Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Постановка научной задачи совершенствования конституционных основ защиты государственной границы Российской Федерации 23
1.1. Предмет диссертационного исследования. 23
1.2. Сущность научной задачи становления и защиты новых участков государственной границы Российской Федерации 41
Глава 2. Конституционно-правовые и научно-теоретические основы защиты государственной границы Российской Федерации 51
2.1. Государственная граница как пространственный предел действия государственного суверенитета 51
2.2. Статус государственной границы Российской Федерации - основа формирования системы ее защиты 68
2.3. Анализ процесса международно-правового оформления российско-украинской государственной границы, определения ее статуса и защиты 87
2.4. Некоторые аспекты исследования понятия «пограничная безопасность Российской Федерации» 107
2.5. Защита государственной границы как часть системы пограничной безопасности Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. 124
Глава 3. Практические рекомендации и предложения по совершенствованию основ защиты государственной границы Российской Федерации ... 142
3.1. Правовой анализ законодательства о Государственной границе Российской Федерации и меры по его развитию 142
3.2. Направления совершенствования регионального законодательства Воронежской области в сфере защиты государственной границы Российской Федерации 160
3.3. Методика формирования системы защиты государственной границы Российской Федерации 175
Заключение 194
Список использованных источников 206
- Сущность научной задачи становления и защиты новых участков государственной границы Российской Федерации
- Государственная граница как пространственный предел действия государственного суверенитета
- Статус государственной границы Российской Федерации - основа формирования системы ее защиты
- Правовой анализ законодательства о Государственной границе Российской Федерации и меры по его развитию
Введение к работе
Актуальность темы исследования и сформулированной в ней научной задачи обусловлена необходимостью устранения ряда негативных тенденций, возникающих в процессе становления новых участков государственной границы Российской Федерации (в частности, российско-украинской), формирования системы их защиты. Сущность этой ситуации состоит в противоречии между динамикой и направленностью радикальных политических, социально-экономических, военных изменений в мире, конкретном регионе и состоянием международно-правового оформления государственной границы, определением ее конституционно-правового статуса и защиты.
С распадом СССР начался этап создания государственной границы России.
Опыт установления границы, с государствами Балтии и Азербайджаном показал, что в ходе этой работы необходимо осуществить договорно-правовое оформление участков границы, создать материально-техническую базу для развертываемых вдоль границы соединений и частей пограничных войск в новых местах дислокации (базирования), установить контакты с взаимодействующими органами (силами), провести разъяснительную работу с местным населением, направленную на формирование в приграничных регионах благоприятного морально-психологического климата и создание на добровольной гласной основе структур для оказания помощи пограничным органам и войскам, подготовить условия для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля на путях автомобильного, железнодорожного и водного сообщения, организовать всестороннее обеспечение пограничных соединений и частей1.
Новые участки границы Российской Федерации с государствами - бывшими республиками СССР требуют к себе особого отношения.
1 Иванников В.Н., Молотков А.И. Исторический опыт взятия под охрану новых участков российской (советской) государственной границы // Научно-практический сборник ФПС РФ / Под общ. ред. А.И. Николаева. - М.: Граница, 1997. №28. С. 126-127.
Пограничная политика исходит из сложившегося статус-кво, основным содержанием которого является вопрос разделенных народов. В связи с этим процесс установления государственной границы на новых участках является длительным, крайне противоречивым, сопровождается с разрушением экономических, социальных и исторических связей, личными трагедиями людей, а значит, с полным комплексом внутренних и внешних угроз системе безопасности государства. Неслучайно незавершенность международно-правового оформления государственной границы в «Основах пограничной политики Российской Федерации»2 признана одним из основных угроз национальным интересам и безопасности России в пограничном пространстве3.
Существующие труды зарубежных и отечественных исследователей (философов, политологов, правоведов) раскрывают значительный опыт в различные исторические периоды по исследуемой теме. Однако они не могут быть схоластически применимы при определении конституционно-правового статуса государственной границы и ее защиты.
В научной литературе понятие «конституционно-правовой статус Государственной границы» не получило достаточного освещения. Ученые, исследующие правовой статус государственной границы, как правило, используют
Основы пограничной политики Российской Федерации // Утверждены Президентом РФ, Председателем Совета Безопасности РФ 5 октября 1996 года. - M., 1996.
3 Термин «пограничное пространство» употребляется в «Основах пограничной политики Российской Федерации», утвержденных Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 года. Пограничное пространство включает в себя Государственную границу, пункты пропуска через Государственную границу и связанные с ним объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную зону Российской Федерации. Однако данное содержание термина противоречит термину «приграничная территория» (ст. 3 Закона РФ «О Государственной границе РФ). В содержание термина «приграничная территория» входят пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальное море и внутренние воды Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или к пунктам пропуска. То есть в приграничную территорию уже входят пункты пропуска, территориальное море и внутренние воды. Учитывая данную в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» терминологию, термин «пограничное пространство» должен включать в себя Государственную границу, приграничную территорию, воздушное пространство, прилежащую зону, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.
термины «законодательство о государственной границе»4, «правовой режим государственной границы»5, «правовая основа государственной границы»6.
В отдельных работах рассматривались конституционно-правовые основы безопасности государственной границы (В.В. Сергеев) , конституционно - право-
вой режим государственной границы» (С.Н. Булашов) . Поэтому возникает необходимость в исследовании понятия «статус Государственной границы»9, где сочетаются анализ традиций и творческое привитие его в отрасль конституционного права как самостоятельный конституционно-правовой институт.
Актуальность темы также предопределяется отсутствием фундаментальных исследований по формированию системы защиты (охраны) российской государственной границы на новых участках и необходимостью, в связи с этим, учета уроков и выводов из исторического опыта взятия их под охрану в различные периоды с целью разработки для практики теоретических положений и научно-выверенных рекомендаций для организации защиты (охраны) государственной границы Российской Федерации с Грузией, Украиной и Казахстаном в современных условиях.
Анализ исторических фактов показывает взаимосвязь процесса территориальных изменений России и ее пограничной политики. Причем касается это не только отдельных элементов данной политики — цель, задачи, принципы или основные направления, сколько всей структуры пограничной сферы. Баланс между двумя этими комплексами напрямую отражает сумму и остроту угроз национальным интересам и безопасности в пограничном пространстве.
4 См.: Троицкий В.И., Стешенко Л.А. Новое в советском законодательстве о государственной границе СССР //
Сов. гос-во и право. 1983. № 9. С. 24-41; Клименко Б.М. Международное право и Закон о государственной гра
нице СССР// Сов. гос-во и право. 1983. № 9. С. 41-47.
