Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общетеоретические вопросы согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации
1.1. Система законодательства субъектов Российской Федерации как составная часть общефедеральной системы законодательства 14
1.2. Содержание и сущность понятия «согласование» законодательства 44
Глава 2. Согласование федерального законодательства и законодательства субъектов федерации на этапе законотворчества
2.1. Конституционно-правовые аспекты согласования федерального законодательства и законодательства субъектов федерации на этапе законотворчества.. .. * 60
2.2. Особенности законотворчества по предметам совместного ведения 97
Глава 3. Согласование действующего федерального законодательства и законодательства субъектов федерации
3.1. Конституционно-правовые аспекты согласование действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации 120
3.2. Основные проблемы обеспечения непротиворечивости законодательства 133
Заключение 150
Список использованной литературы
- Система законодательства субъектов Российской Федерации как составная часть общефедеральной системы законодательства
- Содержание и сущность понятия «согласование» законодательства
- Особенности законотворчества по предметам совместного ведения
- Основные проблемы обеспечения непротиворечивости законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. История современной Конституции Российской Федерации насчитывает всего 14 лет, соответственно, многие институты конституционализма находятся еще в стадии развития и становления. Федеративное устройство предполагает конституционно-правовое регулирование вопросов законотворческой компетенции федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, обеспечения согласованности правового поля государства Конституционно-правовой подход к изучению проблематики согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации позволяет не только упорядочить и систематизировать правовые знания в данной области, но и выработать рекомендации, способные оптимизировать процесс согласования законодательства
Следует также принять во внимание философский и общетеоретический аспект проблемы конституционно-правовых основ согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации В настоящее время некоторыми исследователями, политическими и общественными деятелями выдвигаются различные концепции нового мирового порядка (new world order), которые во многом отрицают устоявшиеся нормы международного права, конституционно-правовые основы государств Как отмечает В.Д Зорькин, «в начале XXI века < > возникла самая большая и самая реальная угроза существованию Вестфальской системы, а значит, и самим основам конституционного устройства суверенных государств»1 Следует признать, что одна из задач отечественной юридической науки состоит в выработке адекватных ответов концепциям унитаризма в
1 Зорькин В Д Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права - 2004 - № 6 -С 5
мировом масштабе - глобальной «диктатуры золотого миллиарда», формировании эффективных механизмов защиты конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина На мой взгляд, научная разработка конституционно-правовых основ согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации объективно способствует становлению и сохранению Российской Федерации как целостного суверенного государства Согласование законодательства как составная часть федеративных отношений придает политической системе необходимую «гибкость», что в современную информационную эпоху по праву оценивается как дополнительное конкурентное преимущество2 Также необходимо отметить роль согласования законодательства в качестве инструмента предотвращения внутригосударственных конфликтов на основе сценариев «столкновения цивилизаций» либо «цивилизационной разорванности» страны3.
Теоретико-юридический аспект актуальности исследования конституционно-правовых основ согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации заключается в недостаточной научной проработанности феномена согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации В настоящее время, несмотря на множество трудов по конституционно-правовым основам федеративного устройства Российской Федерации, теории и практике федерализма, состоянию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, отсутствуют цельные монографические работы, посвященные непосредственно предмету конституционно-правовых основ согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации Вместе с тем существующая практика по согласованию, а также по обеспечению непротиво-
2 См , к примеру Тоффлер Э Метаморфозы власти Пер с англ - М, 2004
3 См ХантингтонС Столкновение цивилизаций Пер с англ -М., 2005 -С 210
речивости федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации не может быть полно проанализирована без разработки конституционно-правовых основ указанной деятельности. Более того, в условиях отсутствия соответствующих научных трудов существует негативная тенденция разности подходов в понимании основополагающих принципов и норм Конституции Российской Федерации правоприменителями.
