Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Теоретико-правовые основы финансовой деятельности местного самоуправления.
1. Теоретико-методологические подходы к исследованию
проблем финансовой деятельности местного самоуправления....! 1 2. Зарубежный и отечественный опыт
финансовой деятельности местного самоуправления 29
Глава П. Конституционно-правовые основы финансовой деятельности местного самоуправления.
1. Законодательство России о финансовых
основах местного самоуправления 64
2. Сравнительный анализ законодательства
субъектов Российской Федерации и местных
правовых актов о финансовой
деятельности местного самоуправления 98
Глава III. Совершенствование финансово-правовых
основ местного самоуправления.
1. Проблемы финансового обеспечения местного
самоуправления в Российской Федерации 119
2. Пути решения финансовых проблем местного
самоуправления в Российской Федерации 135
Заключение 154
Библиографический список используемой литературы 168
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование системы местного самоуправления, способствующей эффективному решению, как публичных, так и гражданских дел, рассматривается в качестве одной из приоритетных задач строительства Российской государственности на демократических принципах.
Закрепив местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, Российская Федерация взяла на себя обязательства по созданию необходимых условий его институционализации и развития, в том числе и финансовой деятельности, благодаря которой обеспечивалось бы не только хозяйственная самостоятельность муниципальных образований, но и качество решения вопросов местного значения, а в конечном итоге и уровень благосостояния населения.
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»2 заложили организационно-правовой фундамент финансовых основ местного самоуправления. Однако в сложившихся социально-экономических условиях местное самоуправление столкнулось с рядом весьма
1 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", №154 ФЗ. в ред. Федеральных
законов от 22.04.1996 N 38-ФЗ, от 26.11.1996 N 141-ФЗ, от 17.03.1997 N 55-ФЗ, от
04.08.2000 N 107-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 07.07.2003 N 123-ФЗ,от 08.12.2003 N
169-ФЗ,с изм., внесенными Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
2 Федеральный закон от 25.09.97 «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» №126-ФЗ. в ред. Федеральных законов от
09.07.1999 N 159-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 28.12.2004 N 183-ФЗ, с изм.,
внесенными Федеральными законами от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-
ФЗ,от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
существенных проблем по их формированию, в том числе и правового характера, вызванных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне, что является серьезным препятствием на пути улучшения ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3призван коренным образом реформировать финансовые основы местного самоуправления и ознаменовать новый виток муниципальной реформы.
Радикальные преобразования, происходящие в экономике и социальной сфере России, делают чрезвычайно актуальной задачу целенаправленного и всестороннего исследования финансовых основ местного самоуправления. Решение данной задачи требует нахождения реальных путей укрепления финансовой основы местного самоуправления, что в конечном итоге и определило актуальность и выбор темы настоящей диссертационной работы.
Состояние и степень разработанности проблемы. В научной литературе имеется ряд работ по конституционному, административному, финансовому и муниципальному праву, посвященные изучению данной проблемы. Появились исследования, в которых затрагиваются отдельные правовые вопросы формирования материально-финансовой базы местного самоуправления. К их числу относятся работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Ю.Е. Веденеева, Н.И. Глазуновой, Г.А. Гладышева, Н.А. Емельянова, А.Е. Козлова, О.Е. Кутафина, В.Н. Кудрявцева, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, А.Д. Селюкова, В.И. Фадеева и многих других авторов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-Ф3. с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28,29,30 декабря 2004 г.
Однако исследований, которые были бы специально посвящены изучению правовых аспектов создания материально-финансовой базы местного самоуправления в достаточной мере не проведено. В результате отсутствует достаточное теоретическое обоснование мер по созданию предпосылок развития и обеспечения финансовой стабильности на местном уровне, что отрицательно сказывается на качестве принимаемого финансового законодательства, снижает эффективность государственного регулирования социально-экономических процессов на местном уровне, не позволяет осуществить социальную самореализацию муниципальных образований. Издаваемые в этой сфере законы, преимущественно носят фрагментарный характер, что не позволяет осуществить эффективное законотворчество в этой области, как на региональном, так и на местном уровнях.
Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, возникающих в ходе осуществления местным самоуправлением финансовой деятельности.
Предмет исследования — правовое регулирование финансовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы — анализ проблем правового регулирования финансовых основ местного самоуправления и определение основных направлений их решения.
Основные задачи диссертационного исследования:
рассмотреть теоретико-правовые подходы формирования финансовых основ местного самоуправления Российской Федерации;
проанализировать конституционно-правовые основы финансовой деятельности на местном уровне;
выявить тенденции, проблемы и особенности правового регулирования финансовых основ местного самоуправления Российской Федерации;
сформулировать практические рекомендации по
совершенствованию механизмов, направленных на укрепление
финансово-правовых основ местного самоуправления в Российской
Федерации.
Методологическую и теоретическую основу диссертации
составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и
практики местного самоуправления, конституционного,
административного, муниципального и финансового права. Исследования
проводились на основе системного и программно-целевого подходов,
нормативно-логического и сравнительно-правовых методов
исследования, прежде всего диалектического метода познания правовых, экономических, социальных процессов и явлений муниципальных образований, что позволило выявить определённые закономерности и тенденции развития правового регулирования финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления.
Нормативную базу диссертации составляют: международные правовые акты, Конституция РФ, законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, законодательство ряда зарубежных государств.
Эмпирическая база исследования основана на анализе правовых актов Российской Федерации и её субъектов, актов органов местного самоуправления всех уровней и имеющейся практики государственного и муниципального управления.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику применения норм конституционного, муниципального и финансового права органами государственного и муниципального управления применительно к финансовым основам местного самоуправления.
Данная работа является одним из первых исследований, в котором комплексно рассматриваются финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты правовой регламентации финансовой деятельности, проблемы формирования финансово-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации, с учетом специфики муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие положения, выводы и рекомендации, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
1 .Обосновывается необходимость формирования реестра расходных обязательств органов местного самоуправления. Очевидно, что без разработки реестра невозможна подготовка местных бюджетов на 2006 г. в адекватных новому законодательству формах. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с Бюджетным кодексом4, реестр расходных обязательств муниципального образования ведётся в порядке, установленном местной администрацией, т.е. не требует принятия законодательного акта на уровне субъекта Федерации. В то же время, для обеспечения единообразия ведения реестра, а также с целью методической помощи муниципальным образованиям на уровне субъекта Федерации было бы целесообразно разработать Методические рекомендации по ведению реестра расходных обязательств муниципальных образований.
2. В Налоговом и Бюджетном кодексах не до конца урегулированным остаётся вопрос о средствах самообложения граждан.
4 Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998г. №145-ФЗ с изменениями от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28,29 декабря 2004 г.
Данные средства рассматриваются как один из источников доходов местных бюджетов в новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом под средствами самообложения понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Принимая во внимание то, что Бюджетным кодексом не допускается использование иных, помимо местного бюджета, форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, в том числе по вопросам местного значения, средства самообложения граждан должны найти в той или иной форме отражение в бюджете. Как нам кажется, с точки зрения зачисления данных средств в доходы местного бюджета единственный возможный вариант - это рассмотрение средств самообложения как доходов от безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц. Что же касается направления данных средств на решение конкретных вопросов местного значения, то в бюджетном законодательстве предусмотрена такая форма увязки доходов с расходами, как целевой бюджетный фонд. Однако в новом законодательстве нет ясности по вопросу о том, могут ли создаваться подобные фонды в рамках местного бюджета.
3. Проведена оценка финансово-правовой ситуации
муниципальных образований, суть которой заключается в том, что
материально-финансовая база местного самоуправления находится в
тяжелом состоянии, она крайне ослаблена. Федеральное, региональное и
местное законодательство, призванное укрепить материально-
финансовую базу местного самоуправления, долгое время создавалось
недостаточно комплексно и целенаправленно. Многие правовые нормы в
этой области давно устарели, противоречат друг другу, а вновь
создаваемые, не имеют механизма реализации. Сложности, с которыми
сталкиваются органы местного самоуправления при правовом
регулировании своей финансовой системы, порождает
необходимость участия федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации в решении вопросов правового обеспечения финансовой системы местного самоуправления. Формой такого воздействия на регулирование финансовой системы местного самоуправления, осуществляемое органами местного самоуправления, могут стать модельные нормативно-правовые акты.
Рассмотрена налоговая система с точки зрения целесообразности закрепления конкретных видов налогов за местными бюджетами. Подоходный налог (как наиболее равномерно распределённый по территории страны) и налог на имущество организаций (налоговая база по данному налогу не мобильна, кроме того, качество муниципальных услуг в определённой мере влияет на привлекательность того или иного муниципалитета для бизнеса, что должно отражаться в доходной базе муниципальных образований).
В целях рационального построения бюджетный процесс должен исходить из тщательно организованного стратегического и финансового планирования развития территории. Цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального образования, закрепляются нормативно в решениях органов местного самоуправления и обеспечиваются приоритетным финансированием.
6. Сформулированы основные направления совершенствования
правового регулирования финансовых основ местного самоуправления;
источники и гарантии муниципальной собственности; устойчивые
поступления в местные бюджеты; минимальные социальные стандарты,
являющиеся основой формирования местных бюджетов.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать необходимость укрепления финансово-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации и могут быть
использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем финансового, административного, муниципального права, теории права и государства, в преподавании этих дисциплин, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников государственного и муниципального управления.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научно-практических конференциях по проблемам регулирования финансовых и муниципальных отношений в Российской Федерации и ряде научных публикациях автора.
Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает введение, три главы, заключение и список используемых правовых актов и научной литературы.
