Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт организационных основ местного самоуправления: сущностные и конституционно-правовые аспекты 14
1. Понятие организационных основ местного самоуправления и их конституционно-правовое регулирование 14
2. Органы местного самоуправления в механизме публичной власти в Российской Федерации 30
3. Принципы организационных основ местного самоуправления 54
Глава 2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления 82
1. Структура органов местного самоуправления: понятие и правовое регулирование 82
2. Выборные органы и выборные должностные лица муниципального образования в структуре органов местного самоуправления 103
3. Местная администрация и иные органы местного самоуправления: правовой статус и проблемы его совершенствования 158
Заключение 180
Список использованной литературы 184
- Понятие организационных основ местного самоуправления и их конституционно-правовое регулирование
- Органы местного самоуправления в механизме публичной власти в Российской Федерации
- Структура органов местного самоуправления: понятие и правовое регулирование
- Выборные органы и выборные должностные лица муниципального образования в структуре органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было обусловлено необходимостью глубокого реформирования всего комплекса общественных отношений, складывающихся при осуществлении местного самоуправления. Опыт предыдущих лет становления и развития местного самоуправления в нашей стране выявил значительные недостатки не только в разработанной концепции местного самоуправления, но и в путях и способах обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления. Потребовалось коренным образом изменить правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления, расширить перечень правовых форм вовлечения населения в осуществление местного самоуправления, создать правовые механизмы укрепления имущественной базы и финансовых основ местного самоуправления.
В ряду предпринимаемых правовых мер особое значение придается совершенствованию правового статуса и повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В контексте осуществления общей реформы государственной власти в нашей стране решается проблема оптимального разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, создания действенного механизма реализации органами и должностными лицами местного самоуправления как собственных, так и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти, повышения результативности деятельности органов местного самоуправления. Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» впервые утвер-
жден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности муниципальных органов. Наряду с этим предстоит решение сложных, но весьма актуальных для органов местного самоуправления задач противодействия явлениям коррупции и бюрократизма, повышения уровня правовой культуры депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих.
Столь масштабные задачи детерминируют усиление интереса ученых-юристов и, прежде всего, специалистов в области конституционного и муниципального права, а также представителей иных отраслей научных знаний к проблематике местного самоуправления. В первую очередь речь идет об исследовании наиболее важных в теоретическом и практическом планах проблем, касающихся правового регулирования организационных основ местного самоуправления, места и роли органов местного самоуправления в механизме публичной власти, оптимизации структуры, полномочий и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в современных условиях.
В соответствии с положениями Европейской хартии местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством существенно повышается роль органов местного самоуправления, призванных обеспечить решение отнесенных к ведению муниципального образования вопросов местного значения, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Вместе с тем, следует признать, что научное исследование статуса и структуры органов местного самоуправления, конституционно-правовой регламентации вопросов организации деятельности, полномочий, ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления пока еще не приобрело системного характера.
После принятия Конституции Российской Федерации на протяжении длительного времени структура органов местного самоуправления законодательно четко не определялась. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации» в числе органов муниципального образования не назвал даже один из основных органов - местную администрацию, образование которой лишь подразумевалось в числе других органов, предусмотренных уставом.
В соответствии с изменением в 2000-е годы государственной политики, в том числе и в сфере правового регулирования, в большей степени направленной на централизацию власти и унификацию законодательства, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был существенно пересмотрен подход к пониманию и закреплению правовыми нормами основ местного самоуправления. В первую очередь это коснулось территориальных и компетенционных основ, что не могло не отразиться на правовом регулировании и организационных основ. Все это обусловливает необходимость дальнейшего научного исследования, в частности, механизмов реализации конституционного принципа самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, взаимоотношений органов местного самоуправления как по горизонтали, так и по вертикали, разработки критериев эффективности реализации своих полномочий представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией, другими органами и должностными лицами местного самоуправления, а также анализа и обобщения практики самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления и накопленного в субъектах Российской Федерации опыта работы органов местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности населения на территории муниципального образования.
Необходимость комплексного и системного исследования организационно-правовых основ местного самоуправления предопределена как потребностями приращения новыми знаниями науки муниципального права, оптимизации правового регулирования статуса органов муниципальных образований, так и потребностями практики осуществления местного самоуправле-
6 ния в нашей стране.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение.
