Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становления и развитие архивного законодательства субъектов Российской Федерации
1.1. Архивные законопроекты в дореволюционной России 17-25
1.2. Законодательные акты в области архивного дела с 1918 г. по 1993 г 25-44
1.3. Конституция Российской Федерации и действующее федеральное законодательство в области архивного дела 45-62
1.4. Правовое регулирование архивного дела в зарубежных странах 62 -73
Глава 2. Конституционно-правовые основы развития архивного дела в субъектах Российской Федерации
2.1. Конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ и особенности законодательных актов субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах 74 - 95
2.2. Конституционно-правовые основы организация архивного дела в органах местного самоуправления Российской Федерации ......" 96- 104
2.3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в области собственности на архивные документы 104 - 117
2.4. Конституционно-правовые основы использования архивных фондов субъектов Российской Федерации 117 - 127
Глава 3. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об архивных фондах и архивах субъектов Российской Федерации
3.1. Юридическая ответственность за нарушение архивного законодательства: понятие, виды, признаки и функции .... 128-142
3.2. Конституционная ответственность и развитие архивного дела в субъектах РФ 142-148
3.3. Уголовная ответственность за нарушение архивного законодательства 149-157
3.4. Административная ответственность за нарушение архивного законодательства 157—167
Заключение 168- 175
Список нормативных правовых источников и литературы 176- 239
Список сокращений 240
Приложения:
- Архивные законопроекты в дореволюционной России
- Законодательные акты в области архивного дела с 1918 г. по 1993 г
- Конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ и особенности законодательных актов субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах
- Юридическая ответственность за нарушение архивного законодательства: понятие, виды, признаки и функции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Архивы во всем мире считаются главной составной частью национального наследия каждой страны. Они стали основной составляющей частью культурного богатства, поскольку совершенно необходимы для формирования национального сознания и определения конкретных особенностей этих стран.
Для того, чтобы обеспечить научное управление архивами, сохраняя их целостность и безопасность, чтобы они могли служить интересам граждан, общества и государства необходимо архивное законодательство. Архивное законодательство в известной мере отражает степень развития и зрелости архивного дела данной страны, уровень его демократичности и законности, в то же время в нем отражается уровень законодательства всей страны в целом, со всеми присущими ему влияниями и ограничениями.
В мировом архивном сообществе роль законодательства всегда оценивалась чрезвычайно высоко. Мировой опыт показал, что законодательство по архивной деятельности любого государства должно развиваться преимущественно в форме законов. Конституция того или иного государства должна гарантировать государству право хранить свое документальное наследие. Конституционный принцип предполагает принятие соответствующих правовых норм по определению функций архивов или архивной системы, чтобы придать им всеобщий, стабильный и принудительный характер.
Подвижность и многоаспектность архивного законодательства обусловлены тем, что оно носит ярко выраженный межотраслевой характер, содержащий нормы, относящиеся к различным отраслям права - гражданскому, административному, уголовному, трудовому и другим. Следовательно, все сильные и слабые стороны этих отраслей права в прошлом, настоящем и будущем оказывали влияние на архивное законодательство, а оно - на формирование архивной информационной сферы. Для России - с ее особенностями исторического развития, с резкими, подчас кардинальными трансформациями правовых систем (1861 г., 1917 г., 1991 г.) - изучение правовой ретроспективы особенно актуально1.
Еще в начале XX века классик отечественного архивного дела Д.Я.Самоквасов писал: "Отсутствие в России общего архивного законодательства, органа управления и контроля имело своим результатом такой разгром русских государственных архивных материалов, перед которым бледнеет разрушение архивов Франции невежественной толпой эпохи первой революции"2.
Многочисленные проекты законов, регулирующих деятельность архивов в дореволюционной России, зарубежный опыт централизации архивного дела в
Алексеева Е.В. Архивы и право: современное состояние и перспективы развития //Делопроизводство.2003. № 2.С. 77 2 Марийский архивный ежегодник. Научно-методический сборник.2001.№ 1. С.4
5 Европе в конце XIX - начале XX вв. подготовили почву для проведения в России архивной реформы, которая началась с момента принятия 1 июня 1918 г. декрета Совета народных комиссаров РСФСР "О реорганизации и централизации архивного дела".
Вся история организации архивного дела в России в советский период - это история жесткой централизации архивного дела, представленная в законодательных актах советского правительства, среди которых известные Положения о Государственном Архивном фонде СССР в редакциях 1941 г., 1958 г., 1980 г., утверждавшиеся Советом Министров СССР3, многочисленные ведомственные циркуляры и инструкции.
И лишь в начале 90-х гг. XX века эта жесткая централизация архивного дела начала ослабевать. Этому способствовало принятие Конституции Российской Федерации4, Федеративного договора5, ряда федеральных законов и других нормативных правовых актов.
В настоящее время характерной особенностью конституционной модели организации архивного дела в России является системное взаимодействие трех уровней: федерального, субъектов Федерации и местного самоуправления. Сфера действия архивного законодательства относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому его положения должны учитывать условия федеративного государства, провозгласившего разделение компетенции между федеральными органами власти, субъектов РФ и местного самоуправления. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ6, поэтому в субъектах РФ в соответствии с Основами законодательства РФ "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах"7 с 1994 г. по январь 2004 г. были приняты 70 законов республиканского, областного и окружного уровней и 16 Положений об архивных фондах и архивах субъектов РФ8.