5 Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. - М.: Международные отношения, 1985. С. 110-114.
6 Скуратов Ю.И. Государственная граница России: формирование правовой основы //Гос.и право. 1993. №10. С. 17.
7 Сергеев В.В. Конституционно-правовые основы безопасности государственной границы Российской Федерации // Ав-
тореф. дисс.... канд. юрид, наук.. - М.: РАГС при Президенте РФ, 2002.
8 Булашов С.Н. Конституционно - правовой режим государственной границы РФ //Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук.
- М.: Институт гос-ва..и права РАН, 1998.
9 Впервые понятие «статус Государственной границы Российской Федерации» закреплен в статье 3 Закона РФ
от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе РФ».
Вместе с тем существенное отличие от прошлого в формировании системы защиты (охраны) государственной границы в настоящее время состоит в том, что оно осуществляется не в процессе расширения территории России, как бывало раньше, а при ее потере и в условиях резкого экономического спада, криминализации всех сфер жизнедеятельности общества, что осложняет решение пограничных вопросов. Поэтому требует теоретической проработки процесс становления и определения статуса новых участков государственной границы Российской Федерации и их защиты.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена: 1) необходимостью преодоления негативных явлений в определении статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; 2) потребностью совершенствования конституционного, федерального отраслевого и регионального регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений; 3) недостаточностью научных исследований по данным вопросам.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами конституционного и международного права общественные отношения, складывающиеся в процессе установления и защиты государственной границы РФ (прежде всего новых участков) как пространственного предела действия государственного суверенитета, определения ее статуса. Сложившийся статус границы, конкретного ее участка обуславливает характер и особенности ее защиты.
Предмет исследования - конституционное регулирование основ защиты государственной границы Российской Федерации, определения статуса, а также пути (способы) повышения эффективности реализации субъектами своих полномочий в сфере ее защиты.
Содержательная формулировка научной задачи. В период радикальных политических, социально-экономических, военных изменений в мире, конкретном регионе для оценки состояния защиты государственной границы Российской Федерации требуется выявить степень определенности конституци-
онно-правового статуса новых участков границы, реализацию конституционных основ защиты границы (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ России), уточнить категориальный (понятийный) аппарат, выработать новые практические рекомендации, направленные на совершенствование конституционного, федерального законодательства и законодательства субъекта РФ - Воронежской области.
Ограничения исследования: анализ законодательства о Государственной границе Российской Федерации, законодательства сопредельных с Российской Федерацией и других государств (одиннадцати государств) о Государственной границе по вопросу установления пограничной зоны (пограничной полосы) и их режимов; анализ становления и защиты российско-украинской государственной границы в территориальных пределах ответственности Западного регионального пограничного управления ФСБ России (далее - ЗРПУ ФСБ РФ).
Цель диссертационного исследования - разработка решения сформулированной научной задачи, находящего свое выражение в обосновании теоретическими и прикладными методами предмета исследования и выработке практических рекомендаций по совершенствованию конституционного, федерального законодательства и законодательства субъекта РФ - Воронежской области, в сфере защиты государственной границы.
Для решения научной задачи поставлены следующие частные задачи'.
1. Разработать основные положения, раскрывающие понятие, содержание конституционно-правового статуса государственной границы и ее защиты, включающие в себя:
а) категориальный (понятийный) аппарат - в части определения (уточне
ния) базовых юридических конструкций (понятий), используемых при регули
ровании общественных отношений на государственной границе;
б) эмпирические данные об оценке эффективности реализации:
конституционных основ защиты государственной границы (реальные факты, обобщение событий и процессов (негативных явлений), выявление противоречий, их обуславливающих);
органами государственной власти Воронежской области предусмотренных Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»10 (ред. ФЗ от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ) полномочий в сфере защиты государственной границы;
в) научно-методический аппарат (методические и экспериментальные средства и приемы описания, объяснения и прогнозирования явлений и процессов): система критериев состояния статуса и защиты государственной границы; логико-эвристические методы определения основных направлений совершенствования конституционного, федерального отраслевого и регионального регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.
Провести сравнительно-сопоставительный анализ понятий, используемых при регулировании общественных отношений на государственной границе; сравнительный анализ понятий «статус субъекта права», «защита» и «охрана», «защита государственной границы» и «охрана государственной границы».
Провести сравнительный анализ законодательства о Государственной границе сопредельных с Российской Федерацией и других государств (одиннадцати государств) по вопросу установления пограничной зоны (пограничной полосы) и их режимов.
Проанализировать реализацию полномочий органов государственной власти Воронежской области в сфере защиты государственной границы РФ.
Теоретические основы исследования. В работе использована совокупность методов познания (диалектического, системного, исторического, фор-
10 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 17. - Ст. 594; СЗ РФ. 1994. - № 16. - Ст. 1861; 1996. - № 50. - Ст. 5610; 1998. - № 31. - Ст. 3805; 1999. - № 23. - Ст. 2808; 2000. - № 46. - Ст. 4537; 2002. - № 1(ч. 1). - Ст. 2; - № 52(ч. 1). - Ст. 5134; 2003. - № 27.-Ст. 2700(4. 1).
мально-юридического, статистического, сравнительно-сопоставительного, функционального анализа, логико-семантического анализа и правовой герменевтики, анализа и синтеза, синергетики, моделирования, абстрагирования, обращения к другим наукам), описывающих объект, предмет, цель исследования в динамике развития (См. Приложение 10 «Научно - методический аппарат, используемый в диссертации»).
При раскрытии теоретических вопросов использованы работы по общей теории государства и права С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, С.Ф. Кечекьяна, А.И. Ковалева, В.Н. Кудрявцева, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, B.C. Пронина, В.Н. Протасова, Т.Я. Хабриевой, P.O. Халфиной, В.А. Четвернина, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича, А.Ю Якимова.
В основу рассмотрения понятия «государственная граница» как предел действия суверенитета положены научные исследования о государстве, государственном суверенитете, территориальном верховенстве Р.Г Абдулатипова, Н.Т. Агафонова, И.А. Алебастровой, С.Н. Бабурина, Ю.Г. Баргесова, И.Н. Бар-цица, А.Н. Вылегжанина, И.Н. Гомерова, М.С. Джунусова, Г. Еллинек, И.П. Ильинского, А.К. Котова, Б.С. Крылова, И.В. Левакина, И.Д. Левина, Ю.Н. Малеева, Ф.Ф. Мартенса, М.Н. Марченко, Н.А. Михалева, Л. Оппенгейма, И.П. Трайнина, Н.А. Ушакова.
Теоретическую базу диссертационного исследования также составили работы А.А. Акулиничева, А.Ф. Андреева, Н.Н. Булатова, С.Н. Булашова, А.И. Бурцева, Н.А. Бурыченкова, А.И. Василенко, Н.П. Грималова, М.Л. Гришина, В.Н. Губченко, В.Д. Давыденко, В.А. Дмитриева, В.П. Егорова, Е.Л. Ежукова, И.Е. Епифанова, Ю.Н. Журавлева, В.Н. Иванникова, В.А. Косырева, В.А. Ку-диярова, А. Л. Манилова, А.И. Молоткова, В.Ф. Молчановского, А.И. Николаева, А.А. Одинцова, А.А. Першина, В.Н. Попова, В.М. Родачина, С.С. Сергеева, В.И. Тепечина, Ю.А. Тихомирова, В.В. Чебана, В.Г. Шарикова, А.Д. Шерстне-
ва, В.В. Ярлыченко о пограничной политике, пограничной безопасности, проблемах межгосударственного разграничения, содержании отдельных элементов статуса государственной границы, защите (охране) государственной границы Российской Федерации.
При работе над темой исследования использованы результаты анализов законодательства СССР, Российской Федерации, зарубежных стран о Государственной границе, деятельности пограничных органов и войск, проведенных Г.П. Андреевым, Ф.И. Барышевым, С.А.. Богдановым, А.Г. Винниченко, Н.И. Зинченко, Б.Н. Клименко, А. С. Костяновым, СИ. Некрасовым, A.M. Погарце-вым, А.А. Порк, Ю.И. Скуратовым, Л.А.Стешенко, А.В. Третецким, В.И. Троицким, В.Е. Чекановым, А.С Щербаковым.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили:
а) Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральное и регио
нальное законодательство и иные нормативные правовые акты, корреспонди
рующие теме исследования, данные статистической отчетности, материалы на
учно-практических конференций и юридической печати.
б) законодательство о Государственной границе зарубежных государств.
Полученные результаты и их научная новизна определяются, прежде
всего, самой постановкой задачи рассмотрения общественных отношений, возникающих в процессе становления новых участков государственной границы Российской Федерации и их защиты. На основе противоречия между конституционным требованием законодательного закрепления статуса государственной границы и фактическим статусом российско-украинского участка Государственной границы, анализа ее особенностей, а также реализации конституционных основ защиты границы сформулирована постановка новой научной задачи совершенствования конституционного, федерального законодательства и законодательства субъекта РФ - Воронежской области, в сфере защиты государственной границы Российской Федерации.
На уровне диссертационной работы проанализирована ситуация в законодательстве, науке и практике конституционного регулирования отношений в сфере межгосударственного разграничения, установления новых участков государственной границы РФ, определения их статуса и защиты.
Исследован статус такой юридической конструкции (не связанной правами и обязанностями) как «государственная граница». Государственная граница Российской Федерации как пространственный предел действия суверенитета государства рассмотрена через категории «государственный суверенитет», «территория».
Представлены результаты исследования понятия «пограничная безопасность Российской Федерации», предложена примерная структура и содержание Концепции пограничной безопасности Российской Федерации.
Разработаны основные положения, раскрывающие понятие и содержание конституционно-правового статуса государственной границы и ее защиты, включающие в себя:
4.1. Уточненный категориальный (понятийный) аппарат (См. Приложение 8 «Понятийно-категориальный аппарат, используемый в процессе диссертационного исследования (авторские и уточненные определения понятий, введенные новые юридические конструкции)»):
а) даны авторские определения понятий: «конституционно-правовой ста
тус Государственной границы Российской Федерации», «функции государст
венной границы, «пограничная безопасность Российской Федерации», «юри
дические средства охраны государственной границы», «правовые режимы на
государственной границе и прилегающих к ней районах (акваториях)», «нару
шение (нарушители) правил режима государственной границы», «нарушение
(нарушители) правил пограничного режима»;
б) уточнены дефиниции: «законодательство о Государственной границе
Российской Федерации», «государственная граница Российской Федерации»,
«режим государственной границы», «пограничный режим», «режим пограничной зоны», «пограничная зона», «пограничные меры».
Результаты анализа соотношения юридических конструкций «защита государственной границы» и «охрана государственной границы».
Теоретико-методологические основы защиты государственной границы, включающие в себя не только совокупность традиционных для правовой науки логико-эвристических методов познания, но и количественно-качественные прикладные методы и частные методики, которыми оперируют другие науки, например, погранология11.
Проанализирована эффективность реализации полномочий органов государственной власти Воронежской области в сфере защиты государственной границы РФ.
Впервые предложено, что функции государственной границы являются определяющим элементом конституционно-правового статуса государственной границы. Уточнены понятие, виды и содержание функций границы применительно к конкретным ее участкам с учетом состояния и характера межгосударственных отношений. Выявлено, что государственная граница может выполнять негативные функции и что одна и та же функция иметь и позитивное, и негативное значение. Дана характеристика функций государственной границы.
Введены в оборот правовые конструкции: «юридические средства охраны государственной границы», «реальная модель защиты (охраны) государственной границы», «актуальная модель защиты (охраны) государственной гра-
Погранология - (от слов: пограничный, пограничье - находящийся на границе, вблизи границы, и греч. Logos - учение) - наука, изучающая мир пограничного - особую область общественной жизнедеятельности и государственного функционирования, где по присущим ей законам фиксируются и взаимодействуют проявления конечности одного социального образования и начало другого. Мир пограничного представляет собой целостный социально-политический феномен, охватывающий пограничную сферу (пограничное пространство) соприки-сающихся народов и государств, стержнем которого является государственная граница. Подробнее см.: Бондаренко В.А., Василенко А.И., Дмитриев В.А., Кудияров В.А., Молчановский В.Ф., Тепечин В.И. Погранология: методологические вопросы. - М.: Отделение погранологии МАИ, 2001 Щит. по Дмитриев B.A. Место и роль погранологии в формировании пограничной политики государства // Проблемы пограничной политики государства и пути их решения / М.Л. Гришин, В.Н. Губченко, В.А. Дмитриев и др. - М.: Изд. Группа «БДЦ-пресс», 2001. С. 6-7).
ницы», «нормативная модель защиты (охраны) государственной границы», «идеальная модель защиты (охраны) государственной границы», дано их определение.
Впервые обоснована необходимость правового регулирования порядка установления границ субъекта РФ, являющихся внешними границами РФ, в Конституции России, федеральном законе и предложен раздел «Установление границ субъекта Российской Федерации, являющихся внешними границами Российской Федерации» и его конкретное содержание в перспективный проект Федерального закона «О границах субъектов Российской Федерации».
Обоснован ряд предложений, направленных на повышение эффективности реализации конституционных основ защиты государственной границы Российской Федерации.
9.1. На федеральном уровне-.
а) целесообразно внести в статью 67 Конституции Российской Федерации
дополнение следующего содержания: «4. Границы приграничных субъектов
Российской Федерации, являющихся внешними границами Российской Феде
рации, могут быть установлены и изменены международными договорами Рос
сийской Федерации, федеральными законами по согласованию с субъектами
Российской Федерации»;
б) раздел IY «Пограничный режим» Закона РФ «О Государственной гра
нице Российской Федерации» привести в соответствие с пунктом 3 статьи 55,
пунктом «к» статьи 71, пунктом «б» статьи 72, пунктом 2 статьи 76 Конститу
ции России, а в перспективе при внесении поправок и пересмотре положений
Конституции термин «режим пограничной зоны» в пункте «б» статьи 72 заме
нить на термин «пограничный режим»;
в) устранить противоречия в применении юридических конструкций в За
коне РФ «О Государственной границе РФ» (в ред. ФЗ от 30.06.2003 № 86-ФЗ) и
Кодексе РФ об административных правонарушениях (в ред. ФЗ от 23.12.2003
№ 185-ФЗ)12. В статьях 3, 14 Закона РФ «О Государственной границе РФ», в статьях 18.1.-18.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях исключить соответственно юридические конструкции «нарушение режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу» и «нарушители Государственной границы» и включить понятия «нарушение правил режима государственной границы», «нарушитель правил режима государственной границы», «нарушение правил пограничного режима», «нарушитель правил пограничного режима», «нарушение правил режима в пунктах пропуска через государственную границу», «нарушитель правил режима в пунктах пропуска через государственную границу»;
г) пограничные меры (меры по охране государственной границы) преду
сматривают значительное ограничение прав и свобод человека и гражданина и
поэтому требуют закрепления в нормативном правовом акте федерального
уровня, например, в Федеральном законе «О Пограничных войсках Федераль
ной службы безопасности Российской Федерации», принятие которого преду
смотрено статьей 2 Федерального закона «О федеральной службе безопасно
сти» (в ред. ФЗ от 30.06.2003 № 86-ФЗ)1 , или в Федеральном законе «О стату-
се и защите Государственной границы Российской Федерации», проект кото
рого разработан в Пограничной службе ФСБ России. Порядок применения по
граничных мер целесообразно определить постановлением Правительства РФ,
нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти в
области обеспечения безопасности — ФСБ России.
д) в проекте Федерального закона «О статусе и защите государственной
границы Российской Федерации» предусмотреть статьи: «Понятия, применяе
мые в законодательстве о Государственной границе» (Глава 1. Общие положе-
12 СЗ РФ. - 2002. - № 1(ч.1) - Ст. 1; - № 18. - Ст. 1721; -№ 30. - Ст. 3029; № 44. - Ст. 4295; 2003. - № 1. - Ст. 2;
- № 27. - Ст. 2700(ч.1); - № 27(ч.2). - 2708; - № 27(ч.2). - 2717; - № 46(ч.1). -Ст. 4434; - № 46(ч.1). - Ст.4440; -
№ 50. - Ст. 4847; - № 50. - Ст. 4855; - № 52(ч.1). - Ст. 5037.
13 СЗ РФ. -1995. -№ 15. - Ст. 1269; 2000. -№ 1. - Ст. 9; -№ 46. - Ст. 4537; 2003. -№ 2. - Ст. 156; 2003. -№ 27. -
Ст. 2700(ч.1).
ния); «Обеспечение пограничной безопасности», «Охрана государственной границы» (Глава 3. Защита государственной границы);
е) усовершенствовать уголовное законодательство в части включения в со
став преступлений создание организованной группы в целях организации и
осуществления незаконной миграции; злостное нарушение законодательства
Российской Федерации в сфере защиты государственной границы Российской
Федерации и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства
на территории Российской Федерации;
ж) при разработке проекта Федерального закона «О границах субъектов
Российской Федерации» предусмотреть раздел «Установление границ субъекта
Российской Федерации, являющихся внешними границами Российской Феде
рации»;
з) разработать и утвердить Концепцию пограничной безопасности Россий
ской Федерации.
9.2. На уровне субъекта РФ:
В целях реализации органами государственной власти Воронежской области полномочий в сфере защиты государственной границы Российской Федерации, установленных статьями 3, 12, 16, 18, 19, 29, 37, 38, 43 Закона РФ «О Государственной границе РФ», предлагается:
а) внести дополнение в Закон Воронежской области «Устав (Основной За
кон) Воронежской области»14 (в ред. Закона Воронежской области от 28 апреля
2003 г.) «Статья 13.1. Полномочия Воронежской области как приграничного
субъекта Российской Федерации»;
б) разработать и принять законы Воронежской области или постановления
администрации Воронежской области:
о пограничной зоне и режиме пограничной зоны на территории Воронежской области;
14 Коммуна. 2001. 5 июля.
о привлечении граждан к защите и охране Государственной границы РФ в пределах приграничной территории Воронежской области;
о мерах по обустройству пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
о хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, содержании и выпасе скота у Государственной границы, проведении массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне на территории Воронежской области;
о мерах по контролю за использованием земли, выделенной для нужд защиты и охраны Государственной границы, и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей природной среды;
в) разработать и принять Закон Воронежской области:
об административной ответственности лиц, виновных в нарушении правил режима Государственной границы, режима пограничной зоны, режима пунктах пропуска через Государственную границу;
г) внести дополнение в Закон Воронежской области от 30 декабря 1998 г.
«О ветеринарии»15: «Статья 15.1. О режиме карантинной полосы и мерах вете
ринарного надзора в полосе местности вдоль Государственной границы на тер
ритории Воронежской области».
Новые практические результаты и их значение.
1. Практическая значимость исследования состоит в том, что оно имеет системный прикладной характер и решает задачу, связанную со смежными науками (теорией государства и права, политологией, погранологией) и отраслями права (международного, административного, военного).
15 Коммуна. 1999. 21 января.
2. Положения, выводы и рекомендации способствуют более полному и
глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тен
денций в развитии общественных отношений на российско-украинской госу
дарственной границе в территориальных пределах ответственности ЗРПУ ФСБ
РФ. Они могут быть использованы в нормотворческой деятельности законода
тельных органов власти Федерации и ее приграничных субъектов. Кроме того,
расширяют возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой об
ласти (в частности, в исследовании «статусов» юридических конструкций, не
наделенных правами и обязанностями), а также использования в практической
деятельности субъектов защиты границы.
3. Разработанный понятийно-категориальный и методический аппарат
оценки эффективности реализации конституционных основ зашиты государст
венной границы использован на практике при участии в разработке официаль
ного заключения ГУ «Институт регионального законодательства Воронежской
области» на проект «Доктрины развития Воронежской области», что повышает
обоснованность и достоверность предлагаемых рекомендаций, их реализуе
мость.
4. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе
при подготовке пособий по дисциплинам «Конституционное право Российской
Федерации», «Региональное законодательство», «Международное право»,
«Административное право».
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражена научная новизна диссертационного исследования:
1. Показателем состояния развитости и фундаментальности любой науки является степень разработанности ее понятийно-категориального аппарата.
На основе проведенного сравнительно-сопоставительного анализа понятий, используемых при регулировании общественных отношений на государственной границе, уточнены и предложены определения понятий, введены новые юридические конструкции (См. Приложение 1 «Сравнительно-
сопоставительный анализ понятий, используемых при регулировании общественных отношений на Государственной границе Российской Федерации» и Приложение 8).
В результате применения комплексного подхода определены сущность понятия «государственная граница Российской Федерации» как пространственного предела действия суверенитета государства, исходные позиции для установления предела действия государственного суверенитета в горизонтальной поверхности над воздушной территорией РФ и в подземном пространстве.
Сравнительный анализ определений понятия «статус субъекта права», исследование терминов «законодательство о государственной границе», «правовой режим государственной границы», «конституционно-правовой режим государственной границы», «правовая основа государственной границы» позволили вывести определение понятия «конституционно-правовой статус государственной границы Российской Федерации», уточнить его содержание.
Определены место и роль функций государственной границы как определяющего элемента конституционно-правового статуса государственной границы Российской Федерации.
Исследован процесс международно-правового оформления российско-украинской государственной границы, определения ее статуса и защиты, представлены результаты историко-правового анализа межгосударственных отношений России и Украины в пограничной сфере16, подходов к международно-правовому оформлению границы.
Пограничная сфера - категория, определяющая пространственные и правовые пределы распространения деятельности субъектов охраны и защиты национальных интересов страны на государственной границе и в пределах приграничной территории в политической, экономической, экологической, военной и иных областях. Аку-линичев А.А. (См.: Макаров В. ФПС России: терминология структурной перестройки // Вестник границ России. 1998. №9-10. С. 59-72.
В результате исследования аспектов пограничной безопасности предложено определение понятия «пограничная безопасность Российской Федерации», примерная структура Концепции пограничной безопасности Российской Федерации. Определено место защиты и охраны государственной границы в системе обеспечения безопасности Российской Федерации, установлено соотношение юридических конструкций «защита государственной границы» и «охрана государственной границы».
Введение в оборот правовой конструкции «юридические средства охраны государственной границы» позволяет вывести виды, формы, способы защиты (охраны) границы на качественно новый, правовой уровень. Исходя из целевого предназначения, юридические средства охраны границы делятся на пре-вентивные (предупредительные) и охранительные (защитные).
Обосновано использование теоретико-методологических основ в формировании системы защиты государственной границы, создании моделей защиты (охраны) Государственной границы РФ: реальной, актуальной, нормативной и идеальной.
9. Внесение дополнений в действующие, разработка и принятие новых
нормативных правовых актах нацеливает органы государственной власти Во
ронежской области как приграничного субъекта Федерации на реализацию
предусмотренных Законом «О Государственной границе РФ» полномочий в
сфере защиты Государственной границы.
10. Обоснование целесообразности отказа от правового использования по
нятий «нарушитель Государственной границы» и «нарушение Государственной
границы», применение понятий «нарушение (нарушители) правил режима го
сударственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска че
рез государственную границу», внесение соответствующих изменений в статьи
3, 14 Закона РФ «О Государственной границе РФ», статьи 18.1 -18.4 Кодекса РФ
об административных правонарушениях позволит упорядочить подходы к
оценке состояния правопорядка на границе и результатов, оперативно-
служебной деятельности пограничных органов и войск ФСБ России.
11. Правила установления границ субъектов Федерации, являющихся внешними границами Российской Федерации, требуют законодательного закрепления. Обоснована целесообразность правового регулирования порядка установления границ субъекта РФ, являющихся внешними границами РФ, в Федеральном законе «О границах субъектов Российской Федерации», где предусмотреть раздел «Установление границ субъекта Российской Федерации, являющихся внешними границами Российской Федерации».
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги которой опубликованы в 6 научных работах, том числе в 4 печатных, общим объемом 6,6 п.л., 4 работы, общим объемом 1,2 п.л., находятся в печати. Апробация осуществлялась в следующих формах:
участие в правовой экспертизе проекта «Доктрины развития Воронежской области», проводимой ГУ «Институт регионального законодательства Воронежской области», путем разработки письменного заключения по вопросам реализации пограничной политики на территории Воронежской области (в раздел 3 пункт 3.11) (Том 2. С. 150-202);
участие в разработке ГУ «Институт регионального законодательства» информационно-аналитического справочника «Динамика индекса развития человеческого потенциала, демографического кризиса и преступности в России за период 1995-2003 г.г.» путем подготовки письменного материала по вопросам влияния кризисных явлений демографической ситуации на безопасность российского государства в приграничных районах.
подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства в сфере пограничной деятельности, в проект федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации», представленных в Пограничную службу ФСБ России, общий объем 0,9 п.л.;
Сущность научной задачи становления и защиты новых участков государственной границы Российской Федерации
Насущная необходимость системного подхода к проблеме территориальной организации России в целом и места в ней пограничного пространства (государственная граница - составляющая пограничного пространства) обусловила появление ряда работ, посвященных проблемам устойчивости-неустойчивости в развитии геосистем54 и деятельно-геопространственному подходу55, в которых регионы и их макроассоциации рассматриваются в качестве системы геообщественных процессов и отношений. Одновременно отмечается и активизация исследований в сфере культурной географии, позволяющей через призму геопространственных образов увидеть место объекта (региона, территории, границы) в системе политических (и геополитических) координат56.
В целом же, делает вывод О.Н. Тынянова, в результате даже самого поверхностного прикосновения к тому огромному массиву информации, который накопился за последние 5 - 7 лет в области конституционного и международного права, истории, политологии, социально-экономической и культурной географии, становятся возможным сформулировать, как минимум, два принципиальных вывода:
1 .Относительно пограничного пространства как такового: приграничные территории на протяжении длительного периода оказывались лишь фрагментарно «встроенными» в экономическое и политическое пространство государства и практически не организованными как внутри пограничного пространства, так и сами по себе. Этот вопрос может найти свое решение в сфере нормативно-правового и административно-политического оформления отношений «центр - «периферия», «Российская Федерация - субъект Федерации», установления особого статуса приграничных субъектов федерации.
2. Относительно подходов к изучению пограничного пространства, в частности государственной границы, основ определения ее статуса и защиты: безусловно, изучение отдельных элементов и этапов эволюции пограничного пространства России сохраняет свою актуальность, однако будущее именно за системным подходом, в рамках которого только и возможно формирование методологической базы исследований в области погранологии и изучение проблемы пограничной безопасности.
Постановка и решение задачи поиска новых способов обеспечения безопасности в пограничном пространстве диктуется современными потребностями государства, общества, личности. Повышение эффективности взаимодействия между различными субъектами защиты (охраны) государственной границы, координация их деятельности приведет к достижению баланса их интересов, позволит развивать сотрудничество между сопредельными государствами, что послужит стабилизации обстановки на государственной границе и в приграничных районах. Немаловажную роль в этих вопросах должно играть конституционное законодательство.
В последние годы в России вместо общегосударственной системы защиты границы отмечается лишь совокупность действий различных министерств и ведомств, по мере необходимости пытающихся координировать решение своих задач. В результате образовался разрыв между политическими, дипломатическими, экономическими, правовыми, войсковыми и другими средствами и способами защиты интересов государства на границе. Поэтому вместо единой общегосударственной концепции охраны границы мы имеем ведомственные концепции, не объединенные в целостную систему. В этой связи взаимодействие всех государственных структур - одно из необходимых условий выхода из сложившейся ситуации58.
Анализ состояния законодательства, регулирующего основы защиты государственной границы Российской Федерации, показывает, что имеются противоречия и пробелы, к числу которых относятся:
1. Отсутствие системного подхода в правовом регулировании становления и защиты государственной границы. Правовая база, устанавливающая полномочия и регламентирующая деятельность субъектов защиты (охраны) государственной границы не сформирована как целостный массив нормативных правовых актов, образующих в совокупности единую общегосударственную концепцию защиты государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны и их природных ресурсов.
2. Необеспеченность конституционного требования о законодательном закреплении статуса государственной границы и ее режима. Конституция России, федеральное законодательство не устанавливают ответственность федеральных органов государственной власти, полномочных осуществлять действия по международно-договорному оформлению государственной границы, особенно новых ее участков, за невыполнение своих обязанностей; федеральное законодательство не содержит норм об ответственности субъектов пограничной политики, в частности, органов государственной власти субъектов федерации59, за невыполнение полномочий в сфере защиты (охраны) государственной границы, за непринятие правовых актов, которые предусмотрены в отсылочных нормах федеральных законов.
3. Несоответствие отдельных норм законов и иных нормативных правовых актов по рассматриваемому блоку отношений Конституции России. Например, если «режим пограничной зоны» закреплен в Конституции как конституционно-правовой институт, то определение Законом «О Государственной границе РФ» правовых норм, относящихся к установлению режима пограничной зоны, по сути, должно было бы стать важным шагом в деле совершенствования законодательства о Государственной границе. Однако законодатель понятие «режим пограничной зоны» включил в понятие «пограничный режим» наравне с такими правовыми конструкциями, как «режим территориального моря Российской Федерации», «режим ее внутренних вод, имеющих выход к государственной границе» (часть 1 статьи 16 Закона).
Более того, Федеральным законом от 31 мая 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О Государственной границе РФ»60 понятие «режим пограничной зоны» было исключено и часть 1 статьи 16 Закона изложена в следующей редакции: «Пограничный режим служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы и включает правила: а) в пограничной зоне:..».
4. Противоречивость действующего федерального законодательства, регулирующего отношения в пограничной сфере (в частности, противоречие в нормативно-правовом регулировании пограничного режима на уровне субъекта РФ заложено в Законе «О Государственной границе РФ»). Так, статья 16 Закона определяет, что «конкретное содержание, пространственные и временные пределы действия предусмотренных настоящим Законом правил пограничного режима, круг лиц, в отношении которых те или иные из указанных правил действуют, устанавливаются и отменяются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ». Тогда как в соответствии с частью 1 статьи 18 Закона содержание одного из правил пограничного режима - ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведение массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий в пограничной зоне, регулируется федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Государственная граница как пространственный предел действия государственного суверенитета
Государственная граница как пространственный предел действия суверенитета государства в науке конституционного права исследован недостаточно. Обращение к данной теме обычно ограничивается приведением в той или иной интерпретации известного определения понятия «государственная граница», закрепленного в статье 1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»: «Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации».
При анализе определений понятия «государственная граница» выявлено, что большинство ученых представляют государственную границу как социально-политическую реальность, как совокупность абстрактно-воображаемого, предметно-знакового, социально-политического, государственно-геральдического и других аспектов, как совокупность географических признаков, как элемент геополитики.
1) По мнению В.Ф. Молчановского, термин «Государственная граница» («граница государства») отражает сложное социально-политическое явление, состоит из двух относительно самостоятельных понятий - «граница» и «государство» и может рассматриваться с различных позиций. В предельно обобщенном, философском плане понятие «граница» отражает всеобщее свойство материальных предметов, систем иметь предел. В рамках границы существуют все системные образования микромира, макромира и космоса. Имеют свои пределы теоретические системы, отражающие материальные объекты и процессы. За границами конкретных систем существуют другие системные образования. Поэтому граница служит пределом одной системы и началом другой. По линии границы системы отличаются одна от другой и взаимодействуют между собой, влияют одна на другую65.
Всеобщность свойств предметов (систем), явлений, процессов иметь предел, отраженной в категории «граница», свидетельствует о ее методологической роли, проявляющейся в любой сфере человеческой деятельности.
Вторым составляющим элементом термина «государственная граница» («граница государства») является понятие «государство», отражающее одно из самых масштабных социально-политических системных образований.
Именно в государстве наиболее четко просматриваются такие признаки системы как целостность, относительная самостоятельность, устойчивость и функциональная зависимость между составными ее элементами. Понятие «государство» не обладает такой всеобщностью как «граница». Однако оно входит в категориальный аппарат многих общественных наук — социальная философия, социология, политология, юриспруденция и др., и представляет собой социальное явление.
В.Ф. Молчановский делает вывод: термин «государственная граница» отражает предел масштабного и сложного социально-политического явления каким является государство.
2) А.А. Перший и А.А. Ярлыченко выделяют и исследуют три основных уровня представления государственной границы67: - абстрактно-воображаемый уровень - государственная граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная и горизонтальная поверхности, обо значающие пространственный предел действия государственного суверенитета на суше, водах, в подземном и воздушном пространстве. - предметно-знаковый уровень - государственная граница есть линия, а также проходящая по этой линии вертикальная поверхность и определяемая государством вдоль линии полоса его территории, на которой размещаются необходимые атрибуты ее узнаваемости, прежде всего, пограничные столбы, заграждения, контрольно-следовые полосы, другие пограничные предметные знаки.
- системно-предметный, социально-политический уровень - государственная граница — это не только территориальный предел государства, не только линия разграничения суверенитета сопредельных государств, но и линия их соприкосновения и взаимодействия, определяющая, в конечном счете, характер их взаимоотношений.
Ими сформулировано обобщенное, развернутое определение понятия «Государственная граница» для современного этапа международно-договорных отношений. По утверждению А.А. Першина и А.А. Ярлыченко, «государственная граница есть согласованная с заинтересованными сторонами и закрепленная в договоре (соглашении) между ними (иногда установленная в одностороннем порядке) линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, обозначающие в совокупности с размещенными в пограничной полосе пограничными предметно-знаковыми сооружениями с государственной атрибутикой пространственный предел действия государственного суверенитета на суше, водах, в подземном, подводном и воздушном пространстве».
3) В Сборнике основных понятий, терминов и определений, используемых пограничными войсками государств-участников СНГ в международной практике, при определении понятия «государственная граница» использован гео графический аспект классификации границ, обозначены термины: «сухопутные», «морские», «воздушные границы». Например, «Линии, отделяющие территорию одного государства от сопредельной территории другого государства, являются Государственными границами на суше. Линии, отделяющие территориальные воды от вод открытого моря, то есть линии внешнего предела территориальных вод, а также линии, разграничивающие территориальные воды между двумя государствами, являются морскими Государственными границами»69. Юридически правильными были бы понятия «сухопутные участки Государственной границы», «морские участки Государственной границы».
Статус государственной границы Российской Федерации - основа формирования системы ее защиты
Согласно статьи 3 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» «меры по защите Государственной границы принимаются в соответствии со статусом Государственной границы, определяемым международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации» .
Для всех отраслей права понятие «статус» является одним из ключевых, раскрывающих содержание правовых институтов.
Поэтому для углубленного его осмысления целесообразно провести анализ некоторых положений общей теории права и через это рассмотреть обозначенный в названии параграфа комплексный конституционно-правовой институт.
Понятие «правовой статус» пока не нашло четкого, относительно полного определения в отечественной правовой науке. Данный термин используются для общей характеристики правового положения гражданина, организации или органа в обществе и государстве, то есть субъектов права, обладающих соответствующими субъективными правами и юридическими обязанностями.
Однако такой подход носит «субъектный характер», то есть ориентирован на носителя соответствующих прав и обязанностей и не позволяет внести необходимую ясность в осмысление исследуемого правового явления - статуса государственной границы.
Латинское слово status означает состояние, положение. Среди ученых отмечается достаточное единогласие в определении понятия «статус», под которым ими определяется правовое положение лица (юридического или физического) - носителя прав и обязанностей и в основном только с этой точки зрения оно и рассматривается107.
Вместе с тем учеными-юристами не исследован статус таких правовых явлений, которые не связаны правами и обязанностями.
Поэтому возникает вполне закономерный вопрос: как соотнести понятие «статус субъектов права»108 и такой правовой институт, как, например, «статус государственной границы»? При этом следует иметь в виду, что государственная граница не является ни юридическим, ни физическим лицом и не может иметь юридических прав и нести юридические обязанности.
Оригинальную мысль в свое время высказал Л.С. Явич. Здесь уместно привести его суждение о том, что для советской юридической науки характерен подход, в соответствии с которым субъектами права являются вполне реальные участники общественных отношений - отдельные люди или соответствующие коллективы (общности, комплексы, организации), в то время как буржуазная юриспруденция обычно рассматривает понятие субъекта права как чисто юридическую конструкцию, порожденную самим правом или правопорядком (К. Савиньи, Р. Иеринг, Н.М. Коркунов, Э. Дженкс, Р. Хеллмер, Г. Кельзен и др.)109- Однако «буржуазное определение» не нашло дальнейшего развития в российской юридической науке.
Именно последнее определение является основополагающим при исследовании статусов таких юридических конструкций, как «государственная граница», «территориальное море», «исключительная экономическая зона», «континентальный шельф», которые закреплены в Конституции России (пункт «н» статьи 71)110, российском законодательстве.
Становление государственной границы Российской Федерации и ее надежная защита предполагает реализацию сложного комплекса политических, экономических, правовых, организационных, специальных и иных мер. Однако нельзя упускать из виду, что слаженная работа всех названных звеньев механизма защиты (охраны) государственной границы не может быть обеспечена без четкого, детального и обоснованного определения конституционно - правового статуса государственной границы.
В юридической литературе понятие «конституционно - правовой статус государственной границы»112 изучено недостаточно. При исследовании статуса границы чаще всего используются термины «законодательство о государственной границе», «правовой режим государственной границы», «конституционно -правовой режим государственной границы», «правовая основа государственной границы».
Категория «правовая основа государственной границы» объемна по своему содержанию и позволяет охватить всю систему правового регулирования государственной границы. Это дает возможность определить общие закономерности, основные тенденции развития комплексного института конституционного права именно сейчас, когда происходит становление государственной границы России и формируется концепция ее правового обеспечения.
По мнению Ю.И. Скуратова, правовая основа государственной границы — это система взаимосвязанных внутригосударственных и международных нормативных актов, юридических норм, иных правовых средств, регламентирующих вопросы установления, функционирования и охраны государственной границы РФ, включая меры ответственности за нарушение соответствующих правил и процедур. Он предлагает рассматривать ее как: а) совокупность нормативных актов; б) система правовых институтов, регулирующих различные стороны функционирования государственной границы, ее охраны; в) разнообразная совокупность юридического инструментария, обеспечивающего претворение в жизнь предписаний правовых норм (акты реализации прав и обязанно-стей, меры юридической ответственности и др.) .
С.Н. Булашов, анализируя понятие «конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации», включает в него все нормы от конституционных основ до режимных правил, регулирующих правоотношения на государственной границе. Он утверждает, что данный режим формируется на основе системы взаимосвязанных конституционных норм, внутригосударственных и международных нормативных актов, юридических правил и иных правовых средств, регламентирующих вопросы установления, функционирования и охраны государственной границы, определяющих поведение, порядок реализации прав и обязанностей, а также меры ответственности юридических и физических лиц на государственной границе и в приграничных территориях.
Конституционно-правовой режим государственной границы имеет сложную структуру, включающую следующие группы норм и правил: - группа конституционных норм, определяющих основы правового режима защиты государственной границы; - общепринятые нормы и принципы международного права, нормы Закона о государственной границе, других федеральных законов, регулирующих деятельность субъектов правоотношений на государственной границе, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации; - правила, регулирующие режим государственной границы, пограничный режим и режим в пунктах пропуска через государственную границу; - разнообразная совокупность юридических мер, обеспечивающих претворение в жизнь предписаний правовых норм (акты реализации прав и обязанностей, меры юридической ответственности, контроля и др.); - правовой механизм финансового обеспечения функционирования конституционно-правового режима114.
Правовой анализ законодательства о Государственной границе Российской Федерации и меры по его развитию
Обеспечение суверенитета, неприкосновенности и территориальной целостности России, защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз не могут быть достигнуты без правового регулирования отношении в пограничной сфере - законодательства о Государственной границе. Использование данного обобщающего термина предоставляет возможность не только анализировать состояние международных и национальных правовых норм о границе, но и дать оценку практике их применения, своевременно вносить коррективы в договорные, законодательные и иные нормативные правовые акты.
Законодательство о Государственной границе Российской Федерации — это достаточно самостоятельная форма выражения и обобщения взаимосвязанных внутригосударственных (Российской Федерации и ее субъектов) и международных норм, регулирующих установление, функционирование и защиту государственной границы, определяющих механизм их реализации.
Оно может рассматриваться и как совокупность норм Конституции, международных договоров (соглашений), законодательных и иных нормативных правовых актов, и как разнообразие юридического инструментария, осуществляющего претворение в жизнь предписаний соответствующих правовых норм, и как определенное сочетание организационно-правовых мер, обеспечивающих различные стороны функционирования границы.
В соответствии со статьей 4 Закона «О Государственной границе РФ» законодательство о Государственной границе «основывается на Конституции Российской Федерации, а также на международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».
Цитируемая статья исключает из законодательства о границе иные нормативные правовые акты Российской Федерации: указы Президента и постановления Правительства РФ, которыми регулируются различные стороны пограничной деятельности19 .
Поэтому законодательство о Государственной границе Российской Федерации в диссертации анализируется как система норм Конституции России, международных договоров, федеральных законов и иных нормативных правовых Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов её субъектов.
А статью 4 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» после слов «федеральных законов» целесообразно дополнить словами «и иных нормативных правовых Российской Федерации».
Конституционно-правовые основы защиты государственной границы Российской Федерации исследованы в параграфе 2.5 диссертации.
Положения Конституции России получили дальнейшее развитие в федеральных конституционных и федеральных законах и иных нормативных правовых актах. В частности, в статье 20 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» определено, что Правительство России, реализуя полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасности государства, организует оснащение вооружением, военной техникой и обеспечение материальными средствами Вооруженные Силы, другие войска и воинские формирования, принимает меры по охране государственной границы.
Конкретное отражение конституционные нормы о статусе и защите государственной границы нашли в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации».
Закон определяет значение государственной границы как важнейшего конституционно-правового института, выражает принципиальную позицию государства в обеспечении его суверенитета, независимости, территориальной целостности и единства, регулирует правовые, экономические и организационные основы пограничной деятельности, устанавливает полномочия субъектов защиты (охраны) границы.
Идея, пронизывающая содержание Закона, - это законодательное закрепление безопасности личности (ее права и свободы), общества (его материальные и духовные ценности) и государства (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность) в политической, экономической, экологической, информационной и военных сферах на государственной границе и прилегающих к ней пространствах197.
В Законе «О Государственной границе РФ» закреплены отдельные принципы международного права (статья 2).
При установлении прохождения государственной границы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами, а также регулировании правоотношений в приграничных районах (акваториях) и на путях международных сообщений, пролегающих на российской территории, Россия руководствуется следующими принципами: - обеспечения безопасности РФ и международной безопасности; - взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами; - мирного разрешения пограничных вопросов; - взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств, неприкосновенности государственной территории и нерушимости государственных границ198.
В соответствии с изложенными принципами в статье 5 Закона «О Государственной границе РФ» определено установление и изменение прохождения Государственной границы Российской Федерации международными договорами, федеральными законами.
Документы об изменениях, уточнениях прохождения государственной границы на местности, произведенных в порядке ее проверки на основании международных договоров, вводятся в действие в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Опираясь на данную посылку, в Законе следует исходить из того, что границы всегда устанавливаются, в том числе и при решении вопроса об изменении линии их прохождения. СИ. Ожегов, Н.Ю. Шведова термины «изменение», «изменить» понимают как «поправка, перемена, изменяющая что-нибудь прежнее»; «сделать иным» . Всякое «изменение», «уточнение», «дополнение» должно быть соответствующим образом оформлено, установлено (утверждено)200, узаконено. Поэтому было бы правильным наименование статьи 2 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Принципы установления прохождения Государственной границы, установления и поддержания правоотношений на Государственной границе», а статьи 5 Закона - «Установление прохождения Государственной границы» .
В международной практике при решении вопросов территориального разграничения между государствами применяются делимитация, демаркация и редемаркация границы.
В соответствии с Конституцией России договоры о территориальном разграничении России с сопредельными государствами подлежат обязательной ратификации федеральным органом законодательной власти.
Согласно статьи 2 Закона РФ «О Государственной границе РФ» «государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению».
