Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и конституционно-правовые основы формирования, организации и деятельности представительных органов местного самоуправления 17
1. Институционально-теоретические характеристики представительных органов местного самоуправления 17
2. Типология представительных органов местного самоуправления 32
3. Основы правового статуса представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 56
Глава 2. Конституционно-правовой статус представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 74
1. Конституционно-правовые и законодательные основы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 74
2. Совершенствование взаимодействия населения с представительными органами местного самоуправления 96
3. Совершенствование взаимодействия представительных органов местного самоуправления с иными органами местного самоуправления и органами государственной власти в РФ 116
Заключение 129
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 132
- Институционально-теоретические характеристики представительных органов местного самоуправления
- Типология представительных органов местного самоуправления
- Конституционно-правовые и законодательные основы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
- Совершенствование взаимодействия представительных органов местного самоуправления с иными органами местного самоуправления и органами государственной власти в РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, главным образом, тем, что местное самоуправление - институт относительно новый для правовой системы России. Современный процесс демократического преобразования Российского государства и общества влечет за собой необходимость неотложного решения множества сложных правовых, ® политических, экономических и социальных задач. Среди них формирование научной концепции и создание эффективной системы местного самоуправления как неотъемлемого института народовластия в Российской Федерации.
Переход от советской системы, основанной на теории демократического централизма с выборностью и организационной иерархичностью советских органов, к концепции демократического ф местного самоуправления поставил ряд острых проблем:
- организационного обособления органов местного самоуправления & от органов государственной власти и управления;
- определения компетенции и полномочий местных органов в ,1 целом;
- пределов самостоятельного регулирования круга местных дел і местными органами и законодательного регулирования этих вопросов органами государственной власти;
- структурирования и определения системы местных органов самоуправления;
- взаимоотношений и взаимосвязи органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти. Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, фактического положения дел на местах показывает, что большинство этих вопросов решается фрагментарно или противоречиво. Свидетельство тому — многочисленные судебные споры, в первую очередь конституционного уровня, возникающие при осуществлении местного самоуправления.
В частности, обусловлено такое положение дел тем, что федеральные акты по вопросам организации и деятельности представительных органов местного самоуправления носят либо рамочный, либо общий характер, что ведет к регламентации этих вопросов законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Таким образом, общие, единые для всех нормативно-правовые стандарты минимальны, а по некоторым вопросам отсутствуют.
На региональном уровне ряд проблем, нуждающихся в законодательном регулировании (например, вопрос правового статуса представительного органа местного самоуправления, правового статуса депутата представительного органа, возможности отзыва выборного лица органов местного самоуправления) остаются не решенными. В большинстве субъектов Российской Федерации не решены вопросы полномочий и правопреемства представительных органов при реорганизации территории муниципального образования, возможном изменении системы органов местного самоуправления.
В силу автономности данных органов от органов государственной власти, законы субъектов Российской Федерации не регулируют достаточно большой круг вопросов, отведенных федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, а в муниципальных образованиях эти проблемы при отсутствии единой концепции решаются противоречиво и несогласованно.
Все вышеизложенное требует новых научных разработок в сфере конституционно-правовых основ организации и деятельности представительных учреждений местного уровня. Необходимо с научных позиций определить общие, наиболее существенные черты в общественных отношениях, связанных с вопросами образования, организации, статуса, полномочий представительных органов местного самоуправления, их взаимоотношений с иными властными структурами и населением.
Решение этих вопросов с точки зрения теории послужит основой для разработки конкретных рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов муниципальных образований.
Объектом исследования является система объективно существующих и урегулированных нормами права общественных отношений, складывающаяся в процессе образования представительных органов местного самоуправления и реализации ими своих полномочий.
Предметом исследования является анализ нормы конституционного и муниципального права, регламентирующих порядок создания и функционирования представительных органов местного самоуправления; теоретические модели организации и деятельности органов местного самоуправления; институт представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является определение места, роли и значения представительных муниципальных органов в сфере публичной власти.
