Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие принципы регулирования государственной территории .
1. Понятие государства в международном и конституционном праве .
2. Принципы и нормы международного права, регулирующие вопросы государственной территории .
3. Право народов на самоопределение и территориальная целостность государства.
4. Соотношение норм международного права и конституционного права при регулировании государственной территории.
Глава 2. Правовое регулирование территории Российской Федерации .
1. Понятия государственной территории и территории субъекта Российской Федерации .
2. Изменение территории Российской Федерации. Принятие в состав Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации.
3. Сложносоставные субъекты и проблемы их территорий. Изменение территорий субъектов Российской Федерации и границ между ними.
Глава 3. Обеспечение территориальной целостности Российской Федерации
1. Государственное устройство Российской Федерации и принцип территориального верховенства Российской Федерации .
2. Гарантии территориальной целостности Российской Федерации.
3. Конституционные возможности оптимизации количества субъектов Российской Федерации.
Заключение. 158
Список использованных нормативных правовых источников и научной литературы
Приложение 1. Проект федерального конституционного закона «О порядке принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или его части».
Приложение 2. Проект федерального закона «О порядке изменения границ между субъектами Российской Федерации».
Приложение 3. Проект федерального закона «О гарантиях государственной целостности».
- Понятие государства в международном и конституционном праве
- Принципы и нормы международного права, регулирующие вопросы государственной территории
- Понятия государственной территории и территории субъекта Российской Федерации
- Государственное устройство Российской Федерации и принцип территориального верховенства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. После распада СССР одной из важнейших задач для федеральных органов государственной власти являлось сохранение единства и территориальной целостности Российской Федерации. Главная угроза территориальной целостности Российской Федерации исходила не от иностранных государств, а от внутренних проблем, таких как рост сепаратизма в ряде российских регионов, несоблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, нарушение единства экономического пространства, установление запретов на свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств и других.
Наличие разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам территории и установления административных границ актуализируют проблему правового регулирования государственной территории. В науке конституционного права еще недостаточно исследованы вопросы изменения территорий субъектов Российской Федерации.
Конституционное закрепление понятия «территории субъектов Российской Федерации», установленное ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации 1993 г.1 во взаимосвязи с ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 3 ст. 4, п. «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации, актуализирует следующие исследовательские задачи: 1) рассмотрение составляющих понятий «государственная территория» и «территория субъекта Российской Федерации»; 2) каким должен быть порядок изменения границ между субъектами Федерации и какими нормативными правовыми актами он должен быть установлен? 3) какой суд правомочен рассматривать споры между органами государственной власти субъектов
Российской Федерации об установлении административной границы (или принадлежности территории)? 4) какие механизмы используются российским правом для обеспечения территориальной целостности и государственного единства? 5) что представляет собой территория Союзного государства России и Беларусь?
В диссертации автором на основании изучения мирового и отечественного опыта предпринята попытка комплексного анализа современных проблем реализации конституционных основ обеспечения территориальной целостности государства, правового регулирования территории Российской Федерации, а также связанных с ними вопросов изменения территорий субъектов Федерации и административных границ.
Рассматриваются проблемы реализации Закона Российской Федерации от 26 апреля 1991г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов».2
Итогом проведенного исследования является представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.
Цели и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности вопросов изменения территорий субъектов Российской Федерации в данном исследовании ставится цель - рассмотреть правовые средства защиты территориальной целостности Российской Федерации и правового регулирования изменения территорий ее субъектов, а также обозначить возможные организационно-правовые средства их совершенствования.
В соответствии с указанной целью автор стремится разрешить следующие конкретные задачи:
• проанализировать конституционно-правовые основы прерогатив Российской Федерации при решении вопросов установления государственной территории Российской Федерации и границ территорий субъектов Российской Федерации;
• рассмотреть конституционные гарантии обеспечения территориальной целостности Российской Федерации с учетом воздействия принципов и норм международного права на развитие конституционного права в России;
• проанализировать конституционные основы изменения территории субъектов зарубежных Федераций и субъектов Российской Федерации, а также теоретические основы укрупнения субъектов Российской Федерации;
• исследовать проблемы реализации конституционных норм в текущем законодательстве;
• обобщить современные концепции института федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, возникающие в процессе реализации конституционных норм, регулирующих территорию Российской Федерации, установление или изменение границ между субъектами Российской Федерации, а также осуществление взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации по вопросам правового регулирования территории Российской Федерации и обеспечения ее территориальной целостности.