Состояние научной разработанности темы исследования. Общие вопросы статуса органов местной власти и местного самоуправления рассматривались в дореволюционной литературе такими известными учеными-государствоведами и государственными деятелями как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Б.Б. Веселовский, СЮ. Витте, А.Д. Градовский, М.М. Ковалевский, Ы.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др.
Большой вклад в исследование вопросов организации и деятельности местных органов государственной власти и управления в советский период внесли труды специалистов в области государственного права и советского строительства С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, А.А. Безугло-ва, В.И.Васильева, Л.А. Григоряна, А.И. Казанника, Е.И. Козловой, Е.И. Ко-реневской, Е.И. Колюшина, С.С. Кравчука, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова, B.C. Основина, В.А. Пертцика, Н.Г. Старовойтова, А.Я. Сливы, К.Ф. Шеремета, а также специалистов в области административного права и теории государственного управления Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Н.М. Казанцева, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноз-драчева, В.А. Юсупов и др.
Современные проблемы местного самоуправления, в том числе и проблемы, касающиеся организационно-правовых основ местного самоуправления, обстоятельно исследуются в трудах С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриева, В.В. Еремяна, Е.Ю. Киреевой, А.Н. Кокотова, А.В.Колесникова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, А.Н. Костюкова, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.А. Про-кошина, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, А.А. Уварова, В.И. Фа-
деева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной и других.
Следует признать, что комплексного и системного исследования проблем правового регулирования, организации и порядка деятельности органов местного самоуправления с учетом с последних достижений юридической науки, а также положений федерального и новейшего регионального законодательства пока еще не проведено. Отдельные вопросы организационно-правовых основ местного самоуправления находили свое отражение в юридической литературе, но лишь применительно к проблематике проводимых научных исследований. Разработка концептуальных положений о структуре и статусе органов местного самоуправления, анализ механизмов взаимодействия органов муниципального образования, исследование проблем правового регулирования организационных основ местного самоуправления позволят выявить пробелы в теоретической разработке проблематики основ местного самоуправления, обосновать основные направления совершенствования правового положения органов муниципальных образований.
Объектом диссертационного исследования является системный анализ муниципальных правоотношений, складывающихся в процессе определения структуры и осуществления полномочий органами местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, конституционные положения, законодательные и иные нормативно-правовые акты, муниципальные правовые акты, регламентирующие основы организации и порядок деятельности органов местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования — состоит в комплексном и системном исследовании теоретических и правовых проблем организации и порядка деятельности органов местного самоуправления, избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления, выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию их правового статуса.
Для достижения намеченной цели в диссертационном исследовании ре-
шались следующие научные задачи:
проанализировать понятие и сущность организационно-правовых основ местного самоуправления, выявить их место и роль в системе основ местного самоуправления;
исследовать конституционно-правовой статус органов местного самоуправления, их положение в механизме публичной власти в Российской Федерации;
исследовать особенности правового регулирования структуры органов местного самоуправления;
исследовать и обобщить принципы организационных основ местного самоуправления;
проанализировать основные изменения в подходах к регулированию общих принципов организации местного самоуправления и определить их соответствие конституционно-правовому статусу местного самоуправления;
-выявить и проанализировать особенности правовой регламентации способов формирования и порядка деятельности органов местного самоуправления;
-исследовать механизмы взаимодействия органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий;
-выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования вопросов организации и порядка деятельности органов местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. В работе использовались общенаучные методы научного познания общественных отношений (диалектический, формально-логический, сравнительный, системно-структурный), а также специальные методы исследования (сравнительного правоведения, ис-торико-юридический, структурно-функциональный, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному) и другие методы научного познания.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших проблемы местного самоуправления в целом и организационно-правовых основ в частности, а также публикации в научных периодических изданиях и аналитическое обобщение практики работы органов местного самоуправления.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили положения Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. В работе использовано законодательство СССР и РСФСР.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что диссертация является комплексным и системным исследованием проблем реализации конституционно-правовых установлений, касающихся определения структуры и организации деятельности органов местного самоуправления по осуществлению своих полномочий, с учетом особенностей регионального законодательства и практики местного самоуправления. Обоснованы предложения по оптимизации правового статуса органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны:
- обосновано, в связи с существенным пересмотром подходов в регулировании системы публичной власти в Российской Федерации, понимание содержания организационных основ местного самоуправления в широком и узком смысле. В широком смысле в содержание организационных основ местного самоуправления включаются закрепленные законодательными и иными нормативными правовыми актами структура органов местного самоуправления, формы (порядок) организации и деятельности выборных и иных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также не закрепленные правовыми актами сложившиеся в практике местного самоуправления, с учетом исторических и иных местных традиций, иные организационные формы, способствующие обеспечению эффективного решения населением, органами и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения. В узком смысле организационные основы можно представить по сути как организационно-правовые основы, т. е. только закрепленные законодательными и иными нормативными правовыми актами структура органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
выявлены характерные черты муниципальной публичной власти как исходящей от населения муниципального образования и являющейся составной частью власти народа Российской Федерации подзаконной, универсальной, распорядительной, самостоятельной власти, осуществляемой населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления; обосновано концептуальное единство государственной власти и власти местного самоуправления;
аргументирован вывод о том, что сущность муниципальной власти обусловлена государственно-общественной природой местного самоуправления, являющегося связующим звеном между государством и обществом;
сформулировано определение организационных принципов местного самоуправления, которые представляют собой обусловленные сущностью местного самоуправления и являющиеся составной частью общих принципов организации местного самоуправления важнейшие, базовые правовые начала и идеи, определяющие порядок, основания, критерии и условия формирования структуры, установления полномочий, форм организации деятельности, подконтрольности, подотчетности и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а, в ус-
11 тановленных законом случаях, и отдельных государственных полномочий;
на основе анализа федерального законодательства сформулирован и обоснован вывод о существенном пересмотре подходов к регулированию организационных основ местного самоуправления, что в значительной степени обусловлено развитием доктрины местного самоуправления. Вместе с тем, как показывает изучение законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и практики местного самоуправления в муниципальной теории сохраняются значительные пробелы, в том числе и связанные с понятийным аппаратом. С учетом этого в рамках новых подходов определены понятия и содержания таких базовых понятий, как «система местного самоуправления», «структура органов местного самоуправления», «орган местного самоуправления» и др.;
выявлены и проанализированы проблемы обеспечения взаимодействия органов местного самоуправления, осуществления принципов подотчетности и подконтрольности органов и выборных должностных лиц представительному органу муниципального образования, обусловленные сессионным характером работы представительного органа;
обосновано предложение о нецелесообразности сохранения на муниципальном уровне института депутатской неприкосновенности, как не соответствующего демократической природе и конституционным основам местного самоуправления;
внесено предложение о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства об организационных основах местного самоуправления. Сделан вывод о целесообразности принятия Федеральных законов «Об общих началах организации и деятельности представительных органов муниципальных образований», «О местной администрации муниципального образования», «О муниципальных регламентах», «О статусе депутата представительного органа муниципального образования». Кроме того, с учетом практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 выявлены пробелы и противоречия в регулировании статуса
депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, численности депутатов представительного органа муниципального образования и др.;
обоснована целесообразность законодательного закрепления механизмов реализации принципа подотчетности депутатов, выборных должностных лиц, членов выборных органов местного самоуправления перед населением и осуществления населением контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные и обоснованные в диссертации, обогащают теорию муниципального права и содействуют дальнейшему совершенствованию Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации, разработке новых законодательных актов, касающихся оптимизации организационных основ местного самоуправления.
Сформулированные в диссертации теоретические положения о конституционно-правовой природе и механизмах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, о месте и роли организационных основ в системе основ местного самоуправления, об организационных принципах местного самоуправления формируют необходимые научные предпосылки для системного практического совершенствования структуры органов местного самоуправления, лучшего познания глубинных процессов и явлений, происходящих в местном самоуправлении, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Рекомендации, предложения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности органов государственной власти и нормотворчестве органов местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания конституционного и муниципального права,
при изучении административного права, а также представляют интерес для курсов, школ, других форм подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, одобрена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муници-пальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения работы отражены в научных публикациях автора.
Теоретические положения диссертации, а также результаты обобщения материалов практики были использованы автором в выступлениях на межвузовских научно-практических конференциях.
Материалы диссертационного исследования и высказанные авторские предложения, направленные на дальнейшее совершенствование статуса представительного органа местного самоуправления были использованы при подготовке изменений в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Структура работы обусловлена логикой исследования, отраженной в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие организационных основ местного самоуправления и их конституционно-правовое регулирование
Понятие «основы местного самоуправления» является сравнительно новым в российском государствоведении. Термин «основы местного самоуправления» впервые получил правовое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» , в котором раздел II назван «Экономическая основа местного самоуправления», раздел III - «Финансовая основа местного самоуправления». Затем Конституция РСФСР 1978 года (с изменениями от 1 ноября 1991 года, от 21 апреля, 9 декабря и 10 декабря 1992 года) использовала это понятие, установив (ст. 138), что «экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность...». В последующем федеральное законодательство стало закреплять «территориальные основы ме-стного самоуправления» , а законодательство субъектов Российской Федерации, - кроме того, и «правовые основы местного самоуправления»3, «основы территориального общественного самоуправления».
Понятие «организационные основы» впервые было применено в названии раздела II «Структура и организационные основы деятельности местных органов власти и управления» Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».
Важные положения, касающиеся основ местного самоуправления, содержатся и в международно-правовых актах. В частности, в Европейской хартии местного самоуправления закрепляются конституционные и законодательные основы местного самоуправления, территориальные границы и финансовые ресурсы органов местного самоуправления1. В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества говорится об экономических основах местного самоуправления2.
В научной юридической литературе понятие «основы местного самоуправления» широко используется для характеристики не только важнейших элементов системы местного самоуправления, но и институтов муниципального права. Основами местного самоуправления называются также отдельные разделы науки муниципального права, например исторические, теоретические либо историко-теоретические3 основы местного самоуправления. При этом если речь идет об институтах муниципального права, то под основами имеются в виду комплексы правовых норм в определенной сфере муниципальных общественных отношений, если - об элементах системы местного самоуправления, то подразумеваются условия и средства, необходимые для самостоятельного осуществления населением местного самоуправления.
Вместе с тем, несмотря на широкое использование этот термина в научной4 и учебной1 литературе пока еще совершенно недостаточно отдельных исследований, посвященных раскрытию понятия «основы местного самоуправления». Это можно сказать и в отношении диссертационных исследований.
В науке муниципального права сложились различные точки зрения о понятии и содержании основ местного самоуправления. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев основы местного самоуправления рассматривают в качестве определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление. При этом они выделяют правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические3 основы местного самоуправления. Каждую из основ они характеризуют как институт муниципального права и совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления.
В.В. Пылин считает, что основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Система основ местного самоуправления в Российской Федерации может быть разграничена на следующие основные виды основ: народовластные, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические1. Предлагаемую классификацию автор аргументирует ссылками на соответствующие положения Конституции Российской Федерации. Так, он считает, что значительная часть основ конституционного строя Российской Федерации одновременно является и правовой основой местного самоуправления. В частности, такие основы конституционного строя, как признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, либо признание Российской Федерации социальным государством, социальная политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, либо народовластие, либо идеологическое и политическое многообразие, не составляли бы одновременно и правовые основы местного самоуправления, не определяли бы главный смысл и содержание всей деятельности муниципальных органов".
С представленной аргументацией трудно согласиться хотя бы потому, что государство не ставит перед местным самоуправлением столь широких, по сути государственного масштаба задач, ограничивая местное самоуправление вопросами местного значения. В частности, ни на каком этапе правового регулирования местного самоуправления вопросы обеспечения идеологического и политического многообразия не относились к местным и не решались органами местного самоуправления. Представляется, что расширительное понимание правовых основ местного самоуправления может привести к размыванию границ предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления в механизме публичной власти в Российской Федерации
Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 130), определяя пути осуществления местного самоуправления, ставит на первое место формы прямой демократии, а затем называет органы местного самоуправления, фактически основной объем полномочий по решению вопросов местного значения реализуется через органы местного самоуправления. Использование форм прямого волеизъявления граждан на уровне местного самоуправления играет более значительную роль, чем на федеральном или региональном уровнях государственной власти. Однако оно не в состоянии заменить постоянную организационную деятельность специально созданных структур.
Закрепляя понятие местного самоуправления, Европейская хартия местного самоуправления акцентирует внимание на том, что это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения1. Данная формулировка хоть и подчеркивает значимость органов, организационных структур в целом в осуществлении местного самоуправления, но содержит и определенное противоречие. Представляется, что преувеличивать роль органов местного самоуправления, как это делает Европейская хартия, тоже не следует, иначе под местным самоуправлением должна подразумеваться власть учреждений и должностных лиц, создаваемых для осуществления местного самоуправления, т. е. власть сформированных населением структур. Органы публичной власти иными быть и не могут - они создаются исключительно в случаях и порядке, указанных в нормативных правовых актах. Но местное самоуправление - это одна из форм власти народа, которая в муниципальном образовании должна осуществляться населением. По Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность населения по решению вопросов местного значения могла осуществляться непосредственно или через органы местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ эта формулировка была расширена указанием на непосредственный характер осуществления населением местного самоуправления и (или) через органы местного самоуправления.
Основой любого демократического строя является народ, а не органы власти, соответственно и речь должна идти в первую очередь о власти народа, а не о власти учреждений. Так, Конституция Российской Федерации закрепляет положения о том, что «...единственным источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3), «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3), «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. также устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 1).
Представляется, что цель всех нынешних конституционно-правовых установлений и последовавших за ними организационных изменений в муниципальных образованиях видится в том, что местное самоуправление должно реально заявить себя в качестве важного, самостоятельного уровня в системе публичной власти. Основаниями для такого вывода являются, прежде всего, конституционные положения. В соответствии со ст. 3 Конституции в Российской Федерации сложилась единая система реализации принадлежащей народу власти. Народ является единственным источником этой власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В официальный оборот понятие муниципальной власти введено Конституционным Судом Российской Федерации в его постановлении от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики «О системе органов государственной власти Удмуртской республики», где говорилось, что организация публичной власти на местах может осуществляться как органами государственной власти местного уровня, так и муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти субъекта Федерации.
Структура органов местного самоуправления: понятие и правовое регулирование
В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления устанавливается самостоятельно населением каждого муниципального образования. Что именно необходимо понимать под структурой органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации не уточняется. Обращение к словарю иностранных слов позволяет выяснить, что система понимается как множество закономерно соединенных между собой элементов (предметов, явлений, процессов, принципов, взглядов, теорий), образующих определенную целостность, единство; структура — строение, устройство чего-либо.
Анализ законодательства и научных исследований по данной проблематике показывает, что применительно к местным органам власти понятие «структура органов» имеет свою историю. Очень часто в законодательных и иных нормативных правовых актах это понятие используется вместе с понятием «система органов». В частности, в советский период Конституция РСФСР 1978 г. закрепляла «систему и принципы деятельности Советов народных депутатов» (гл. 10), устанавливала, что местные Советы народных депутатов — главное звено «системы местного самоуправления» (ст. 138), употребляла также понятия «система органов территориального общественного самоуправления» (ст. 143), «структура местной администрации» (ст. 148).
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»2 также использовал оба этих понятия. Так, в ст. 2 Закона закреплялась система местного самоуправления. В ней указывалось, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти — местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения. В ст. 5 говорилось, что в уставе о местном самоуправлении должны быть установлены система и структура местных органов власти и управления, в ст. 17 содержалось положение о том, что к исключительному ведению сессии Совета относилось «утверждение структуры, штатов аппарата Совета». Глава 3 Закона называлась «Структура и организационные основы деятельности местной администрации». Понятия «структура местной администрации», «структурные подразделения местной администрации», «органы и структурные подразделения местной администрации» использовались в статьях 29-33.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятие «система органов местного самоуправления». Он только один раз, в ст. 14, повторяет конституционную формулу о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. По мнению А.А.Уварова, по совокупности названий ст. 14-27 Закона можно было полагать, что в систему местного самоуправления входят: органы местного самоуправления; формы прямого волеизъявления граждан; территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Поэтому под системой местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, автор понимает совокупность организационных форм, в которых граждане осуществляют местное самоуправление.1 Близкой позиции придерживается и ряд других исследователей.
