Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теория и практика федерализма в современном мире: историко- правовой экскурс 17
1. Общая характеристика федерализма: понятие, сущность, содержание 17
2. Типология моделей федерализма и их эволюция 33
Глава II. Особенности российского федерализма: традиционное и новое в его политико-правовом содержании 53
1. Диалектика территориального и национального в российском федерализме: основные этапы становления, проблемы и перспективы его развития 53
2. Республики в составе Российской Федерации: исторические и конституционно-правовые аспекты их возникновения и развития 74
Глава III. Правовые позиции в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и органов конституционного правосудия субъектов по вопросам обеспечения конституционных основ российского федерализма 109
1. Формы и способы реализации конституционно-правовых коллизий федеративных отношений Конституционным Судом России 109
2. Конституционное правосудие субъектов в механизме укрепления конституционной законности и правопорядка 125
Заключение 143
Литература 149
- Общая характеристика федерализма: понятие, сущность, содержание
- Типология моделей федерализма и их эволюция
- Диалектика территориального и национального в российском федерализме: основные этапы становления, проблемы и перспективы его развития
- Формы и способы реализации конституционно-правовых коллизий федеративных отношений Конституционным Судом России
Введение к работе
Развитие и становление федерализма в России поставили перед наукой и практикой ряд вопросов, связанных как с особенностью самого российского федерализма, так и государственным устройством современной России. Эти моменты оказывают определенное влияние на эволюцию Российского государства в целом, и требуют со стороны науки и практики повышенного внимания. В связи с этим создание эффективной модели российского федерализма невозможно без научно обоснованного подхода к проблеме национального и территориального строительства федеративного государства, каким является Россия, основных этапов его формирования и перспектив развития.
Отсутствие достаточно разработанной доктрины российского
федерализма, недостаточность теоретических исследований по проблемам
статуса национального субъекта федерации вызвало вынужденное молчание
федерального законодателя в отношении урегулирования федеративных
отношений с республиками, автономными округами и автономной областью.
Национальные территориально-политические образования в силу
сложившегося положения, исходя из собственного толкования основополагающих принципов федерализма, стали самостоятельно заполнять указанное правовое . пространство, что породило массу противоречий в развитии российской государственности. Отсутствие единого понимания во взглядах федерального центра и властей субъектов федерации, в особенности республик, сопряженное с перераспределением государственной власти в пользу составных частей федерации, привело к дезинтеграционному состоянию российской государственно-правовой системы. Республики стали определять свой статус как национальные государства в составе России. Некоторые из них провозгласили государственный суверенитет, особое правовое положение, ассоциированное членство.
Таким образом, можно сказать, что ее субъекты, несмотря на провозглашенное Конституцией равноправие, имеют разный государственно-правовой статус.
Края, области, города федерального значения являются государственно-территориальными образованиями в составе Российской Федерации. Правовое положение этих субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставами, принимаемыми законодательными органами.
Устав края, области, города федерального значения закрепляет организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности, организацию местного самоуправления, а также другие вопросы.
Автономная область и автономные округа - национально-территориальные образования, которые можно охарактеризовать как форму обеспечения малочисленным народам Сибири и Крайнего Севера возможность их сохранения и развития в виде государственного образования.
Автономные образования, хотя и равноправны в соответствии с Конституцией с другими субъектами Федерации, имеют значительные отличия в конституционно-правовом статусе. Так, из 10 автономных округов девять (за исключением Чукотского) входят в состав края или области. И этот факт не может не породить особых отношений между этими субъектами Российской Федерации. В соответствии с Конституцией отношения автономного округа, входящего в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
Кроме того, по представлению законодательного и исполнительного органа автономного образования может быть принят федеральный закон о данной автономии (ч. 3 ст. 66). Таким образом, Конституцией предусматривается при определенных условиях возможность принятия федеральных законов об автономных образованиях; что не исключает
5 реализации ими права иметь свой устав, в котором закрепляется их статус, организация органов государственной власти и т.п.
Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен в соответствии с Федеральным конституционным законом, принятие которого предусмотрено Конституцией РФ (ч. 5 ст. 66).
Под изменением статуса субъекта Федерации понимается переход субъекта Федерации из одного вида в другой в рамках перечня, предусмотренного ст. 5 Конституции РФ. Не влечет изменения статуса субъекта изменение его названия, если оно не связано с изменением вида субъекта Федерации; изменение границ между субъектами Федерации; изменение прав и обязанностей субъекта Федерации в связи с передачей ему в соответствии со ст. 78 Конституции части своих полномочий Федерацией и пр.
Изменение статуса субъекта Федерации может быть осуществлено по взаимному согласию субъекта Федерации и Федерации.
В итоге федеративные отношения любого подобного государства сводятся к нескольким наиболее важным формам: представительство интересов субъектов федерации в верхней палате федерального парламента, заключение различного рода договоров, создание конституционных процедур и механизмов разрешения конфликтов, применение чрезвычайных мер. Наиболее значимые из них урегулированы основными законами и отнесены к ведению законодательных, исполнительных и судебных органов федерации и субъектов.
Анализ тенденций становления и развития разграничения властных полномочий центра и регионов приводит к тому, что вновь оживают старые или создаются новые теории федерализма, которые оказывают свое определенное влияние на данный процесс. Так, к примеру, если еще в недалеком прошлом разграничение полномочий осуществлялось на базе таких концепций и терминов, как "децентрализация", "дуалистический федерализм", "централизованный федерализм", то в настоящее время в
обиход вошли понятия "нецентрализация", "совместное ведение", "ведение субъекта", "кооперативный федерализм", "координированный федерализм".
Значительное большинство ученых склоняется к выводу, что наиболее широким влиянием в зарубежных федерациях пользуется теория кооперативного федерализма, которая делает акцент на сотрудничество, взаимодействие федерации и ее субъектов при осуществлении закрепленных за ними конституционных полномочий. Ростки кооперативного федерализма появились и в России. Нам представляется, что утверждение данной концепции в РФ будет лишь способствовать объективному и цивилизованному сотрудничеству Москвы и регионов, причем как вертикально, так и горизонтально.
По мнению некоторых специалистов, российский федерализм твердо встал на конституционные основы, но все это следствие «компромисса, достигнутого между членами Федерации»1.
Можно согласиться с позициями ряда исследователей, которые видят подлинно федеративные отношения там, где достигнут баланс интересов всех субъектов Федерации, когда степень достигнутой децентрализации не грозит развалом Федерации, а федеральный центр выступает в роли интегрирующего начала единства Российской Федерации2.
Если в одном из своих первых посланий Федеральному Собранию Глава государства говорит о нестабильности федеративных отношений, о приведении законодательств субъектов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, то уже в Послании 2003 года было указано на юридическое и фактическое восстановление единства страны, укрепление государственной власти.
1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000; с. 237.
2 Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации
(конституционно-правовые проблемы). Саратов, 2003. с. 230.
3 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.//
Российская газета. 2000г. 16 июня; 2003г. 17 мая.
7 Степень научной разработанности проблемы.
Анализируя содержание избранной для исследования темы, следует сделать вывод, что в мировой и отечественной юридической науке проблемы федеративного устройства и федерализма, разграничения властных полномочий между федеральным центром и регионами привлекали и привлекают внимание многих ученых юристов, политологов, историков, представителей других общественных наук. Ей посвящено множество работ монографического характера и статей.
Говоря о работах российских исследователей по данной проблематике, то по сей день актуальны труды таких мыслителей, как И.В. Киреевского, А.С. Хомякова, Б.Н. Чичерина. В контексте рассматриваемых проблем немалый интерес представляют работы "западников": М.А. Бакунина, А.И. Герцена, П.Л. Лаврова, П.В. Струве, ПЛ. Чаадаева, Н.Г. Чернышевского.
Генезис и эволюция российского федерализма концептуально разработаны в трудах видных историков: Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, B.C. Соловьева, С.Ф. Платонова и других.
Отдельные аспекты рассматриваемой проблемы затрагивались в работах дореволюционных ученых, например, Н.А. Бердяева, В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, И.А. Ильина, К.П. Победоносцева, А.С. Ященко.
В последние годы данная проблема стала одной из приоритетных в разработках российских ученых. Определенный интерес в этом плане представляют работы Л.М. Карапетяна, И.А. Конюховой, работа авторского коллектива под редакцией М.Н. Губогло и многих других.
Существенный вклад в исследование вопросов, посвященных взаимоотношениям федерального центра и субъектов внесли виднейшие западные ученые Р. Бернхард, В. Рудольф, Винсент Остром, Стивен Солник, Д. Елизар* Д.Смайли, А.де Токвиль, К.Хессе.