Аналитический потенциал категории "территория Российской Федерации" состоит в том, что при его изучении возможно выявить перспективы развития государства, рассмотреть условия функционирования государства и его составных частей, а также органов государственной власти.
Предмет исследования составляют теоретические вопросы территории Российской Федерации, ее изменения и территориального деления, формы и методы, которыми конституционное право регулирует отношения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам территории.
Изучены реальные проблемы охраны территории Российской Федерации и изменения границ между субъектами Российской Федерации: конституционные гарантии обеспечения территориальной целостности, перечень мер обеспечения территориальной целостности и государственного единства страны; рассмотрены вопросы территории и изменения границ между субъектами Федерации в конституционном и международном праве.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по конституционному и международному праву, по вопросам государственного устройства, государственной территории, административно-территориального устройства, обеспечения территориальной целостности.
При рассмотрении отдельных вопросов автор диссертационного исследования опирался на труды известных отечественных ученых в сфере конституционного права: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, С.Н.Бабурина, М.В.Баглая, Ю.Г.Барсегова, И.Н.Барцица, Г.А.Гаджиева, Б.П.Елисеева, Н.А.Емельянова, Д.Л.Златопольского, И.А.Исаева, В.Б.Исакова, Л.М.Карапетяна, Д.А.Керимова, Н.Г.Кобеца, Б.М.Клименко, Д.А.Ковачева, А.А.Кондрашева, Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина, В.А.Кряжкова, В.И.Лафитского, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, М.Н.Марченко, Т.Д.Матвеевой, М.И.Пискотина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Г.И.Тункина, И.А.Умновой, Т.Я.Хабриевой,
В.Е.Чиркина, Т.МШамбы, С.М.Шахрая, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеева, И.С.Яценко и других.
Отдельные аспекты темы, исследуемой автором, освещены в работах: А.П.Алехина, Р.ГАбдулатипова, М.С.Джунусова, А.Н.Домрина, Л.Ф.Болтенковой, Л.И.Воловой, Ю.М.Козлова, А.В.Лужина, В.АМихайлова, М.Г.Мойсеенко, А.С.Саломаткина, С.В.Степашина, В.А.Тишкова, Ф.Х.Мухаметшина, М.Ш.Шаймиева.
Правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры, нормативные акты советского периода.
Методология исследования. Теоретической основой исследования являются концепции государственной территории и федерального вмешательства, разработанные в науке конституционного права.
При решении конкретных задач автор опирался на современные методы научного познания, выявленные и разработанные юридической наукой. В ходе исследования применялись конкретно-исторический, сравнительно-правовой и другие методы.
Конкретно-исторический метод применялся при анализе истории формирования государственного устройства и государственной территории России. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также для анализа Конституций и иных правовых актов ряда зарубежных стран, в частности, Австрии, Бельгии, Канады, Мексики, США, ФРГ, Швейцарии.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации с позиций современных научных подходов проведено комплексное исследование теоретических проблем правового регулирования
территории Российской Федерации как в общетеоретическом плане, так и применительно к практической деятельности федеральных органов государственной власти.
Автор диссертации выделил и обобщил виды федерального вмешательства. Им предлагаются меры по разрешению спорных ситуаций между субъектами Российской Федерации по вопросам территории и установления границ между ними.
Рассмотрена роль федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении реализации конституционных норм по вопросам территории Российской Федерации и изменения границ между субъектами Российской Федерации.
В диссертации исследованы правовые аспекты предупреждения и недопущения прецедентов, направленных на нарушение стабильности территориального устройства государства, и устранения возможной угрозы его целостности, безопасности и суверенитету. Проанализированы формы и пределы федерального вмешательства, а также предлагается законодательное решение указанных проблем.
Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и предложения:
• Диссертант полагает, что Конституция Российской Федерации содержит все необходимые гарантии, направленные на обеспечение ее территориальной целостности, в том числе возможность и необходимость федерального вмешательства (применение мер государственного принуждения) для обеспечения государственной и территориальной целостности Российской Федерации. В работе высказываются соображения связанные с необходимостью определить формы и пределы такого вмешательства, комплексно урегулировать решение вопросов государственной территории в рамках прерогатив Российской
Федерации: каковы полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации, специально уполномоченных органов в области охраны границ и международных отношений при решении этих вопросов, а также в отношении изменения границ между субъектами Российской Федерации.
• Проведенный диссертантом анализ показал, что нередко встречающийся в литературе тезис о необходимости оптимизации количества субъектов Российской Федерации путем реформы государственного устройства России и изменения ее территориального деления возможен только при соблюдении основ конституционного строя и принципов федеративного государства на основании действующей Конституции Российской Федерации.
• В работе высказываются соображения, связанные с необходимостью законодательного закрепления порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации и процедур разрешения конфликтных ситуаций между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам установления, изменения или уточнения границ, в том числе возможность федеральных органов государственной власти принимать окончательное решение по этим вопросам в случаях, если сами участники спора не нашли согласованного решения.
Диссертант полагает, что при определении подсудности споров о принадлежности территории следует исходить из того, что территория отнесена Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации. Законодательством о судебной системе в настоящее время не определена подсудность указанной категории дел. Спор о принадлежности территории или прохождении линии административной границы не является ни гражданско-правовым спором, ни спором о конституционности нормативных правовых актов. Автор
диссертации полагает, что судом первой инстанции по территориальным спорам может быть Верховный Суд Российской Федерации, в связи с чем целесообразно внести дополнения в гражданско-процессуальное законодательство. Спор о компетенции между различными органами государственной власти - кто из них вправе разрешать споры о принадлежности территории, установлении линии административной границы - может быть решен Конституционным Судом Российской Федерации.
• На основании анализа Договора Российской Федерации и Республики Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства»3 автор констатирует, что Договор в определенной мере ограничивает суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации и Республики Беларусь. Диссертант делает вывод о том, что Союзное государство является по форме государственно-политических связей (отношений) - конфедерацией, и его территория, хотя и является общей территорией государств-участников, не является единой территорией.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Рассмотрение вопросов изменения территории субъектов Российской Федерации и границ между ними происходит в практическом аспекте. Автор предлагает проекты федеральных законов «О порядке изменения границ между субъектами Российской Федерации», «О порядке принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или части территории иностранного государства», «О гарантиях государственной целостности Российской Федерации».
Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при последующей научной разработке проблем изменения границ между субъектами Российской Федерации, при совершенствовании федерального законодательства,
регламентирующего вопросы территории Российской Федерации, при подготовке курса лекций.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы обсуждены и одобрены на методическом семинаре и заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и рекомендованы к защите.
Результаты диссертационного исследования получили апробацию при разработке проектов федеральных законов, в частности, Закона Российской Федерации от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации»4, Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 29 июля 2000 г.)5, Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»6.
Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях автора. Материалы и выводы были представлены на международных семинарах и конференциях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и в г. Казани, а также были использованы при разработке законопроектов.
Автор являлся участником рабочих групп Комитета по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по разработке федеральных законов по указанной тематике, а также входил в состав рабочей группы Государственного Совета при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальными уровнями власти.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Понятие государства в международном и конституционном праве
В международном праве все государства рассматриваются вне зависимости от их внутреннего территориального устройства. «Государство как субъект международного права является основным участником международных отношений. Государство как субъект международных отношений включает в себя государство как политическую организацию власти и население, которым принадлежит определенная территория»7.
Наиболее распространенной является точка зрения, что государство представляет собой сочетание трех элементов: определенной территории, населения, проживающего на ней и власти. Впервые эти элементы были использованы немецким государствоведом Г. Еллинеком для определения сущности государства: «Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства, представляется естественным искать объективное существо государства в одном из его составных, по-видимому, реально существующих, элементов. Эти элементы суть -территория, народ, властитель»8.
Развивая это понятие, французский государствовед Леон Дюги уточняет его элементы: коллективность (нация, народ), территория, суверенитет . В советский период отечественная теория государства и права рассматривала сущность государства, опираясь на материалистическую интерпретацию платоновской и гегелевской диалектики - в качестве машины, орудия для насилия одного класса над другим, для обеспечения эксплуатации (за исключением социалистического и коммунистического государства).
Н.Н. Алексеев относит к элементам государства как реального явления «следующие всем известные элементы: 1) территория, 2) население, 3) власть, 4) организованный порядок. Первые три элемента относительно общепризнанны, хотя третий из них (власть) с большей или меньшей последовательностью включается представителями современной юридической школы»10.
Л.С. Мамут считает, что «диалектика связей «территории», «власти» и «народа» совершенно другая; причем каждый из этих элементов связан с государством сугубо на свой собственный лад. Например, «территория». Она вовсе не часть самого государства, а лишь пространственное условие (наряду с временным) его бытия. Власть (вернее, публичная власть) и государство соотносятся не как части и целое, а как функция и материализующая ее структура. Что касается народа и государства, то они коррелируют так, как субстанция и один из ее модусов»11.
А.Б. Венгеров полагает, что на современном этапе становится актуальным «не столько догматическое и вульгаризированное описание классовой сущности государства, сколько всестороннее раскрытие его многогранного социального назначения, структурной и территориальной организации, других важных сторон жизни современного государства»12.
Как видно из приведенных высказываний, взгляды на сущность государства постоянно находятся в развитии. Однако никто не отрицает, что для существования государства необходимо наличие территории. Без территории «публичновластным образом организованный народ» перестает быть государством.
Государство в конституционном праве - это «властная структура, обладающая суверенными полномочиями решать вопросы организации общества в масштабах страны, определять ее отношения с внешним миром» .
Конституции не дают определения государства, но в них содержится основополагающая регламентация основных компонентов государственной организации общества, каковыми являются: народ (народный суверенитет, конституционные институты гражданства, основных прав, свобод и обязанностей), территория (ее единство, целостность и неприкосновенность), государственная власть, распространяющаяся на все население и на всю территорию. В основных законах, принятых во второй половине XX века, содержатся такие характеристики государства, как демократическое, правовое и социальное государство.
Государства могут быть различны по государственному устройству (федеративное, унитарное), форме правления (республика, монархия), политическому режиму (демократия, диктатура). Однако независимо от этих различий все государства характеризуются наличием четырех обязательных признаков - территории (государственной), населения, публичной (государственной) власти и суверенитета. Понятие суверенитета связывает воедино остальные три признака государства. Без наличия суверенитета государство перестает существовать как независимое и его территория становится составной частью другого государства.
Принципы и нормы международного права, регулирующие вопросы государственной территории
Территориальные проблемы всегда относились к важнейшим проблемам международных отношений, а территориальные споры нередко приводили к вооруженным конфликтам.
Правовое оформление территории государства в международном праве осуществляется через процедуры их признания и установления, которое осуществляется двухсторонними или многосторонними договорами. Во внутреннем праве - путем закрепления составляющих государственной территории в конституциях и через установление правовых режимов государственной территории.
С.Н.Бабурин полагает, что при разграничении понятий правового режима и механизма правового регулирования «следует рассматривать правовой режим территории, прежде всего как процесс реализации ее политико-юридического состояния».
Территория по основным видам правового режима может быть подразделена на три типа: 1) государственная территория; 2) территория с международным режимом; 3) территория со смешанным режимом20.
Помимо перечисленных типов территории, С.Н.Бабурин включает в этот перечень еще территории с переходным режимом и административную территорию как часть государственной территории21.
Земные пространства, лежащие за пределами государственной территории, находящиеся в соответствии с международным правом в общем пользовании всех государств, являются территориями с международным режимом. К таким территориям относятся: открытое море, воздушное пространство над ним и глубоководное морское дно за пределами континентального шельфа .
К территориям со смешанным режимом относятся континентальный шельф и экономическая морская зона. Они не входят в состав государственных территорий и не находятся под их суверенитетом. Однако каждое прибрежное государство имеет суверенные права на разведку, разработку природных ресурсов и охрану природной среды континентального шельфа и экономической морской зоны, прилегающих к его государственной территории.
Государственная территория - это земное и водное пространство (с находящимися под ними недрами) и расположенное над сушей и водами воздушное пространство, находящееся под суверенитетом какого-либо государства, в пределах его сухопутных и водных границ.
Сухопутной территорией государства является вся суша в пределах его границ. Водную территорию государства составляют внутренние воды и территориальное море. Недра, находящиеся под его сухопутной и водной территорией, входят в состав государственной территории без каких-либо ограничений по глубине.
Регулированию вопросов государственной территории посвящен целый блок принципов международного права.
Основные принципы международного права можно определить как его общепризнанные нормы, имеющие наибольшее значение для обеспечения нормального функционирования межгосударственной системы и, следовательно, для решения международных проблем. Данное определение было использовано в решении Международного Суда 1974 года по спору между США и Канадой о границе в заливе Мэн .
Основные принципы международного права закреплены в Уставе ООН. Но из-за краткости некоторых из них по инициативе ряда европейских государств в 60-е годы в ООН была проведена работа по кодификации основных принципов. Она была завершена в 1970 году принятием Генеральной Ассамблеей ООН Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (24 октября 1970 г.).
Декларация включает в себя семь принципов: 1) принцип неприменения силы или угрозы силой; 2) принцип мирного разрешения международных споров; 3) принцип невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства; 4) обязанность государств сотрудничать друг с другом в соответствии с уставом ООН; 5) принцип равноправия и самоопределения народов; 6) принцип суверенного равенства государств; 7) принцип добросовестного выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом ООН25.
Перечисленные принципы не являются полным перечнем всех международных принципов. Заключительный акт Хельсинкского Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. содержит десять основных принципов. К семи принципам Декларации 1970 года добавлено еще три: 1) принцип нерушимости границ; 2) принцип территориальной целостности государств; 3) принцип уважения прав человека и его основных свобод2 .
Появление новых глобальных проблем ведет к увеличению числа основных принципов международного права. Остановлюсь лишь на некоторых принципах, имеющих прямое отношение к проблемам обеспечения целостности государственной территории.
Принцип неприменения силы или угрозы силой впервые был провозглашен в Уставе ООН27. Принцип, согласно которому государства воздерживаются в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, не совместимым с целями ООН. Каждое государство обязано воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения существующих международных границ другого государства или в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ.
Толкование этого принципа дается в Декларации о принципах международного права, в заключительном акте Хельсинкского Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 года, в Декларации об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях (принята Генеральной Ассамблеей ООН 18 ноября 1987 г.)28.
Определение агрессии было принято Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 году. Агрессия бывает прямой, косвенной, помимо этого ст. 3 при определении агрессии выделяет как особый случай соучастие в агрессии. При определении агрессии 1974 г. устанавливает перечень запрещенных международным правом действий, которые являются наиболее серьезными и опасными формами незаконного использования силы. Правовой анализ этих документов позволяет сделать вывод о том, что принцип неприменения силы или угрозы силой включает в себя запреты на следующие действия: 1) любые действия, представляющие угрозу силой или прямое либо косвенное применение силы против другого государства; 2) применение силы или угрозы силой с целью нарушения существующих международных границ другого государства или для разрешения международных споров, в том числе территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ, или для нарушения международных демаркационных линий, включая линии перемирия; 3) репрессалии с применением вооруженной силы (к этим запрещенным действиям относится, в частности, так называемая «мирная блокада», то есть блокирование портов другого государства, осуществляемое вооруженными силами в мирное время); 4) организация или поощрение организации иррегулярных сил или вооруженных банд, в том числе наемничества; 5) организация, подстрекательство, оказание помощи или участие в актах гражданской войны либо террористических актах в другом государстве или потворствование организационной деятельности в пределах собственной территории, направленной на совершение таких актов, в том случае, когда упомянутые акты связаны с угрозой силой или ее применением.
