Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Теоретико-методологические проблемы исследования федерализма и конституционного правосудия 19
Глава 1. Проблемы категориального аппарата исследования федерализма, его правовых и институциональных форм реализации 19
Глава 2. Классические модели конституционного правосудия и их теоретико-методологическое значение для исследования современных федеративных систем 66
Глава 3. Правовая природа и конституционные основы федерализма в России 95
Глава 4. Становление и эволюция конституционного правосудия в Российскрй Федерации 167
Глава 5. Проблемы совершенствования научного инструментария анализа современных трансформационных процессов федерализма и конституционного правосудия 228
Раздел 2. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в правовой и институциональной реализации принципов федерализма и обеспечении необратимости федеративного выбора России 251
Глава 1. Роль и место решений Конституционного Суда Российской Федерации в правовой системе российского федерализма 251
Глава 2. Особенности теоретического осмысления и практической реализации Конституционным Судом Российской Федерации основополагающих принципов федерализма 291
Глава 3. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в совершенствовании правовых инструментов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами 336
Заключение 364
Библиография 3 83
- Проблемы категориального аппарата исследования федерализма, его правовых и институциональных форм реализации
- Классические модели конституционного правосудия и их теоретико-методологическое значение для исследования современных федеративных систем
- Роль и место решений Конституционного Суда Российской Федерации в правовой системе российского федерализма
- Особенности теоретического осмысления и практической реализации Конституционным Судом Российской Федерации основополагающих принципов федерализма
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выдающийся русский юрист СА.Котляревский относил юридический анализ федеративного устройства «не только к наиболее трудным, но и наименее благодарным отделам государственного права». Он, в частности, подчеркивал: «Нигде, быть может, не сказывается до такой степени вся роковая искусственность юридических определений, вся непреодолимая трудность дать юридически точное выражение тем оттенкам, уклонам и своеобразиям, которые отличают реальную жизнь политических организаций»1.
Тем не менее, тема правового и институционального становления федерализма в России, перспектив его развития является в настоящее время одной из самых актуальных как в теоретическом, так и прикладном смысле.
Многие исследователи считают достаточно «старую» идею федерализма чрезвычайно плодотворной в условиях современности, поскольку она воплощает в себе попытку добиться труднодостижимой, но вполне возможной гармонии между многообразием и единством. Для современных государств федеративная идея предоставляет необходимый набор эффективных инструментов достижения баланса между внутренним многообразием, часто имеющим этническую природу, и потребностью сохранения государственного единства, установления единых принципов и рамок. Однако чрезвычайная многоликость и изменчивость федеративных систем мира, противоречивость их опыта и «растяжимость» понятийного аппарата федерализма приводят к тому, что каждое государство, вступающее на путь федеративного строительства, в итоге создает свою модель, а значит, объективно вынуждено заново открывать для себя «звезды и тернии» федеративного выбора.
1 Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915. С. 259.
Концептуальные основы и принципы нового федеративного устройства нашего государства были закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 г. Но, как известно, этот документ был написан «на вырост»: положения статьи 1 Конституции Российской Федерации о том, что «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство...» являлись не столько констатацией факта, сколько целью, нормативной моделью государственности, которую еще предстояло построить. Почти восемь лет, прошедшие со дня принятия новой российской Конституции, - слишком малый по историческим меркам срок для становления подлинно федеративных отношений, особенно в стране с вековыми традициями унитаризма. С одной стороны, этого времени оказалось недостаточно для создания полноценной законодательной базы федеративных отношений и внедрения в политическую и административную практику методов и традиций, проникнутых идеологией федерализма, которой свойственно уважение к разнообразию мнений и интересов, стремление к подлинному диалогу различных субъектов политической организации общества, согласованию общенациональных и локальных интересов. С другой стороны, его вполне хватило для того, чтобы накопился критический объем противоречий, разного рода практических ошибок и, как следствие, разочарований в процессе перехода от псевдофедерализма советских времен к новым принципам организации государства и деятельности публичной власти.
К сожалению, алармистские настроения по поводу текущих, очевидных, но вполне устранимых недочетов в функционировании федерации, нередко мешают заметить прогресс в глубинных (а значит, достаточно медленных) «тектонических» процессах переустройства общества, ведущих к тому, чтобы превращение нашей страны в подлинно демократическое, федеративное, правовое государство стало необратимым. Поэтому не только с теоретической, но и с практической точки зрения
чрезвычайно важно исследовать и разрешать наиболее дискуссионные проблемы федеративного строительства в России. В противном случае существует опасность возобладания настроений социального и политического пессимизма, и, как следствие, отказа от идеологии федерализма, а значит, от федеративного выбора.
С этой точки зрения актуальной исследовательской задачей является не только теоретическое и практическое разрешение спорных вопросов российского федерализма, но также оценка реальных перспектив необратимости перехода нашей страны к подлинно федеративной модели устройства государства. Следовательно, особое значение для теории и практики федерализма имеет анализ деятельности тех институтов государства, которые способны непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения в действительность концептуальных основ федеративной модели, заложенных в Конституции Российской Федерации.
Одним из таких институтов, играющих чрезвычайно важную роль в строительстве российского федерализма, является Конституционный Суд Российской Федерации. Выполняя функции конституционного контроля в сфере защиты конституционных основ федеративного устройства, разрешая правовыми методами конфликтные ситуации между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, суд тем самым фактически внедрял принципы и идеологию федерализма в общественное сознание и практику взаимоотношений между органами государственной власти, способствовал становлению и развитию правовой базы федеративных отношений.
Актуальность настоящего исследования повышается наличием социального заказа политического руководства страны на разработку мероприятий по укреплению федерации, совершенствованию территориальной организации органов государственной власти, наведению
порядка в разграничении полномочий центра и субъектов федерации по предметам совместного ведения2.
Степень разработанности темы. Как известно, к настоящему моменту накоплен обширный массив зарубежных и отечественных исследований по проблемам федерализма, довольно активно изучаются проблемы конституционного правосудия. Вместе с тем теоретические и методологические проблемы взаимной зависимости и влияния моделей федерализма и конституционного правосудия практически не исследовались.
Анализу различных процессов и сторон становления современной рос
сийской государственности посвящены работы Р.Г.Абдулатипова,
СААвакьяна, А.И.Александрова, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, КИ.Барцица,
Д.Н.Бахраха, А.Бланкенагеля, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Бородина,
А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, К.С.Гаджиева, С.Б.Глушаченко, В.Г.Графского,
В.Е.Гулиева, А.И.Денисова, Б.Л.Железнова, А.В.Зиновьева,
Д.Л.Златопольского, В.Д. Зорькина, Т.Д.Зражевской, В.В.Иванова,
Г.В.Игнатенко, С.В.Игнатьевой, И.П.Ильинского, В.И.Кайнова,
Л.М.Карапетяна, А.И.Кима, В.А.Кряжкова, Д.А.Керимова, Г.Д.Ковалева,
А.Л. Кононова, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, И.А.Ледяха, О.Э.Лейста,
В.О.Лучина, В.Н.Лысенко, А.В.Малько, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, М.А.
Митюкова, Н.А.Михалевой, Л.А.Морозовой, Т.А.Морщаковой,
И.Ш.Муксинова, В.С.Нерсесянца, Л.А.Николаевой, Ж.И.Овсепян, В.И.
Олейника, В.П.Очередько, Ю.С.Решетова, Р.А.Ромашова, П.И.Савицкого,
В.П.Сальникова, Н.В. Селезнева, В.Д.Сорокина, С.В.Степашина,
Б.А.Страшуна, И.Е.Тарханова, Ю.А.Тихомирова, О.И. Тиунова,
Л.Б.Тиуновой, В.А.Туманова, И.А.Умновой, М.Х.Фарукшина,
А.Г.Хабибулина, Т.Я.Хабриевой, Ю.Л.Шульженко, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, Б.С.Эбзеева, Ю.А.Юдина, И.С.Яценко и других.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации// Российская газета, 2001,4 апреля, № 66
Отдельные аспекты темы, исследуемой автором, освещены в работах Г.А.Гаджиева, В.А.Кряжкова, Л.А.Лазарева, Б.А.Страшуна, Б.С.Эбзеева, которые анализируют решения Конституционного Суда РФ, посвященные защите территориальной целостности Российской Федерации, разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, равноправию субъектов Российской Федерации и др.
Проблемы суверенитета в Российской Федерации освещали А.С.Пиголкин, Т.Н.Рахманина, Б.С. Крылов, Н.П. Ильинский, Н.А. Михалева, Ю.А.Дмитриев, Ш.Б.Магомедов, А.Г.Пономарев и др. Активно исследовали дискуссионный вопрос о так называемой «асимметричности» Российской Федерации И.А.Умнова, В.Е.Чиркин, Л.Ф.Болтенкова Б.С.Эбзеев, Л.М.Карапетян. Проблемам роли и места договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в системе федеративных отношений в России посвящены работы Б.П.Блисеева, В.В.Иванова, В.Н.Лысенко и др.
В трудах В.А.Кряжкова, М.А.Митюкова, А.М.Барнашова подробно исследуются правовые основы и практика конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, коллизии их деятельности в свете проблем становления конституционных основ федерализма в России.
Нельзя обойти вниманием и тот теоретико-методологический опыт,
который был накоплен отечественной наукой XIX - начала XX столетия.
Проблемы федерализма были предметом исследования в работах виднейших
российских ученых и государственных деятелей: Н.Н.Алексеева, М.А.
Бакунина, Н.А.Бердяева, А.В.Васильева, Б.П.Вышеславцева,
А.Д.Градовского, В.М.Гессена, Н.Я.Данилевского, Н.А.Зверева, И.А.Ильина, Л.П. Карсавина, Б.А. Кистяковского, Н.М.Коркунова, П.А.Кропот,кина, С.А.Котляровского, К.Н. Леонтьева, С.А.Муромцева, П.И.Новгородцева, Г.В.Плеханова, В.В. Розанова, В.В.Соловьева, М.М.Сперанского,
Е.Н.Трубецкого, С.Л.Франка, П.Я.Чаадаева, Б.Н.Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, А.СЯщенко и др.
Среди зарубежных авторов, внесших вклад в изучение проблем федерализма, можно назвать труды: Р.Бернхардта, М.Вебера, А.Гамильтона, МГравитца, Д.Елазара, Э.Карра, Е. Мачкува, М.Моммзена, Д.Мэдисона, Н.Нэновски, В.Острома, К.Поппера, Р.Пэнто, Р.Саватье, М.Сербана, А.Страуса, Г.Таллока, Л. Фридмэна, К.Хессе, А. Шайо и др.
Следует отметить высокую степень дискуссионности практически всех работ, связанных с исследованием особенностей становления и перспектив развития федерализма в России. Что же касается вопроса о роли конституционного правосудия в обеспечении необратимости перехода постсоветской России к подлинно федеративной модели политико-территориального устройства государства, то он не нашел отражения в отечественной научной литературе.
Объектом и предметом исследования являются теоретико-методологические проблемы российского федерализма и конституционного правосудия, деятельность органов конституционного правосудия в процессе правовой и институциональной реализации конституционных основ федерализма в России, формы и методы, которыми конституционное право регулирует отношения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Цель и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности избранной проблематики в юридической литературе, целью диссертационного исследования стало теоретическое осмысление особенностей федеративных процессов в России, изучение в этом контексте практики и социально-регулятивной роли конституционного правосудия как гаранта обеспечения и закрепления юридических основ федерализма.
Поставленные цели определили и круг конкретных исследовательских задач, которые включают:
- обобщение современных концептуальных подходов к анализу
теоретико-методологических проблем федерализма и конституционного
правосудия с привлечением теоретико-методологических достижений в
области философии, истории, политологии и иных гуманитарных дисциплин,
поиск ответов на нерешенные и дискуссионные вопросы;
исследование правовой природы и институциональных особенностей российского федерализма; анализ специфики практической реализации конституционных принципов федеративного устройства государства и развития федеративных отношений;
изучение социально-регулятивных функций конституционного права в сфере федеративных отношений;
уточнение категориального аппарата, используемого для правового анализа сущности и содержания федерализма;
определение значения исследования проблем научной классификации моделей конституционного правосудия в условиях трансформации российской государственности и составляющей ее системы органов;
изучение процесса становления и эволюции системы органов конституционного правосудия, сложившихся в ходе формирования новой модели российской государственности;
оценку роли системы конституционного правосудия в процессе наполнения реальным правовым содержанием декларированных Конституцией Российской Федерации положений о федеративной природе государства;
анализ механизма конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами и место в нем органов конституционного правосудия;
- исследование деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по разрешению конституционно-правовых коллизий, возникающих в системе федеративных отношений.
Методология и теоретические основы исследования. Теоретической основой исследования являются концепции федерализма и конституционного правосудия в науке конституционного праве и юриспруденции. При решении исследовательских задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, формально-логический, компаративный и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального. Автор также широко использует инструментарий и методы современной «науки о переходном периоде», творчески адаптированные применительно к сфере конституционного права и исследований в области федерализма.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, федеральные конституционные законы и федеральные законы, решения Конституционного Суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также законодательство субъектов Российской Федерации и решения их конституционных (уставных) судов.
Изучение в контексте исследуемой проблемы конституций и иных правовых актов ряда зарубежных стран, в частности, Германии, Австрии,
Бельгии, США, Канады, Швейцарии и др. предоставило широкую базу для сравнительно-правового анализа. Важным исследовательским источником стали также стенограммы заседаний Конституционного Суда Российской Федерации, рабочие материалы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации с позиции современных научных подходов проведено комплексное монографическое исследование теоретических и методологических проблем федерализма и конституционного правосудия, как в общетеоретическом плане, так и применительно к практической деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Впервые исследованы взаимосвязи моделей федерализма и конституционного правосудия, изучена особая роль органов конституционного правосудия в обеспечении правовой и институциональной реализации конституционных принципов федерализма и необратимости преобразования государственного устройства России на федеративных началах.
Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:
1. Теория федерализма позволяет выделить набор необходимых и достаточных признаков этого явления в качестве методологической основы комплексного анализа особенностей правового и институционального воплощения конституционных основ федеративной модели в конкретном государстве. Этот же инструментарий делает возможным позиционировать реальную модель анализируемой федеративной системы в координатах приближенности/удаленности как к классическим образцам зарубежных
федераций, так и к собственному национальному идеалу, установленному в прескриптивной форме нормами действующей Конституции.
2. Как показал проведенный анализ, нередко встречающийся в
литературе тезис об избыточной противоречивости конституционных основ
российского федерализма как главной причины значительного числа проблем
и конфликтов в сфере федеративных отношений является несостоятельным.
Дело в том, что Конституция РФ 1993 г. содержала модель федерализма,
отличную как от модели регионов, соответствующей их устремлениям
(иногда конфедеративным), так и от модели центра, пронизанной инерцией
унитарного мышления. В конкретных российских условиях переходного
периода, усугубленных неразвитостью конституционно-правовой и
политической культуры власти и общества, это обстоятельство не могло не
привести к «эксцессам исполнителя» как на федеральном, так и на
региональном уровне.
В Конституцию РФ 1993 г. была заложена в основном и главном кооперативная модель федерализма. Выбор такой модели был прагматичным решением, поскольку именно принципы кооперативного федерализма, отличительными чертами которого является наличие объемной сферы «совместного ведения», широкое развитие правовой и институциональной системы координации и сотрудничества, в тех условиях спасали РСФСР от «парада суверенитетов», втягивая регионы в тесное взаимодействие и сотрудничество с федеральным центром.
В существовании статьи 72 Конституции РФ заложен глубокий философский, конституционный и политический смысл, поскольку она сохраняет предмет для постоянного диалога и взаимодействия федерации и ее субъектов.
3. Создание Конституционного суда РФ как независимого органа
конституционного контроля было вызвано к жизни как объективными
конкретно-историческими, правовыми и политическими обстоятельствами 1991-1993 гг., так и избранной моделью новой российской Конституции.
Возникновение специального органа конституционного контроля содействовало повышению роли конституционного права как социального регулятора в ситуации переходного периода: устанавливая рамки конституционной законности, в пределах которого субъекты государственных правовых отношений могут действовать самостоятельно, Конституционный Суд РФ обеспечивал создание необходимого баланса между императивом сохранения единства государства и необходимостью стимулирования процессов самоорганизации общества, создания условий для обеспечения разумной политической конкуренции, повышения самостоятельности и ответственности регионов.
Находясь вне системы законодательной и исполнительной власти и вне политики, Конституционный суд РФ регулировал отношения между федеральным центром и субъектами РФ, предлагая цивилизованные правовые методы разрешения возникающих конфликтов и противоречий.
4. Институт конституционного правосудия России следует отнести к
системообразующим элементам российского федерализма, реально
обеспечивающим конституционность решений, принимаемых всеми
органами государственной власти, способствующим разрешению
конфликтов между различными ветвями и уровнями государственной власти,
защиту прав человека и гражданина. Появление института конституционного
правосудия во многом было обусловлено декларированием федеральной
природы российского государства, необходимостью ее институционального
обеспечения.
5. Автор приводит ряд новых аргументов в обоснование
конституционной природы российского федерализма, в частности,
доказывая, что положение части 3 статьи 11 Конституции РФ о возможности
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеративным и иными договорами не изменяет существующей природы федерации. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов.
Российская Федерация не возникла как результат объединения (союза) входящих в нее субъектов. Органы государственной власти республик, краев и областей не получали от своего населения полномочий на договорное вхождение в федеративное государство. Граждане РФ, принимая Основной закон государства на референдуме, непосредственно голосовали за конституционную модель федеративного устройства, основанную на сочетании принципов единства федерации и широкой самостоятельности ее субъектов, обеспечения равной защиты прав и свобод граждан на всей территории страны. Не случайно, Конституция РФ начинается со слов: «Мы, многонациональный народ....».
Анализ трех моделей федерализма, одновременно существовавших в правовом и институциональном поле государства, продемонстрировал, что их практическая конкуренция привела к определенному торможению темпов развития федеративных отношений в стране и накоплению критической массы «повреждений» единого правового пространства страны.
В ситуации переходного периода, Конституционный Суд РФ стал ключевым институтом правового и институционального воплощения и закрепления конституционных основ федеративного устройства государства.
В деятельности Конституционного Суда РФ по созданию юридических основ и закреплению федерализма в России можно выделить три этапа: 1991-1993 гг.; 1993-1999 гг. и современный этап.
На первом этапе, когда не была принята новая Конституция РФ, Конституционный Суд помогал оформиться концептуальным основам нового
российского федерализма. Многие из его решений того периода остались актуальными и после принятия Конституции РФ 1993 г.
На втором этапе Конституционный Суд РФ, рассматривая конкретные
дела о соответствии нормативных правовых актов различного уровня
Конституции РФ, о толковании норм Основного закона государства, споры о
компетенции, способствовал закреплению в законодательстве и практике
государственного строительства конституционных принципов
кооперативного федерализма. Особенно важную роль, по мнению автора, Конституционный Суд РФ сыграл в становлении и совершенствовании правовых инструментов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами - одного из существенных индикаторов полноценности федеративного устройства государства.
Начиная с 1999 г., когда очевидные проблемы федеративного строительства, усугубленные неразвитостью общей конституционно-правовой культуры и искаженным представлениям о ценностях федерализма, привели к необходимости уточнить и даже сузить границы самостоятельности регионов и институтов саморегуляции общества, Конституционный Суд РФ не мог не отразить в своих решениях эти тенденции. В результате, по сравнению с предыдущим периодом, можно констатировать определенную трансформацию правовых позиций
Конституционного Суда в вопросах федерализма, в частности, касающихся проблемы обеспечения институциональной самостоятельности регионов и пределов федерального вмешательства.
8. Решения Конституционного Суда РФ при отсутствии федеральных законов, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти федерации и ее субъектов, способствовали восполнению пробелов в праве. Именно решения Конституционного суда обеспечивали соответствие нормативных актов субъектов федерации Конституции РФ, способствовали становлению присущей федерации иерархии и системы законодательства,
выстраиванию и закреплению приоритета федеральных законов над законодательством субъектов.
9. Теоретико-методологический анализ проблем федерализма и конституционного правосудия показывает особую ответственность Конституционного Суда РФ за перспективы реализации «подлинной» модели федерализма, очерченной нормами Конституции РФ и развитой решениями этого органа периода 1994-1999 гг., а также за обеспечение гарантий необратимости федеративного выбора России. По мнению автора, «точка возврата» в процессе перехода государства к федеративному устройству еще не пройдена.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть использованы в последующей научной разработке проблем развития моделей федерализма и конституционного правосудия в Российской Федерации; при совершенствовании законодательства, регламентирующего федеративные отношения; при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения диссертационного исследования также обсуждались на совместном заседании кафедр теории и истории государства и права и конституционного и международного права Казанского государственного университета. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных монографиях, учебных пособиях, статьях, методических разработках.
Результаты диссертационного исследования получили апробацию при разработке Федеративного Договора (1992 г.), Конституции Российской Федерации (1993 г.), проектов федеральных законов и договоров, в
частности, Закона РСФСР «О референдуме РСФСР» (1990 г.), Закона РСФСР «О Президенте РСФСР» (1991 г.), Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» (1991 г.), Закона РСФСР «О выборах Президента РСФСР» (1991 г.), Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» (1994 г.), Федерального закона «О местном самоуправлении в РФ» (1995 г.), Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.), Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ», Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» (1999 г.), Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999 г.) и др.
Материалы диссертационного исследования, также были представлены научной общественности на ряде международных, российских и региональных научно-практических конференциях и семинарах (1991 -
і-
2001 гг.), использовались при подготовке курса лекций по конституционному праву в МГИМО (У) МИД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух разделов, включающих восемь глав, заключения и библиографии.
Проблемы категориального аппарата исследования федерализма, его правовых и институциональных форм реализации
Идея федерализма не теряет своей актуальности вот уже на протяжении столетий, поскольку воплощает в себе попытку добиться труднодостижимого, но вполне возможного баланса между многообразием и единством. Как считают исследователи, федеративная идея может стать решением проблем нашего мира, находящегося в зоне напряженности между двумя противоположными тенденциями: общим стремлением к глобализации и уважением индивидуальности во всех ее проявлениях.
Федерализму необходимы плюрализм, свобода и демократия, множественность партий, многообразие культур и регионов, то есть, неоднородная общественная материя. Поэтому, в отличие от унификации и централизации, вектор которых направлен в конечном итоге на сокращение разнообразия, федерализм (при «правильном употреблении») дает любому государству и нации заметно большую внутреннюю энергетику, потенциал саморазвития. Федералистская диалектика сохраняет элементы полярности, конфликтности, напряженности, устанавливая для них определенные рамки и направляет в русло признаваемых норм и правил. Однако неумение или неспособность государства удержать в управляемых рамках эту энергетику чревато его распадом.
Территориальное распространение федерализма в современном, мире весьма внушительно. Исследователи насчитывают порядка 20 федеративных государств, занимавших 52% поверхности земли, государств, жители которых составляют почти 40% мирового населения3. Каждая федеративная система имеет свои особенности конституционного регулирования и политической действительности: одна ведет к разделению политической власти, другая - к ее предельной концентрации.
Понятийный аппарат исследования федерализма при формальной статичности научных терминов (некоторые из них возникли еще в античности) предельно перегружен «многосмысленностью»4. Причиной тому стало не только реальное разнообразие федеративных и псевдофедеративных систем в мире, но и традиционное несовпадение философских концепций с политической практикой. «Федералистский словарь» зачастую становится для политиков эзоповым языком, с равным успехом пригодным как для прикрытия сепаратистских устремлений территорий, так и для мотивации унитарных настроений федеральных властей. Само понятие «федерализм» разительно меняется в конкретном историко-политическом и национально-культурном контексте. Как писал в свое время С.А.Котляревский, «анализ федеративного устройства показывает пример того, какое значение для истолкования государственно-правовых норм может иметь их происхождение. Здесь догма должна быть истолковываема не только статически, но и динамически».
Понятие федерализма. При изучении проблем правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма возникает практическая необходимость в определении самого понятия, его «воплощений», общих и специфических черт и т.д. Вопрос нередко ставится так: можно ли говорить о федерализме в обобщенном виде, либо можно изучать только его конкретные реализованные формы (американский, немецкий, бельгийский и пр. федерализм)? Соответственно один подход пытается определить сущностные черты федерализма, а другой -акцентирует внимание на особенностях, придает им всеобщее значение. Очевидно истину необходимо искать, как всегда, посередине: без представлений об общих, родовых чертах федерализма, трудно определить, что мы собственно видим, а знание особенностей поможет уточнить подробности.
Решая задачу поиска «работоспособного» определения федерации, исследователи обычно выбирают один из двух путей: либо пытаются сконструировать собственное определение, либо выделяют некий набор необходимых признаков федерализма. Оба пути имеют свои достоинства и очевидные недостатки: в первом случае множится и без того огромное количество дефиниций, разной степени научности и корректности, во втором - есть опасность впасть в субъективизм либо, в описание бесконечно разнообразной эмпирики.
Представляется все же, что в условиях переходного периода, когда федерализм в современной России насчитывает не века и даже не десятилетия, а с исторической точки зрения - делает первые шаги, более инструментальным будет поиск минимального набора необходимых и достаточных признаков федерализма, с помощью которых можно точнее позиционировать реальные воплощения федеративного строительства по отношению к заложенной в Конституции Российской Федерации «нормативной модели». Вопрос о необходимых и достаточных признаках федерализма будет рассмотрен ниже, но прежде, все-таки необходимо дать краткое описание основных понятий из категориального аппарата исследования федерализма.
Как известно, универсального определения понятию федерализм не существует. Сам термин происходит от латинского foedus - «союз», «соглашение». В первоначальном значении понятие указывало на объединение независимых городов в Древней Греции, взаимодействующих друг с другом для достижения общих целей в самых разных сферах, и создававших для этого единые органы власти. Понятие включает в себя соотношение между категориями «давать» и «получать»: компромисс, который предполагает взаимное согласие и частичный отказ от суверенитета объединяющихся партнеров в пользу восполняющих эту потерю преимуществ (возможность и необходимость сочетания единства и многообразия).
Историки находят еще более древние истоки идеи федерализма - от периода античности и ранее: упоминается, что уже в диалоге «Критий» Платон повествует о легендарном острове Атлантида, на котором был создан союз десяти независимых частей (государств) - нечто среднее между конфедерацией и федерацией. В каждом из десяти государств - деспотий был верховный правитель, который имел абсолютную власть над людьми и над законами. Сам союз был оформлен учредительным актом, высеченным на стене в храме Посейдона. Высшим союзным органом являлся конгресс (собрание) из глав государств. Государства - участники обязались соблюдать и поддерживать между собой вечный мир, не посягать на власть правителей союзных государств и не нарушать союза6.
Классические модели конституционного правосудия и их теоретико-методологическое значение для исследования современных федеративных систем
Сравнительный конституционно-правовой анализ федеративных систем, показывает, что наличие конституционного правосудия - важный признак федеративного устройства государства и федерализма. Модели конституционного правосудия и федерализма имеют глубокую внутреннюю связь и взаимозависимость. В ряде случаев, особенности реализации конкретной модели федерализма могут быть в значительной степени производными от особенностей действующей модели конституционного правосудия. С этой точки зрения имеет важное теоретико-методологическое значение анализ классических моделей конституционного правосудия и их эволюции в современном политико-правовом пространстве.
Исторически для обоснования идеи конституционного контроля использовались три основных теории, дополняющие друг друга: - органическая теория исходила из того, что поскольку конституция акт учредительной власти, то акты органов, предусмотренных конституцией и являющихся нижестоящими по отношению к учредитедьным, не должны противоречить акту учредительной власти; - институциональная теория предусматривала, что конституция устанавливает "правила игры" для органов власти которые не должны посягать на полномочия друг друга, а для федеративных государств особенно важно разграничение компетенции центра и субъекта федерации; - естественно-правовая теория, или теория общественного договора, полагала, что конституция устанавливает правила для управляющих и управляемых, прежде всего гарантии прав человека гражданина, а конституционный контроль призван следить за их соблюдением.
С практической точки зрения, необходимость конституционного контроля обусловлена прежде всего иерархичностью правовых норм, которая в свою очередь, во многом (хотя и не только) есть следствие иерархичности системы органов власти. К тому же известно, что число правовых норм в XX веке значительно возросло, и риск их противоречивости конституционности многократно увеличился.
Исследователи права различают две классические модели конституционного правосудия: американскую и европейскую (австрийскую).
Ключевой особенностью американской модели конституционного правосудия являлось осуществление конституционного контроля судами общей юрисдикции.
Главное отличие европейской модели конституционного правосудия, разработанной австрийским ученым Г. Кельзеном, состояло в том, что конституционное правосудие выделялось из общего правосудия и осуществлялось не судами общей юрисдикции, а специализированным органом - конституционным судом.
Идея создания специального независимого органа конституционного контроля в своих концептуальных основах исходит из теории разделения властей, необходимости механизмов «сдержек и противовесов», а также из так называемого «широкого» понимания конституции - не только как свода основных процедурных правил, но также как ядра материального права. Поэтому гарантия действенности Конституции должна опираться главным образом на возможности беспрепятственного аннулирования противоречащих ей актов, но при этом, исходя из смысла теории разделения властей, аннулирование неправомерных актов не может быть доверено тому самому органу, который их принял.
Американская модель конституционного правосудия. Как известно, американская доктрина конституционного контроля сформулирована Верховным Судом США под председательством Дж. Маршалла в решении
1803 г. (по делу Марбурн против Мэдиссона\ когда было признано верховенство Суда в толковании конституционных положений. По этому делу Верховный Суд впервые признал не соответствующим Конституции закон, принятый конгрессом. В 1816 году Верховный Суд США решил, что может контролировать решения судов штатов с точки зрения соответствия этих решений Конституции страны (дело Мартин против клиента ХантераУ Верховный Суд объявил, что, во-первых, Конституция есть закон, подлежащий судебному толкованию, как и любой другой закон; во-вторых, суды вправе толковать конституцию для того, чтобы решать дела в соответствии с ней; в-третьих, в случае возникновения противоречий между Конституцией и законом, суды обязаны применять Конституцию как «высший закон» страны или те законы, которые соответствуют ей.
Хотя в целом деятельность Верховного Суда США благоприятствовала федеральному способу правления, он не следовал одностороннему курсу в том, что касается отношений между центральным и местными правительствами.
Например, Верховный Суд был «мыслящим национально» при Главном Судье (Chief Justice) Джоне Маршалле (1801—1835 гг.), и несколько из его наиболее знаменитых решений, таких, как Мак-Куллох против Мэриленда и Гиббоне против Огдена, утверждали позиции, которые благоприятствовали центральному правительству.
Позднее, в ходе споров вокруг рабства, суд смещал свои симпатии к позиции, защищающей права штатов, кульминацией чего стало печально знаменитое решение по делу Дреда Скотта (1857 г.). После Гражданской войны суд вернулся к своим более ранним взглядам. Было превалирующее чувство, что война разрешила все вопросы в пользу центрального правительства.
В середине XX века Верховный Суд, казалось бы, «мыслил федерально» в делах по гражданским правам, но склонялся в других некоторых аспектах к точке зрения, защищающей права штатов. Каковы бы ни были качества решений по отдельно выделяемым спорным вопросам, тем не менее, идея о судебном разрешении таких споров между местными и центральными властями остается ясным указанием на федеративную природу правительственной структуры США48.
Роль и место решений Конституционного Суда Российской Федерации в правовой системе российского федерализма
Конституционный Суд Российской Федерации реализует свои полномочия посредством вынесения решений. В то же время решения Конституционного Суда, их исполнение показывают, какова же действенность того или иного полномочия Суда.
Виды решений Конституционного Суда Российской Федерации. Дифференциация решений Конституционного Суда Российской Федерации может быть различной. Прежде, для сравнения, остановимся на том, как данный вопрос рассматривается в прежнем законе о Конституционном Суде 1991 г. Этот закон не позволял установить видовую связь между различными решениями Конституционного Суда. Так, заключение по смыслу ст. 1 закона являлось основным решением, принимаемым в соответствии с полномочиями Конституционного Суда. Других видов решений данная статья не предусматривала. Однако в ст. 32 наряду с заключением появляется решение, принимаемое по тем же вопросам. Вместе с тем, в ст. 43 давалась иная интерпретация решений, принимаемых Конституционным Судом.
Так, решением является «всякий акт, принимаемый в судебном заседании, выражающий волю суда или констатирующий в соответствии с законом о Конституционном Суде определенные обстоятельства» . Весьма непонятным здесь является разъединительный союз «или». В то же время данная статья предусматривает итоговое решение, принимаемое Судом о конституционности международных договоров, нормативных актов или правоприменительной практики, которое именовалось постановлением. В случаях, предусмотренных законом о Конституционном Суде, итоговое решение Конституционного Суда, именовалось заключением (п. 3 ст. 43 закона). Кроме того послания и представления Конституционного Суда утверждались его решениями (п. 4 ст. 43). Наконец, требования Суда могли содержаться в его решениях либо направляться в иной форме (п. 5 ст. 43). Получается, что вряд ли эти статьи вносят какую-либо ясность в вопрос о решениях Конституционного Суда.
Между тем, ст. 4 закона давала исчерпывающий перечень заключений, даваемых Конституционным Судом по запросу Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР и его Президиума, а также высших органов государственной власти республик и по собственной инициативе. Так, Конституционный Суд предоставлял заключения по запросам: 1) о соответствии Конституции РСФСР действий и решений высших должностных лиц (включая Президента), если согласно Конституции РСФСР неконституционность их действий и решений служила основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности; 2) о соответствии Конституции РСФСР ратифицированных или вступивших в силу без ратификации международных договоров РСФСР; 3) о соответствии Основному закону договоров между РСФСР и СССР, РСФСР и союзными республиками, РСФСР и республиками в составе РСФСР, а также между республиками в составе РСФСР; 4) о соотношении Конституции РСФСР и законов СССР и нормативных актов высших органов государственной власти СССР, включая Президента СССР и Кабинет Министров СССР.
По перечисленным вопросам Конституционный Суд имел право давать заключения и по собственной инициативе. Вместе с тем, ему было запрещено давать заключения по вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в заседании по делу о конституционности нормативного акта или обыкновения правоприменительной практики.
Изложенное позволяет отметить, что в прежнем законе о Конституционном Суде двусмысленно и противоречиво определены такие виды актов как «решение», «постановление» и «заключение». Так же не был решен вопрос, каким именно решением должны были утверждаться послания и представления, каким решением Конституционный Суд должен был отказывать в принятии и рассмотрении ходатайств, жалоб и запросов, как должен был именоваться акт о прекращении или возобновлении рассмотрения дела.
В действующем законе о Конституционном Суде решения Конституционного Суда закреплены в ст. 71 под заголовком «Виды решений». Несмотря на название статьи в ней фактически определены решения Суда по сущностному содержанию. Так, согласно ст. 1 закона итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации о конституционности (неконституционности); - федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; - конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; - договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 254 - не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации: - по спорам между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации; - законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов; - о толковании Конституции Российской Федерации.
Итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации при отрешении его от должности именуется заключением.
Особенности теоретического осмысления и практической реализации Конституционным Судом Российской Федерации основополагающих принципов федерализма
Настоящая глава посвящена анализу решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам федеративных отношений с целью выявления особенностей теоретического понимания и практической реализации Конституционным Судом Российской Федерации основополагающих принципов федерализма.
Особенности теоретико-концептуального изложения основополагающих принципов федерализма в правовых позициях Конституционным Судом Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно показывал, что в подлинно федеративном государстве идеология федерализма должна пронизывать деятельность органов государственной власти на всех уровнях, включая сферу исключительного ведения как федерального центра, так и субъектов федерации. Так, в пункте 3 мотивировочной части Постановления от 15 июля от 1996 г. № 16-П он подчеркнул, что «федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов федерации» .
Понимание Конституционным Судом Российской Федерации принципа обеспечения единства федерации в его соотношении с другими основополагающими принципами федерализма в наиболее концентрированном виде выражено в Постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П по так называемому «чеченскому делу»222.
Проверяя конституционность актов Президента и Правительства Российской Федерации, принятых в целях обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа, Конституционный Суд Российской Федерации разъясняет, что единство федерации выражается в отсутствии у субъектов федерации права на сецессию, в обеспечении государственной целостности, в верховенстве федеральной конституции и федеральных законов на всей территории страны, в праве федерации на федеральную интервенцию:
1. В решениях Конституционного Суда эти положения сформулированы следующим образом: «Конституция Российской Федерации, как и ранее действовавшая Конституция 1978 года, не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о его выходе из состава Российской Федерации. Согласно статье 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом» (см. раздел 2 мотивировочной части).
2. «Государственная целостность - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (часть 3), 5 (часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации. Государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.
Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов» (см. раздел 2 мотивировочной части).
3. Впервые сформулированы основные положения концепции «федеральной интервенции», показаны ее пределы.
Суд указал, что Правительство Российской Федерации имеет «полномочия в соответствии с пунктами "д", "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований», а также обязано «в пределах своих конституционных полномочий устранить имевшие место в Чеченской Республике нарушения статьи 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, запрещающей деятельность общественных объединений, действия которых направлены па насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности, а также создание вооруженных формирований. Указ не предоставлял Правительству каких-либо полномочий, не вытекающих из Конституции Российской Федерации» (см. раздел 4 мотивировочной части).
Но при этом пределы федеральной интервенции должны быть ограничены Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством: «Поручая Правительству Российской Федерации использовать «все имеющиеся у государства средства", Президент вместе с тем, как видно из текста Указа, исходил из того, что использование этих средств ограничено полномочиями Правительства, установленными пунктами «д», «е» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которым Правительство Российской Федерации, среди прочего, осуществляет меры «по обеспечению государственной безопасности» и «по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью». Указание «использовать все имеющиеся у государства средства» не может быть истолковано как предоставление Правительству полномочия действовать вне рамок, установленных для него Конституцией Российской Федерации и действующими законами» (см. раздел 4 мотивировочной части).
4. Используя впервые в отечественной практике конституционного судопроизводства так называемую доктрину «скрытых» («подразумеваемых») полномочий, Суд вывел из Конституции (п. «м» ст.71, ч.4 ст.78, 30, 82, ч.1 ст.87, ч.З ст.90) обязанность органов государственной власти принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности: «Президент обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения федерации, как оборона и безопасность» (см. раздел 4 мотивировочной части).
Похожие диссертации на Федерализм и конституционное правосудие (Проблемы теории, методологии, практики)
