимание на комплексные разработки, посвященные регулированию указанного права, в том числе работы Кырова А.А., Лимоновой Н.А., Максименко СВ., Пенкина СВ., Рудневой К.И. и других.
При написании диссертации были использованы материалы исследований, разработанных в дореволюционный период (в частности, Дюги Л., Елиастровым А.И., Мулюкиным А.С), а также проведенных современными зарубежными правоведами (Кёлин В., Маттерн Р., Мюсен Ш., Овсюком A.M. и другими).
Учитывая, что миграционные процессы изначально были4 объектом изучения преимущественно демографов и социологов, диссертантом были проанализированы труды специалистов иных отраслей науки, посвященные вопросам миграции, наибольший интерес вызвали работы Зайончковской Ж.А., Ионцева В.А., Мукомеля В.И., Рыбаковского Л. Л., Юдиной Т.Н.
Методологическая основа исследования.
При проведении диссертационного исследования были использованы такие философские методы исследования, как анализ, синтез, индукция, дедукция, восхождение от абстрактного к конкретному и некоторые другие. Помимо философских были применены общенаучные методы исследования: структурный, системный, сравнительный, исторический, диалектический.
Среди частно-научных методов исследования в основном использовались методы сравнительного правоведения и формально-юридического анализа.
Диссертационное исследование было проведено с учетом таких базовых исследовательских принципов, как всесторонность и комплексность.
Нормативная и эмпирическая основы исследования.
В процессе исследования были проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, положения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Кроме того, были изучены международные акты универсального и регионального характера в сфере миграции и регулирования статуса мигрантов, двусторонние договоры Российской Федерации с государствами-участниками Содружества Независимых Государств, учредительные документы международных организаций, осуществляющих защиту прав и свобод различных категорий мигрантов.
Помимо анализа содержания нормативных правовых актов была исследована практика их применения, изучены отдельные аспекты правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти (преимущественно Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов), органов государственной власти субъектов Российской Федерации, деятельности международных организаций.
Особое внимание уделено судебной практике по делам, связанным с защитой прав и свобод мигрантов, в том числе решениям Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции Российской Федерации и иных.
При реализации поставленных задач на основе анализа нормативных правовых актов зарубежных государств и практики их применения был исследован зарубежный опыт правового регулирования статуса мигрантов.
В ходе исследования были также изучены аналитические материалы, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в рамках выбранной тематики, заключения на законопроекты, направленные на регулирование статуса мигрантов.
Было изучено содержание выступлений должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, в частности, сотрудников Федеральной миграционной службы Российской Федерации, доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Также при написании диссертации проанализированы рекомендации международных и российских конференций, отчеты деятельности правозащитных организаций, осуществляющих свою деятельность в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования.
Новизна диссертации заключается в комплексном исследовании конституционных основ правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации, проведенном на основе системного анализа соответствующих положений общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, нормативных правовых актов Российской Федерации и сложившейся практики их реализации, а также в определении основных направлений развития правового статуса отдельных категорий мигрантов в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Авторское определение понятия «мигрант» сформулировано, исходя из его понимания в широком и узком смысле. В широком смысле с учетом положений международных актов понятие «мигрант» определяется как лицо, осуществляющее территориальное перемещение независимо от причин, длительности и пространственных границ. В узком смысле понятие «мигрант» - это лицо, осуществляющее территориальное перемещение через государственные границы или границы субъектов Федерации, связанное с
изменением места пребывания или жительства, и влекущее изменение правового статуса.
Факт перемещения должен устанавливаться на основе юридически зафиксированного изменения места пребывания или жительства. Применение фактического подхода возможно при определении незаконных мигрантов, до момента выявления факта незаконного пребывания.
Государствам, между которыми существует наиболее интенсивный миграционный обмен, следует стремиться к гармонизации миграционного законодательства в части регулирования правового статуса мигрантов, а также к унификации ключевых правовых терминов общего характера, таких как «мигрант», «трудящийся-мигрант», «беженец», «вынужденный переселенец», «внутриперемещенное лицо». При этом в национальном законодательстве могут быть дополнительно установлены более узкие по содержанию термины, отражающие специфику регулирования статуса отдельных категорий мигрантов на их территории.