3См. например: Положение о Государственном Архивном фонде Союза ССР от 29 марта 1941 г. //Сборник руководящих материалов по архивному делу (1917- июнь 1941 г.) М.,.1961.С.89-90; Постановление Совета Министров СССР от 13 августа 1958 г. "Об утверждении положения о государственном архивном фонде Союза ССР" //Собрание постановлений Правительства СССР.1958.№ 14.С.112; Постановление Совета Министров СССР от 4 апреля 1980 года "Об утверждении положения о Государственном Архивном фонде СССР и Положения о Главном архивном управлении при СМ CCCP'V/Собрание постановлений Правительства СССР. 1980.№ Ю.Ст. 71 "конституция Российской Федерации. М.: Новая школа, 1996
'Федеративный договор от 31 марта 1992 года //Известия Башкортостана. 1992.2 апреля 6Ст.76 Конституции Российской Федерации// Конституция Российской Федерации. М.: Новая школа, 1996.С.31
7Основы законодательства Российской Федерации от 07.07.1993 г. № 5341-1 "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах'7/Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1311 (признаны утратившими силу в связи с принятием Федерального закона от 22.10.2004 г. № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации'У/Российская газета. 2004. 27 октября. №237(3614))
Только в двух субъектах РФ законы в области архивного дела имеют другие наименования: Закон Ярославской области от 21.01.2002 № 49 "Об организации архивного дела в Ярославской области" и Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 21.01.2004 № 3 "Об архивном деле в Коми-Пермяцком автономном округе"
6 В данных законодательных актах закреплено, что на территории России действуют единые правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов АФ РФ. Причем эта норма распространяется не только для государственных, но и муниципальных архивов. Иначе и не может быть, так как граждане России, в каком бы публичном архиве страны не находились, вправе получить одинаковые условия доступа к содержащейся в них открытой информации. Данное требование вытекает из положений Конституции РФ, определяющей права и свободы человека и гражданина, в частности, право "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" .
В то же время необходимо отметить, что некоторые положения регионального архивного законодательства10 вступили в противоречие с требованиями Конституции РФ, Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" и других федеральных законов. Так, например, в большинстве законодательных актов субъектов РФ об архивных фондах и архивах отсутствуют нормы, регулирующие правоотношения между территориальными органами и организациями федеральных органов исполнительной власти и государственными архивами субъектов РФ, принципы взаимодействия и сотрудничества органов исполнительной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления в области архивного дела, не определен статус муниципальных архивов, не определен порядок делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в архивной сфере11, не решены вопросы разграничения собственности на архивные документы, не проработаны вопросы доступа к персональным данным граждан и их защиты, а также вопросы юридической ответственности за нарушение архивного законодательства, особенно за не сохранность документов по личному составу.
Все эти правовые проблемы, так или иначе, возникают не только в теории юридических или историко-архивоведческих наук, но и практических сфер деятельности архивов России. На наш взгляд, архивное законодательство России должно зеркально отражать не только конституционное право государства хранить свое культурное наследие, не только право субъектов РФ иметь собственное законодательство в сфере архивного дела, но и самое главное, обеспечить каждому человеку и гражданину свободный доступ к архивам и архивным документам, потому что в политической системе, которая уважает демократические ценности, это право должно применяться ко всем пользователям независимо от их национальности, статуса или рода занятий.
9Статья 29 Конституции Российской Федерации //Конституция Российской Федерации. М.: Новая школа, 1996.С. 13
'"Термин "региональное архивное законодательство" здесь и далее используется в качестве синонима термина "законодательные акты субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах"
Вопросы наделения муниципальных органов управления архивным делом отдельными государственными функциями решены в отдельных регионах России: в Иркутской области, Липецкой области, Республике Алтай и т.д.
Без сомнения, необходимо найти ответы на современные реалии формирующегося гражданского общества с рыночной экономикой, неприкосновенностью частной собственности и свободными информационными потоками, обеспечить конституционность и законность региональных законов, поэтому становление и дальнейшее развитие регионального архивного законодательства должно стать одним из важных направлений современной правовой реформы.
Все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации архивного дела в субъектах РФ, а также анализа взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, что в целом и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Состояние научной разработанности темы. На взгляд автора, нельзя рассматривать истоки архивного законодательства без истории архивного дела и без истории науки об архивах. Хотя архивоведческая мысль возникла с появлением актового и приказного делопроизводства в конце XV века, ее оформление в научную область знаний, научную дисциплину, создавшую свой понятийный аппарата, теорию и методику, следует отнести к концу XIX - началу XX вв. Под наукой об архивах (архивистикой) ученые того времени понимали управление архивами (архивоэкономия), "чистую" архивистику, изучающую основной комплекс вопросов, связанных с хранением документов, организацией архивов, а также с их юридической природой12.
Наука об архивах, составляющая часть архивного дела, прошла три этапа. Первый этап - зарождение и становление архивоведческой мысли нового времени (XVI-XVIII в.). Этот этап характеризуется появлением первых трактатов о регистратурах и архивах (Я.фон Рамминген, В. Бонифаций, А. Фрич, Я.Б. Мультц, Я.Венкер, И.С.Пютгер, Ф.Э. Шписс, К.Г. Гюнтер и др.)13. В это время господствуют ведомственные формы хранения и распространения документов (множественность, разобщенность, недоступность архивохранилищ). Второй этап — развитие архивоведческой мысли после Великой французской буржуазной революции до конца XIX в. Он определяется распространением буржуазных принципов организации архивного дела, появлением принципа публичности (закон 7-го мессидора П республики (1794), оформления архивоведения в полнокровную научную дисциплину (Г.А.Бахман, И.А.Егг, Ф.К. Броннер, Ш. Фихмак, А. Бордье, Г.Ришу, Ф.Леэр, Ш.Ланглуа, Г. Хольтцингер, Н.В.Качалов, И.Е.Андреевский, А.П. Воронов)14, возникновением архивных школ. В это время в основном завершается создание сети центральных (национальных) и местных государственных
12Старостин Е.В., Чудиновских В.А. Архивы и архивное дело в зарубежных странах.Свердловск: Изд.УрГУ, 1991.С.6 |3Там же. С.7 14 Там же
исторических архивов и органов управления архивным делом. Третий этап, начавшийся с рубежа Х1Х-ХХ вв., "эры империализма", завершает оформление архивного дела в специальную отрасль государственного управления с национальной сетью центральных и местных архивов, с централизованными (Франция, Бельгия и др.страны)или децентрализованными системами управления архивами (Швейцария, Англия, США и др.). В этот период появляются фундаментальные труды по архивоведению (Л.Фейт, С.Мюллер, Р.Фруин, Х.Дженкинсон, Е.Казанова, Д.Я.Самоквасов и др.)15 Создание профессиональных обществ архивистов, появление архивной периодики, зарождение международного архивного сотрудничества и другие факторы свидетельствуют о складывании национальных школ в архивоведении. И самое главное - это первые законы, регулирующие сферу архивного дела в той или иной стране.