Но, несмотря на обилие работ, посвященных данной области, глубоких теоретических исследований, связанных с осмыслением самой сути российского федерализма, пока недостаточно.
Теоретической основой исследования стали работы известных российских ученых, которые создали фундамент теоретических разработок в области федерализма и федеративных отношений, по вопросам возникновения и развития государственности и государственного устройства, конституционного правосудия. Это Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакъян, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, А.И. Вдовин, В.Г. Графский, Ю.А. Дмитриев, Е.Г. Егоров, В.И. Ефимов, Б.Л. Железнов, Д.Л. Златопольский, В.Д. Зорькин, И.А. Исаев, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, Ю.И. Любимцев, М.Н. Марченко, В.А. Миронов, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, М.Е. Николаев, В.А. Печенев, В.В. Пустагаров, В.Е. Сафонов, П.Г. Семенов, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, В.Г. Стрекозов, B.C. Толстой, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, А.Г. Хабибулин, Б.С. Эбзеев, И.С. Яценко и др.
Широко привлечены работы и выступления таких политических и государственных деятелей как К. Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин, И.В. Сталин, доклады Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.
Цели и задачи исследования:
Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности данной проблемы в периодической литературе диссертант поставил в качестве цели настоящего исследования дать комплексный анализ федерализма в конституционном строе России, изучение практики и теоретическое осмысление взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов на нынешнем этапе, их научной оценки, выявление тенденций, закономерностей;, особенностей российского федерализма;: обобщение различных аспектов проведенного анализа, формирование выводов и
9 некоторых прогнозов относительно перспектив развития договорной практики в России.
Учитывая обширность и многоплановость выбранной для диссертационного исследования темы, диссертант ограничил свои исследовательские задачи анализом основополагающих сфер федеративного устройства, а также разработки практических предложений и рекомендаций в области федерального и республиканского законодательства по совершенствованию федеративных отношений с учетом современных тенденций развития России.
Диссертант попытался поставить и непосредственно решить следующие конкретные исследовательские задачи:
обобщить достижения зарубежной и отечественной науки в разработке проблем, связанных с генезисом и эволюцией федерализма;
исследовать диалектики территориального и национального в российском федерализме;
исследовать этапы становления национальных субъектов федерации в России;
раскрыть место и роль правовых механизмов в сохранении целостности и обеспечении стабильности федеративного государства, наметить основные пути дальнейшего совершенствования и развития российского федерализма;
раскрыть особенности российского федерализма, в том числе специфику федеративных отношений на нынешнем этапе, установить факторы "конфликтности" во взаимоотношениях федерального центра и субъектов, а также средств и способов их разрешения, оценить договорную практику в государственно-правовом развитии Российской Федерации;
проанализировать правовые позиции Конституционного Суда РФ и органов конституционного контроля субъектов, затрагивающие проблемы федеративных отношений.
Объект исследования:
Объектом исследования является российский федерализм, его особенности, федеративные отношения и их совершенствование.
Предмет исследования:
Предметом исследования выступает сущностная характеристика моделей федерализма, рассматриваемых в их развитии, а также особенности федеративных отношений на этапе реформирования общества. Определенное внимание уделяется зарубежной теории и практике.
Методологическая основа исследования.
Методологическая основа исследования базируется на использовании современных методов познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Автор использовал при написании и научные труды дореволюционных и зарубежных государствоведов, философов, историков и политологов по исследованию проблем федерализма и федеративных отношений и т.д.
Научная новизна диссертации выразилась в изучении проблем недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринял комплексное исследование теоретических и практических аспектов федерализма в конституционном строе страны на этапе реформирования общества и гармонизации федеративных отношений в современной России. При этом основное внимание сосредоточено на том, что данная проблема рассматривается как сложное политико-правовое явление, исследуются предпосылки и причины его существования; правовые
концепции решения проблемы; поиск закономерностей внутренней динамики развития федерализма в . мире и России; анализ роли и значения федеративного устройства России в достижении межнационального согласия; системный подход и сравнительный анализ конституций, уставов, законодательных и других нормативных актов федеративных государств и их составных частей.
В диссертации обосновывается совокупность выводов, рекомендаций и предложений, которые отличаются новизной и приоритетностью в постановке ряда теоретических проблем, нетрадиционным подходом и самостоятельностью решения исследуемых вопросов.
Научная значимость заключается в самом подходе к исследованию вопроса как многопланового, освященного на панорамном историческом фоне с применением различных научных методов.
На защиту выносятся следующие основные положения: > Комплексно изучено влияние на становление взаимоотношений центра и регионов различных классических и современных концепций федерализма, выполняющие в каждом государстве разные функции. Примером в этом плане могут служить США, которые прошли, по словам Алексиса де Токвеля, великий эксперимент, воплотив идеи федерализма, начиная от дуалистического и кончая кооперативным, в государственно-правовую материю разделения власти между центром и его составными частями. В Германии основной идеей федерализма является создание самоуправляющих и самофинансирующих земель. Свои отличия федерализм имеет в Индии, Мексике, Пакистане и других федеративных образованиях. Рассмотрены основные подходы отечественных и зарубежных. юристов к теории кооперативного федерализма, являющей наиболее оптимальной для современных условий, т.к. позволяет наиболее оптимально решить вопрос о способах разграничения полномочий между разными уровнями
12 государственной власти и соответственно этому выявить новые варианты взаимоотношений между ними.
Анализ основных категорий, характеризующих систему разделения власти между центром и субъектами федерации, позволяет утверждать, что данный вопрос является одним из важных принципов в становлении российского федерализма. Именно от того, как будут строиться правовые основы взаимоотношений федерального центра и регионов, и будет зависеть конституционная безопасность страны. Аргументируется позиция, согласно которой практика, когда ряд субъектов принимают нормативные акты, не соответствующие федеральной Конституции и тем самым вторгаются в компетенцию федерации, вносят нестабильность в федеративные отношения и, з конечном счете, приводят к многочисленным коллизиям федерального и регионального законодательства. В отношении таких субъектов должна наступать, по мнению автора, конституционно-правовая ответственность.
Практика развития федеративных государств свидетельствует о том,
что федерации, построенные на территориальной основе, более прочны
и универсальны, чем федерации, построенные по национальному
принципу. Вместе с тем специфика государственного строительства в
России на сегодняшний день требует сочетания этих двух
организационных форм, т.к. в ближайшем будущем попытки
насильственного внедрения территориального принципа
федеративного устройства могут поставить под угрозу целостность и стабильность Российского государства. В дальнейшем, по мере развития Российского государства и гражданского общества, должен быть осуществлен переход к федерации, построенной по территориальному принципу. Процесс трансформации в данной сфере должен носить продуманный, постепенный характер.
13 Примененная в Конституции России конструкция вхождения одного субъекта федерации, в состав другого противоречит природе федеративного государства. Данное противоречие может быть разрешено одним их взаимоисключающих способов — либо путем выхода автономного округа из состава края (области), либо путем утраты им статуса субъекта федерации и преобразованием в административную единицу. Последний вариант, ввиду нахождения титульного этноса в абсолютном меньшинстве, является наиболее логичным и соответствующим демократическим принципам. Формулируется вывод о том, что одной из главных характерных черт российского федерализма является то, что в нашей стране он во многом служит инструментом достижения межнационального согласия среди многонационального состава ее населения. Однако формирование механизмов погашения межнациональных конфликтов и противоречий между федерацией и ее субъектами есть не главная, хотя и очень важная проблема разделения власти по вертикали. Особенность современной ситуации в России заключается в том, что создание работающей модели разграничения властных полномочий необходимо для восстановления целостности и стабильности российского государства как такового.
Исследование специфики федерализма в конституционном строе нашей страны, широкие исторические сопоставления привели автора к выводу о том, что привнесенные в российскую государственность элементы советской эпохи, «обогащенные» дезинтеграционными процессами недавнего прошлого, противоречат подлинному федерализму и создают конфликтные ситуации между федеральным центром и регионами. Особенно это наглядно проявилось в отношении федеральных и республиканских органов государственной власти в правовой сфере и, прежде всего, в области конституционного развития, где 19 из 21 республиканских конституции не соответствовали
14 федеральному законодательству и, выходя за пределы допустимого, представляли реальную опасность и угрозу общероссийскому конституционно-правовому пространству. Диссертант полагает, что оптимальная конституционная модель российского федерализма, ориентированная на развитие демократии и повышения эффективности региональных связей, должна разрешить проблемы этнополитических дезинтеграционных процессов и способствовать более высокому уровню федеративных отношений, адекватных современному этапу общественного развития. В этом плане теоретически более правильна, а практически более надежна конституционная, симметричная федерация, основанная на территориальном принципе государственного устройства, где. национальный фактор играет подчиненный характер.
Диссертант отмечает, что концепция взаимоотношений целого и его составных частей, составляющая ядро большинства теорий современного федерализма, имеет, как правило, эволюционную закономерность на расширение полномочий и укрепление центральной власти. С этих позиций автор прослеживает в деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации определенные шаги, направленные против дезинтеграционных процессов. В этой связи будут усиливаться в противовес этой тенденции централистские силы в поддержании единства системы исполнительной и судебной власти, недопущении коллизий федерального и регионального законодательства в сфере исключительного ведения РФ и совместного ведения. Проявление централизма, прежде всего в области правового регулирования
Общая характеристика федерализма: понятие, сущность, содержание
Целостность и устойчивость любого федеративного государства в значительной степени зависят от правильного решения такой проблемы, как разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
Само понятие "федерация" (от лат. "foederatio" - союз, объединение) предполагало, что входящие в союз составные части федерации могут иметь необходимую экономическую и юридическую самостоятельность, базирующуюся на разделении властных полномочий между центром и регионами. Тем самым наряду с достаточно сильной центральной властью в федерации существовали довольно самостоятельные ее составные части. Аналогичное понятие дается и в энциклопедическом словаре. "При верховенстве федеральной власти и федерального права государственные образования в составе федерации имеют свое гражданство, законодательство, часто свои конституции, чего не знает унитарное государство"1. Другими словами, разделение власти между федеральным центром и ее составными частями является определяющим признаком каждого федеративного устройства.
Директор Центра по изучению федерализма Темплского университета Даниэль Элейзер, говоря о федерализме, как определенном течении, видит в нем, с одной стороны, взаимоотношение между различными правительственными уровнями, с другой - широкое сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие РО
Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. М., 1997. С.301.
власти на основе децентрализации. Говоря о федерации как форме организации государственной власти, Д. Элейзер предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется политика, а составляющие ее единицы получают право как на самоуправление, так и на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Из статьи Д.Элейзера мы видим, что в своей основе федерализм - это концепция взаимоотношений целого и его составных частей
Близка к этой точке зрения и И.А. Конюхова, которая указывает, что "особенность федерализма как формы государственного устройства заключается в том, что допускается определенное соотношение между собственно федеративными связями, преобладающими и предопределяющими характер государственности, с одной стороны, и элементами унитаризма, конфедеративных отношений в модели конкретного государства - с другой. Это соотношение в допустимых пределах может варьироваться в зависимости от специфики государства. Важно, однако, соблюсти допустимые пределы отклонений, выход за которые создает угрозу собственно федеративной государственности и модифицирует государственное устройство в новую форму, не способную обеспечить эффективное и демократическое функционирование государственной власти, стабильность и позитивное развитие государственно-правовых отношений" .
Для правильного понимания сущности федерализма и системы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами необходимо попытаться определить, что же собой представляет эта правовая категория; Как уже говорилось выше, федерализм в качестве концепции и комплекса идей и принципов, которые лежат в разработке оптимальных форм, путей и механизмов взаимоотношений федерального центра и регионов, представляет собой весьма сложную материю, которая может видоизменяться в процессе достижения зрелости самой федерации.
Наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, форму и; режим государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной; организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке отмечается, что федерализм как принцип обустройства вышел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармонизирующее сообщество. Элементы федерализма существовали еще в государственно-политических образованиях античной Греции и Древнем Риме. Современные же идеи федерализма увидели свет с появлением буржуазного общества и формированием национального государства. Родоначальником теории федерализма считается Иоханнес Альтузиус, который рассматривал государство как некий союз нескольких политических образований, объединенных наличием общих интересов1. В дальнейшем эта теория претерпела существенные изменения. Даже сам термин "федерализм" трактуется отечественными и зарубежными учеными по-разному. Одни из них считают, что понятие "федерализм" намного шире понятия "федерация", т.к. оно состоит из системы основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, характеризующих организацию и функционирование федеративного государства любой страны и отличающих его от унитарного.
Типология моделей федерализма и их эволюция
Типология федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство - федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма проводится на основе таких важнейших параметров, как природа федерации, способ образования, вид учредительного правового акта (форма образования), степень централизации государственных функций и, наконец, характер разделения и реализации власти и ответственности. Все эти качества в единстве и позволяют обнаружить специфику модели федерализма применительно к условиям конкретного государства.