Политико-правовой, практический аспект актуальности темы диссертационного исследования заключается в участии в процессе согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации практически всех конституционно-правовых субъектов публичных правоотношений Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, судов Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации Формы и пределы участия каждого из перечисленных субъектов в согласовании федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации требуют юридического анализа с точки зрения норм и принципов Конституции Российской Федерации В настоящее время достигнута определенная стабильность политической системы Российской Федерации, в целом обеспечено соответствие Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, что, на мой взгляд, позволяет перейти от своего рода экзистенциональных вопросов в политике и праве к вопросам эффективности, внутренней связанности и логичности политико-правовых механизмов в строгом соответствии с нормами и принципами Конституции Российской Федерации
Степень разработанности проблемы Следует отметить, что феномен согласования федерального законодательства и законодательства субъектов федерации как часть федеративного устройства и процесса является
предметом изучения не только науки конституционного права В настоящее время теория и практика федерализма является темой исследования многих отечественных и зарубежных исследователей и изучается различными научными дисциплинами историей, политологией, теорией государства и права, экономикой, культурологией, этнологией итд4 Поскольку конституционно-правовые нормы регулируют важнейшие политические отношения, а процесс согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации осуществляется в политическом контексте, то помимо сугубо академических работ проблеме согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации посвящены труды политиков и ученых-практиков, которые являются непосредственными участниками указанных правоотношений К таковым следует отнести работы Р Г Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, В Д Зорькина, Ю М Лужкова, В О. Лучина, С М Миронова, Ф.Х Мухаметшина, К Б Толкачева, С М Шахрая, Б С Эбзеева и др.
Тем не менее, как было сказано, в настоящее время отсутствуют цельные монографические труды, посвященные непосредственно проблеме согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, выполненные в рамках науки конституционного права, либо в рамках теории и истории государства и права, теории и практики федерализма и проч В существующей литературе согласование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации рассматривается лишь в контексте разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, либо общих вопросов конституционно-правовых основ современного российского федерализма Таким образом, проблема конституционно-правовых основ согласования федерального законодательства и законодательства субъек-
4 Абдулатипов Р Г Федералогая - СПб, 2004 - С 4
тов Российской Федерации в данном диссертационном исследовании впервые разрабатывается на монографическом уровне
В работе над диссертацией автор опирался на труды по теории разделения властей, народного суверенитета и естественного права (Т Джеффер-сон, Ш Л де Монтескье, Д Локк, Ж -Ж Руссо и др), философии и теории права (С С Алексеев, В С Нерсесянц и др), компаративистике (Р Давид) и прокурорскому надзору (В И Басков, А Б Елизаров, Б В Коробейникова, М Н Маршунов, В Г Мелкумов) Из отечественной научной литературы по конституционализму, истории и теории государства и права, теории и практике федерализма были использованы труды С А. Авакьяна, В М Баг-лая, М В Глигич-Золотаревой, Ю А Горбуля, Л М Карапетяна, В М Ко-рельского, Б С Крылова, М М Курманова, С Н Лаврентьева, В Н Лысенко, Г В Мальцева, В М Манохина, А А Мацнева, С В. Полениной, С Б Сафи-ной, BE Сафонова, М.В. Столярова, ЭВ Таведосяна, Ю.А Тихомирова, Б Н Топорнина, В.А Туманова, И.А. Умновой, А Н Черткова, В Е. Чиркина, В Н -Яценко и др Из работ зарубежных авторов - труды Д Д Басу, С Мак-Киннона, Р Робинсона, С Ричардса, Т К Хартли, Э. Хюбнера, А Шайо, Д. Эл-дера, Д Дж Элюара и др
В ходе работы изучались также правовые акты Российской Федерации- Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации При сравнительном анализе были изучены конституции и законодательные акты иностранных государств Австрии, Бельгии, Индии, Италии, Канады, США, Франции, ФРГ, Швейцарии и др, а также правовые акты Европейского Сообщества Кроме того, при работе над диссертацией были проанализированы протесты и
представления Прокуратуры Российской Федерации на законодательные акты Республики Башкортостан, решения судов общей юрисдикции по решению соответствующих дел
В диссертации представлены материалы архива Федерального Собрания Российской Федерации, Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, глобальной сети Интернет, справочно-правовой системы ГАРАНТ
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном и всестороннем анализе конституционно-правовых основ согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации и в выработке предложений по его совершенствованию
Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие наиболее значимые задачи.
— проанализировать конституционно-правовые нормы, регулирующие
согласование федерального законодательства и законодательства субъектов
Российской Федерации,
-исследовать теоретические взгляды и концепции согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации,
провести анализ соотношения доктрины, материального права и практики по согласованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;
подготовить рекомендации и предложения по формированию внутренне согласованной концепции согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере конституционно-правовых основ согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации
Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие согласование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации
Методологическая и теоретическая основы диссертации составляют современные концепции конституционализма теория правового государства, народного суверенитета, разделения властей (по горизонтали и вертикали), концепция делегированного законодательства, конституционного судопроизводства и др
В исследовании были использованы общие и специальные методы научного познания Широко применялся исторический метод при анализе взаимосвязи феномена согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации с фундаментальными принципами конституционализма (разделения властей, народного суверенитета и др ). Современное исследование невозможно без активного использования компаративистики при сопоставлении не только юридических актов, но и конституционной доктрины При определении содержания терминов необходимо применение лингвистического метода Наконец, изучение правовых актов, толкование их положений требует применения формально-юридического и системного анализа
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой целостное исследование, для которого характерны единый замысел, единство предмета и общая цель исследования В диссертации впервые на монографическом уровне в российской юридической науке рассматриваются конституционно-правовые основы согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации с применением различных научных методов
На защиту выносятся следующие положения:
1. Сущность феномена согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации заключается в деятель-
ности по обеспечению непротиворечивости (соответствия) федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в строгом соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, принципами федерализма, разделения властей и народного суверенитета Согласование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации— длящийся во времени, диалектический процесс.
2 Факторы, способствующие, но не приводящие с неизбежностью к несогласованности федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации
а) объективная гетерогенность Российской Федерации,
б) историко-культурное, политико-правовое, организационно-техничес
кое наследие России (в прошлом де-факто централизованного унитарного го
сударства);
в) правовой нигилизм, в том числе частое руководство в политико-
правовой сфере принципом политической целесообразности, привержен
ность к одностороннему разрешению различных конфликтов, прерванная
традиция правовой исторической преемственности;
г) необычайная сложность политико-правового развития современ
ной России.
3. Формирование прочных основ согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации требует нормативно-правового определения понятия «законодательство», признания и закрепления концепции делегированного законодательства
4 Согласование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации допустимо в двух видах.
а) согласование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации на этапе законотворчества,
б) согласование действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации
5. В качестве основных субъектов отношений по согласованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации следует выделить-
а) Федеральное Собрание Российской Федерации,
б) законодательные (представительные) органы государственной вла
сти субъектов Российской Федерации;
в) Президента Российской Федерации,
г) Конституционный Суд Российской Федерации
В качестве дополнительных субъектов отношений по согласованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации следует выделить
а) суды Российской Федерации;
б) Прокуратуру Российской Федерации,
в) Правительство Российской Федерации,
г) иных участников согласования федерального законодательства и за
конодательства субъектов Российской Федерации.
Необходимо принять федеральный закон, регулирующий порядок согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, деятельность и правомочия специальных органов — смешанных согласительных комиссий (включающих представителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации) как общего характера, так и создаваемых по принципу предметной специализации (к примеру, согласительная комиссия по разграничению государственной собственности)
Системный анализ Конституции Российской Федерации, Федеративного договора, конституционного законодательства Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что конституционно-правовые понятия
«соответствие» и «не противоречие» обладают идентичным объемом, таким образом, указанные конституционно-правовые понятия тождественны
8. Проверку соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону в порядке абстрактного судебного контроля следует возложить на конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, с возможностью дальнейшего обжалования в Конституционный Суд Российской Федерации
9 В случае осуществления конституционно-правовой реформы целесообразно рассмотреть предложение об исключении совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как института путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации В случае неизменности настоящей редакции Конституции Российской Федерации целесообразно рассмотреть возможность подписания Федеративного Договора в новой редакции Подписание Федеративного Договора в новой редакции в форме инкорпорирования соответствующих норм Главы IV 1. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволит решить ряд внутренних противоречий конституционно-правовой системы и придать дополнительную устойчивость политико-правовой системе Российской Федерации в целом
Научная и практическая значимость работы заключается в определении и раскрытии феномена согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в конституционном праве Российской Федерации во взаимосвязи с институтами, нормами и принципами конституционализма.
Выработанные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства, в практической деятельности по согласованию федерального законодательства и законода-
тельства субъектов Российской Федерации, в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе для преподавания курса «Конституционное право России» и спецкурсов
Апробация результатов исследования. Теоретические изыскания и сделанные выводы явились предметом обсуждения на заседании кафедры государственного и административного права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, были представлены в научных докладах и обсуждены на Международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых (г Челябинск, 2007 г ), международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Правовая система и вызовы современности» (г Уфа, 2005 г ), межрегиональной научно-практической конференции «Современные этнополитические и этносоциальные процессы в России модель Республики Башкортостан» (г. Уфа, 2004), международной студенческой конференции «Актуальные проблемы прав человека, системы права и государства» (г Львов, Украина, 2003),
Структура диссертации представляет собой системное раскрытие темы исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы и приложение
Система законодательства субъектов Российской Федерации как составная часть общефедеральной системы законодательства
Конституция Российской Федерации 1993 года исходит из идеи глубокой и последовательной федерализации России.6 Положение о том, что Россия есть федеративное государство, закреплено уже в первой статье Конституции. Федеративное устройство РФ, как указано в части третьей статьи 5 Конституции РФ, основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ.
Согласно части второй статьи 5 Конституции РФ республика в составе РФ имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Таким образом, законодательство РФ состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Данный факт в доктрине конституционного права нашел отражение в концепции «двухуровневого законодательства» («двухуровневом характере законодательства», «двухуровневом построении законодательства») : «в соответствии с конституционными принципами разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами Федерации и ее Q субъектов строится и законодательство. Оно является двухуровневым» . Проект Федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации» содержал положение о том, что « ... федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации»9 (ст. 3, абз. 3).
Система (от греческого systema - целое, составленное из частей; соединение) - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство10. Соответственно, под системой законодательства понимается «совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права» .
В настоящее время можно утверждать, что в законодательстве субъектов РФ сложились признаки системности. Так, в субъектах РФ существуют собственные конституционные (уставные) законодательства, регламентируются порядок формирования и действия органов власти и местного самоуправления; порядок бюджетного устройства и бюджетного процесса; порядок владения, управления и использования государственной и муниципальной собственности, решения многих социальных, экономических вопросов, инновационной деятельности и др. По мнению А.П. Сычева, признание системности законодательства субъектов РФ «имеет важное значение с точки зрения выработки концепции его развития, верного соотношения с федеральным законодательством, правильного правоприменения нормативных правовых актов . В.А. Миронов и А.Ф. Виноградов системность в формировании законодательства субъектов Российской Федерации предлагают рассматривать в качестве одного из общих принципов формирования законодательства
Необходимо отметить, что в отечественной науке нет единства по вопросу содержания понятия «законодательство». Одни авторы включают в понятие законодательства помимо Конституции, законов, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты местных органов власти, локальные нормативные акты, таким образом, фактически выделяя уже три (федеральное, субъектов РФ и «законодательство органов местного самоуправления») уровня законодательства14. Другие ограничивают объем понятия законодательства только актами высшего представительного органа, либо, помимо актов высшего представительного органа, нормативными актами и правительства 5. Большой юридический словарь предлагает два значения понятия «законодательство»: «1) один из основных методов осуществления государством своих функций, заключающийся в издании органами государственной власти законов (курсив - А.Е); 2) совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в целом или один из видов общественных отношений (гражданское законодательство, уголовное законодательство и т.д.)» . Таким образом, в настоящее время «термин законодательство используется в широком и узком смысле. В узком смысле -это система действующих законов. Законодательство в широком смысле слова означает все действующие в стране нормативные акты»
Содержание и сущность понятия «согласование» законодательства
Еще раз подчеркнем, что делегирование считается легитимным только в случае прямо сформулированного в законе права и рамок делегирования. К примеру, в США «суд считает делегирование конституционным, если в делегирующем законе указаны четкие границы (стандарты), в которых должна протекать нормотворческая деятельность администрации» .
Рассматриваемая проблема помимо теоретического аспекта представляет в современной России и практическую актуальность. Как известно, некоторые вопросы, по отношению к форме решения которых в обществе существовала и существует неоднозначное отношение, были решены путем активной нормотворческой деятельности Президента РФ (экономические реформы, приватизация, силовое решение конфликта в Чечне).
В данной связи широкие полномочия Президента РФ по нормотворчеству зачастую подвергаются критике учеными-правоведами, представителями различных правовых школ и концепций. Так, по мнению B.C. Нерсесянца, «указное законотворчество (выд. в тексте), какие бы доводы при этом ни приводились, нарушает прерогативы законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона», поэтому, статья 90 Конституции требовала формулировки «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение (выд. в тексте) Конституции Российской Федерации и федеральных законов».44 В коллективной монографии «Конституционное законодательство России» под общей редакцией Ю.А. Тихомирова достаточно резкой критике подвергается практика функционирования в РФ института президентства как «главы государства», слабо связанного контролем со стороны общества и органов государства, находящегося «вне» либо «над» «разделением властей».45 По мнению авторов указанного труда, в качестве одной из мер, «для «сдержек и противовесов» президентских прерогатив в будущем необходимы, как минимум, контрассигнация Правительством указов Президента в области экономической и социальной политики, имеющих нормативное значение» .
Исторически в современной России концепция допустимости (и необходимости) «указного» регулирования отношений была изложена Президентом в его посланиях Федеральному Собранию в 1995 и 1996 гг. и стала основой нормотворческой деятельности главы государства по реализации им конституционно установленных прерогатив по определению основных направлений внутренней и внешней политики страны, функций Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
В действующей Конституции РФ нормотворческая прерогатива Президента РФ основывается на статье 90, в пункте 1 которой определено, что «Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения». Существенно, что ни в 90-й статье Конституции, ни в Главе 4 «Президент Российской Федерации» прямо не указано о возможности издания Президентом собственно нормативных актов. Подобный вывод можно сделать лишь во взаимосвязи со 125 статьей Конституции РФ, в которой среди полномочий Конституционного Суда РФ указано разрешение дел о соответствии Конституции РФ «нормативных актов Президента РФ, а также части первой статьи 115, в которой «нормативные указы» Президента РФ определены в качестве одной из основ деятельности Правительства РФ.
Однако Конституция РФ не дает прямой ответ на вопрос о наличии либо отсутствия у Президента РФ права на первичное нормативное правотворчество. Под правом на «первичное» нормативное правотворчество здесь понимается право на издание правовых норм вне зависимости от наличия специально уполномочивающей, делегирующей нормы закона. Поэтому, решающей по данному вопросу оказалась позиция Конституционного Суда РФ. Соответствующие разъяснения по затронутым проблемам были даны Конституционным Судом в ряде постановлений, в том числе от 31 июля 1995 г. № 10-П47, от 30 апреля 1996 г. № 11-П48, от 9 января 1998 г. № 1-П49, 27 января 1999 г. № 2-П, от 1 декабря 1999 г. № 17-П50 и от 25 июня 2001 г. №9-П51.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации», была высказана позиция, что «состояние законодательства существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм. Защищаемая представителями Совета Федерации точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской Федерации могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в статье 15 (часть 1)
Особенности законотворчества по предметам совместного ведения
Таким образом, на примере Канады эффективное управлений федерацией может быть продемонстрировано через «внутреннее разрешение межправительственных конфликтов и на бюрократическом и на политическом уровнях», путем использования «тактики сбалансирования политических интересов, создания коалиций, достижения компромиссов и других политических приемов для налаживания межправительственных отношений» и «избегания обращений к «внешним» арбитрам, таким, как суды»117. По мнению исследователей канадского федерализма характерными для Канады «механизмами, часто применяемыми для достижения и соблюдения межправительственных соглашений или, другими словами, для избегания спорных ситуаций являются: а) принятие голосованием - квалифицированным большинством - решения, обязательного для всех сторон; б) предоставление возможности одной или нескольким сторонам выйти из или присоединиться к соглашению при определенных обстоятельствах; в) согласие на то, что одна из сторон отказывается признать соглашение, если ее отказ от участия не влечет последствий для других (пример - особая позиция провинции Квебек по вопросу финансирования университетов)» . Выше было показано, что участие Совета Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе не является в настоящий момент достаточно эффективным для полноценного согласования интересов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, тем самым и согласования федерального законодательства и законодательства субъектов РФ на этапе законотворчества. Поэтому, на мой взгляд, наряду с повышением эффективности участия Совета Федерации, законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе, необходима разработка правовых механизмов согласования интересов и позиций федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в целом. Доктрина не может игнорировать объективную действительность, которая состоит в том, что отечественная политическая культура предполагает доминирование по сути исполнительной ветви власти в широком смысле во всех сферах государственно-правовых отношений.
Следовательно, без участия Президента РФ, Правительства РФ, высших должностных лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ, без разработки политико-правовых форм, механизмов и обеспечения функционирования указанных механизмов в текущих условиях невозможно эффективное согласование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Из данного утверждения следует вывод о том, что без политико-правовой самостоятельности высших должностных лиц субъектов РФ от федеральных органов государственной власти согласование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ по существу будет сведено лишь к обеспечению непротиворечивости федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
Таким образом, Государственный совет РФ может стать институтом, способным играть активную роль в согласовании общегосударственных и региональных интересов в целом, и согласовании федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в частности.
В настоящий момент, согласно ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» №184-ФЗ от 6 октября 1999 года в редакции от 31 декабря 2005 года Президент РФ по существу самостоятельно определяет119 кандидатуры граждан для представления в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Вместе с тем, согласно части 4.1. статьи 9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» №184-ФЗ Президент РФ, в случае повторного отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ предложенных кандидатур либо непринятия решения в установленные законом сроки, имеет право принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Полномочия Президента РФ по отношению к высшему должностному лицу субъекта РФ закреплены также в части восьмой статьи 18 указанного закона, согласно которой, высшее должностное лицо субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обязан исполнять и указы Президента РФ. Организационно-правовую зависимость высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от Президента РФ довершает пункт «г» части первой статьи 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» №184-ФЗ, согласно которому полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных данным законом. Как отмечает В.А. Черепанов, анализируя правовое содержание понятий «ненадлежащие исполнение обязанностей», «неясным остается вопрос, о каких обязанностях руководителя субъекта РФ идет речь? ... в федеральных законах эти обязанности не установлены без диспозиции как основного элемента правовой нормы не может существовать и самой санкции».
Основные проблемы обеспечения непротиворечивости законодательства
Таким образом, на мой взгляд, формальной определенности требует соотношение норм ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 184-ФЗ и норм Федеративного договора. Также, далее, следует определить правовые последствия решений согласительных комиссий, созданных в порядке части 3 статьи 26.4 вышеназванного федерального закона. Необходимо отметить, что Федеративный договор содержит нормы о разрешении споров «с обязательным использованием согласительных процедур в порядке, установленном Конституцией и законами РФ» (статья 6, 7).
В целом, я полагаю, текущая практика «выборочного» инкорпорирования норм Федеративного договора с правовой точки зрения крайне уязвима, тем более при отсутствии каких либо ссылок в тексте федерального закона на соответствующие статьи Федеративного договора. Далее, на мой взгляд, издание федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в форме Основ законодательства противоречит Конституции РФ не более чем вышеупомянутое участие органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворчестве, то есть не противоречит и подлежит применению. Отказ от издания федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в форме Основ законодательства может быть объяснен с различных политических, исторических и иных причин, но не правовых.
Завершая анализ вопросов правовой формы разграничения законодательной компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, положения в современной правовой системе норм Федеративного договора, учитывая изложенные в первой главе настоящего исследования доводы и позиции о существующей формальной неопределенности в определении понятия «законодательство», практики реализации принципов народного суверенитета и разделения властей (вопроса о субъекте делегирования, подзаконного нормативного регулирования по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ), следует выделить следующие выводы.
Во-первых, правовая доктрина не может игнорировать текущую политико-правовую практику. Современное же соотношение доктрины и практики состоит в том, что зачастую приходится констатировать либо расхождение отдельных норм текущего законодательства с основополагающими принципами и положениями Конституции РФ, либо «противоречивость» норм самой Конституции РФ, позволяющую путем использовании различных юридических приемов (апелляция к «скрытым» полномочиям, выборочный системный анализ и проч.) добиваться формального соответствия нормам Конституции комплексов норм зачастую различных по своему содержанию.
Поэтому, анализ разграничения законодательной компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, на мой взгляд, не должен сводиться лишь к формированию логически непротиворечивой теоретической концепции, либо интерпретации существующей законодательной практики с одной стороны и, с другой, должен содержать реализуемые в практике рекомендации, позволяющие достичь цели формирования внутренне согласованной правовой системы.
Во вторых, одним из политико-правовых недостатков современной формы разграничения законодательной компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ является, на мой взгляд, неустойчивость текущей системы федеративных отношений. Исходя из изложенных выводов, допустимо поставить вопрос о формировании широкого консенсуса по подготовке к подписанию Федеративного договора в новой редакции. Относительная политическая стабильность, характеризующая существующий политический
Рассматривая вопрос терминологической неопределенности с позиции согласования федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, полагаю, необходимо обратиться к форме определения объема того или иного конституционно-правового понятия. В настоящий момент фактически объем конституционно-правовых понятий определяется федеральным законодателем самостоятельно при принятии соответствующих законов. Так, относительно ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в редакции от 1999 года С.А. Авакьян отмечал «но и до принятия, и после принятия Закона был и остается неясным вопрос о том, что должны представлять собой эти принципы, в каких пределах Федерация вправе регулировать статус и деятельность указанных органов. Закон велик по объему, и если судить по тексту, либо у категории «принципы» нет границ, либо федеральное регулирование отнюдь не ограничилось принципами, а пошло по пути детального определения многих отношений, связанных с организацией и деятельностью органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ»