Для достижения поставленной цели автор решает следующие задачи:
- проведит анализ теоретических и исторических положений о представительных органах местного самоуправления в России и зарубежных государствах;
- выявляет общие закономерности в развитии представительных органов местного самоуправления;
- характеризует общие принципы создания и функционирования представительных органов местного самоуправления устанавливает круг нормативно-правовых источников, определяющих место и роль представительных органов в системе местного самоуправления;
определяет место представительных органов местного самоуправления в системе муниципальных органов в Российской Федерации;
систематизирует принципы, определяющие правовое положение представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации;
характеризует функции местных представительных органов;
уясняет способы (формы) взаимодействия различных муниципальных органов в системе отношений властных муниципальных структур и в системе отношений представительных органов непосредственно с населением муниципального образования;
определяет перспективные направления и методы оптимизации деятельности представительных органов местного самоуправления.
Методологической основой диссертационного исследования является системный подход к анализу правовых проблем становления, организации и деятельности представительных органов местного самоуправления. Такой подход имеет принципиально важное значение, поскольку позволяет показать в комплексе исторические условия, теоретическую базу, нормативно-правовую основу и конкретную организацию деятельности представительных органов местного самоуправления во взаимосвязи.
Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе демократического обустройства современной России.
Диссертантом используется сравнительно-правовой метод, позволивший раскрыть различия теорий, доктрин, позиций многих авторов по рассматриваемым в диссертации проблемам.
Использование сравнительно-правового метода сочетается с конкретно-историческим подходом, который дает возможность рассмотреть организацию и деятельность местного самоуправления с учетом российских традиций и передового опыта зарубежных стран.
В качестве методов исследования использовались и иные общенаучные и специально-правовые методы. В их числе нормативно- логический, программно-целевой, структурно-функциональньш, аналитический подход в толковании правовых норм и уяснении форм взаимодействия представительных органов местного самоуправления с иными органами местного самоуправления, органами государственной власти и населением.
Источниковедческую базу диссертации составили:
конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., SjT конституции и уставы ряда субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской ® Федерации по вопросам местного самоуправления), международные договоры, участником которых является Российская Федерация, федеральное законодательство (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1, иные федеральные законы, ряд указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации), законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, разрабатывающих обозначенные -g выше проблемы. При рассмотрении отдельных вопросов проблематики автор диссертационного исследования опирался на труды известных 1 Федеральный закон от 23 августа 1995 г №154-ФЗ (в ред. от 4 августа 2000 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". СЗ РФ от 28 августа 1995 г. N 35, ст. 35 ученых в области конституционного права: А.С. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, B.C. Козлова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, В.В. Лазарева, л В.Н. Окунькова, И.М. Степанова, Б.Н. Страшуна, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, И.С. Яценко и других.
Этими учеными детально разработаны и проанализированы концепции о народном представительстве, правовой природе представительных органов, системе публично-властных органов и соотношении элементов этой системы, об органах местного самоуправления, их компетенции и формах реализации полномочий.
В диссертации использованы работы российских ученых -специалистов по муниципальному праву - В.И. Бартышева, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Л.В. Гильченко, Н.А. Емельянова, В.В. Еремян, А.А. Х" Замотаева, Ю.Д. Казанчева, Е.М. Ковешникова, А.Е. Когут, С.Д. Князева, М.Н. Кузнецова, А.В. Лагуткина, Е.Е. Некрасова, А.Н. Писарева, Н.В. ® Постовой, В.В. Пылина, В.И. Фадеева, Е.Н. Хрусталева, А.Н. Широкова, Н.Э. Шишкиной, Е.С. Шугриной и др. Эти исследователи заложили основы науки российского муниципального права в 90-х годах, определили основные принципы и приоритеты изучения представительных органов местного уровня.
Диссертант обращается в своей работе также к русской дореволюционной и зарубежной правовой доктрине по теме исследования. В частности, были использованы работы, Ж. Веделя, СВ. Витте, Д. Гарнера, Э.В. Дюрана, А. де Токвиля, К. Хабрих, Э. Харлоф.