Таким образом, одна из главных задач анализа моделей федерализма применительно к конкретному государству связана с выявлением в итоге степени демократичности и эффективности данной модели, определением неиспользованных резервов и путей их применения с учетом специфики данного государства. По нашему мнению, один из значительных резервов демократизации и оптимизации российской модели федерализма заключается в создании более совершенной системы разделения власти между федерацией и ее субъектами.
Классическое определение термина "модель" дают Ч.Лейв и Дж.Марч: "Модель - это упрощенная картина реального мира, обладающая некоторыми, но не всеми ее свойствами. Она представляет собой множество взаимосвязанных предположений о мире. Как и любая картина, модель проще тех явлений, которые, по замыслу, она отображает или объясняет"1.
При всей многозначности понятия "модель": образец, мера, копия, макет, образ, форма, схема и т.д., - принципиально общим и наиболее важным при нашем рассмотрении является то, что объект (явление или процесс) и его модели всегда едины в своей основе, сущности. Да, модель не абсолютно совпадает со своим объектом, не тождественна ему и может в какой-то мере отличаться от него: быть больше или меньше, не иметь тех или иных параметров, но не выходящих за рамки его качественной определенности. Однако, при всех условиях, если речь идет о моделях между ними и их объектом не может не сохраняться принципиальное единство, подобие, сходство, совпадение, прежде всего важнейших структурно-функциональных каузальных и генетических связей их основных элементов
Важность для нас этого общего положения моделирования состоит в том, что из него вытекает вывод о единой сущности одного и того же явления (в данном случае федерализма), которое может находить свое конкретное проявление в различных моделях.
Потребность в использовании категории "модели" федерализма обусловлена тем, что федерализм как тип политико-территориального устройства государства, не говоря уже о федерализме как типе организации и функционирования государственной власти, - это научная абстракция, которая как таковая существует в реальности- только через отдельное из непрерывной связи с особенным1. Любая реальная модель представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма.
Модель нам представляется в двух видах: - как некоторая социально-политическая реальность концептуально-теоретического типа; - как некие критерии построения федеративного государства и его фундаментальные аспекты.
В основе любой модели федерализма лежат принципы, которые определяют особенности федеративной структуры и ее механизмов. Сущность федерализма в институционализации особых, специфических отношений между участниками политической жизни государства. Поэтому без определенных принципов, механизмов и соответствующих институтов нет и федерализма.
В отечественной юридической науке появились исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации. По мнению Л.М. Карапетяна, Б.Н. Задарновского, единственной "моделью" федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, но никак не о моделях федерализма .
Думается, что отказ от исследования федерализма на основе идентификации его особенностей и выделение различных моделей, характеризующих специфику систем разделения государственной власти по вертикали, степень развития демократии и эффективность федеративного устройства, едва ли оправдан.
Диалектика территориального и национального в российском федерализме: основные этапы становления, проблемы и перспективы его развития
Российская Федерация является уникальным государством благодаря своей многонациональности, истории, характеризующаяся помимо всего этого этнонациональным, социокультурным, конфессиональным, региональным и другими формами плюрализма. Перед Россией стоит задача найти верные принципы и ориентиры в проблемах государственного строительства. Речь идет, прежде всего, об обеспечении единства страны, преодолении сепаратизма, нахождении оптимального сочетания в распределении полномочий между федеральным центром и регионами. И в этом плане нам жизненно необходимо иметь дееспособную модель российского федерализма.
Все проблемы, связанные с федерализмом в России, в должной мере не могут быть раскрыты в одном параграфе. Поэтому свою задачу автор видит в том, чтобы выделить и проанализировать некоторые ключевые, на его взгляд, проблемы, такие, как особенность российского федерализма, его концептуальные аспекты, которые, как представляется, определяют социальный и политический облик страны, а также дают возможность проследить развитие федерализма, с учетом исторических реалий. К настоящему времени вышло значительное число монографий, сборников статей, посвященных проблемам российского федерализма.
Обращают на себя внимание работы, изданные по этой проблеме в регионах . Интерес ученых к проблематике федерализма привел к выпуску специального журнала3 и изданию энциклопедического словаря4.
По мнению некоторых ученых, Россия прошла определенный путь федерализма. Эволюция федерализма, с их точки зрения, состояла в том, что входящие в состав России территории и население не теряли возможности самоуправления. Элементы федерализма они видят и в процессе вхождения в состав России, как других народов, так и насильственно присоединенных территорий, обосновывают на исторических фактах концепцию о формировании Российского государства преимущественно на добровольных началах, а не на насильственном захвате. Начиная с середины XIV в. и в законодательстве последующего периода, в истории Российского государства они находят идеи самоуправления различных административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства1.
За свою многовековую историю Россия знает две формы государственно-территориального устройства - унитарную и в определенной степени федеративную. Формирование и развитие российской государственности с IX века по 1917 год проходило в унитарной форме.
Основная особенность эволюционного развития Российского государства с момента его образования до революционных потрясений в феврале и октябре 1917 года состояла в том, что входящие в его состав население и территории не теряли при этом возможности своего самоуправления. Этот процесс нашел свое правовое обеспечение в Русской Правде, Новгородской и Псковской судебных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 годов, Соборном Уложении 1649 г., Своде законов Российской империи.
В результате к 1917 году в России был накоплен богатый опыт децентрализованного развития унитарного государства, который учитывал территориально-географические и социально-экономические, национальные и культурно-исторические особенности регионов. Данный опыт позволял сохранить на обширной территории Российского государства традиционные нормы права, быта и обычаев народов, опирался на местную элиту, учитывал политическую ситуацию, а в конечном счете способствовал росту Российской державы.
Остановимся на главных формах децентрализованного управления. Первая из них была характерна для территорий, где проживало в основном русское население, а также Прибалтики, Закавказья, регионов, населенных оседлыми тюркскими народами.
На этих территориях при развитии унифицированной государственно-административной системы внедрялось и самоуправление: поначалу сословное, а затем и земское. При этом в Прибалтике местное самоуправление было более развито в связи с предоставлением ее жителям значительных прав и привилегий. В течение длительного времени в Прибалтике действовали органы местного бюргерства - городские магистраты. Широко развивались, по преимуществу, из местных дворян приходские собрания, конвенты, ландтаги, комитеты. Все три основные религии - православие, евангелическо-лютеранская и католическая, имели равные права. Крестьяне Прибалтики были освобождены от крепостной зависимости еще в 1816-1818 гг. за 45 лет до освобождения крестьян центральной России
Формы и способы реализации конституционно-правовых коллизий федеративных отношений Конституционным Судом России
Конституция Российской Федерации 1993 года внесла принципиальные изменения в основы конституционного строя, в государственное устройство России, в принципы организации разграничения властных полномочий федерального центра и регионов. Последовательное закрепление в ней нового для нашего государства принципа разграничения предметов ведения и полномочий в качестве основы российского федерализма обусловило ряд обращений в Конституционный Суд Российской Федерации1 и конституционные суды республик по вопросам, связанным с реализацией этого принципа.
Принципиальный характер имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам федеративного устройства государства, в т.ч. такие, как разграничение полномочий в сфере организации власти и проведения выборов, разграничение полномочий в сфере экономики, изменение наименования субъекта Российской Федерации и т.д. Так, в постановлении Конституционного Суда от 10 сентября 1993 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от сентября 1992 года "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской . Федерацией в условиях приватизации" подчеркивалось, что Федеративный договор и Конституция Российской Федерации, наделившие (субъекты федерации) правом участия совместно с федеральными органами в решении вопросов разграничения-государственной собственности на территории субъекта федерации, по сути, предоставили субъектам Российской Федерации материальное конституционное полномочие, предусматривающее обязательное выявление и учет их интересов при решении проблем, отнесенных к данной сфере совместного ведения1.
Разграничение полномочий в сфере экономики между федерацией и ее субъектами затрагивает и вопросы налоговой системы. Не случайно в последнее время подписаны десятки правительственных соглашений в этой сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. В постановлениях Конституционного Суда нашла свое отражение и эта проблема. По мнению Конституционного Суда, для субъектов Российской Федерации не исключается возможность устанавливать собственные налоги и сборы, но лишь в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации и с соблюдением основных прав и свобод граждан (Постановление Конституционного Суда от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области, города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы (абзац четвертый пункта 4 мотивировочной части) . В другом своем постановлении от 21 марта 1997 по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации" Конституционный Суд признал, что при отсутствии Федерального закона об общих принципах налогообложения и сборов признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование предметом совместного ведения не давало бы им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, касающихся данных принципов в части, имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом. Такой вывод следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
Судом было указано, что принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предоопределяемой положениями Конституции Российской Федерации, в соответствии с ее статьей 71 (пункт "а") находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.
Из статей 5 (части 2 и 3), 72 (пункт "и" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации
