Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Постановка научной проблемы реализации конституционного законодательства 28
1.1. Предмет исследования 28
1.2. Сущность научной проблемы реализации конституционного законодательства 34
1.3. Частные задачи для разработки основных положений теории реализации конституционного законодательства в интересах решения поставленной научной проблемы 46
Глава 2. Категориальный (понятийный) аппарат как элемент теории реализации конституционного законодательства 49
2.1. Понятие конституционного законодательства 55
2.2. Система конституционного законодательства и система конституционного права как категории юридической науки и их взаимодействие 72
2.3. Понятие механизма реализации конституционного законодательства как категории юридической науки 93
2.4. Уровни реализации конституционного законодательства как категория юридической науки 105
2.5. Формы реализации конституционного законодательства 121
Глава 3. Теоретические основы реализации конституционного законодательства: эмпирические исходные данные 134
3.1. Систематизированные реальные и научные факты, гипотезы и концепции 134
3.2. Функции гарантий реализации конституционного законодательства: понятие и система 152
3.2.1. Стимулирующая функция в системе гарантирования 155
3.2.2. Правообеспечительная функция 162
3.2.3. Правоохранительная функция 171
3.3. Конституционная ответственность в системе гарантий конституционного законодательства как самостоятельный вид юридической ответственности 176
Глава 4. Научно-методический аппарат теории реализации конституционного законодательства .. 201
4.1. Понятие эффективности реализации конституционного законодательства 201
4.2. Методика динамической оценки эффективности реализации конституционного законодательства и ее элементов 204
4.2.1. Состав показателей и критериев, используемых для решения поставленной научной проблемы 204
4.2.2. Методика теоретической оценки эффективности реализации конституционного законодательства 211
4.2.3. Методика ускоренной экспериментальной проверки эффективности реализации конституционного законодательства 215
4.3. Методика прогнозирования развития объекта социального управления — правоотношений, требующих регулирования конституционным законодательством 226
Глава 5. Эмпирические и практические результаты. Научные вы воды и рекомендации 233
5.1. Результаты оценки эффективности предмета исследования с помощью разработанного научно-методического аппарата 233
5.2. Юридическое образование как условие реализации конституционного законодательства 237
Заключение 263
Список использованных источников 275
Приложение
- Предмет исследования
- Понятие конституционного законодательства
- Систематизированные реальные и научные факты, гипотезы и концепции
- Понятие эффективности реализации конституционного законодательства
Введение к работе
Становление правового государства в России предполагает верховенство закона, эффективную реализацию нормативных правовых актов государства. Стержнем правовой системы Российского государства являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Федерации, законы субъектов Российской Федерации в сфере конституционно-правового регулирования. Конституционное законодательство, являясь ведущей отраслью всего законодательства, составляет его фундамент и обеспечивает целостность отраслей и системы законодательства. Оно создало собственный специфический механизм реализации, который носит сложный, многоуровневый характер.
Конституционные институты формируют важнейшие устои государства и общества: основы конституционного строя (в том числе формы собственности и принципы экономики), правового статуса личности, федеративного устройства России, системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому оценка эффективности достижения поставленных в законодательстве целей весьма сложна и требует системного анализа многих разнопорядковых факторов. В настоящий период, в эпоху бурных экономических, политических, социальных и правовых реформ, в процессе реализации законодательства возникают многочисленные проблемы, обусловленные несовершенством как самих правовых институтов, так и практики их применения, коллизиями как в системе права, так и в условиях реализации правоприменителями. Принцип прямого действия Конституции Российской Федерации добавил к уже известным механизмам реализации такие неизвестные для российского государства элементы, как конституционное судопроизводство, конституционная ответственность и др. Сформировался абсолютно новый пласт конституционного законодательства — законодательство субъектов Российской Федерации, эффективность которого не стала в достаточной степени объектом научного исследования, вследствие
5 чего исследование эффективности конечного результата действия конституционного законодательства необходимо прежде всего на макроуровне.
Реализация конституционного законодательства осуществляется через «проекцию» на другие отрасли права требований обновления содержания отраслевых норм в результате трансформации важнейших конституционных норм, сформулированных в виде целей, принципов, задач и т.д. Оценка эффективности отраслевых норм права стала определяться сквозь призму достижения (или не достижения) тех важнейших принципов и целей институтов, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Коренная перестройка конституционно-правовых институтов в результате конституционных реформ объективно обусловила необходимость существенных изменений в содержании и реализации отраслевого законодательства. Одновременно эти изменения явились, по сути, одним из результатов реализации конституционного законодательства, в связи с чем исследование этого явления невозможно только в рамках одной отрасли - конституционного права. Необходимо привлечение достижений тех отраслевых наук (экономики, политологии, философии, социологии), которые практически используются при формулировании норм- целей, норм-принципов и норм-задач в конституционном законодательстве.
Результаты реализации обновленного конституционного законодательства сегодня подвергаются разнообразной оценке со стороны, прежде всего, политиков — высших должностных лиц Российского государства и субъектов Федерации, депутатов всех уровней, политологов, философов, историков. Если признать Конституцию Российской Федерации в качестве стратегического плана для нации, определяющего цели и долгосрочные перспективы развития, механизмы достижения этих целей1, то исследование реализации такого плана показывает целый спектр неравнозначных конечных результатов. Возникает комплекс проблем, связанных с определением эффективности
1 См.: Эффективность государственного управления: Пер.с англ./ Общ.ред. С.А. Батчикова и СЮ. Глазьева. — М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Изд. АО «Консалтбанкир», 1998. С.676-677.
разнопорядковых и разноуровневых конституционно-правовых норм: от достижения промежуточных целей демократического общества до исследования реализации конкретного права каждого человека и гражданина; от установления принципов федеративного государства до реализации компетенции субъекта Российской Федерации по предметам исключительного ведения в форме принятия конкретного закона; от законотворческой деятельности парламента до исследования эффективности реализации конкретных правомочий депутатов всех уровней, органов государственной власти и органов местного самоуправления, реализующих эти нормы в реальной действительности.
В науке конституционного права имеются всего лишь две монографии (опубликованные еще в 1984 г.) и одно диссертационное исследование, посвященные механизмам реализации и эффективности действия норм госу-дарственного (конституционного) права. Теоретическим проблемам реализации конституционных норм была посвящена диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук В.О.Лучина, которую он защитил в июне 1993 г., т.е. до принятия новой Конституции Российской Федерации (получившей «руль» прямого действия) и создания обновленного конституционно-правового массива федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Достоинством данной работы явилась постановка и решение проблемы о специфике механизмов реализации различных групп конституционных норм.