Щ Анализ существующих проблем организации и деятельности государственной власти и местного самоуправления ведется на разных уровнях, государственными и муниципальными органами, научными центрами, общественными организациями.
Вместе с тем, ряд проблем, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования.
Научная новизна диссертационной работы.
Диссертант, используя новейшие достижения науки Ж конституционного и муниципального права, общей теории права и государства, сравнительного правоведения, привлечения статистических А данных, ранее не использованных в научных трудах, обосновывает ряд положений, обладающих элементами научной новизны.
Объектом диссертационного исследования является социально-правовой институт представительных органов местного самоуправления. Проблемы организации и деятельности данных органов рассматривались в российской науке во взаимной увязке с проблемами местного самоуправления, во взаимосвязи с системой местных органов в целом, но /. институциональный анализ представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации не проводился.
,$ Автор взаимоувязанно, с системных позиций, рассматривает вопросы формирования представительных органов местного самоуправления, применяемых при этом избирательных систем, с правовым статусом депутатского мандата, формами непосредственной демократии на местном уровне. Приводится научно обоснованная, не применяемая ранее, классификация форм непосредственной демократии на местном уровне в соотношении с представительной. Акцентировано внимание автора на теоретических новеллах определения уровней правового регулирования организации местного самоуправления в Ж Российской Федерации. Диссертант предлагает новую для Российской Федерации концепцию законодательного регулирования организации местного самоуправления в федеративном государстве, существенны его предложения по организации взаимодействия представительных органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Положения и выводы, выносимые на защиту.
1. Автор диссертационного исследования предлагает законодательно закрепить мажоритарную избирательную систему на местном уровне. Основной критерий формирования и функционирования данных органов - максимальная близость представительства непосредственно к населению, что отвечает самой природе местного самоуправления. Таким характеристикам отвечают мажоритарные виды избирательных систем, так как для них характерен персонифицированный характер мандата, личная ответственность депутата перед избирателями и более тесный уровень отношений депутата с избирателями.
2. Для обеспечения более тесной связи органов местного самоуправления с избирателями диссертант предлагает не использовать на местном уровне модели разделения властей, как сугубо политического института, присущего системе государственной власти, и связанной с этим сложной системой сдержек и противовесов. При наличии эффективного судебного контроля и прокурорского надзора, административного контроля, тесной взаимосвязи населения с органами местного самоуправления более уместной представляется система управления коллегиального типа. В данном случае необходимо активнее использовать опыт как дореволюционной, земской России, так и опыт советского строительства на местах, традиционных для Российской Федерации.
3. Реализация первых двух положений, по мнению автора, позволяет определить компетенцию представительного органа местного самоуправления, к которой необходимо относить нормативно-правовую регуляцию всех вопросов местного значения, определенных частью 2 статьи 6 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". В действующем федеральном законодательстве закреплен общий круг местных вопросов, в рамках которого представительные и иные органы местного самоуправления разграничивают компетенцию, зачастую не имея для этого четких критериев.
4. Автор предлагает нормативно закрепить императивность (возможность наказов избирателей и обязательность их исполнения, отчетов депутатов перед избирателями, право отзыва депутата населением непосредственно) и ограниченный иммунитет (ограничение сроками и местом проведения сессий представительного органа местного самоуправления) депутатского мандата представительного органа местного самоуправления. Реализация данного положения требует создания в Российской Федерации законодательных основ, которая на данный момент практически отсутствует. Учитывая, что одной из задач функционирования представительных органов местного самоуправления является приближенность субъекта управления к объекту, целесообразно именно законами субъектов Российской Федерации придать депутатскому мандату в представительном учреждении местного уровня императивный характер. Это позволит усилить взаимосвязь депутатов и избирателей, расширить права населения по контролю над депутатами представительного органа, ограничить правовой иммунитет мандата местом и временем действия. Также требуется законодательно разработать процедуры отзыва депутатов населением. Основанием отзыва должны быть не юридические основания (для этого предусмотрены судебные и административные процедуры), а установление факта утраты доверия населения к конкретному депутату как прямой народной формы демократии.
5. Во взаимоотношениях представительного органа местного самоуправления с населением диссертант определяет и классифицирует такие формы прямой демократии: формы прямого воздействия на состав представительного органа (выборы депутатов представительного органа, отзыв депутата); альтернативные представительным органам формы (референдум, опросы); формы, замещающие собой представительные органы (территориальное общественное самоуправление, сходы, конференции); формы воздействия населения на процесс принятия решений представительным органом (депутатский наказ, народная инициатива, обсуждение населением проектов актов представительного органа по вопросам местной жизни); формы контроля населением & представительного органа (отчет депутата перед избирателями). Автор приходит к выводу, что необходимо законодательное регулирование этих форм, так как органы местного самоуправления не в состоянии обеспечить самостоятельно, собственными нормами гарантии прав граждан при реализации этих форм демократии.
6. Нормативное регулирование организации местного самоуправления в Российской Федерации разделено на следующие уровни:
. международные договоры, участником которых является Российская Федерация, уровень федерального законодательства, законодательства jg субъектов Российской Федерации, нормативное регулирование нормами муниципальных образований. По мнению диссертанта, именно такая концепция обеспечивает реализацию важнейших конституционных принципов формирования муниципальной правовой системы России: принцип приоритета норм международных договоров над федеральными законами, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, федерализма и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, принцип к, муниципализма, определяющий самостоятельность органов местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти. 7. В законодательной основе организации местного самоуправления автор предлагает новую для Российской Федерации схему нормативного регулирования Федерацией и ее субъектами. Проблема заключается в том, что организация местного самоуправления является вопросом сферы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Реализация сферы совместного ведения допустима в опережающем порядке законодательством субъектов Российской Федерации с обязательным условием приведения его в соответствие с издаваемыми позднее актами федерального значения. Между тем практика показывает, что во многих субъектах Российской Федерации сложился комплекс реально действующих правовых норм относительно организации местного самоуправления, и издание федеральных актов может разрушить сложившиеся, стабильные общественные отношения. В европейских федерациях, близких России по типу (Германия, Австрия) действует правило, что Федерация может констатировать отпадение необходимости федерального регулирования вопроса, переводя, таким образом, вопрос в сферу ведения субъекта Федерации.
8. Диссертант определяет формы и способы взаимодействия представительных органов местного самоуправления с органами государственной власти в виде Советов представительных органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, конференций депутатов представительных органов различного уровня, семинаров комитетов парламента субъекта Российской Федерации с председателями соответствующих постоянных комиссий представительных органов местного самоуправления. Диссертант считает, что главы местного самоуправления, являясь депутатами законодательного органа субъекта Российской Федерации (при всей неоднозначности и юридической противоречивости такого положения), играют эффективную положительную роль в организации взаимодействия представительных органов местного самоуправления с органами государственной власти. Автор показывает опыт такого взаимодействия на примере Республики Бурятия и считает, что он может быть использован и в других субъектах Российской Федерации.
Апробация диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и рекомендации к защите на заседании методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также получила свое отражение в научных публикациях автора и его выступлениях на всероссийских и региональных научно-практических конференциях, связанных с тематикой исследования.
Использован личный опыт работы диссертанта в качестве депутата и Председателя Народного Хурала Республики Бурятия в наиболее сложный период 90-х гг. - в период становления местного самоуправления. В частности, автор диссертационного исследования был в числе группы j$} инициаторов разработки и принятия законов Республики Бурятия "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике вГ Бурятия", "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления в Республике Бурятия", "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Бурятия" и ряда других актов.
Под эгидой Народного Хурала Республики Бурятия летом 2001 г. проводилась научно-практическая конференция "Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы" с приглашением ученых Москвы, субъектов Российской Федерации, в организации и деятельности которой диссертант & Л принимал непосредственное участие. Автор диссертационного исследования содействовал созданию Совета представительных органов местного самоуправления при Народном Хурале Республики Бурятия. Практическая значимость исследования Положения и выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, имеют теоретическое значение, и могут быть использованы для дальнейших научных исследований как самим автором, так и другими специалистами, а также для преподавания курсов конституционного и муниципального права в высшей школе. В то же время они имеют и прикладной, практический характер. Выводы, сформулированные автором, могут быть использованы для законопроектной работы в субъектах Российской Федерации, для разработки и принятия актов в муниципальных образованиях. Отдельные положения имеют значение для совершенствования российского федерального законодательства в сфере муниципального строительства.