На теоретическом уровне можно выделить следующие особенности, обосновывающие существование общего правового статуса: мигранты являются категорией населения, специфика статуса которой связывается с осуществляемыми ими пространственными перемещениями через государственные границы или границы субъектов Федерации; практически всегда миграционное перемещение влечет изменение правового статуса лица; статус мигрантов носит временный, переходный характер.
Применительно к отдельным категориям мигрантов (беженцам, вынужденным переселенцам, трудящимся-мигрантам и иным) можно говорить о существовании специального правового статуса.
4. Права и свободы, провозглашенные в Конституции Российской Федерации и формально распространяющиеся на все категории мигрантов (это касается, в частности, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, свободы труда), фактически могут иметь различное содержание в зависимости от ряда факторов, в том числе наличия
гражданства, времени пребывания на территории Российской Федерации, приобретенного специального правового статуса.
Системный анализ конституционных прав и свобод мигрантов позволяет сделать вывод, что с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства тесно связана реализация иных конституционных прав и свобод мигрантов. Ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства могут быть причиной возникновения проблем в реализации иных конституционных прав, в частности, свободы труда: так, временно проживающий иностранный гражданин - работник вправе выбрать место работы только в пределах определенного субъекта, указанного в разрешении на временное проживание. 5. Необоснованно ограничение выбора места проживания в пределах субъекта Федерации для временной проживающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку существующая система квотирования построена с учетом территории субъекта, а не его части. В связи с этим следует разрешить указанной категории лиц по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого им разрешено временное проживание.
6. Действующая система привлечения и использования иностранной рабочей силы не дифференцирована в зависимости от профессиональных качеств работников. В результате большинство иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих в Российской Федерации трудовую деятельность, имеют низкую профессиональную квалификацию.
С целью повышения конкурентоспособности Российской Федерации в борьбе за высококвалифицированную рабочую силу, на законодательном уровне целесообразно закрепить преференциальный режим въезда и пребывания высококвалифицированных специалистов на территории Российской Федерации. В качестве основных критериев отнесения лица к числу высококвалифицированных специалистов можно рекомендовать для
применения: уровень образования (квалификации), опыт работы по специальности либо в определенной сфере, выполняемые трудовые функции. 7. Предлагается расширить социально-экономические права мигрантов -иностранных работников, временно пребывающих на территории Российской Федерации, тесно связанные или производные от соответствующих трудовых прав. Учитывая, что основной целью пребывания иностранных работников в Российской Федерации является осуществление трудовой деятельности, целесообразно распространить на них действие норм законодательства, устанавливающих право на получение пособий по временной нетрудоспособности, выплат при несчастных случаях на производстве, а также в случае гибели работника при осуществлении трудовой деятельности.
8. По российскому законодательству мигрант - иностранный гражданин
или лицо без гражданства может быть выслан за пределы Российской
Федерации тремя способами: с помощью процедуры депортации, реадмиссии
и через применение административного выдворения. Правовая природа
указанных мер принуждения различна: процедуру депортации и реадмиссию
можно считать мерами принуждения, направленными на пресечение
незаконного пребывания на территории государства иностранных граждан и
лиц без гражданства, в то время как административное выдворение - вид
административного наказания. В связи с этим представляется
необоснованным смешение депортации, реадмиссии и административного
выдворения в нормах действующего миграционного законодательства, в том
числе в части закрепления одинаковых правовых последствий их
применения.
9. В целях повышения степени правовой защиты мигрантов
целесообразно расширить возможность получения бесплатной юридической
помощи малоимущими, а также оказавшимися в тяжелой жизненной
ситуации иностранными гражданами и лицами без гражданства по делам,
возникающим из миграционных правоотношений. Следует предусмотреть
оказание бесплатной адвокатской юридической помощи малоимущим
иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на территории Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение исследования.
Теоретические основы правового статуса мигрантов, разработанные в настоящей диссертации, могут быть положены в основу последующих научных разработок и исследований правового статуса мигрантов, прав и свобод человека и гражданина, а также конституционно-правового регулирования миграционных процессов.
Рекомендации по совершенствованию понятийного аппарата позволят более точно определить круг субъектов миграционных правоотношений, тем самым избежать последующих разночтений на практике. Предложения по оптимизации конституционного регулирования статуса мигрантов, совершенствованию механизма реализации конституционных прав и свобод могут быть использованы в целях устранения пробелов и противоречий действующего законодательства, а также при подготовке новых нормативных правовых актов, регулирующих вопросы миграции, формировании концепции миграционной политики в Российской Федерации.
Выявленные недостатки и противоречия практики реализации правового статуса мигрантов, а также предложения по их преодолению могут быть полезными для органов государственной власти, ведающих вопросами иностранных дел, или осуществляющих правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Материалы исследования могут быть использованы при разработке специализированного учебного курса, посвященного правовому статусу мигрантов и правовому регулированию миграции, а также применены в учебном процессе при преподавании дисциплин конституционного права.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Материалы диссертационного исследования апробированы на научных конференциях:
- выступление «Проблемы соответствия норм конституционного и
иных отраслей права Российской Федерации в области регулирования прав и
свобод мигрантов международно-правовым стандартам» на Вторых
конституционных чтениях «Конституционное право и международное право:
проблемы взаимодействия в современных условиях развития» (Москва. 14-17
октября 2008. Организаторы мероприятия: Российская академия правосудия,
Институт научной информации по общественным наукам Российской
академии наук);
- выступление «Влияние процесса централизации на развитие
миграционного законодательства» на ежегодной конференции молодых
ученых, аспирантов и соискателей «Централизация и децентрализация
правового регулирования» (Москва. 19 мая 2008. Организатор мероприятия:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации);
выступление «Сближение и гармонизация законодательства в сфере миграции в государствах - участниках Содружества Независимых Государств» на Международной школе-практикуме молодых ученых-юристов «Влияние международного права на национальное законодательство» (Москва. 24-26 мая 2007. Организатор мероприятия: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ);
выступление «Пробелы и коллизии правовых норм законодательства в миграционной сфере» на научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей «Проблемы юридических противоречий в законодательстве» (Москва. 17 мая 2006. Организатор мероприятия: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации)
участие в Международной летней школе «Миграция и дискриминация: защита мигрантов и содействие толерантности» (Москва. 15-
19 июля 2007. Организаторы мероприятия: Центр миграционных исследований, ЮНЕСКО) и др.
Кроме того, материалы диссертационного исследования были использованы при исполнении должностных обязанностей в качестве сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: при проведении научной правовой экспертизы концепций, проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов, а также проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, находящихся на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации; при участии в согласительных процедурах при осуществлении законопроектной деятельности; при выполнении иных задач, возложенных на Институт и вытекающих из необходимости научно-правового обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации.
Результаты проведенного исследования были обсуждены на расширенном заседании отдела правовых проблем федерализма Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в четырех научных статьях, опубликованных в Журнале российского права, Журнале зарубежного законодательства и сравнительного правоведения, а также в сборниках статей по материалам научных конференций.
Структура диссертационного исследования.
Структура диссертации определена поставленной целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Понятие «мигрант». Основные категории мигрантов
Становление и развитие миграционного законодательства требует создания адекватного понятийного аппарата. Отсутствие нормативно закрепленного понятия и унифицированной классификации категорий мигрантов не препятствует их применению в двусторонних и многосторонних международных соглашениях с участием Российской Федерации, в подзаконных актах федерального уровня, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, но в то же время влечет трудности в осуществлении миграционного контроля, единообразном правовом регулировании их статуса.
До сих пор понятие «мигрант» не выработано ни в международном праве, ни в российской правовой системе. В основе большинства существующих определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта — как лица, совершающего это перемещение. При этом выделяется несколько видов подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные. Однако следует согласиться с Л.Л. Рыбаковским, что в определениях, в которых миграция приравнивается к различным видам движения населения, смешиваются различные явления: перемещение людей по территории и перемещение людей по образовательным группам, профессиям, отраслям, предприятиям и т.д.1 Учитывая, что формулируемое понятие будет использоваться применительно к целям правового регулирования миграционной сферы и правового статуса мигрантов, в первую очередь интерес представляет территориальное (географическое) перемещение населения. Более того, важно не столько само перемещение мигрантов, сколько правовые последствия этого перемещения. В частности, если говорить о международных мигрантах, то после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства-въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом. Для международных мигрантов такой будет являться внешняя граница конкретного государства. По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях Организации Объединенных Наций предлагается использовать следующий подход: внутренние мигранты — лица, которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической зоне страны, при этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-территориального деления1.
Применительно к России речь должна вестись скорее о границах муниципального образования, а не наименьшей административно территориальной единицы. В соответствии со статьей 20 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Исходя из данной нормы, существует потенциальная возможность предоставления дополнительных льгот для мигрантов в пределах муниципального образования, обладающего соответствующими финансовыми возможностями. Таким образом, правовое регулирование статуса перемещающихся лиц — российских граждан может быть отличным в разных муниципальных образованиях.
Однако, учитывая, что на практике наличие особенностей в регулировании статуса мигранта на уровне отдельных муниципальных образований является скорее редким исключением, целесообразно считать лицо внутренним мигрантом при его перемещении через границу субъекта Российской Федерации. Схожей позиции придерживается Л.В. Андриченко, определяющая мигранта как физическое лицо, совершающее пространственное передвижение через установленные административные или государственные границы (миграцию) с изменением места жительства навсегда или на длительный срок1. Кроме того, именно на основе «привязки» к субъектам Российской Федерации, а не муниципальным образованиям или иным территориальным единицам построена и действующая система квотирования.
В Российской Федерации предпринимались попытки закрепить понятие мигранта на федеральном уровне. Так, например, в 2004 г. Государственным Советом — Хасэ Республики Адыгея и Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект федерального закона № 37040-3 «О миграции в Российской Федерации». В соответствии со статьей 1 законопроекта под мигрантом предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). Аналогичное определение было закреплено ранее в утвержденной Правительством РФ Федеральной миграционной программе на 1998—2000 годы .
Особенности конституционно-правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов
Прежде чем приступить к анализу правового статуса мигрантов, важно определить, что понимается под правовым статусом и какие элементы составляют содержание данной категории. Существует несколько подходов к определению содержания правового статуса. Выделяя элементы, составляющие содержание такой категории как правовой статус, можно отметить два основных подхода: узкий - в соответствии с которым основу правового статуса составляют права, свободы и обязанности, и широкий - включающий также иные элементы (правоспособность, гражданство, гарантии, законные интересы, ответственность и другие).
Согласно статье 64 Конституции Российской Федерации основы правового статуса личности в Российской Федерации составляют положения второй главы - «Права и свободы человека и гражданина». Исходя из буквального толкования данной нормы можно сделать вывод, что основу правового статуса человека и гражданина составляют именно права и свободы.
В доктрине данный подход весьма распространен. В.М. Сырых отмечает, что правовой статус личности понимается как совокупность прав, свобод и обязанностей, которыми обладает личность в соответствии с действующими нормами международного и внутреннего права1. Н.Н. Зинченко, определяя статус международных мигрантов, исходит из того, что это совокупность прав и обязанностей мигрирующих лиц, регламентируемых национальным законодательством государств-доноров и государств-реципиентов и международно-правовыми нормами, характеризующих их как мигрантов и определяющих их положение в обществе . Е.А. Лукашева предлагает включать в правовой статус права, свободы и обязанности, при этом ряд дополнительных элементов относит либо к предпосылкам правового статуса (например, гражданство, общая правоспособность), либо элементам, вторичным по отношению к основным (так, юридическая ответственность вторична по отношению к обязанностям, без обязанности нет ответственности), либо категориям, далеко выходящими за пределы правового статуса (система гарантий). Указанные элементы предлагается включать в более широкое понятие - «правовое положение». Впрочем, существуют иные подходы к их соотношению: некоторые ученые признают, что «правовой статус», напротив, шире «правового положения»2, также весьма распространено мнение об их тождественности3.
В то же время ряд исследователей считают, что содержание правового статуса шире, и помимо прав, свобод и обязанностей в него необходимо внести ряд других элементов. Н.А. Богданова, обосновывая предпочтение широкого подхода к толкованию конституционно-правового статуса, справедливо отметила следующее: как обобщенное теоретическое построение такой статус позволяет всесторонне охарактеризовать тот или иной субъект конституционно-правовых отношений, поставив во главу угла его юридические свойства и связи; кроме того, при широком подходе к конституционно-правовому статусу анализу правового состояния субъекта удается придать элементы динамизма, проследив последовательность стадий приобретения статуса, обладания им и его реализации4.
В качестве иных, помимо прав и обязанностей, элементов правового статуса обычно указываются гражданство, общая правоспособность5, ответственность , основополагающие принципы7, юридические гарантии.
Отнесение общей правоспособности к элементам правового статуса представляется, несмотря на распространенность, спорным. Правоспособность — это предпосылка, возможность обладания правами и обязанностями. Ее суть заключается в способности любого человека иметь права, свободы и обязанности от рождения и до момента смерти. Правоспособность как возможность не имеет самостоятельного значения, она не представляет и не обеспечивает никакого реального блага, а лишь позволяет иметь предусмотренные законом права и обязанности, быть их носителем, то есть выступает необходимой посылкой правообладания1.
В этой связи необходимо отметить, что не следует связывать наличие правоспособности и волю государства. «Никак нельзя согласиться с тем, что основание возникновения правоспособности можно связывать с пребыванием иностранца на территории Российской Федерации, и, тем; более, ставить это в зависимость от их воли. Таких оснований просто не существует, и откуда авторы их берут - непонятно» . Как справедливо отмечает Шевцов B.C., государство не создает право, но право может стать юридическим и приобрести необходимые ему свойства - публичную универсальность, обязательность, гарантированность мерами принуждения в-необходимых случаях - лишь с санкции государства .
Конституционные права и обязанности мигрантов
В действующей Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина закреплены с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, что особенно важно при регулировании статуса мигрантов. Учитывая степень интенсивности современных миграционных потоков, а также активную вовлеченность России в общемировые глобализационные и интеграционные процессы, следует отметить особую значимость имплементации норм международного права в сфере регулирования статуса человека и гражданина в национальное законодательство на конституционном уровне.
В целом нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие принципы регулирования миграции, можно условно разделить на две части: к первой относятся те из них, которые признают права человека, прямо или косвенно лежащие в основе миграционных процессов, ко второй - нормы, определяющие пределы полномочий и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также должностных лиц по управлению процессами, образующими явление миграции, в том числе по обеспечению соблюдения требований законодательства .
Применительно к структурированию конституционных прав, свобод и обязанностей мигрантов в первую очередь необходимо исходить их факта наличия российского гражданства, непосредственно влияющего на объем и конкретное содержание правового статуса. В тексте Конституции проводится обоснованное и вполне логичное разграничение прав и обязанностей человека как такового и гражданина. На основе этого деления можно выделить следующую классификацию:
1. Права, свободы и обязанности, распространяющиеся исключительно на мигрантов, являющихся гражданами Российской Федерации (право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст.27), право участвовать в управлении делами государства (ст. 32) и иные);
2. Права, свободы и обязанности, распространяющиеся на мигрантов, не являющихся гражданами России (право просить политическое убежище (ст. 63);
3. Права, свободы и обязанности, присущие всем категориям мигрантов; в данном случае в Конституции используются формулировки «каждый», «никто» и т.п. Это наиболее многочисленная группа, включающая свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства (статья 27), право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч.1 ст. 37) и другие.
В основе классификации прав и свобод, составляющих правовой статус мигрантов, несомненно, должно находиться их фундаментальное деление в зависимости от сферы реализации: личные, политические, экономические, социальные и культурные. Однако необходимо учитывать, что их объем для мигрантов, являющихся гражданами России, и не имеющих российского гражданства, будет различным. Наиболее показательным примером являются политические права, являющиеся прерогативой российских граждан. Как исключение, следует отметить, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами
В целом большинство закрепленных в Конституции Российской Федерации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в том или ином объеме имеют отношение к правовому статусу мигрантов (всех или отдельных категорий). Тем не менее, поскольку речь идет о процессе миграции и регулировании статуса лиц, осуществляющих территориальное перемещение, в первую очередь следует говорить о правах, свободах и обязанностях, напрямую относящихся к миграции. Их можно разделить на следующие группы. 1. Права и свободы, непосредственно связанные с процессом перемещения: - право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч.І ст. 27 Конституции РФ); - право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации (ч.2 ст. 27);
Конституционные основы регулирования защиты прав и свобод мигрантов
Конституционные права и свободы мигрантов носили бы декларативный характер без установления надлежащего механизма их защиты. Требуется не только провозглашение в Конституции права личности, но и его материализация — действительное получение ею того блага, которое составляет содержание данного права, то есть его реализация1.
Следует отметить, что объем и способы защиты прав мигрантов, не являющихся гражданами Российской Федерации, будут в определенной степени отличаться от защиты прав граждан. В частности, в соответствии с частью 1 статьи 61 российский гражданин не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Кроме того, Российская Федерация согласно части 2 указанной статьи Конституции гарантирует своим гражданам защиту и покровительство даже за ее пределами, однако данная норма не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, даже постоянно проживающих на ее территории.
Принципы конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина вытекают также из содержательной классификации прав и свобод человека и гражданина. Вполне логично, что особенности регулирования личных, экономических, политических, социальных и культурных прав человека обусловливают существование специфических принципов их зашиты. Например, защита личных право и свобод человека и гражданина должна непременно базироваться на принципе безусловности, т.е. государство не может мотивировать свое правозащитное бездействие отсутствием для этого необходимых условий или механизма. Защита экономических прав предполагает наличие принципа «ресурсной возможности», выражающегося в том, что государство должно принять в максимальных пределах имеющихся у него ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить и защитить данную группу прав. Традиционно выделяется два уровня защиты прав и свобод человека и гражданина: международный (универсальный и региональный) и национальный. При реализации механизма защиты мигрантов любого уровня могут быть использованы различные средства, в том числе правовые, экономические, политические, административные.
Национальный механизм защиты прав человека составляет законодательная база, правовой порядок, а также система государственных и негосударственных органов и учреждений, практически осуществляющих влияние на состояние и соблюдение прав человека, защиту и восстановление нарушенных законных прав и свобод человека и гражданина2. На внутригосударственном уровне, исходя из положений российского законодательства, в том числе Конституции, можно выделить следующие формы защиты прав и свобод: 1. государственная защита прав и свод мигрантов: 1.1. судебная защита, осуществляемая посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (статьи 46, 118 Конституции Российской Федерации); 1.2. внесудебная защита, осуществляемая: - федеральными органами государственной власти и их должностными лицами, в том числе уполномоченными по правам человека и Президентом Российской Федерации как высшим должностным лицом (статья 2, 45,80 Конституции); - органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами; - государственными организациями и учреждениями. 2. негосударственная защита прав и свод мигрантов осуществляется: - органами местного самоуправления и их должностными лицами; - негосударственными организациями и учреждениями, том числе правозащитными организациями; 3. самозащита, осуществляемая в единоличной или коллективной формах, в том числе через профсоюзы (статья 30, 45 Конституции).
Правовая защита - одно из основных и наиболее важных средств защиты прав и свобод мигрантов. Иногда ставят знак равенства между мерами защиты и защитой правовой, отождествляя их с правоприменительной деятельностью; однако как разновидность правоприменительной деятельности следует рассматривать защиту права, но не сами меры защиты, и то с некоторыми оговорками, так как правоприменительная деятельность компетентных органов выступает только одной составляющих защиты права1.
Международный пакт о гражданских и политических правах устанавливает обязательство государств - участников обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве; обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты; обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются.