Особенность архивного дела как исследуемого правового института состоит в его многоплановости. Понятие "законодательство субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах" исследуется не только в рамках истории развития архивного законодательства, но и конституционного, муниципального, уголовного, гражданского, административного права, а также теории управления. Состояние теоретических исследований, посвященных проблемам регионального архивного законодательства, а также государственного управления в сфере архивного дела на региональном уровне, вопросы их правового обеспечения, свидетельствует о том, что в современных условиях они не получили системного изучения.
Специфика круга источников, использованных в данной работе, заключается, с одной стороны, в небольшом объеме специальных исследований, посвященных региональному законодательству в области архивного дела, с другой стороны, в большом количестве общетеоретических работ, посвященных отдельным проблемам в исследуемой теме.
В процессе работы над диссертацией были использованы труды Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Баглая М.В., Габричидзе Б.Н., Барциц И.Н., Бахрах Д.Н., Бачило И.Л., Берг О.В., Бобровой Н.А., Бойцова В.В., .Бойцовой Л.В., Васильева В.И., Виноградова В.А., Зиновьева А.В., Иоффе О.С. , Исакова В.Б., Зражевской Т.Д., Колосовой Н.М., Кутафина О.Е., Лейста О.Э., Мамонова В.В., Раянова Ф.М., Тадевосян Э.В., Тихомирова Ю.А., Толкачева К.Б., Фадеева В.И., Черепанова В.А., Чиркина В.Е., Щугриной Е.С. и др.
Постановка проблемы законодательного регулирования архивного дела в субъектах Российской Федерации потребовала обращения к таким научным дисциплинам как история, архивоведение, источниковедение, документоведение. Прежде всего, отметим работы Автократова В.Н, Артизова А.Н., Банасюкевича В.Д., Вяликова В.И., Дреминой Г.А., Елпатьевского А.В., Еремченко В.А.,
''Старостин Е.В., Чудиновских В.А. Архивы и архивное дело в зарубежных странах. Свердловск: Изд.УрГУ, 1991.С.8
Ерошкина Н.П., Жуковой М.П., Карапетянц И.В., Козлова В.П., Корнеева В.Е., Коржихиной Т.П., Крайской З.В., Курниковой И.А., Ларина М.В., Максакова В.Р., Медушевской О.М., Семилетова СИ., Старостина Е.В., Телегиной Т.И., Химиной Н.И., Хорхординой Т.И., Цаплина В.В., Черешня А.Г. и других, в работах которых затрагиваются отдельные проблемы по архивному законодательству.
Специальных работ, посвященных анализу архивного законодательства, в советский и постсоветский периоды практически нет, за исключением двух диссертаций , в которых рассматривалось федеральное архивное законодательство в контексте административного права. Один из авторов этих диссертаций -Беликова СВ. отметила, что фактически архивное законодательство в современных условиях развивается по пути формирования комплексной отрасли законодательства, а вопрос о возможности существования и природе комплексных отраслей законодательства относится к числу дискуссионных. Одни исследователи отрицательно относятся к возможности существования таких отраслей законодательства, а другие - предпринимают попытки определить критерии
построения комплексных отраслей законодательства .СВ. Беликова отметила, что на современном этапе в силу объективных причин архивное законодательство можно отнести к формирующимся законодательным комплексам как разновидности нормативных массивов об архивном деле. В ее работе упоминалось также о том, что одной из попыток исследования проблемы правового обеспечения архивного дела в советский период является учебное пособие О.В. Щем елевой.
В диссертации предпринята попытка осветить становление и развитие архивного законодательства в субъектах Российской Федерации, рассмотрены правовые проблемы, стоящие перед уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела, а также в органах местного самоуправления и пути их решения. Рассмотрены также правовые проблемы комплектования государственных и муниципальных архивов в субъектах РФ, вопросы разграничения собственности на архивные документы, проблемы доступа и использования архивных фондов субъектов РФ, а также юридической ответственности за нарушение архивного законодательства субъектов РФ.
В основу исследования было положено рассмотрение законов и положений субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах, практический опыт применения субъектами РФ архивного законодательства России. Учитывая, что законодательные акты субъектов Российской Федерации в области архивного
16В 1997 г. в Саратовской Государственной академии права была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук (специальность 12.00.02) Беловой СИ. по теме "Организация архивного дела в Российской Федерации (Административно-правовые проблемы)" и в 2000 г. в Российской академии государственной службы при Президенте РФ была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук (специальность 12.00.02) Беликовой СВ. по теме "Административно-правовое регулирование архивного дела в Российской Федерации"
Беликова СВ. Административно-правовое регулирование архивного дела в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук:12.00.02/Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. М, 2000. С. 14
дела должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством, в исследовании проанализированы федеральные законы, так или иначе затрагивающее проблемы архивного дела.
В диссертации представлены материалы глобальной сети Интернет, справочно-правовых систем "КонсультантПлюс" и "Гарант".
Важным вкладом в научную разработку исследуемой темы стало проведение 28 октября 2003 года парламентских слушаний "Сохранение культурно-исторической памяти нации. Библиотеки и архивы России", на которых было признано катастрофическим состояние сохранности Архивного фонда Российской Федерации. Это вызвано тяжелым финансовым и материально-техническим положением архивных учреждений, что приводит к физическому разрушению документов и утрате, содержащейся в них информации. Также на парламентских слушаниях были обозначены меры по совершенствованию законодательного регулирования архивного дела в России.
Степень изученности темы минимальна, в настоящее время отсутствуют монографические исследования, в которых бы анализировалось архивное законодательство субъектов Российской Федерации. Это и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. В качестве объекта исследования диссертант рассматривает архивное дело в субъектах РФ как систему правоотношений и процедур по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов и архивных фондов субъектов РФ, а также организации управления государственными и муниципальными архивами.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области архивного дела.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном, системном изучении теоретических и практических вопросов правового регулирования в сфере архивного дела субъектов Российской Федерации.
Для достижения намеченной цели автором были поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
выявление существующих как решенных, так и нерешенных правовых проблем в области архивного дела в субъектах Российской Федерации;
критический анализ законов и положений субъектов РФ об архивных фондах и архивах;
определение субъектов и объектов правоотношений в сфере архивного дела в регионах Российской Федерации;
исследование правового статуса уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела;
исследование конституционно-правовых основ организации архивного дела в органах местного самоуправления;
исследование вопросов разграничения полномочий в области архивного дела между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
исследование вопросов доступа и использования архивных документов и архивных фондов субъектов РФ;
исследование правовых форм юридической ответственности за нарушение архивного законодательства субъектов РФ;
изучение зарубежного опыта правовой организации архивного дела;
внесение предложений по совершенствованию законодательства в области архивного дела, а также норм других отраслей права, так или иначе касающихся вопросов развития архивного дела.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы отечественных ученых и практиков по конституционному, муниципальному, гражданскому, административному, информационному праву, проблемам государственного управления, а также труды по истории архивного
1 о
дела, архивоведению, документоведению и другим отраслям знаний . В работе были использованы комментарий к Конституции РФ, а также комментарии к действующему российскому законодательству. Комплексность темы исследования обусловила привлечение материала не только различных отраслей права, теории управления, но и специальных научных дисциплин. При проведении исследования использовалось отечественное законодательство - конституционное, уголовное, административное, гражданское, трудовое и других отраслей законодательства России19. Работа также основывается на исследовании зарубежного законодательства в области архивного дела .
18См. например: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность //Советское государство и право. 1975.№ 10; Автократов В.Н Теоретические проблемы отечественного архивоведения. М.: РГГУ, 2001. 396 с; Алексеева Е.В. Архивы и право: современное состояние и перспективы развития//Делопроизводство. 2003. № 2; Бачило И.Л. Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации//Государство и право. 2001.№ 2; Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.144 с; Вяликов В.И. Архивное строительство в СССР: 1946-1967 гг. М., 1972; Дремина Г.А. Основные периоды организации Государственного Архивного фонда СССР: 1918-1970 /Труды МГИА. М., 1972.Т. 29; Жукова М.П. Проблемы оценки и отбора на хранение современных документов//Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе. М., 2002; Коссов И.К., Осичкина Г.А. Уголовный кодекс Российской Федерации об ответственности за утрату архивных документов//Делопроизводство.2003.№ 1; Козлов В.П. Российское архивное дело. М.: РОСПЭН, 1999; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций /Изд. 2-е, исправленное и дополненное.М: Манускрипт, 1996 и т.д.
''Например: Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. Официальный текст. Части первая и вторая. М.: Контракт, 1996. 464 с; Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. М..'Юстиция, 1996. 236 с; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ //Российская газета.2001. 31 декабря.№ 256; Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая.М.: Юрайт-Издат, 2002.453 с; Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. № 361-1 //Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации . 1992. № 46.Ст. 2615 и т.д. 20См. например: Акт о национальных архивах Канады 1987 г. //СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД- № 994 "п"; Закон Азербайджанской Республики от 22.06.99 г. "О Национальном архивном фонде" //СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД. № 10323; Закон Республики Грузия от 02.05.95 г. № 600 "О Национальном архивном фонде" //СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД. №№ 9999, 10232, 10234, 10235 и др.законы, а также Ван Дэцзюнь. Преемственность и эволюция
В основу концепции настоящего исследования положен публично-правовой метод регулирования общественных отношений в сфере архивного дела. Диссертационное исследование выполнено на основе общенаучного диалектического метода познания объективной действительности. Использовались логический, исторический, статистический, нормативно-правовой и сравнительно-правовой методы исследования. Для обоснования конкретных выводов и предложений потребовалось применение не только различных методов исследования, но и эмпирический анализ практики.
Нормативную основу исследования образовали Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы "Об архивном деле в Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об обязательном экземпляре документов", "Об информации, информатизации 'и защите информации", "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", "О библиотечном деле" и др.
- Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, кодексы
субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях,
региональное законодательство в области регулирования правоотношений в сфере
архивного дела: законы и положения об архивных фондах и архивах субъектов
Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации об административной ответственности за нарушение
архивного законодательства21. Были рассмотрены также региональные законы,
предусматривающие передачу органам местного самоуправления отдельных
государственных полномочий в области архивного дела22.
- Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства
Российской Федерации, Постановления Верховного Совета Российской Федерации,
Распоряжения Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в
в архивном законодательстве //Вестник архивиста. 1997. № 2 (38); Волкова Т.С. Федеральный закон США "О свободе информации" и архивы //Вестник архивиста. 1997..№ 3(39); Карапетянц И.В. Понятие "экономические архивы" и его составляющие в понимании зарубежных архивистов //Вестник архивиста. 1994. №4 (22) и т.д.
21См. например: Распоряжение Мэра Москвы от 19.10.93 г. № 595-РМ "Об утверждении размеров штрафных санкций, налагаемых объединением "Могорархив" за нарушение действующего законодательства, по архивному делу"//Вестник мэрии Москвы. 1993. декабрь. № 23
"Например: Закон Иркутской области от03.11.99 г. № 51-оз (ред. от05.10.2001 №4/50-оз; от 10.12.2003 № 64-03) "О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по комплектованию, хранению, учету и использованию документов Архивного фонда Иркутской области"//СПС "КонсультантПлюс". Первоначально опубликован: Восточно-Сибирская правда. 1999.10 ноября; Там же. 2003. 18 декабря. № 252
области архивного дела, ведомственные нормативные правовые акты, а также конституции и законодательство зарубежных стран, регулирующие правоотношения в области архивного дела и методическая литература.
Результаты и научная новизна диссертационного исследования заключаются в том, что в данной работе впервые дан анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации в области архивного дела, предпринята попытка комплексного анализа форм правового регулирования общественных отношений в сфере архивного дела в субъектах РФ. Новизна исследования состоит также в том, что на основе исторического анализа развития архивного законодательства, современного состояния нормативной правовой базы архивного дела в субъектах РФ, зарубежного опыта организации архивного дела были поставлены впервые проблемы и задачи в области правового регулирования архивного дела в регионах России.
Проведенное исследование показывает общую схему организации архивного дела в субъектах Российской Федерации, дополняет и развивает научные представления о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере архивного дела между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления.
Сравнительный анализ регионального законодательства, регулирующего сферу архивного дела, показал общую схему правоотношений, складывающихся между уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела, государственными архивами субъектов РФ и муниципальными архивами, а также организациями любой формы собственности и гражданами.
Диссертантом впервые исследовано новое федеральное архивное законодательство, а также практика его реализации с учетом проводимой в России административной реформы, выявлены основные проблемы в правовом регулировании архивного дела в субъектах Российской Федерации и обозначены пути их разрешения.