Понятия государственной территории и территории субъекта Российской Федерации
Основные законы закрепляют государственную территорию, ее неделимость, гарантии территориальной целостности, устанавливают территориальное верховенство. Государства распоряжаются своей территорией, определяют правовые режимы территорий, устанавливают административно-территориальное устройство. Взаимоотношения между государствами по поводу их государственной территории обуславливаются присущим каждому государству территориальным верховенством, выраженном в международном праве.
В целях управления населением территория государства всегда разделена на части административного или политического значения. Взаимоотношения между государством и его составными частями обуславливаются территориальным верховенством, выраженном в конституционном праве.
Проблема территориального устройства возникла после того, как увеличившиеся размеры территории государства потребовали создания специальных органов и учреждений для управления периферией. Как правило, это деление не было чисто искусственным, оно строилось с учетом фактического расселения людей и реальных связей между поселениями в целях решения задач обороны, сбора налогов, полицейского контроля. Постепенно административно - территориальное устройство преобразовалось в политико-территориальное устройство.
Территориальное устройство или территориальная организация государства - это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью и территориальными составными частями, точнее говоря - их населением и действующими там органами публичной власти75.
Территории, составляющие единую территорию государства (государственную территорию), различны по своему статусу.
С.Н.Бабурин отмечает, что главным показателем территории, позволяющим различать ее виды, был и остается существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления государственной власти)76.
Территориям, где располагаются органы государственной власти, оборонные объекты, а также приграничным территориям, отводится особая роль.
В российском конституционном праве есть понятия государственной территории, территории субъектов Российской Федерации, государственной границы и границы между субъектами Российской Федерации. Регулирование основ статуса государственной территории входит в качестве элемента в основы конституционного строя. Кроме того, регулирование различных сторон статуса территории осуществляется ст. ст. 4, 67, 71 «б», 80, 87, 88, 102, 106 Конституции Российской Федерации 1993 г. Непосредственно понятие государственной территории раскрывается в ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации, перечисляются все составляющие государственной территории.
Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В комментарии к Конституции Российской Федерации В.И.Андрианов обращает внимание на нетрадиционный подход составителей Конституции к определению состава государственной территории Российской Федерации.
В международном праве под государственной территорией традиционно понимались и понимаются различные пространства земной поверхности (сухопутной и водной), воздушное пространство, принадлежапще определенному государству, в пределах которой оно осуществляет свое территориальное верховенство. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта 2001 г.),77 в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, воды, недра и воздушное пространство.
Различие между двумя определениями очевидно: конституционное определение включает юридически определенные категории пространств, определение Закона - различные по своему физическому состоянию элементы земной поверхности .
Г.М. Даниленко полагает, что ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации 1993 г. конкретизирует ст. 4 Конституции и определяет состав государственной территории Российской Федерации, находящийся под ее полным и исключительным суверенитетом . Следует отметить, что в данном комментарии не рассмотрен правовой аспект выделения в составе государственной территории территорий 89 субъектов Российской Федерации во взаимосвязи с другими положениями Конституции, в частности, ч. 4 ст. 15, ст.79, ч. 4 и ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации.
Цель установления границ четко видна в определении границы государства, которое дается в энциклопедическом словаре Ф.А.Брокгауза, ИАЕфрона: «Границами смежных государств определяются пределы территориального верховенства каждого из них; поэтому они должны быть точно определены, в виду предупреждения столкновений и недоразумений. Различают границы физические (моря, реки, горные хребты) и договорные или условные. Одного такого существования физических границ еще недостаточно: они должны быть признаны таковыми»80.
Пределы государственной территории определяются ее границами, которые должны быть международно-признанными и международно-установленными. Граница государственной территории Российской Федерации закреплена действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР.
Понятие государственной границы сформулировано в статье 1 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.
Государственное устройство Российской Федерации и принцип территориального верховенства Российской Федерации
Административно-территориальное устройство (деление) разделение территории унитарного государства или территории субъектов федеративного государства на определенные части: области, провинции, губернии, департаменты и т.д., в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов власти государства и органов местного самоуправления. Система территориальных составных частей (единиц) образует территориальное деление государства. Оно представляет собой географическую основу территориального устройства .
Территориальные составные части принято называть субъектами федерации или административно-территориальными единицами в унитарном государстве.
Государственное устройство России до принятия Конституции 1993 года включало в себя административно-территориальное и национально-государственное устройство. В настоящее время Конституция Российской Федерации не использует понятия «административно-территориальное», «национально-государственное устройство» и «государственное устройство». Статьей 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации вводится новое понятие «федеративное устройство».
Субъекты Российской Федерации являются территориальными составными частями Российской Федерации. Термины «административно-территориальное устройство», «административно-территориальные единицы» используются по отношению к внутреннему делению территории субъектов Федерации. Система территориальных составных частей (административных единиц) образует территориальное деление субъекта Российской Федерации.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации представляет собой деление его территории на составные части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится и функционирует система органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Исследование данной проблемы показало, что в науке отсутствует общепризнанное комплексное определение понятий «административно-территориальное устройство», «административно-территориальные единицы» и «федеративное устройство».
Федеративное устройство и административно-территориальное устройство государств являются следствием исторического пути формирования государств. Так, сложная многозвенная федеративная система России отражает естественные исторические, национальные и социально-экономические особенности государства. Ее федеративное устройство сложилось в результате территориального деления государственной территории на территории ее субъектов.
Территориальное деление не является чем-то неизменным. Практически во всех конституциях зарубежных стран предусматривается возможность изменения территориального деления.
В Российской империи первый опыт разделения России на определенные административные единицы был произведен Петром І в 1708 году, когда были учреждены 8 губерний, в состав которых входили уезды и города. В энциклопедическом словаре Ф.А.Брокгауза, И.А.Ефрона дается следующее определение губернии: «губерния - общее название высшей из местных административных единиц. По определению А.Д.Градовского, губерния есть пространство земли, в пределах которого действуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству»
В 1713-1714 г.г. число губерний увеличилось до одиннадцати. Новая административно-территориальная реформа была проведена в 1719 году. Одиннадцать губерний были разделены на 4 - 5 провинций, которые делились на округа - дистрикты.
Конституция РСФСР 1978 года насчитывала 16 автономных республик, 6 краев, 49 областей, 2 города республиканского подчинения, 5 автономных областей, 10 автономных округов. Субъектами Федерации являлись автономные республики, а края и области, города республиканского подчинения, автономные области и автономные округа являлись административно-территориальными единицами.
Е.С.Строев отмечает: «Административно-территориальное деление страны и в дореволюционное время, и в советский период имело политический характер, формировалось как следствие и результат определенной государственной воли, не во всем и не всегда учитывавшей исторические реальности, рождаемые ими естественные географические, экономические, культурные, этнические связи».
В этот период, несмотря на кардинальные изменения федеративного устройства, административные границы фактически остались неизменными. Изменения коснулись только Магаданской области, из состава которой вышел Чукотский автономный округ,144 и бывшей Чечено-Ингушской Республики, которая была преобразована в две республики145.
Конституция Российской Федерации 1993 года зафиксировала фактическое состояние административных границ в Российской Федерации на момент ее принятия, что было отмечено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г.146
Отнесение территории к исключительным предметам ведения федерации означает, в частности, что федерация в лице своих органов исполнительной власти охраняет свою территорию, не допускает посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления надлежащего правового режима государственной границы, а также путем территориального разделения населения и регулирования организации и осуществления власти по территориальному принципу. Участие субъектов федерации в данном предмете ведения проявляется не столько в отношении территории как таковой, сколько в связи с использованием находящихся в ее пределах внутренних вод и территориального моря, воздушного пространства, ресурсов и т.д..