Диссертационное исследование В.А. Федосовой «Эффективность действия норм советского государственного права» и одноименная её монография посвящены исследованию теоретических основ эффективности действия отдельных норм государственного права. Опубликовано несколько сборников статей, объединенных тематикой реализации Конституции СССР и Рос-
2 См.: Стумбина Э.Я., Кузнецов А.В., Эглитис В.В. Механизм реализации Конституции (государственно-правовой аспект). - Рига: Зинатне, 1984; Федосова В.А. Эффективность действия норм государственного права. - Воронеж: изд-во ВГУ, 1984; Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юридических наук. - М.1993.
7 сии3, в которых ученые-государствоведы анализируют и оценивают с разных точек зрения качество отдельных конституционно-правовых норм и институтов, предлагая различные пути их совершенствования (начиная от изменения конкретных конституционно-правовых норм и заканчивая предложением принять новую Конституцию России). Выводы большинства вышеназванных исследований базировались на законодательстве, действующем до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.
Одна из первых современных монографий - монография, подготовленная коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения раскрывает концепцию конституционного законодательства России, а также исследует его различные аспекты, в том числе реализацию отдельных институтов. Однако вопросы реализации конституционного законодательства как единого самостоятельного явления здесь не рассматриваются.
Таким образом, до сих пор в юридической науке отсутствуют работы, посвященные системному анализу реализации конституционного законодательства как единой комплексной системы и оценке его эффективности. Соответственно и на практике не применяется научная методология исследования, что способствует субъективной оценке его эффективности. Проблема анализа эффективности конституционного законодательства нуждается в разработке всех её составляющих, оцениваемых юристами-профессионалами как в качестве составляющих механизма реализации (внутренние факторы), так и в качестве условий, влияющих на этот механизм (внешние факторы). Такой научный подход позволит постоянно совершенствовать конституционное законодательство. Поэтому представляется актуальным исследование научного обеспечения законотворчества в сфере конституционно-правового регулирования посредством анализа эффективности его реализации.
3 См.: Теоретические вопросы реализации Советской конституции. - М., 1982; Миронов О.О. Меха
низм действия Советской Конституции. - Красноярск. 1988; Государственно-правовые проблемы реализа
ции Советской Конституции. - Свердловск, 1987; Реализация Конституции России. - Саратов. 1994, и др.
4 Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1999.
В настоящее время принятие любой нормы права в соответствии с новыми общественными отношениями при отсутствии научных критериев эффективности фактически подменяется «политической трескотней» о несов-решенстве Конституции, «о плохих или хороших» законах. При оценке тех или иных конституционных нормативных правовых актов повсеместно наблюдается подмена таких разнопорядковых явлений, как качество самой нормы права — условиями и показателями эффективности этой нормы. Отсутствие научного анализа механизма реализации конституционно-правовых институтов, (его различных уровней и форм) не позволяет обосновать методологию исследования эффективности реализации конституционного законодательства (как отрасли в целом, так и ее отдельных конституционно-правовых институтов). Только комплексное исследование механизма реализации выведет правовую проблему из сферы политических спекуляций и амбиций («принять — не принять новую Конституцию или закон») в сферу научно обоснованных предложений , что и повысит объективность в оценке принимаемых конституционно-правовых актов и их роли в становлении нового конституционного строя и демократии в России.
Необходимость исследования проблемы механизма реализации конституционного законодательства объясняется также потребностями дальнейшего развития научной теории, ее обогащения отраслевыми достижениями и углубления научных знаний о реализации целостной правовой системы.
Гарантии реализации отдельных конституционно-правовых норм и институтов в науке разработаны достаточно детально, но они не изучались в рамках единого научного исследования гарантии реализации конституционного законодательства как целостного явления.
В связи с многочисленными фактами нарушения Конституции Российской Федерации сегодня всё большее внимание уделяется проблеме - охране конституционного законодательства средствами конституционной (государственно-правовой) ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Однако вопрос о конституционной ответственности как га-
9 рантии эффективности реализации конституционного законодательства на современном этапе находится в стадии становления.
В юридической литературе не разрабатывались прикладные задачи оценки эффективности реализации конституционного законодательства, ее условия и показатели. Практически не исследован современный конституционный процесс как целостное явление в системе конституционного законодательства с учётом условий повышения эффективности его реализации.
Объект исследования — конституционное законодательство Российской Федерации в современных условиях как многоуровневая (федеральная и региональная) система, составляющая нормативно-правовую базу конституционного права. Конституционное законодательство как система законодательных актов, регулирующих основополагающие принципы построения государства и общества, взаимоотношения государства и личности, федеративные устои России и систему государственных органов, а также связанные с ними процессы правотворчества и правоприменения также включены в объект исследования. В объект исследования включено и некоторое законодательство иных отраслей права в части, определяющей механизмы и гарантии реализации конституционно-правовых институтов.
Предметом исследования является реализация конституционного законодательства субъектами конституционного права во всех формах его проявления в национальной правовой системе, а также выявляющаяся при этом совокупность правовых свойств конституционного законодательства, характеризующих механизм и условия достижения поставленных законодателем целей и результатов.
Научная проблема эффективной реализации конституционного законодательства в Российской Федерации в современных условиях состоит в том, что создание конституционного обеспечения реформирования государства объективно происходит в условиях переходности общества и экономики из исходного дореформенного состояния в другое (нечётко определённое) состояние, являющееся целью реформирования; при этом всегда имеет место
10 несоответствие и даже противоречие между теоретическими (в том числе законодательными) новациями и реальной жизнью, практикой. Более конкретно с точки зрения настоящего исследования противоречие имеет место между динамично изменяющимися условиями и правилами развития институтов гражданского общества и экономики регионов разных уровней (субъектов Российской Федерации — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), детально закрепленными в законодательстве, и неподвижными границами конституционного регулирования важнейших понятий и принципов, которые теоретически должны лежать в основе обновляющегося законодательства Российской Федерации, а фактически законодательно либо вообще не закреплены в Конституции Российской Федерации и в конституционных законах, либо являются весьма неопределенными.
Именно эта неопределенность конституционно-правового регулирования важнейших устоев государства и общества сегодня вступила в резкое противоречие с фактически существующим состоянием конституционно-правовых отношений. Отсутствие в тексте Конституции Российской Федерации в качестве основ конституционного строя таких принципов, как укрепление государственности и накопление национального и регионального богатства, повышение качества жизни населения5, реальной ответственности органов и должностных лиц за конечные результаты деятельности государства и его составляющих регионов, позволило построить в России «мутантное» государство и общество, эклектично соединивших в себе многие противоречивые признаки тоталитаризма и демократии. Законодательство субъектов Российской Федерации, пытаясь самостоятельно решить указанное противоречие, неминуемо вступает в сферу полномочий Федерации и разрушает единое правовое пространство России.