В диссертации выносятся на защиту следующие положения: 1. Предлагается расширение понятийного аппарата в российском региональном архивном законодательстве.
2. Историко-правовые источники и этапы становления российского
архивного законодательства свидетельствуют о том, что наличие регионального
законодательства в области архивного дела, учитывающее исторические и
социально-экономические особенности субъектов РФ и существующего наряду с
федеральным, стало возможным после принятия действующей Конституции
Российской Федерации.
3. Институт архивного дела в субъекте Российской Федерации является
объектом межотраслевого (конституционного, муниципального,
административного, уголовного, гражданского и т.д.) правового регулирования.
Анализ практики реализации законодательства субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах в современных условиях показывает особенности организации архивного дела в различных регионах России.
В результате исторического анализа, анализа опыта зарубежных стран, анализа правового регулирования функций уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела с точки зрения как интересов государственного управления в сфере архивного дела, так и защиты прав и свобод граждан, практического опыта функционирования архивных учреждений субъектов РФ, предлагается оптимальная модель уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ в области архивного дела, как исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, не входящего в структуру какого-либо министерства или ведомства и напрямую подчиненного высшему исполнительному органу государственной власти данного субъекта РФ.
6. Основные направления совершенствования федерального
законодательства:
в области комплектования, обеспечения сохранности и использования документов Архивного фонда Российской Федерации необходима дальнейшая разработка законодательства в области защиты конфиденциальной и иной охраняемой законом информации, а также законодательства в области документационного обеспечения управления и законодательства об электронных документах;
необходимо внесение изменений и дополнений в действующее законодательство, направленные на повышение ответственности должностных и юридических лиц за сохранность архивных документов и документов Архивного фонда РФ.
7. Основные направления совершенствования законодательства субъектов
Российской Федерации в сфере архивного дела:
приведение законов и положений субъектов РФ об архивных фондах и архивах в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об архивном деле в Российской Федерации", другими федеральными законами, в частности, четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в вопросах комплектования, обеспечения сохранности, учета и использования архивных фондов субъектов РФ;
установление принципов и механизма сотрудничества уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела с территориальными органами федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;
законодательное закрепление вопросов организации и функционирования муниципальных архивов, в том числе в целях комплектования, обеспечения сохранности, учета и использования архивных документов, образовавшихся на территории муниципального образования.
8. Предлагаются проекты законов Республики Башкортостан "Об архивном деле в Республике Башкортостан" и "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области архивного дела".
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные в результате проведенной работы выводы позволили автору обосновать правовую природу института архивного дела в субъектах Российской Федерации как целостного правового института, имеющего комплексный характер, и состоят в решении законодательных проблем на уровне регионов Российской Федерации. Авторское видение проблем правового регулирования в сфере архивного дела на уровне регионов Российской Федерации дает возможность дополнить ряд теоретико-методологических положений системы права, а также совершенствовать государственное и муниципальное управления в сфере архивного дела и систему регионального архивного законодательства. Результаты исследований могут быть использованы при совершенствовании норм законодательства, связанных с регулированием правоотношений в области архивного дела в субъектах Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке темы, применены в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по юридическим, историко-архивоведческим и иным гуманитарным дисциплинам. Практическая значимость заключается также в том, что выводы, сделанные в работе обеспечивают точное понимание и следование закону и, тем самым, способствует улучшению правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных диссертантом работах по данной тематике в г.Уфе и г.Москве, объемом 4 п.л.
В практической работе автором были внесены предложения и замечания в федеральный орган исполнительной власти в области архивного дела при подготовке проекта федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации", подготовлены проекты статьей в Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях, Закон Республики Башкортостан "Об административной ответственности за нарушение архивного законодательства", подготовлены Положения об Управлении по делам архивов при Правительстве Республики Башкортостан, о Центральном государственном историческом архиве РБ, О Центральном государственном архиве общественных объединений РБ, внесены на рассмотрение Государственного собрания Республики Башкортостан в 2002 г. дополнения и изменения в Закон Республики Башкортостан "Об Архивном фонде Республики Башкортостан и архивах", в 2005 г. проекты Законов Республики Башкортостан "Об архивном деле в Республике Башкортостан" и "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области архивного дела", разработана учебная программа по спецкурсу "Архивное право" для исторического факультета Башкирского государственного педагогического
16 университета и факультета переподготовки государственных и муниципальных служащих Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ.
Основные положения и выводы диссертационного исследования явились предметом обсуждения на заседаниях кафедры государственного и административного права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ и кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права.
Основные положения диссертации обсуждались также на межрегиональных научно-практических конференциях "Археография Южного Урала", проводимых ежегодно с 2001 г. совместно Управлением по делам архивов при Правительстве Республики Башкортостан, Башкирским государственным университетом, Институтом истории, языка и литературы Уфимского научного центра РАН.
Структура диссертации определяется ее целями и задачами, объектом исследования и включает в себя введение, три главы, заключение, список нормативных правовых источников и литературы, приложения и список сокращений.
Архивные законопроекты в дореволюционной России
Федеративная форма государственного устройства России предполагает согласованное развитие двух уровней российского законодательства: федерального и субъектов Российской Федерации. Наличие регионального законодательства, существующего наряду с федеральным в субъектах Российской Федерации, стало возможным после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Для того, чтобы лучше понять процесс становления архивного законодательства субъектов Российской Федерации, представляется необходимым рассмотреть историю становления и развития архивного законодательства России с дореволюционного периода.
Ряд ученых, в частности М.В. Ларин23, считают, что в истории России крупные политические, социальные и экономические реформы тесно связаны с преобразованиями в области государственного управления и государственного делопроизводства, которое отражает и закрепляет, систему управления и изменяется вместе с ней. Все преобразования, так или иначе, отражаются в законодательных актах. Так, например, становление русского централизованного государства сопровождалось внедрением приказного делопроизводства. С конца XV в. возникают приказы, совмещавшие в себе централизованное, функционально-территориальное, независимое от феодальной подчиненности управление24. С этого момента можно говорить о появлении слоя служилых людей - чиновников, для которых документ является предметом профессиональной деятельности. В XVI -XVII вв. в приказах отложились крупные комплексы архивных материалов, но в этот период времени архивные документы еще являлись составной частью текущего делопроизводства.
Характерной особенностью приказного делопроизводства было то, что оно во многом опиралось на нормы обычного права, традиции, обычаи, переносимые из поколения в поколение служилыми людьми. Вместе с тем в приказах складывался определенный порядок, выработались технология прохождения документов в органах управления и нормы оформления документации, появились разновидности документов.
Приказное делопроизводство сыграло важную роль в период становления и укрепления русского централизованного государства, однако на следующем этапе развития государства оно значительно изменилось.
В начале XVIII в. в России складывается новый тип государства -абсолютная монархия, которая. подразумевает сосредоточение в руках монарха законодательной и исполнительной власти. Приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений - коллегий, а на местах - губернаторами и другими должностными лицами .
28 февраля 1720 г. Петром 1 был утвержден Генеральный регламент, который определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий -основного звена высших органов государственного управления. Что касается архивов в этот период времени, то необходимо сказать, что общеизвестно, что архивы возникают с образованием государств, с развитием хозяйственной и другой деятельности людей. Но наличие архива еще не означает появление архивного дела. Для архивного дела, как направления деятельности, необходимы, по меньшей мере, три условия: наличие системы архивов, определение состава документов, в них хранящихся, определенный порядок их комплектования. Впервые в России эти условия нашли закрепление в "Генеральном регламенте", поэтому есть достаточно веское основание говорить, что именно с 1720 г. начинается история архивного дела в России28. "Генеральный регламент" включил в себя описание всех делопроизводственных процессов от момента получения или создания документа, до его отправки адресату и передачи на хранение. Впервые в законодательстве не только нашли отражение, но и были установлены правила регистрации документов, контроля за сроком исполнения, организации архивного хранения29.
Генеральный регламент стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях. Генеральным регламентом устанавливались порядок документирования работы коллегий, правила использования печатей, вводились элементы сохранения государственной тайны. Значительно расширилось число видов и разновидностей документов, появились принципы группировки документов в дела. Важно отметить, что Генеральным регламентом было впервые введено понятие архивов и определен порядок сдачи в них законченных производством дел. Таким образом, Генеральный регламент законодательно закрепил порядок работы с документами с момента их создания до архивного хранения
Специальная глава Регламента (XLIV) была посвящена архивному хранению документов. В ней предусматривалось создание целой системы архивов. В канцеляриях и конторах документы должны были храниться три года, они представляли собой текущие архивы. После этого срока документы, кроме тех, которые оставлялись в канцеляриях для справок (уставы, регламенты, книги), должны были сдаваться актуариусу в архив коллегии.
Предполагалось и создание государственных архивов. Для хранения документов, не касающихся "приходу и расходу", должен был быть создан архив при Коллегии иностранных дел. Документы по учету доходов и расходов должны были храниться в Ревизион-коллегии31. Видимо, это было заимствовано из опыта Швеции, в которой существовало два главных архива: политический при королевской канцелярии и финансовый при Камер-коллегии . Но, для России с ее сложной государственной структурой и бескрайней территорией этот опыт оказался неприемлемым. Поэтому концентрация коллежского делопроизводства в двух архивах не была осуществлена. Государственные архивы России в тот период времени не были созданы.
Тем не менее, укрупнение ведомственных архивов произошло. Вместо многочисленных приказов с нечеткими функциями были созданы 12 коллегий, что способствовало более компактному отложению однородных или близких по своему характеру фондов в коллежских архивах
Коллежское делопроизводство стало тем краеугольным камнем, на котором строилось российское делопроизводство в течение почти двух последующих столетий. Реализация положений Генерального регламента позволила не только решить современные задачи делопроизводства учреждений Российской империи, но и сохранить для потомков архивные документы эпохи. В целом реформы государственного аппарата первой четверти XVIII в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.
Законодательные акты в области архивного дела с 1918 г. по 1993 г
После победы Октябрьской социалистической революции в 1917 г., большевики, придя к власти, создали принципиально новую политическую систему. Они ликвидировали все старые государственные учреждения (Государственный совет, министерства, местные органы самоуправления — городские думы и земства). Были отвергнуты прежняя система судопроизводства, принципы формирования и функционирования армии. Реализация диктатуры пролетариата (политической власти рабочих), провозглашенной большевиками, и задача укрепления их власти потребовали создания новой государственной машины
Первыми мероприятиями Советского правительства в области архивного дела было назначение комиссаров в важнейшие исторические и ведомственные архивы и издание указаний местным Советам об охране архивов52. Для временного управления архивами страны и разработки положения о реорганизации архивного дела был создан 2 апреля 1918 г. в Петрограде специальный орган - Центральный комитет по управлению архивами, перешедший с 16 апреля в ведение Наркомпроса РСФСР. В него вошли представители научных учреждений Петрограда: Академии наук, Университета, Публичной библиотеки, Книжной палаты, а также заведующие крупнейшими петроградскими архивами - Сената, Синода, Министерства иностранных дел и др. 1 июня 1918 г. был утвержден Советом Народных Комиссаров РСФСР и подписан В.ИЛениным декрет "О реорганизации и централизации архивного дела"
Декретом СНК от 1 июня 1918 г. государство признало необходимость архивного дела для своего функционирования. Декрет создал юридическую основу для продолжения и реального осуществления архивного дела .
В Декрете 1918 г. подчеркивалось, что все архивы правительственных органов ликвидируются, а хранящиеся в них дела и документы должны образовать Единый государственный архивный фонд (ЕГАФ). Декрет установил составные части ЕГАФ: 1.Национализированные бывшие ведомственные исторические архивы; 2.Дела ликвидированных учреждений царского и Временного правительства; 3. В перспективе - дела вновь организованных советских учреждений.
Состав ЕГАФ в течение 1918-1919 гг. постоянно расширялся за счет национализации предприятий и отраслей промышленности, частных и акционерных банков, церковных и монастырских архивов.
Ленинский декрет установил централизацию как основной принцип управления архивным делом. Проведение ее возлагалось на Главное управление архивным делом (Главархив). Главархив был предусмотрен как особая автономная часть Наркомпроса РСФСР с правом его руководителя представлять архивы в правительстве и докладывать непосредственно ему по всем вопросам архивного дела56. Личный состав и структура Главархива в значительной мере были определены существовавшим до этого Центральным комитетом по управлению архивами.
В ноябре 1918 г. Главное управление архивным делом было переведено в Москву—из Петрограда.- -В - Петрограде организовали - областное отделение Главархива, а московское областное управление упразднили57. С этого времени Москва стала центром руководства архивным делом в РСФСР.
Главное управление архивным делом в начале своей деятельности пыталось возложить устройство местных архивов на губернские ученые архивные комиссии. В некоторых губерниях отделы народного образования губисполкомов взяли в свои руки работу по устройству архивов, но данные меры Главархива и отделов народного образования не носили планомерного характера и не могли дать положительных результатов. Состояние губернских и уездных архивов требовало повседневной работы по учету, спасению и концентрации архивных фондов. Необходимо было в каждом губернском центре создать постоянно действующее архивное управление. Впредь до разрешения вопроса об организации таких учреждений Главархив приступил к созданию в губернских городах института уполномоченных. Инспектор Главархива при обследовании состояния архивов в губернии назначал из членов ученых архивных комиссий губернского уполномоченного Главархива. На уполномоченного возлагалась ответственность за состояние архивного дела в губернии. Инструкция Главархива обязывала уполномоченных выявлять архивные фонды в губернии, путем рассылки учреждениям анкет справочно-статистического отдела Главархива и личного осмотра архивов58. В конце 1918 г. уполномоченные были в 10 губерниях: Ярославской, Владимирской, Тамбовской, Тверской, Вологодской, Пензенской, Рязанской, Самарской, Смоленской и Петрозаводской. В 1919 г. их число значительно увеличилось .
Не имея средств на расходы по оборудованию помещений под архивы, концентрации фондов и привлечения сотрудников, уполномоченные были часто беспомощны в борьбе, с гибелью и расхищением архивных документов. Состояние архивов на местах требовало быстрейшего создания там архивных учреждений.
Так как о региональном управлении архивным делом в декрете от 1 июня 1918 г. не было сказано ни одного слова, а гибель архивных документов на местах носила массовый характер, то советским правительством был подготовлен декрет, регулирующий постановку архивного дела на местах. 31 января 1919 г. СНК РСФСР издал декрет за подписью В.И.Ленина "О губернских архивных фондах (Положение)"60. Управление губернским архивным фондом возлагалось на заведующего, его назначал Главархив. Во многих губерниях заведующими губернскими архивными фондами оказались бывшие губернские уполномоченные. Большое значение имело указание декрета на роль губернских исполкомов в местном архивном строительстве. Губернские исполкомы должны были принимать меры к сохранности_доку_ментов_в_губернии Т1отожение" предусматривало возможность объединения архивных фондов нескольких губерний. Сразу же после издания "Положения", губернские архивные фонды были основаны в Московской, Орловской, Саратовской, Екатеринбургской, Уфимской, Оренбургской и др. губерниях.
Конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ и особенности законодательных актов субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах
В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы деятельности, в которых действуют и федерация, и ее субъекты. Однако, важно в рамках определенных сфер деятельности распределить полномочия органов федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали друг дугу в одних случаях и не оставляли бы без внимания какие-то вопросы - в других248. В настоящее время в Российской Федерации практически нет научных трудов, в которых комплексно, в сравнительно-правовом ключе рассматривалось бы сложившееся в субъектах Федерации конституционно-правовое регулирование249. Думается, что такое сравнительно-правовое исследование необходимо, так как значимо для совершенствования регионального законодательства, особенно в части, касающейся совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Наличие регионального законодательства, существующего наряду с федеральным в субъектах РФ, стало возможным после принятия действующей Конституции РФ (п.2, 4 ст. 76) . Структура или состав законодательства субъекта РФ, определяется в их конституциях и уставах.
Конституции и уставы субъектов РФ (наряду с федеральной Конституцией и федеральными законами) составляют базу для всего законодательства субъектов Федерации и являются на территории субъекта Федерации после федеральной Конституции и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Федерации, актами высшей юридической силы. Поэтому все другие правовые региональные акты не могут противоречить конституциям и уставам, имеющим прямое действие на всей территории субъекта РФ. О приоритетном положении в системе законодательства республиканских конституций и уставов субъектов Федерации свидетельствует и их содержательная характеристика. В них интегрированы системы норм, регулирующих отношения между человеком и обществом, с одной стороны, человеком и государством, властью - с другой, а также основы организации самой этой власти. Во всех конституциях и уставах субъектов РФ появились нормы, закрепляющие многообразие форм собственности в условиях рыночного хозяйствования; значительное внимание уделено нормам местного самоуправления, а также основам организации государственной власти и взаимодействия властей в условиях их разделения. Структура конституций и уставов имеет много общего с федеральной Конституцией - почти все содержат преамбулу, основную часть и заключительные или переходные положения. В основу конституций и уставов легли нормы федеральной Конституции, предусматривающие: полномочия субъектов РФ в рамках совместных предметов ведения РФ и ее субъектов (ст.72); обладание субъектами всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (ст.73); соотношение нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ (ст.76); право на установление системы органов государственной власти на территории субъекта РФ (ст.77); право на участие в формировании Совета Федерации (ст.95); право законодательной инициативы в федеральном парламенте (ст. 104); право на обращение в Конституционный Суд (ст. 125); право на внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134) и др.
Но, несмотря на наличие многих общих с федеральной Конституцией положений, многие конституции субъектов РФ обладают спецификой, отражающей исторические и национальные особенности республик. Конституции разнятся по объектам регулирования, по процедуре принятия, организации государственной власти, по объему гарантий прав и свобод и т.д. Как правило, используются национальные названия парламентов, вводятся свои государственные языки, встречаются нормы, касающиеся отношении коренной нации и т.д. Что касается различий между конституциями и уставами субъектов РФ, то необходимо отметить, что между ними существуют некоторые различия, не носящие принципиального характера. Так, например, это различие в названиях учредительных документов: в республиках основной закон именуется конституцией, а во всех остальных субъектах - уставом, различается порядок принятия конституций и уставов254. Конституции и уставы различаются также по объему. Так, например, Конституция Республики Алтай содержит 170 статей, а Устав Пермской области - 42 статьи.
Следующим отличием можно назвать то, что конституции фиксируют статус республик (например, такие особенности статуса, как наличие государственного языка (языков), конституционных судов, столиц, института президентства и т.д.), а уставы субъектов устанавливают статус субъектов РФ, в которых определены особенности данных видов субъектов (например, Устав Москвы содержит специальную главу "Осуществление городом Москвы функций столицы Российской Федерации", в которой устанавливаются полномочия органов власти города, порядок компенсации затрат г. Москвы в связи с осуществлением г. Москвой функций столицы Российской Федерации и др.) .
Таким образом, отмечая общие и особенные черты конституций и уставов субъектов РФ, необходимо отметить, что задача законодателя субъекта РФ, на наш взгляд, состоит в том, чтобы адекватно, т.е. в полном соответствии с федеральной Конституцией, отражать в своем конституционном (уставном) законодательстве собственный государственно-правовой статус субъекта федеративного объединения, не вторгаясь при этом в сферу федерального ведения и полномочий Федерации в сфере совместного ведения. На практике, к сожалению, существует довольно много примеров противоречий между региональными конституциями и уставами, с одной стороны, и федеральной Конституцией - с другой, но это является- темой для отдельного исследования.
Юридическая ответственность за нарушение архивного законодательства: понятие, виды, признаки и функции
Институт юридической ответственности, будучи напрямую связанный с функций государства по охране правопорядка, является наиболее наглядным показателем воплощения прав и свобод человека в социальной действительности. По тем задачам и целям, которые государство ставит перед собой для обеспечения юридической ответственности, а также по специальным правовым средствам обеспечения справедливости и гуманизма можно судить о степени ценности личности для государства .
Юридическая ответственность является межотраслевым институтом права, в равной степени имеет отношение к конституционному, гражданскому, уголовному, административному праву и т.д. Следовательно, система принципов юридической ответственности должна выражать надотраслевой подход и состоять из таких основных идей-принципов, которые составляли бы ее сущность во всех отраслях права, где имеется институт юридической ответственности. Принципы юридической ответственности - это основополагающие идеи, выражающие сущность, природу и назначение институтов ответственности. В числе непосредственных принципов юридической ответственности, на наш взгляд, можно назвать законность, неотвратимость и индивидуализацию428.
В процессе развития архивного законодательства и практики его применения в российской правовой системе сформировался новый институт - ответственность за совершение правонарушений в области архивного дела. Раскрыть сущность и признаки этого вида ответственности можно лишь исходя из общего понятия юридической ответственности, в отношении которого в научной литературе единой концепции нет.
В юридической литературе, как правило, под ответственностью понимается санкции за правонарушение, предусмотренное нормой права на случай ее несоблюдения Представляется, что недостатком данного определения юридической ответственности заключается в том, что авторы отождествляют санкцию и юридическую ответственность. Санкция представляет собой элемент правовой нормы, предусматривающей неблагоприятные последствия для правонарушителя; она существует в правовой норме как потенция, превращаемая в действительность лишь при правонарушении Следовательно, санкция правовой нормы существует всегда, а правовая ответственность наступает лишь при реальном нарушении этой нормы.
К изложенной позиции близка точка зрения, в соответствии с которой юридическая ответственность - это применение и реализация санкции в случае правонарушения431. Юридическую санкцию можно рассматривать не только под углом зрения юридической ответственности. Применение некоторых санкций не ставится в зависимость от вины правонарушителя, поскольку направлены они на восстановление нарушенных прав, обеспечение исполнения обязанностей. Данные санкции, являясь восстановительными, относятся не к мерам ответственности, а к мерам защиты
В юридической литературе, даются и иные определения юридической ответственности. Так, по мнению, Б.Т. Базылева, юридическая ответственность -это правовое отношение охранительного типа, возникающее на основании правонарушения. Как отмечает Б.Т. Базылев, специфика правоотношения ответственности состоит в том, что "в рамках данного правоотношения осуществляется наказание". По мнению Комарова С.А., юридическая ответственность - это разновидность общесоциальной ответственности, она служит одной из форм реагирования государства на нарушение установленного порядка общественных отношений. Юридическая ответственность есть исполнение правонарушителем обязанностей на основе государственного принуждения, правовое отношение, возникающее между государством и личностью, на которую возлагаются обязанности претерпеть неблагоприятные последствия и лишения за совершенное правонарушение .
Представляется верной точка зрения С.С. Алексеева, который, рассматривая соотношение охранительных правоотношений и юридической ответственности, отметил, что в рамках охранительных правоотношений осуществляется не только наказание (меры ответственности), но и специфические меры защиты, т.е. охранительные правоотношения - категория более емкая и широкая, чем категория юридической ответственности435. Юридическая ответственность, пишет он, представляет собой один из элементов охранительных правоотношений, поскольку это - "обязанность лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершение правонарушения в форме лишений личного, организационного или имущественного порядка"436. Из данного определения усматриваются специфические признаки юридической ответственности, которые состоят в том, что выражается ответственность в обязанности претерпеть меры государственно-принудительного воздействия, основанием ответственности является.-правонарушение, и ответственность всегда связана с различного рода отрицательными последствиями.
Ответственность правонарушителя, по мнению С.А. Комарова , заключается в выполнении двух видов обязанностей:
а) восстановить по мере возможности то состояние общественной жизни, которое было до совершения правонарушения (например: вернуть незаконно приобретенные архивные документы);
б) понести кару за совершенное правонарушение (например: выплатить штраф за незаконно уничтоженные документы).
В соответствии с видами правонарушений, ряд авторов устанавливают следующие виды юридической ответственности: гражданско-правовая, уголовно-правовая, административно-правовая, дисциплинарная, материальная. Однако, в этой традиционной классификации, построенной на основе отраслевого критерия, существуют определенные проблемы. Так, например, дисциплинарная ответственность есть, а дисциплинарного права нет. Нормами трудового права предусмотрена как дисциплинарная, так и материальная ответственность. В литературе высказывается точка зрения о "так называемых профилирующих отраслях, выделяемых в рамках правовой системы (конституционное, административное, гражданское и уголовное право). Следовательно, можно не сомневаться в наличии профилирующих видов юридической ответственности: конституционной, уголовной, гражданско-правовой, административной. Специализация отраслей права, а соответственно и специализация видов ответственности обусловливает наличие конституционно-процессуальной, уголовно-процессуальной, гражданско-процессуальной, уголовно-исполнительной, дисциплинарной и материальной ответственности