В юридической литературе исследование содержания понятий «система местного самоуправления», «система органов местного самоуправления», «структура органов местного самоуправления» выявило расхождения во взглядах ученых. По мнению одних, систему местного самоуправления еле-дует рассматривать как совокупность муниципальных образований , другие полагают, что это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов3. А.А. Акмалова выделяет понятия система местного самоуправления и структура местного самоуправления. Она считает, что под системой местного самоуправления следует понимать единство элементов (институтов, форм), через которые в соответствии с российским законодательством реализуется право населения на местное самоуправление. Система местного самоуправления определяется его конституционно-правовым статусом и в силу этого представляет собой общее для всех муниципальных образований, осуществляющих право на местное самоуправление. Структура же местного самоуправления устанавливается самостоятельно населением каждого отдельного муниципального образования и закрепляется в уставе как конкретный перечень взаимосвязанных органов (должностных лиц) и связей (взаимоотношений и др.) между ними4. Такая трактовка структуры местного самоуправления не может быть признана убедительной, прежде всего потому, что в этом случае структура всего местного самоуправления сужена до структуры органов местного самоуправления. Кроме того, Конституция Российской Федерации (ст. 131) устанавливает право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, а не структуру местного самоуправления в целом. И. И. Овчинников под системой местного самоуправления понимает совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм, через которые население реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерацией власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения. При этом автор подчеркивает, что именно единство, взаимосвязь, оптимальное сочетание и функционирование организационно-правовых форм характеризует систему местного самоуправления.
Выборные органы и выборные должностные лица муниципального образования в структуре органов местного самоуправления
Осуществление местного самоуправления невозможно без органов, которым население в установленном законом порядке делегирует право решать дела, непосредственно связанные с обеспечением своей жизнедеятельности. Наличие выборных органов - обязательное организационное условие реальности местного самоуправления, его непременной ориентации на реализацию интересов и нужд жителей муниципального образования. Период, который был связан с прекращением деятельности представительных органов местного самоуправления на основании Указов Президента РФ1 (октябрь 1993 г. — октябрь 1994 г.), получивший название этапа «президентской реформы»" местного самоуправления, нельзя считать иначе как экстремальным, обусловленным исключительно остротой политической борьбы, а не концептуальными положениями реформы местного самоуправления, поскольку без представительства, в той или иной форме, интересов населения организацию власти невозможно признать отвечающей демократическим принципам.
В послереволюционный период российской истории представительным органам отводилось особое место в системе органов государства. Местные Советы являлись органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах и других административно-территориальных единицах (ст. 137 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г.). Советы составляли единую систему представительных органов государственной власти. Депутаты являлись полномочными представителями народа в органах государственной власти, выражали его волю и интересы, были ответственны перед избирателями и им подотчетны.
Конституционно-правовой статус местных Советов определялся положениями Конституции СССР, Конституции РСФСР, конституций автономных республик, законами РСФСР о поселковом, сельском Совете3, о городском, районном в городе Совете4, о районном Совете народных депутатов5. В 1980 г. были приняты законы РСФСР о краевом, областном Совете народных депутатов и о Совете народных депутатов автономного округа . Законодательно закреплялся также статус Советов народных депутатов автономных областей .
Местные Советы избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сначала сроком на два года (ст. 78 Конституции РСФСР 1937 г.), затем - на два с половиной года, что было закреплено в ст. 90 Конституции СССР 1977 г., в законодательстве о местных Советах (например, ст. 2 Закона РСФСР о районном Совете народных депутатов РСФСР от 29 июля 1971 г., в ред. от 3 августа 1979 г.). Позже был установлен пятилетний срок полномочий местных Советов (ст. 86 Конституции Российской Федерации - России, с изм. и доп. на 3 декабря 1992 г.).
В основу организации и деятельности местных Советов были положены принципы полновластия Советов; демократического централизма; социалистической законности; обеспечения охраны правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан; коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов; гласности; регулярной отчетности исполнительных и распорядительных органов, других создаваемых Советами органов перед ними, трудовыми коллективами и населением; широкого привлечения граждан к участию в их работе; учета общественного мнения, вынесения на обсуждение граждан важнейших вопросов местного значения; систематического информирования граждан о своей работе и принятых решениях.
Основной формой работы местных Советов являлась сессия Совета. На сессиях рассматривались и решались важнейшие вопросы, отнесенные к ведению соответствующих Советов. Сессии городских (городов районного подчинения), поселковых и сельских Советов созывались не реже четырех раз в год, а сессии иных Советов — не реже трех раз в год. Местные Советы самостоятельно организовывали свою деятельность: создавали исполнительные и распорядительные, а также другие подотчетные им органы, избирали, назначали или утверждали их руководителей; для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к их ведению, содействия проведению в жизнь решений Советов, а также контроля за деятельностью государственных органов, предприятий, учреждений и организаций Советы образовывали постоянные и временные комиссии.
