Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления 12
1.1. Понятие правового регулирования финансовой основы местного самоуправления 12
1.2. Правовое регулирование процесса формирования местного бюджета 24
1.3. Отечественный и зарубежный опыт правового регулирования финансовой основы местного самоуправления 44
Глава 2. Современные проблемы правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в России 77
2.1. Системность нормативно-правовых актов, регулирующих финансовую основу местного самоуправления в Российской Федерации 77
2.2. Совершенствование правового регулирования финансовой основы местного самоуправления на современном этапе Ю5
2.3. Правовое регулирование межбюджетных отношений в системе реформы местного самоуправления в России 148
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 164
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 169
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия переживает период кардинальных перемен во всех сферах общества, конечной целью которых является построение в ней демократического, правового государства, развитого местного самоуправления, опирающегося на инициативу населения, поддержку и гарантии его со стороны государства, в том числе и с соответствующим финансовым обеспечением своей деятельности.
Мировой опыт показывает, что сильным, стабильным может быть только то государство, которое опирается на развитую систему местной власти, активно решающей вопросы повседневных нужд населения. В то же время демократическим может считаться только то государство, в котором местное самоуправление построено на принципах максимальной автономии, финансовой самостоятельности, инициативы и ответственности населения за решение вопросов местного значения.
Действующая Конституция Российской Федерации заложила основы подобной системы местного самоуправления, отвечающей потребностям демократических преобразований в стране и общему духу самого основного закона. Однако такая модель пришла на смену прежним Советам и является принципиально новой для нашей страны. Поэтому конституционные нормы требуют научной оценки, практической реализации.
За 9 лет действия новой федеральной Конституции накоплен определенный опыт реализации ее положений в сфере организации финансового обеспечения деятельности местного самоуправления как положительный, но в значительной мере, к сожалению, отрицательный. Необходимо дать обобщенную оценку накопленного опыта, сделать из него необходимые выводы и прогнозы. Некоторые из них представлены в настоящей работе.
Современная модель организации финансового обеспечения местного самоуправления в России основана на высоком уровне централизации и концентрации власти. Решение значительного круга местных вопросов зачастую зависит от межбюджетных отношений между субъектом Федерации и муниципальным образованием. Сложившаяся практика не позволяет органам местного самоуправления в целом реализовывать свои функции и вынуждает муниципальные образования отказываться от долгосрочного финансового планирования. Это порождает неадекватную реализацию в практике конституционной модели организации местного самоуправления и ставит исследователя перед необходимостью проведения сравнительного правового анализа нормативно-правовой базы финансовых основ местного самоуправления, с целью выявить сильные и слабые стороны в подходах к регулированию рассматриваемых правоотношений.
Местное самоуправление в России сегодня организовано с учетом особенностей развития каждого региона страны и, в силу этого, конкретные его модели обладают значительным разнообразием, но, несмотря на это, проблемы финансового обеспечения деятельности муниципальных образований во многом тождественны по всей территории России. На сегодняшний момент можно констатировать факт, что местное самоуправление в РФ не обладает финансовой самостоятельностью. Более того, тенденцией развития законодательства является снижение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Преимущественно в работе планируется использовать практический материал, касающийся правовой основы финансового обеспечения организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Степень разработанности темы и круг источников. Проблемы организации местного самоуправления многие годы находятся в центре внимания отечественной государственно-правовой науки. Еще в середине-конце XIX столетия в связи с развитием земского и городского самоуправления особенности его финансового обеспечения исследовались многими выдающимися российскими учеными. В частности, Б.Б. Васильчиков одним из первых дал определение самоуправления «как участия народа в местном внутреннем управлении». Существенным элементом самоуправления Васильчиков признал полную самостоятельность местных органов, в пределах закона. Эта самостоятельность упрочивается постепенно, и можно выделить три периода в ее образовании:
1) стремление к тому, чтобы налоги и повинности, устанавливаемые центральною властью, раскладывались на местах по соображениям местных жителей;
2) поручение самого расходования земских сборов местным земским органам;
3) передачу местным органам контроля над раскладкой и расходованием сборов.
Л.А. Велихов в работе «Основы городского хозяйства» ( М.-Л., 1928г.) подробно раскрыл финансово-экономические основы городов России после введения Городового Положения 1870 г.
Б.Н. Чичерин рекомендовал власти конституционную реформу. К этому же сводится и основной смысл его произведения «Россия накануне 20-го столетия», изданного на рубеже этого столетия в Берлине и • явившегося как бы политическим завещанием знаменитого русского государствоведа.
Б.Б. Веселовский в работе «История земства за сорок лет» (в 4-х томах СПб., 1911) подробно проанализировал историю создания и функционирования земских учреждений.
Эти российские ученые заложили основы общественной и государственной теорий местного самоуправления, которые в различные периоды времени с тем или иным успехом оказывались востребованными в нашей стране в последующие годы. Много внимания проблемам финансово экономического развития местной власти уделял П.А. Столыпин.
Сегодня в России находится в стадии формирования новая отрасль права - муниципальное право. Большой вклад в ее становление внесли такие известные современные ученые, как: С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Р.Ф. Васильев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет и многие другие.
В диссертации также использованы работы ученых, писавших на "стыке" муниципального и конституционного права: А.А. Белкина, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, В.Е. Чиркина, Н.С. Бондаря, А.Г. Гладышева, А Еремина, А.В. Лагуткина, В.В. Пылина, И.А. Умновой, А.И. Черкасова и других.
Автор опирался на работы современных исследователей, занимающихся проблемами организации финансового обеспечения местного самоуправления в России. Среди них: О.В. Берг, А.А. Беловодова, Г.З. Крылов, А.Г. Игудин, Л.П. Лапшин, СВ. Мирошник, И.И. Овчинников, B.C. Мокрый и многие другие.
Такое исследование не может быть проведено без анализа работ зарубежных исследователей. В их числе можно назвать Р. Гнейста, А. Де Токвиля, Л. Штейна Ж. Марку.
Естественно, что работа на такую тему обязана опираться на солидную нормативно-правовую и источниковедческую базу. В числе нормативных источников необходимо назвать действующее российское и зарубежное законодательство, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления. Использованы в работе и исторические источники, документы Ростовской области, стенограммы заседаний местных и региональных органов власти.
Предмет, цель и задачи исследования. Основным предметом данного исследования является процесс правового регулирования финансовой основы местного определение проблем, поиск, предложение наиболее оптимальных путей решения в частности.
Объектом исследования является система правового регулирования местного самоуправления России на разных этапах ее исторического развития, а также практический опыт ее осуществления в современной России.
Исходя из изложенного, основная цель состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального права исследовать состояние правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в России на современном этапе, выявить основные проблемы, предложить возможные варианты решения. Эта цель достигается решением следующих задач:
? в рамках общей истории развития Российского государства и общества проанализировать процессы формирования финансовой основы местного самоуправления;
? исследовать правовую основу современной модели формирования финансовой основы местного самоуправления в России, выявить особенности ее правового регулирования, историческую преемственность и новизну;
? выявить пробелы в законодательстве Российской Федерации, регламентирующем финансовую основу местного самоуправления, внести предложения, направленные на их устранение и выполнение.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, системный, конкретно-социологический, формально-юридический, лингвистический, исторический и логический, метод сравнительного правоведения (компаративный).
В своем исследовании автор опирался на теоретические положения по проблемам местного самоуправления, разработанные отечественными и зарубежными учеными.
Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексном рассмотрении в рамках одного диссертационного исследования истории правового регулирования финансовой основы местного самоуправления и обоснованием ее современной российской модели. Автором предлагается систематизация подходов к рассмотрению процесса реформы местного самоуправления на современном этапе развития, анализируется законодательная практика субъектов Российской Федерации в сфере формирования финансовой основы муниципальных образований, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего финансовую основу местного самоуправления в РФ.
На защиту выносятся следующие положения и выводы: 1. Подлежащее нормативному закреплению определение понятия «финансовые основы местного самоуправления» как совокупности правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
2. Необходимость передачи в доходы местных бюджетов на постоянной основе сборов от налогов на имущество физических и юридических лиц, земельного налога, не менее 70-ти процентов налога на доходы физических лиц, а также такие неналоговые поступления, как арендная плата за землю муниципальных образований, средства от приватизации муниципального имущества.
3. Закрепление на постоянной основе за местными бюджетами более высоких, чем сегодня, долей от федеральных налогов, указанных в п.4 ст. 7 Закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», а также обоснование необходимости введения в состав местных налогов налога на недвижимость, ежегодного налога на автотранспортные средства, местных надбавок к одному из федеральных налогов (кроме НДС) в ограниченных размерах - до 10% налоговой ставки, устанавливаемой органами местного самоуправления.
4. Вывод, в соответствии с которым при недостаточных собственных ресурсах доходы местных бюджетов должны формироваться за счет закрепленных на долговременной основе регулирующих налогов, а не трансфертов.
5. Финансирование делегированных полномочий, не должно включаться в собственный бюджет муниципального образования, а предоставляться в форме передачи кредита по расходным статьям вышестоящего бюджета перечисляемого на казначейский счет муниципалитета, но не фигурирующего в его бюджете.
В связи с этим ввести в приложение Федерального закона о бюджете на очередной финансовый год в раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней» подраздел «Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, которыми наделены органы местного самоуправления».
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования.
Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области, использованы в преподавании курсов муниципального и финансового права Российской Федерации. Практические предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в процессе совершенствования нормативно-правового регулирования местного самоуправления в России.
Материалы диссертации докладывались автором на научных конференциях, аспирантских семинарах, использовались в процессе преподавания курсов муниципального и финансового права в Ростовском юридическом институте Северо-Кавказской академии государственной службы.
Ряд положений диссертации вошел в учебное пособие по финансовым основам местного самоуправления в РФ.
Ряд практических предложений подготовленных диссертантом нашел свое отражение в нормативно-правовых актах Ростовской области и г. Батайска. В частности в областных Законах «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области», «О бюджете развития Ростовской области». Автор принимал участие в разработке Устава г. Батайска, им подготовлены Положения «О порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности в г. Батайске», «О порядке сдачи объектов муниципальной собственности в аренду», «О бюджете развития г. Батайска» и другие.
Структура диссертации определена содержанием темы и включает введение, две главы, каждая включает по три параграфа, заключение, а также список использованной литературы.
