Введение к работе
Актуальность темы исследования. Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что наличие облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление.1 В ст. 3 под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Правовые основы формирования и функционирования этих органов способствуют не только эффективному решению вопросов местного значения, но и установлению прочного диалога с институтами гражданского общества и правового государства.
В Российской Федерации реализация конституционного права на местное самоуправление увязывается с правом населения на осуществление власти непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ст. 3), структура которых определяется им самостоятельно (ст. 131).2
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.3 и принятые в развитие основных его положений законы субъектов Российской Федерации исходили из широкого разнообразия организационных форм местного самоуправления, оставляя окончательный выбор за населением конкретного муниципального образования. Однако на практике формирование и деятельность органов местного самоуправления зачастую не в полной мере отвечали общепризнанной парадигме. С принятием Федерального
1 Европейская Хартия местного самоуправления (Преамбула). Страсбург, 1990.
2 Конституция Российской Федерации. М., 1993.
3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ
ления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера
ции. 1995. №35. Ст. 3506.
_ 4 -
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.1 существенно расширились правовые условия структурирования органов местного самоуправления. В этой связи поиск оптимальных организационных моделей местного самоуправления приобретает особую актуальность. Это потребует проведения дополнительных научных изысканий, что в конечном итоге и определило тему настоящего диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Состояние научной разработанности проблемы. Местное самоуправление в России, несмотря на богатое историческое наследие, является относительно новым конституционно-правовым институтом, поскольку его становление во многом обусловлено формированием государственности на демократических принципах. Этим во многом и объясняются проблемы, возникающие на пути развития местного самоуправления, в том числе по созданию оптимальной организационно-правовой структуры, позволяющей обеспечивать эффективное и приближенное к населению управление.
В условиях централизованного государства не могло бьпь и речи об ином, кроме государственного, виде управления.2 Вместе с тем в начале 50-х г.г. прошлого столетия в работе С.Н. Братуся появляется понятие «самоуправление», которое связывается с деятельностью местных советов.3 Идея местных советов, как органов самоуправления, начала широко обсуждаться в начале 60-х г.г. Как следствие появились специ-
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ
ления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера
ции. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 См.: Бачило Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформле
ния и реализации. М., 1996; Советское административное право. Методы и формы
государственного управления / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева,
И.И. Пискотина. М., 1997; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного
управления. М., 1980 и др.
3 См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.
альные исследования, посвященные проблемам развития самоуправления, в том числе создания его организационно-правовых основ.1 Однако на этом этапе советы не приобрели компетенции органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения, поскольку не обладали полномочиями, позволяющими осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функции.
Утверждение народовластия на местном уровне обусловило необходимость более глубокой теоретической проработки институциональных особенностей местного самоуправления. Уже в 80-х г.г. появляются работы: АЕ. Волкова, Г.В Дыльнова, Б.Н. Топорнина, МА Ша-фира, Н.В. Цвитика и др., где большое внимание уделялось вопросам организации местного самоуправления.
Начало созданию организационно-правовых основ местного самоуправления положили Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»2 и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»3, где впервые в систему управления обществом и государством вводилось местное самоуправление, определялся статус его органов. Однако при всей новизне положений не удалось уйти от преемственности местных Советов народных депутатов.
Принятие Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. ознаменовали начало созданию системы местного самоуправления на демократических принципах. Именно в этот период местное самоуправление стало активно исследоваться современными отечественными учеными: Г.В. Барабашевым, В.И. Васильевым, ЮА Дмитрие-
1 Например, см.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР.
Иркутск, 1963.
2 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяй
ства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета
СССР. 1990. №16. Ст. 267.
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
вым, НА Емельяновым, О.Е. Кутафиным, И.И. Овчинниковым, Н.В. Постовым, В.В. Таболиным. В.И. Фадеевым и др.,1 чьи работы составили теоретико-методологическую основу настоящего исследования. Однако в контексте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.2 проблема создания оптимальной структуры органов местного самоуправления, позволяющей эффективно решать вопросы местного значения, еще не нашла должного освещения в монографической и научно-исследовательской литературе. Недостаточная разработанность обозначенной проблемы, поиск вариантов ее решения через совершенствование федерального и законодательства субъектов Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов во многом и обусловили необходимость проведения настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления.
Предмет исследования — организационно-правовые основы местного самоуправления вТоссийской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций юридической науки Исследовать особенности организационно-правовых
1 Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Емельянов НА. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М.; Тула, 1998; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. ЮА. Дмитриева. М., 2000; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998; Таболин В.В. Самоуправление в крупном городе. М., 1999 и др.
2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. Ст. 3822.
основ местного самоуправления в Российской Федерации и сформулировать предложения, направленные на их совершенствование. Основные задачи диссертационного исследования:
проанализировать зарубежный опыт формирования организационно-правовых основ местного самоуправления в целях адаптации правовых условий его организационных структур в современной России;
с учетом особенностей конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в российской правовой системе выявить специфику организационно-правовых моделей местного самоуправления;
проанализировать проблемы организационно-правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации и предложить практические рекомендации, направленные на его совершенствование.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили положения, обобщения, идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших особенности и проблемы ин-ституционализации и функционирования местного самоуправления, материалы научных и практических конференций по различным аспектам государственного и муниципального строительства.
Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания общественных явлений, что обусловлено необходимостью рассмотрения обозначенной проблемы в комплексе с учетом отечественного и зарубежного опыта. Это потребовало обращения, как к общенаучным, так и частно-научным методам, в том числе системному, структурно-функциональному, сравнительно-правовому, институциональному, конкретно-историческому, программно-целевому и др.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления
Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты местного самоуправления, а также законодательство и материалы нормативного характера СССР, РСФСР и ряда зарубежных демократических государств.
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научного, в том числе и монографического материала, включая зарубежные издания, публикации по вопросам конституционно-правового обеспечения формирования и функционирования институтов местного самоуправления в России.
В силу специфики темы диссертационной работы потребовалось обращение не только к различным отраслям права, но и политическим, экономическим, социологическим и другим наукам.
Эмпирическая база исследования основана на анализе практики конституционно-правового обеспечения функционирования местного самоуправления в России и за рубежом.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно и комплексно, с учетом отечественного и зарубежного опыта, проанализировать организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации с целью внесения предложений и практических рекомендаций, направленных на их совершенствование.
На защиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
— на основе обобщения опыта формирования и функционирования органов местного самоуправления в демократических государствах установлено, что, несмотря на особенности и различия муниципальных систем, органы местного самоуправления формируются, исходя из общих принципов, осуществляют тождественные функции и решают схожие задачи, обеспечивая жизнедеятельность населения местных общин
(территориальных коллективов) на основе законов и иных нормативных правовых актов государственных органов и собственных решений, принимаемых в пределах компетенции;
опираясь на зарубежный опыт формирования организационно-правовых основ местного самоуправления, аргументируется положение о том, что органы местного самоуправления в системе управления обществом и государством играют роль не только «посредника» между институтами гражданского общества и правового государства, но и действенного организационно-правового механизма осуществления социально-значимых функций, среди которых: решение публичных дел на подьюрисдикционных территориях; мобилизация местных ресурсов для удовлетворения жизненно важных потребностей территориальных коллективов; предоставление социально-коммунальных услуг населению;
на основе сравнительно-правового анализа Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г. обосновано положение о том, что последний нацелен на создание более эффективных организационно-правовых моделей местного самоуправления и качественное улучшение предоставляемых населению муниципальных услуг;
в ходе анализа конституционно-правовой регламентации организации местного самоуправления в Российской Федерации предлагается классифицировать органы местного самоуправления по различным основаниям: по способу образования (избираемые на муниципальных выборах и формируемые путем представительства, делегирования, кооптирования и т.п.); по способу закрепления полномочий (через процедуру муниципальных выборов и путем принятия соответствующего правового акта); по назначению (общего и специального назначения); по способу принятия решений (коллегиально принимающие решения и на основе единоначалия); по типу исполняемых функций (представительные и исполнительно-распорядительные);
— при рассмотрении проблем, возникающих при реализации
норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., определяющих пра
вовые основы формирования представительных органов муниципальных
районов, аргументируется необходимость детальной разработки, а затем
и юридического закрепления в муниципальных правовых актах: порядка
выдвижения предусмотренной в ч. 5 ст. 35 инициативы о формировании
представительного органа муниципального района путем делегирования
депутатов поселения, а также порядка обсуждения этой инициативы и
поддержки; гарантий участия в такого рода обсуждении действующего
состава депутатов представительного органа муниципального района и
главы района; условий, при которых указанная инициатива считается
принятой или отклоненной; механизма оформления принятого решения
и его реализации; возможного порядка перехода от делегирования депу
татов к их избранию населением посредством муниципальных выборов
(в контексте ч. 7 ст. 34); порядка избрания представительными органами
поселений из своего состава депутатов представительного органа муни
ципального района; особенностей совмещения полномочий депутата
представительного органа муниципального района с полномочиями на
муниципальной должности, замещаемой в поселении;
— проанализированы различные проблемы, препятствующие
эффективной деятельности органов местного самоуправления в-совре-
менных российских условиях, и даны практические рекомендации по их
преодолению, а также сформулированы предложения, направленные на
совершенствование организационно-правовых основ местного само
управления в Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное диссертационное исследование организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации позволяет:
проанализировать организационно-правовые основы местного самоуправления и подчеркнуть их особую значимость для становления местного самоуправления;
расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов, касающихся организационно-правового обеспечения институтов народовластия на местном уровне;
использовать полученные результаты для решения практических задач, направленных как на повышение эффективности местного самоуправления в системе управления обществом и государством, так и совершенствование конституционно-правового регулирования муниципальных отношений;
обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы по подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также изложены в выступлениях на научно-практических конференциях по исследуемым проблемам и в публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованных источников и литературы.