Структура диссертационного исследования состоит из введения, двух глав, каждая из которых структурно разделена на три параграфа, и заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы, что обусловлено целями и задачами исследования.
Институционально-теоретические характеристики представительных органов местного самоуправления
Постановка вопроса о возникновении и генезисе представительных институтов местного самоуправления неоднозначна. Исследователи исходят из различных отправных точек. Это связано в первую очередь с вариативностью определения самого местного самоуправления. В современных публикациях местное самоуправление представляется либо как демократический принцип, либо как особая форма взаимоотношений социального субъекта со средой и другими социальными субъектами, либо как форма согласования интересов и разрешения конфликтов, либо как , "дополнение" представительных институтов2. Все вышесказанное определяет необходимость обратится к сравнительному (в рамках европоцентристкой модели) анализу отправных исторических и теоретических точек исследования. а) Возникновение местного самоуправления С точки зрения семантики термина "самоуправление - управа самим собой, знание и строгое исполнение долга своего".3 Полное самоуправление, таким образом, означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому-либо (чему-либо) извне, кроме своего долга или закона. Ограниченное самоуправление может быть и при свободном выполнении определенных функций и при решении определенных задач. С этой точки зрения любой человек и любая организация осуществляют определенное самоуправление. Ряд авторов методологически основывается на данном достаточно широком определении самоуправления, видя в нем "автономное функционирование какой-либо организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них всех дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления". Естественно, что данный подход приводит авторов к мысли о публично-правовом самоуправлении как имманентно присущем человеческому обществу институте ("самоуправление, (в том или ином варианте) встречается практически во всяком обществе5). Неслучайно в работе "Институты самоуправления: историко-правовое исследование" авторы анализируют генезис саморегуляции первобытных общин, эпоху "военной демократии", античных городов полисов, средневековых городов-коммун и т.д., определяя такое развитие как развитие институтов самоуправления. Выразителями иной, узкой концепции местного самоуправления выступают юристы романо-германской школы права, определяя производность местного управления от демократической государственной власти. Немецкий ученый Г. Еллинек определял самоуправление как "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно- бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц"6. Этого, ставшего классическим определения, многие юристы придерживаются до сих пор. Если первоначальная идея самоуправления возникает лишь как децентрализованная форма управления в сословно-представительном варианте, то позднее она получает новую доктринальную базу. Эту особенность подметил в свое время А.Г. Гладышев: "Из-за принципиальных различий децентрализация не может превратиться в самоуправление. Причина простая - для такого перехода надо, чтобы изменился субъект управления. Одним из первых, кто привлёк внимание к этой проблеме, был Алексис де Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своём знаменитом сочинении "О демократии в Америке" 1897 г., он писал: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером."9 А. де Токвиль впервые сформулировал концепцию самоуправляемого общества. В его представлении самоуправляемое общество является совокупностью множества саморегулируемых ассоциаций и общин. Саморегуляция отождествлялась им со способностью ассоциации самостоятельно изменять нормы, определяющие основные принципы и условия своего управления, вытекающие из них правила взаимоотношений с другими подобными ассоциациями. Говоря словами профессора В.Е. Чиркина, основная идея местного самоуправления 19 в. - дать местным органам "компетенцию устанавливать свою компетенцию".
Типология представительных органов местного самоуправления
Проблемы определения системности муниципальной власти. На фоне множественности теорий местного самоуправления существует проблема точности и адекватности применения терминов "местное самоуправление" и "местное управление". В зарубежной научной литературе аналогичный спор ведется по поводу применения терминов "децентрализация" (выделение из государственных органов автономных и самостоятельных учреждений местного уровня, т.е отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу местного управленческого коллектива как другого юридического лица) и "деконцентрация" (наделение местных государственных органов определенным кругом полномочий).49 Различают также "вертикальную" и "горизонтальную" деконцентрацию. В рамках первой все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику (в результате деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией власти на местах), а в рамках второй — на местном уровне образуется несколько "центров власти" с распределением обязанностей по отраслевому признаку50. Не вдаваясь в подробную дискуссию, отметим точку зрения В.Е. Чиркина, на основе исследований зарубежных авторов (Р. Граверта, С. Дункана, М. Гудвина, К. Дэйвиса) отмечавшего некорректность противопоставления "управления" - "самоуправления" по отношению к реально действующим муниципальным системам. - По его мнению, "правильным... представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. ... Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая... значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами".51 Другими словами, не определяясь терминологически "управление" -"самоуправление", отметим, что природа местного аппарата власти может быть государственной или общественной, не в этом суть вопроса. Главный момент — насколько местный аппарат власти приспособлен для демократического решения местных дел, насколько реально местное население может воздействовать на этот аппарат. В теоретическом решении этого вопроса представителями государственной теории можно обнаружить два различных подхода. Одни ученые критерий самостоятельности местного самоуправления видели в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие — в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач. Отождествление самоуправления с системой выборных должностей широко распространено в юридической литературе. В то же время, как убедительно доказывает Ю.А. Дмитриев, один только выборный порядок замещения должностей сам по себе не обеспечивает эффективного самоуправления. "Лицо, выполняющее управленческие функции, может быть отзывчивым к местным потребностям только в том случае, если пользуется самостоятельностью в выборе средств осуществления возложенных на него задач52". Следовательно, заключает он, сущность самоуправления не может быть сведена к особому положению должностных лиц. Привлекательна точка зрения, согласно которой самоуправление І эффективно, если органы самоуправления являются, в отличие от органов государства, особыми юридическими лицами, обладающими правами и обязанностями на основе права собственности, а не права оперативного управления. Как следствие органы местного самоуправления выражают интересы населения, зачастую не совпадающие с интересами государства, что придает их отношениям юридический характер, в рамках которых полномочия государства и муниципальных единиц разграничиваются правовыми нормами. 0 Известный русский правовед Н.И. Лазаревский считал, что каждая из рассмотренных выше теорий верна "в том смысле, что ею указывается на признак, встречающийся в самоуправляющихся единицах и имеющий для них существенное значение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что возводила указанный ею признак в основной и исключительный". Исходя из этих соображений, он сформулировал комплексное определение сущности местного самоуправления как такой формы децентрализованного государственного управления, при которой "тем или иным способом обеспечены как действительная независимость от коронной администрации, так и связь этих органов с местным населением
Конституционно-правовые и законодательные основы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
Принципы организации и деятельности муниципальных представительных органов сформулированы в нескольких уровнях нормативного регулирования. Это обосновано в первую очередь конституционными положениями, определяющими основы государственно-правовой системы России и устанавливающую: - примат норм международного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ); - высшую юридическую силу и прямое действие Конституции РФ на всей ее территории (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ); - совместное ведение РФ и субъектов РФ по вопросам установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); - самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ). На основании данных норм можно сделать вывод об уровнях, пределах и формах нормативно-правового регулирования представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации. Первый уровень нормативно-правового регулирования организации и деятельности муниципальных представительных органов - международно-правовые акты. В формальном отношении международно-правовые акты по местному самоуправлению представлены хартиями и декларациями. Среди них необходимо указать Европейскую хартию о местном самоуправлении (далее — хартия), принятую Советом Европы в 1985 г., подписанную Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицированную федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. Второй уровень правового регулирования вышеозначенных вопросов — федеральный. На федеральном уровне первичные отношения, связанные к представительным органам местного самоуправления, определяет Конституция Российской Федерации. Двадцать ее статей содержат нормы, так или иначе характеризующие местное самоуправление в России. Представительным органам посвящены ч. 2 ст. 3, определяющая народный, демократический характер органов местного самоуправления; ст. 12, гарантирующая местному самоуправлению самостоятельность в пределах своих полномочий и не вхождение местных органов в систему государственных органов; ч. 2 ст. 32, закрепляющая право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; ст. 33, гарантирующая право граждан на обращение в органы местного самоуправления и ряд других норм в главах 1 и 2 Конституции Российской Федерации. В целом данный круг норм, кроме нормы ст. 12, можно охарактеризовать не как нормы, регулирующие муниципальные отношения, а как нормы, гарантирующие право народа на местное самоуправление, то есть непосредственно не адресованные местным представительным органам. Норма статьи 12 Конституции Российской Федерации о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, начиная с принятия Конституции Российской Федерации и до последнего времени, вызывает наиболее оживленные дискуссии. Высказываются крайние точки зрения, начиная от понимания муниципальных органов "в определенной степени суверенными" носителями власти, и заканчивая полным отрицанием самоуправленческой природы данных органов. Глава 8 Конституции РФ формирует современную российскую либерально-демократическую концепцию местного самоуправления. Как справедливо замечает Ю.А. Дмитриев, "это одна из самых лаконичных (всего пять статей) и содержательных глав Конституции РФ"99. По характеру правового воздействия (пределам) конституционные нормы в рассматриваемой сфере можно определить как учредительные нормы. В развитие конституционных учредительных положений о представительных органах местного самоуправления принимаются федеральные акты. Каковы определяющие черты по форме и характеру правового регулирования у данных актов? Ключевыми в свете определения характера федеральных правовых актов представляются следующие конституционные нормы: - П. "н" ч. 1 ст. 72 закрепил в сфере совместного ведения установление общих принципов организации системы органов... местного самоуправления" - П. 2 ст. 76 гласит, что "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются "федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".
Совершенствование взаимодействия представительных органов местного самоуправления с иными органами местного самоуправления и органами государственной власти в РФ
Рассмотрение организационно-правовой основы представительных органов местного самоуправление необходимо начать с анализа системы органов местного самоуправления.
Система органов местного самоуправления, согласно нормам федерального законодательства включает в себя такие элементы: главу муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления, иные органы.
Открытый перечень муниципальных органов послужил причиной неоднозначной трактовки понятия "иных органов местного самоуправления". По мнению отдельных авторов, к органам местного самоуправления необходимо отнести собрания, сходы, собрания представителей. Е.С. Шугрина говорит о территориальном общественном самоуправлении в контексте форм прямой демократии140, а Ю.А. Дмитриев - в контексте организационных форм местного самоуправления.
Как отмечалось в данной работе, на местном уровне наблюдается сложное переплетение форм непосредственной, народной демократии, и организационно оформленных структур, властных органов местного самоуправления. Действительно, одни и те же формы могут выступать и в качестве органов, и в качестве общественного самоуправления. Право определения данных институтов в качестве органов принадлежит исключительно местному сообществу.
Органы местного самоуправления — это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Однако органы местного самоуправления — это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Конституция Российской Федерации и федеральный закон "Об общих принципах..."предоставляют свободу выбора организационных структур местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения и предоставляя право самому местному сообществу выбирать наиболее приемлемые формы организации местных властей.
В результате в России развитие муниципальных систем власти пошло по процессу, сходному с аналогичными процессами в иных федеративных государствах. Как констатируют И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, в России сложилось несколько организационных моделей с точки зрения функциональной специализации разных органов и должностных лиц, а также с точки зрения способов их формирования.
Взаимодействие представительных органов местного самоуправления с иными органами местного самоуправления, структура и организация его работы.
В соответствии со статьей 15 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В уставах муниципальных образований дополнительно закрепляются следующие полномочия представительного органа: назначение даты выборов главы муниципального образования; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти и территориального общественного самоуправления; дача согласия на назначение должностных лиц местного самоуправления; утверждение структуры местной администрации; выражение недоверия главе местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий депутатов, представительного органа местного самоуправления; назначение местного референдума; учреждение средств массовой информации; учреждение почетных званий, наград; принятие решений о наименовании и переименовании площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на территории муниципального образования; другие полномочия.