5 Доказательством такого положения является обращение Государственной Думы РФ в Конституционный Суд РФ с запросами о толковании статьи 7 (частиі) и статьи 41 (части 1) Конституции РФ // См. СЗ РФ, 1999. № 11, ст. 1257,1258.
Использование научной методологии позволяет выявить пути решения данной проблемы и показать необходимость дополнительных резервов в реализации конституционного законодательства путем уточнения предмета правового регулирования.
Поэтому автором предпринята попытка нового решения указанной научной проблемы, имеющей важное политическое, социально-культурное, народно-хозяйственное значение. Данное решение состоит в создании теоретических и экспериментальных основ для исследования эффективной реализации конституционного законодательства в период переходного кризисного этапа развития субъектов Федерации и России в целом.
Целью диссертационного исследования является разработка решения актуальной научной проблемы, находящего свое выражение в обосновании теоретических, методологических и экспериментальных методов исследования реализации конституционного законодательства. Разработка концептуальных основ и других актуальных теоретических задач механизма реализации, системы гарантий конституционного законодательства и нового методологического аппарата должна позволить исследовать прикладные задачи оценки эффективности реализации конституционного законодательства.
Для решения рассматриваемой научной проблемы поставлены следующие задачи:
1. Разработать основные положения теории реализации конституционного законодательства, содержащие:
а) категориальный (понятийный) аппарат - определение следующих на
учных категорий: конституционное законодательство, региональное законо
дательство; механизм реализации, уровни реализации, формы и способы реа
лизации, функции гарантий реализации и эффективность реализации консти
туционного законодательства.
б) эмпирические научные данные об оценке эффективности реализации
конституционного законодательства на современном этапе;
12 в) научно-методический аппарат (методические и экспериментальные
средства и приемы описания, объяснения и прогнозирования явлений и процессов).
2. С использованием предлагаемых положений теории реализации конституционного законодательства найти практическое решение поставленной научной проблемы (в виде предложений и рекомендаций).
Задача состояла в том, чтобы разработка научных конструкций и обоснование названных основных теоретических положений имели прикладное значение для обоснования предложений, направленных на совершенствование конституционного законодательства и практики его эффективной реализации.
Теоретические основы исследования проблемы. В работе использовались такие общенаучные методы диалектической философии, как системный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному. Дополнительной методологической основой для выработки научных категорий являлись законы формальной логики и лингвистики. Метод сравнительного правоведения применялся как при анализе конституционного законодательства России и других зарубежных государств, так и при анализе практики его реализации. С целью выявления закономерностей развития использованы методы исследования многоуровневых иерархических систем, методы экономического, социального моделирования, статистический метод, метод оптимального планирования эксперимента, методы комплексного прогнозирования (в том числе экспертные, морфологического анализа, «дерева целей») и др.
Теоретическую базу исследования составили труды ученых в области философии, права, логики, системного анализа. Использованы достижения ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории права и правовых систем, а также социологии в исследуемой сфере. Это работы С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.В. Борисова, Н.А. Власенко, А.И. Демидова, В.Б. Исакова, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова,
13 В.Н. Карташева, А.И. Ковлера, Д.А. Ковачева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.О. Халфиной, В.А. Четвернина, А.И. Экимова, Л.М. Энтина, Э.Г. Юдина, Л.С. Явича и др. В них всесторонне обосновано общетеоретическое понимание сущности таких правовых явлений как система права, система законодательства и правовая система, механизм реализации и правоприменения, гарантии реализации законодательства и его охрана, условия и показатели эффективности правовых норм.
В основу исследования эффективности конституционного законодательства на отраслевом уровне положены научные исследования ученых — представителей науки конституционного права: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, В.В. Бойцовой, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.П. Еременко, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.В.Лапаевой, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, Г.В.Мальцева, О.О. Миронова, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, Ж.И. Овсепян, B.C. Основина, А.Е. Постникова, В.А. Ржевский, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, И.Е. Фарбера, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульжен-ко, Б.С. Эбзеева и др.
Использовались также специальные исследования ученых отраслевых наук, объектом которых являлись механизмы и гарантии реализации законодательства в отдельных отраслях права, в том числе и юридическая ответственность: Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.А. Галагана, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, В.Н. Манохина, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, М.С. Студеникиной, М.Х. Фарукшина и др.
В многочисленных трудах описано большое количество методов, применявшихся для исследования эффективности правовых норм и институтов в условиях административно-командного управления государством (бывшим СССР) и относительно стабильного общества.
Однако после распада СССР, как отмечено во многих публикациях, созданы новые условия перехода к рыночным отношениям. Они характеризуются экстремальностью и динамичностью изменения отношений (экономических, социальных, правовых) как в субъектах Федерации, так и в России в целом. В этих условиях использование известных методов не обеспечивает эффективного решения новых задач, возникающих перед конституционным законодательством. Между тем, с учетом тенденций развития государства (регионов) именно такие экстремальные и динамичные условия в перспективе следует считать наиболее типичными для развития и реализации конституционного законодательства. Такое мнение, впервые высказанное автором6, подтверждается фактологическим материалом.
Полученные научные результаты и их научная новизна. Впервые в отечественной юридической науке на уровне диссертационного исследования проводится комплексное исследование теоретических и практических задач, возникающих в процессе реализации конституционного законодательства на уровне отрасли (в отличие от ранее проводившихся на уровне норм и институтов права) с применением количественно-качественных методов динамической оценки эффективности этой реализации:
1. Изучена проблемная ситуация в науке и практике конституционного законодательства, выступающая в виде противоположных позиций в объяснении противоречия между неопределённым (не гибким) конституционно-правовым регулированием экономических и социальных основ конституционного строя (являющегося предметом регулирования конституционного законодательства) и фактическим динамичным состоянием этих общественных
6 См. Российское государство и правовая система: Современное развитие, проблемы, перспективы. -Воронеж. 1999, с. 410-415.
15 отношений, которые либо регулируются иными нормативными правовыми
актами (не имеющими целевых конституционных ориентиров), либо вообще не имеют какого-либо законодательного регулирования («теневая экономика»). На основе выявленного противоречия обоснована и сформулирована новая научная проблема разработки «работающего» конституционного законодательства, обеспечивающего реализацию целей данной отрасли законодательства (гарантированное получение совокупности макроэкономических показателей жизнедеятельности государства и регионов не ниже требуемых). Эта проблема имеет важное социально-экономическое и правовое значение и требует адекватной теории для её разрешения. Отличительными особенностями этой новой научной проблемы являются её системный характер, мно-гоуровневость и сложная иерархия взаимоотношений государства (региона), гражданского общества и человека.
2. Разработаны основные положения теории реализации конституционного законодательства на уровне отрасли, основанные на использовании количественно-качественных методов исследования многоуровневых больших иерархических систем и включающие в себя:
а). Уточнённый категориальный (понятийный) аппарат: «конституционное законодательство», «законодательство субъекта Федерации», «региональное законодательство», «реализация конституционного законодательства», «механизм, уровни, формы и способы реализации конституционного законодательства», «эффективность реализации конституционного законодательства». Предложено «эффективность конституционного законодательства» рассматривать как соотношение между результатом реализации этого законодательства, оцениваемого совокупностью устоявшихся макроэкономических показателей жизнедеятельности государства (региона), и закреплёнными в законе заранее определёнными целями. К числу последних отнесены: обеспечение безопасности государства, накопление национального (регионального) богатства, стабильность в государственном управлении, повыше-
ниє качества (уровня) жизни народа, завоевание авторитета государства и закона у населения.
Осуществлено выявление общего и особенного между категориями «система конституционного законодательства» и «система конституционного права», как соотношения юридической формы и содержания, имеющего внутреннее противоречие и служащего источником их дальнейшего развития. Конституционное законодательство, с одной стороны, становится инструментом внедрения институтов конституционного права; с другой, является мощным средством реформирования этих конституционно-правовых институтов.
б). Эмпирическую базу данных об эффективности реализации конституционного законодательства, вытекающую из реальных и научных фактов и отражающую закономерности развития (научные и практические), которая логически обобщена и систематизирована;
в). Систему взаимосвязанных методик оценки эффективности реализации отрасли конституционного законодательства, реализованную в виде четырёхуровневой иерархической системы частных методик и отличающуюся сочетанием (совокупностью) известных методов и расширением области использования методов оценки макроэкономических показателей (на основе официальных статистических данных) и количественных методов оптимизации больших систем. Реализация методик осуществляется адекватно тем уровням исследования социально-экономических и правовых процессов, которые являются значимыми в структуре вертикально соподчинённых и взаимодействующих подсистем. Особенностью использования данной системы методик является введение значимых для оценки эффективности условий и ограничений: неопределённости ряда параметров формируемых будущих правоотношений и стратегий жизнедеятельности государства (региона); динамичности внешних и внутренних условий функционирования государства (региона); длительный срок разработки и реализации конституционного законодательства.
г). Методику ускоренной экспериментальной проверки эффективности реализации конституционного законодательства в рамках локального экономико-правового эксперимента (на территории субъекта Федерации), основанную на использовании статистических методов оптимального планирования эксперимента и отличающуюся тем, что в качестве критериев оценки эффективности эксперимента предложены совокупность основных макроэкономических показателей субъекта Федерации (не отдельные частные показатели) и диапазон (пределы) их ежегодного изменения, заранее определённый и установленный в соответствии с принципами конституционных основ государства и региона;
д). Методику прогнозирования будущих правоотношений, нуждающихся в конституционно-правовом регулировании, выполненную в виде итеративного логико-эвристического алгоритма (с элементами оценки макроэкономических показателей социально-экономических основ государства) и отличающуюся тем, что прогнозирование правоотношений осуществляется в объединённой системе методик прогнозирования развития объекта социального управления (государства, региона);
е). Известный классификатор функций гарантирования конституционных норм (стимулирующей, правообеспечительной, правоохранительной), содержание и область использования которого расширены применительно к новой сфере - целостному массиву конституционного законодательства, обеспечивающий решение новых важных прикладных задач при реализации отрасли конституционного законодательства.
3. Установлена новая закономерность (тенденция) эффективности реализации конституционного законодательства, выявленная на основе имеющихся эмпирических данных о законодательных массивах и подотраслях конституционного законодательства и обработки официальных статистических данных. Существо этой закономерности состоит в том, что в России наблюдается кризис государственности и отсутствие законодательного закрепления целей и конкретных показателей (конечных результатов) и крите-
18 риев деятельности государства (региона) и ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц государства за их невыполнение. Результаты этого кризиса проявляются в ухудшении качества (уровня) жизни населения и в снижении величины основных макроэкономических показателей эффективности реализации конституционного законодательства. Это приводит к усложнению и нестабильности многих правоотношений в обществе и неурегулированности их с помощью конституционного законодательства, происходит снижение управляемости на всех уровнях государственной власти.
4. Предложен новый правовой механизм устранения выявленного противоречия и решения поставленной научной проблемы: закрепление в Конституции Российской Федерации, конституциях, уставах субъектов Федерации и иных законах важнейших стратегических социально-экономических принципов и механизмов, составляющих основы конституционного строя, целевого курса развития государства и общества, направленных:
на умножение совокупной мощи государства, укрепление государственности и накопление национального и регионального богатства России;
на повышение жизненного уровня народа (качество жизни населения) и защиту прав личности;
на закрепление ответственности всех ветвей власти перед народом за конечные результаты достижения закреплённых в законодательстве социально-экономических принципов (показателей) и установление механизма конституционной ответственности избранных должностных лиц (Президента, депутатов, высших должностных лиц субъектов Федерации, руководителей исполнительных органов государственной власти);
на установление стабильности и эффективности государственного управления и завоевания авторитета государства и закона у населения.
5. Предложена новая технология законотворчества на уровне субъекта Федерации для внедрения эффективных форм правового регулирования реализации конституционного законодательства и ускорения проверки результа-
19 тивности. Она осуществляется по решению высших органов государственной
власти России путём проведения локального экономико-правового эксперимента, ограниченного в пространстве (территорией субъекта Федерации) и во времени (3-5 лет), по совокупности заранее планируемых и утверждённых макроэкономических показателей региона.
6. Важнейшим условием реализации конституционного законодательства в формировании основ конституционного строя и гражданского общества является формирование правосознания, основанное на признании роли человека, его прав и свобод как высшей ценности. Поэтому обосновывается необходимость развития следующих трёх взаимосвязанных направлений: 1) общей профессиональной подготовки юристов; 2) узкопрофессиональной подготовки лиц, непосредственных связанных с конституционным законодательством, в том числе обеспечивающих законотворческую деятельность; 3) общеобразовательной информированности граждан (в том числе школьной). Новые практические результаты и их значимость. 1. Практическая значимость исследования состоит в том, что оно имеет системный прикладной характер и при этом решает задачи, связанные со смежными направлениями науки (экономикой, социологией) и отраслями законодательства и права.
Выявление и формулирование научной проблемы, разработка основных теоретических положений и решение данной проблемы представляет собой актуальное и перспективное научно-практическое направление в деятельности высших законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации и её субъектов.
Содержащиеся в диссертационной работе выводы и рекомендации, а также фактический материал способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в реализации конституционного законодательства. Это расширяет возможности для дальнейших научных исследований в рамках конституционного права.
Разработан методический аппарат количественно-качественной оценки эффективности реализации отрасли конституционного законодательства, который использован на практике при разработке ряда проектов Концепций и Программ социально-экономического развития Воронежской области на период 1995 — 2000 г.г. Использование этого методического аппарата повышает обоснованность и достоверность предлагаемых рекомендаций и их реализуемость.
Разработано (с участием диссертанта) 17 законов Воронежской области, 4 федеральных закона, а также серия модельных законов для субъектов Федерации, содержащих механизм реализации конституционных институтов.
Разработан паспорт Программы «О проведении экономико-правового эксперимента в субъекте Федерации (на примере Воронежской области») в качестве модельного проекта, который представлен в 1997 г. в органы государственной власти Российской Федерации.
Основные рекомендации и выводов диссертации содержащиеся в диссертации использованы в высших учебных заведениях в ходе преподавания конституционно-правовых, экономических, политологических учебных дисциплин, ведущих подготовку специалистов в области государственной, административной, экономической и управленческой деятельности.
Предложения о закреплении в конституционном законодательстве важнейших стратегических социально-экономических принципов и механизмов развития конституционных основ государства и общества претендуют на использование в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в интересах совершенствования конституционного законодательства и повышения эффективности его реализации.
Обоснована необходимость принятия ряда Федеральных конституционных законов, которые должны регулировать следующие законодательные массивы: конституционный режим («О чрезвычайном положении», «О военном положении»); федеративное устройство («О принятии в состав РФ нового субъекта Федерации», «Об образовании в составе Российской Федерации
21 нового субъекта», «О порядке изменения конституционно-правового статуса
субъекта Федерации»); организацию государственной власти («О Конституционном Собрании»); государственная символика («О государственном гербе Российской Федерации», «О государственном гимне Российской Федерации», «О государственном флаге Российской Федерации»). Внесены предложения по совершенствованию проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и Общеправового классификатора отраслей законодательства.
Теоретическая значимость работы определяется конкретизацией предмета регулирования конституционного законодательства путём фиксации принципов экономических, политических и социальных основ конституционного строя в качестве показателей реализации уровня всей отрасли конституционного законодательства. Впервые сформулирована на качественном уровне постановка научной проблемы повышения эффективности реализации отрасли конституционного законодательства, измеряемой посредством совокупности макроэкономических показателей эффективности функционирования государственных органов, закрепляемых в законе. Модель оценки этой эффективности расширена за счёт включения в неё: многоуровневой иерархической системы показателей динамической теоретической оценки эффективности; экспериментальной методики ускоренной проверки результатов этой эффективности реализации; методики прогнозирования будущих правоотношений в государстве и обществе, требующих регулирования конституционным законодательством.
Предложенная методология и выявленные основные закономерности применимы в качестве теоретической основы при разработке законодательства для других отраслей права и создают научные основы для количественно-качественного решения подобных научных проблем.
22 Основные положения диссертационного исследования, выносимые
на защиту.
1. Для обеспечения эффективной реализации конституционного законо
дательства необходимо в процессе правотворчества закрепить в основах кон
ституционного строя в интересах достижения основных целей государства
следующие социально-экономические принципы:
накопления национального (регионального) богатства;
повышения качества (уровня) жизни населения; защиты прав личности;
обеспечения безопасности государства; стабильности и эффективности в государственном управлении;
завоевания авторитета государства и закона у населения.
Правотворческая деятельность по формированию массива конституционного законодательства должна осуществляться только на «пакетной» основе путем принятия «генерального» закона с набором отраслевых законов, регламентирующих процесс реализации конечной цели этого закона.
Реализация конституционного законодательства возможна при условии закрепления конституционной ответственности высших должностных лиц государства (региона) за недостижение целей, избранных законодателями в качестве показателей конституционализма.
Разработку методики оценки эффективности реализации конституционного законодательства необходимо производить на основе перехода от чисто эмпирических знаний в юридической науке к использованию методов количественной оценки макроэкономических показателей эффективности работы государства (региона) и обязательной проверки их методами экономико-правового эксперимента.
Прогнозирование будущих правоотношений в государстве (регионе), требующих регулирования конституционным законодательством, нужно проводить с помощью синтезированной методики прогнозирования развития
23 объекта социального управления (государства, региона), построенной в виде пошагового проблемно-ориентированного алгоритма (сценария).
6. Ускоренная проверка эффективности реализации конституционного законодательства должна осуществляться на основе проведения локального экономико-правового эксперимента, критериями эффективности которого являются заранее запланированные и утвержденные пределы ежегодного изменения совокупности основных макроэкономических показателей региона, т.е. темпы их роста.
Апробация результатов исследования. Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги которой опубликованы в 78 научных работах (в том числе 51 печатной), общим объемом 97,85 п.л. Апробация осуществлялась в процессе участия диссертанта в следующих работах:
1. В процессе руководства (в качестве директора государственного Института регионального законодательства Воронежской области) и непосредственного участия диссертанта в разработке (внесении изменений) региональных нормативно-правовых актов, в которых нашли практическое воплощение концептуальные идеи диссертанта. С его участием разработано 17 законов Воронежской области: «Устав (Основной закон) Воронежской области» (1995); «О статусе депутата Воронежской области», «Об органах государственной власти Воронежской области», «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных и правовых актов государственной власти Воронежской области», «О местном самоуправлении в Воронежской области» (1994); «О правовых нормативных актах Воронежской области», «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Воронежской области», «Избирательный кодекс Воронежской области » (1995); «О государственной службе Воронежской области», «О муниципальной службе в Воронежской области» (1996); «Об управлении государственной собственностью Воронежской области», «О регламенте Воронежской областной Думы», «О нормативных правовых актах Воронежской области, реали-
24 зация которых требует внесения изменений в областной бюджет», «О государственной поддержке малого предпринимательства в Воронежской области», «Об инвестиционной деятельности на территории Воронежской области», «Об информатизации Воронежской области» (1997); «О ратификации договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Воронежской области» (1998). Данные законы были приняты Воронежской областной Думой.
2. С участием диссертанта (в качестве члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации7 первого состава и члена методического Совета) разработаны Федеральные Законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»8; «Разъяснения о порядке применения отдельных статей положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году»9, утвержденные Указом Президента Российской Федерации10. Основные положения диссертационной работы непосредственно использовались в качестве теоретической и методологической основы при разработке Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также серии модельных законов для субъектов Российской Федерации — «О местном референдуме в субъекте Российской Федерации», «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (предста-
7 Назначена Указом Президента Российской Федерации «О составе Центральной избирательной ко
миссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году»
от 29 сентября 1993 года №1505.
8 Справка Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ об
использовании результатов диссертационного исследования Т.Д. Зражевской на тему «Реализация консти
туционного законодательства (проблемы теории, методологии и практики)». Исх. № 22-19/302 от .
9 Справка Центральной избирательной комиссии РФ. Исх. №03 -1600 от 30.09.94 г.
10 Указ Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года №1557 // Собрание актов Прези
дента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3907.
25 вительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»11.
В процессе участия диссертанта в качестве члена экспертного Совета Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации12 при проведении парламентских слушаний, а также при проведении правовых экспертиз по проектам федеральных законов, в том числе: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Исследовательский интерес к научному осмыслению проблематики реализации конституционного законодательства в немалой степени стимулировался потребностями областного законотворчества и эффективностью его реализации на практике. В коллективных работах с участием диссертанта были апробированы и реализованы ряд новаторских идей, что отражено:
в 14 отчетах консалтинговых и научно-исследовательских работ, выполненных в процессе реализации законодательства о приватизации и выводе ряда крупных областных предприятий промышленности из кризиса и стабилизации социально-экономического положения Воронежской области;
в 4-х томах «Законодательства Воронежской области» под редакцией диссертанта;
в Проекте «Концепции устойчивого социально-экономического развития Воронежской области» (в схемах). Разработанный в 1995 году с участием диссертанта для 3-х временных срезов («было», «есть», «предлага-
11 См. : Справка Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об использовании результатов диссертационного исследования Т.Д. Зражевской на тему «Реализация конституционного законодательства (проблемы теории, методологии и практики)». Исх. № 01 — 21/761 от 22.04.99 г.
26 ется»), он был представлен для обсуждения и согласования 103 должностным
лицам (руководителям) органов государственной власти Воронежской области и Российской Федерации13. Кроме того, в 1996 г. он докладывался (на англ. языке) диссертантом в двух университетах штата Канзас, а также в Центре правительственных научных исследований г. Бойлинг-Грин штата Огайо (США). Текстовая часть «Концепции социально-экономической безопасности и устойчивого развития Воронежской области», разработанная также с участием диссертанта, была утверждена в 1997 г. постановлением Администрации Воронежской области;
В Проекте «Концепции информатизации Воронежской области на 1995 — 2000 годы (проект авторского коллектива «Воронежинформ», занявший призовое место на областном конкурсе на лучший проект Программы информатизации)14;
В проекте Программы «О проведении экономико-правового эксперимента в субъекте Российской Федерации (на территории Воронежской области)», обсужденном и одобренном в 218 структурах органов государственной власти на территории Воронежской области15;
В докладах и сообщениях по теме исследования, с которыми диссертант выступил на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации16, в Конституционном Суде Российской Федерации17, на международных конференциях и «круглых столах» (в Швейцарии, г.г. Лозана, Фрибург — март 1993 г.; в США, г.г. Топика, Минеаполис, Во-шборн, Бойлин-Грин — 1996 г.; в Испании, г. Кордоба — июнь 1999 г.; в России: г.г. Москва, Нижний Новгород, Санкт-Петербург); на научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в г. Москве, Тю-
12 См.: Решение Комитета по делам Федерации, федеративному договору и региональной политике
от 21 марта 1995 года. Исх. № 09 — 31/ 200 от 31 марта 1995 года.
13 Исх. № 51 от 11.04.96 г. Института регионального законодательства Воронежской области.
14 Постановление Главы администрации Воронежской области от 15.05.95 г.№ 487.
" Исх. № 01 — 292 от 26.05.97 і. Воронежской обласиюй Думы и исх. № 01 65 772 or 26.05.97 г. Администрации Воронежской области.
16 Проблемы банкротства естественных монополий (к обоснованию законодательной инициативы
Воронежской областной Думы). // Вестник Региональной энергетической комиссии. 1999. № 2.
17 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 16. Ст. 1909.
27 мени, городах Центрального Черноземья; на семинарах — совещаниях председателей законодательных органов субъектов Федерации, проводимых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (Москва, Ярославль, Белгород);
При опубликовании двух монографий «Ответственность по советскому государственному праву» (8,8 п.л.) и «Ответственность в системе гарантий конституционных норм» (11 п.л. — в соавт.), а также глав и статей в различных центральных и местных научных изданиях и учебных пособий;
При чтении лекций по курсам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное правосудие» в Воронежском государственном университете; при проведении семинаров с практическими работниками совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения по Программе Комиссии Европейского Союза ТАСИС.
Предмет исследования
Предметом настоящего исследования является реализация конституционного законодательства, объективно обусловленная противоречивой ситуацией, сложившейся в Российском государстве и обществе в период проведения экономических, политических, социальных и правовых реформ. Теоретически всеми учеными признается ведущая, основополагающая роль конституционного законодательства в формировании российской правовой системы. В условиях дореформенного малоподвижного изменения конституционного законодательства и малочисленного правового массива, объединяющего в основном нормы Конституции СССР и конституций союзных и автономных республик, проблемы изучения особых механизмов воздействия конституционных институтов на реальные общественные отношения практически не существовало. Не случайно как отражение этой ситуации — единичны научные исследования, посвященные эффективности конституционных норм, институтов. Отдельные коллективные сборники, имеющие в титульном наименовании категорию «реализация Конституции», тем не менее в своем содержании анализировали, как правило, эффективность отдельных институтов и норм. Объективный анализ реализации Конституции (как целостного акта) и тем более целого конституционного массива практически отсутствовал по двум причинам: 1) механизм регулирования конституционными нормами важнейших общественных отношений был во многом несовершенен; 2) по политической причине, ибо признание фикцией хотя бы одной конституционной нормы в условиях однопартийного государственного правления повлекло бы за собой применение определенных мер воздействия. Известный исследователь римского права Р. Иеринг определял фикцию так: «Фикция есть юридическое принятие факта (положительного или отрицательного) в противоречии с действительностью с целью создать искусст- венным путем историческое или догматическое основание для известных юридических правил, которые требуются с точки зрения справедливости и пользы, но не могут быть обоснованы средствами доселе действующего пра-ва» . Современные юристы — теоретики права определили фикцию, как «несуществующее положение, признанное законодательством существующим и ставшее в силу этого общеобязательным»; объявление в качестве истины положения, заведомо никогда не соответствующее истине, свойство нормы права не соответствовать потребностям общества в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности. Относительная изоляция правовых отраслей бывшего СССР от иных правовых систем, отсутствие механизмов прямого и непосредственного действия норм Конституции, неприменение общепризнанных принципов и норм международного права во внутригосударственном правовом поле позволяли относительно длительное время подменять механизм конституционно-правового регулирования механизмами партийно-правового строительства. В этих условиях не нужен был для власти (и опасен для исследователей) ни действенный механизм реализации конституционного законодательства, ни объективный научный анализ его эффективности. Современный период внес кардинальные изменения как в существо конституционно-правовых отношений, так и в конституционное законодательство, служащее регулятором этих отношений: 1). Признание Российской Федерации как правового государства обусловило принципиально иную роль конституционного законодательства, определённая часть которого постепенно трансформировалась из правовой фикции в реальный регулятор общественных отношений. Политические и экономические реформы породили «бум» конституционного законодательства и, прежде всего, тенденцию обновления основного источника — Конституции Российской Федерации. Не случайно в процессе конституционных реформ в Конституции СССР и РСФСР было внесено более 200 поправок, а в период обсуждения нового варианта Конституции России в работе находилось шесть вариантов конституции. Закрепление верховенства Конституции Российской Федерации 1993 г. (статья 4), ее высшей юридической силы, прямого действия и применения на всей территории страны (статья 15), провозглашение конституционных прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (статья 18) потребовали коренной ревизии соответствия всего российского законодательства основному закону государства (хотя это сопутствующее название и исчезло из его наименования). 2). Развивается объективная потребность восполнения многих пробелов в самом конституционном законодательстве, которые ранее не были доступны регулированию законом и потому решались либо на уровне подзаконных нормативно-правовых актов, либо иными партийно-советскими средствами. В условиях формирования двухуровневого законодательства (Федерального и субъектов Федерации) возникли и новые задачи: определение системы конституционного законодательства и круга его правового регулирования; создание иерархии системы конституционного законодательства, его форм и содержания, а также соотношения с отраслевыми институтами.
Понятие конституционного законодательства
Споры в процессе научного познания соотношения права и закона возникали практически всегда, с момента появления права. В науке общей теории права констатируется факт нерешенности и в то же время огромная социальная значимость этого сложного вопроса, отмечается сохранение его актуальности и даже обострение в переходные периоды, сопровождаемые усилением социальной напряженности в обществе. Причина заключается в том, что данный вопрос, на первый взгляд сугубо «кабинетный», академический, имеет не только теоретическое , но и прикладное, практическое значение39. Суть его решается по - разному в зависимости от позитивистского или ли-бертарного правопонимания. Позитивисты считают, что право — это любые законы, административные акты, судебные решения и вообще любые приказы государственной власти независимо от их содержания, которые изданы в официальной форме, общеобязательны и обладают принудительной силой. Либертарное (неопозитивистское) правопонимание вытекает из теории естественного права, различающей право и закон. Право (в виде принципов, норм, требований, закономерностей) коренится в объективных дозаконо-творческих и внезаконотворческих общественных отношениях. Поэтому существуют законы, соответствующие критериям права, но есть и законы, которые не отвечают правовым критериям и, следовательно, с правом не совпадают. Законы должны быть правовыми, но в действительности законы по содержанию могут быть и неправовыми (антиправовыми), произвольными.
Не углубляясь в данный сложный вопрос науки теории права, отметим, что наиболее конструктивной представляется позиция тех теоретиков40, которые обосновывают либертарное правопонимание, определяя право как регулятор общественных отношений, относительно независимый от государства и закона. Государство — исключительный творец и источник законов, но не права. Государство монополизирует законотворческую, а вовсе не правотворческую деятельность. Отсюда законы могут быть формой неправового регулирования, устанавливая произвольные запреты и дозволения; право же, как нормативное выражение свободы, нельзя смешивать и отождествлять с законами и другими властными актами.
Ученые констатируют41, что четких объективных оснований для отнесения одних законов к разряду правовых, а других к разряду неправовых не существует. Грань между правом и законом проводят через различные категории. Во-первых, через моральные категории типа «нормативно закрепленные справедливость, добро, гуманность». Во-вторых, через категорию «правовой идеал как порождение индивидуального, общественного, научного сознания о разумном устройстве общежития на принципах добра, гуманизма и сохранения природной среды» . В третьих, путем выявления «общей воли народа». Однако все исследователи отмечают, что для разрешения вопроса о соотношении права и закона сегодня нужна принципиально новая методологическая и мировоззренческая основа.
С учетом рассмотренных выше позиций становится совершенно обоснованной постановка в теории права вопроса о необходимости разграничения категорий «системы законодательства» и «системы права». Огромный «вал» несовершенного, некачественного, а порой и специально «пролоббированного» законодательства покрывает правовое пространство России. Вполне законно, на основе конкретных нормативных правовых актов, осуществились такие реформы конституционного строя, как приватизация огромной государственной собственности, в результате чего значительная ее часть перераспределилась между малочисленной известной всему миру элиты. Реализация конституционного законодательства привела к разделению государственной власти между отдельными её ветвями и поляризации государственной власти между Президентом и Федеральным Собранием Российской Федерации. Реализация нормативных правовых актов, в том числе законов, осуществляется в процессах банкротства предприятий, иногда проводимого искусственно. К этому процессу добавляется мощная законотворческая деятельность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, которая далеко не всегда соответствует требованиям отраслевого права. Возникает «конкуренция» законов, не говоря уже о противоречии между законом и подзаконными нормативными правовыми актами.
Иными словами, многочисленные факты и разграничение содержания «конституционное законодательство» и «конституционное право» показывают, что реализация любой отрасли законодательства имеет существенные особенности по сравнению с реализаций соответствующей отрасли права, аналогично тому, как соотносится реальное правоотношение с правоотношением идеальным. Реализация законодательства выступает как результат сложного взаимодействия норм и институтов отрасли права, воплощенного (возможно, и неадекватного) текста законов и иных нормативно-правовых актов (комплексного характера), а также факторов реальной действительности, что в совокупности создает новую видоизмененную (динамичную) систему.
Систематизированные реальные и научные факты, гипотезы и концепции
Трудности формирования эффективной отрасли законодательства возникают прежде всего из-за отсутствия разработок концептуального характера. Коллизии и противоречия в законодательном массиве, его низкая эффективность при динамичном росте (только с мая 1990 г. по май 1998 г. принято около 900 законов ), свидетельствуют об отсутствии необходимой системности действующего законодательства.
Особенно это важно, как было показано в предыдущих главах, для конституционного законодательства, воздействие которого прямо или опосредовано отражается в каждой норме, в каждом институте любого закона. Следует отметить, что научная мысль неоднократно возвращалась к идее разработки правовой реформы на уровне концепций. Так, Институтом законодательства и сравнительного правоведения трижды перерабатывались варианты концепции развития российского законодательства147. К сожалению, далее этот документ никуда «не продвинулся».
В конституционном законодательстве к настоящему времени накопилось множество научных фактов, на основе которых можно разрабатывать гипотезы и строить концепцию развития конституционного законодательства. Диссертантом на основе анализа систематизированных эмпирических данных (фактов, гипотез, концепций) выявлены следующие закономерности развития конституционного законодательства, знание которых позволит воздействовать на эффективность процесса его реализации:
1. Отсутствие научно разработанной и утверждённой целостной системной концепции развития конституционного законодательства, нацеливающей законотворчество страны на конкретные цели и перспективы, - это основная причина низкой эффективности всего законодательства, в частности конституционного. Правовое регулирование конституционного законодательства не имеет четко сформулированной перспективы и конечной цели, по которой развивается наше общество, определенных задач переходного периода. Несмотря на провозглашение комплексной характеристики Российской Федерации как государства демократического, федеративного, правового, социального и светского, в конституционном законодательстве детально не зафиксированы «конституционно-правовые вехи» (показатели и критерии эффективности правовой системы государства и общества, позволяющие более стабильно ориентировать отраслевое законодательство. Поэтому в определении необходимости принятия наиболее приоритетных законов на ближайшую перспективу следует исходить из объективных потребностей жизни народа, нации, а не узко групповых интересов. Именно наука конституционного права должна обосновать приоритетность создания новых институтов государства и гражданского общества, обеспечивающих защиту основ конституционного строя, прав и свобод личности, регулирование федеральных, межрегиональных и национальных отношений. Полагается, что эти новые для России конституционные институты должны находить первоочередное отражение в законодательстве, чтобы сначала заложить «фундамент» правовой системы государства и общества, а затем — шлифовать узко отраслевое законодательство. Например, демократическое государство невозможно определить без основных гарантирующих институтов прямой демократии. В связи с этим представляется необходимым закрепить в Конституции Российской Федерации основные принципы участия народа в выборах, референдуме, органах местного самоуправления. Социальное государство останется лишь пустой декларацией, если в конституционном законодательстве не будут отражены нормы-принципы, гарантирующие направление правовой системы на накопление национального богатства страны, как это сделано во всех развитых зарубежных странах (см. приложение № 1).
Понятие эффективности реализации конституционного законодательства
Необходимость изучения и оценки эффективности реализации конституционного законодательства требует раскрытия содержания данной категории. Между тем в юридической литературе данная категория ранее не затрагивалась. Термин «эффективность» происходит от латинского слова «эффект» (effectus — эффект), т.е. результат, следствие каких-либо причин, действий. Эффективный — значит дающий эффект, но не любой, а заранее намеченный, полезный, приводящий к нужным результатам; отсюда эффективность — это результативность целенаправленного действия. В 70-80 годы в советской юридической науке была разработана методология изучения эффективности норм права, основанная на установлении степени достижения целей правотворческого процесса в реальной жизни. Предполагается, что эффективные нормы права должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к ожидаемым социально полезным результатам: упрочению правового порядка, снижению уровня правонарушений, созданию условий для беспрепятственной реализации прав граждан и иных субъектов права. Подобные результаты достигаются в случаях, когда нормативно-правовой акт подготовлен на качественно высоком уровне и соответствует следующим общим условиям эффективности: акт основывается на достижениях правовой науки, а также учитывает требования законодательной техники, норм международного права, правотворческий опыт других республик и зарубежных стран; цели правовой нормы соответствуют уровню экономического и социально-культурного развития общества, учитывают социальные, юридические и иные закономерности, действующие в сфере, регулируемой данной нормой. Для оценки эффективности юридических норм и институтов используется большое количество методов (способов) оценки, которые достаточно полно описаны в известных документах и материалах. Высокая эффективность известных методов (способов) оценки в ряде правовых отраслей (административной, уголовной, трудовой) подтверждена многолетним опытом деятельности как на уровне государства, так и на уровне регионов. Однако в современный, переходный период развития государства понятие «эффективности как соотношения между результатами действия законодательной нормы и предписанными ею неопределёнными и нередко не правовыми (экономическими, политическими, идеологическими и т.п.) целями» стало не соответствовать реально складывающимся динамичным правоотношениям в области конституционного законодательства и новым механизмам его реализации. Поэтому вполне закономерно стало появление в 90-х г.г. новых подходов к пониманию эффективности закона и законодательства. Первым таким подходом явилось понимание целей законотворчества как согласование различных социальных интересов, при котором свобода реализации одних правообразующих интересов не ущемляет других202. Здесь под правообразующим интересом понимается не интерес каких-то конкретных социальных групп, а некая общая модель выражения и защиты различных интересов, определённая теоретическая конструкция (и в этом смысле теоретическая абстракция), которая каждый раз должна быть творческой находкой законодателя. В качестве общего для всех исследований методологического принципа была предложена ориентация на выявление показателей конфликтности, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений. В русле такого понимания сущности закона его эффективность (мера целенаправленного воздействия) была определена как мера вклада закона в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, в формирование и развитие элементов свободы в общественных отношениях. Вторым подходом к оценке эффективности правоустановлений Конституции и правовых актов стало предложение Ю.А. Тихомирова о применении семи критериев конституционности: а) отражение конституционных идей и принципов; б) правильное использование конституционных понятий и терминов; в) принятие акта правомочным субъектом; г) учёт места акта в правовой системе и требований к его форме; д) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу; е) корреляция смысла правового решения в акте и норме Конституции; ж) устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм. Кроме того, выделено шесть критериев, по которым Конституционный Суд Российской Федерации устанавливает соответствие актов Конституции. В развитие этих подходов и для разработки синтезирующего показателя эффективности реализации конституционного законодательства в настоящей работе предложен (см. раздел 1.2.) новый подход (принцип), отличающийся от известных.
Похожие диссертации на Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики
