Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность исследования вопросов, связанных с конституционным правосудием в нашей стране, очевидна. Это новый институт для России. Начало его реального функционирования связано с концом прошлого века, с крупномасштабными судьбоносными реформами в нашей стране, которые охватили все сферы социально-экономической, политической, правовой жизни. Их проведение, как показывает мировая практика, практика России, невозможно без реальной, эффективной правовой охраны Конституции - Основного Закона государства и такой ее главенствующей формы, как конституционное правосудие. Они - важнейший атрибут демократического правового федеративного государства, основанного на принципе разделения властей, к которому мы стремимся.
Реальное создание конституционного правосудия в России охватывает несколько этапов. На сегодня степень завершенности здесь различна. На общефедеральном уровне можно говорить в целом об окончании данного процесса. Свидетельством этого являются создание и успешное функционирование Конституционного Суда РФ. Практическая действительность свидетельствует о своевременности, реальной востребованности такого органа государственной власти. Сегодня в центре внимания науки конституционного права - проблематика, связанная с совершенствованием организации и деятельности Конституционного Суда РФ. Это показатель актуальности избранной темы исследования.
На уровне субъектов Российской Федерации все сложнее. Процесс создания конституционного (уставного) правосудия здесь идет медленно, с определенными трудностями. Решения здесь носят на практике различный характер. Наиболее перспективной признается модель создания конституционных (уставных) судов. Однако заметим, что они реально действуют в незначительном числе регионов. В результате можно
констатировать, что процесс формирования органов конституционного (уставного) правосудия здесь не завершен. В связи с этим идет постоянная работа, связанная с поиском оптимальной модели конституционного (уставного) правосудия в субъектах РФ, которая бы в наибольшей степени отвечала как их интересам, так и интересам всей страны в целом. И это свидетельство актуальности темы исследования.
Отметим также, что диссертация носит главным образом историко-правовой характер. Это обусловлено тем, что эффективный результат невозможно получить без всестороннего анализа возникновения, развития конституционного правосудия за все годы существования российской государственности. История - это тот инструмент, без которого невозможно объективно оценить процессы, происходящие сегодня в нашей стране, выработать оптимальные, наиболее приемлемые практические решения. Этот факт также обусловливает актуальность данного исследования.
Степень научной разработки проблематики. Следует
констатировать, что степень отношения к изучению проблематики правовой
охраны конституции в целом, конституционного правосудия, в частности, на
конкретных этапах исторического развития России была различной. В годы
монархии данным вопросам уделялось мало внимания. Определенный
интерес к ним стал проявляться лишь в начале XX в. и был связан с
принятием в 1905-1907 гг. ряда важных правовых актов, и прежде всего
Основных государственных законов 1906 г., превративших страну
фактически в конституционную монархию. Именно тогда появляются труды,
в которых исследовалось в большей или меньшей степени конституционное
правосудие в зарубежных странах, ставились вопросы о создании такого рода
органов в России. Это нашло свое отражение в работах таких известных
дореволюционных ученых-юристов, как М.М.Ковалевский,
С.А.Котляревский, Н.И.Лазаревский, Н.И.Палиенко, Л.А.Шаланд, А.С.Ященко и др.
Определенный интерес к правовой охране конституции, конституционному правосудию в советской России проявляется в 20-е годы XX в. Выходит значительное число работ, в центре внимания которых были вопросы законодательной конструкции конституционного надзора в нашей стране, роли в ней Верховного Суда СССР, классификации нарушений конституционности. Особо здесь отметим монографию В.К.Дябло "Судебная охрана конституции, в буржуазных государствах и в Союзе ССР", вышедшую в 1928 г. В анализе зарубежного опыта в данной области преобладал критический подход. В 30-е годы XX в. в советской научной литературе вопросы правовой охраны конституции, конституционного правосудия фактически не рассматривались.
К ним в определенной степени обратились лишь в конце 50-х годов. Анализ правовой охраны конституции носил чисто идеологический, критический характер. Ситуация меняется в 60-70-е годы XX в. Наряду с критикой стали преобладающими исследования организации и деятельности, практики органов конституционного правосудия в капиталистических странах. Подробно и всесторонне анализируется опыт зарубежных социалистических стран, и прежде всего тех из них, в которых создавались конституционные суды. Появились и предложения о создании специализированных органов конституционного контроля в нашей стране. Все это нашло свое отражение в трудах Л.М.Гудошникова, Ю.П.Еременко, Д.Л.Злотопольского, И.П.Ильинского, В.Ф.Котока, И.Н.Кузнецова, М.А.Нуделя, М.А.Шафира, В.В.Щетинина, Л.М.Энтина и др.
Значительный рывок в деле исследования вопросов правовой охраны конституции, конституционного правосудия был сделан в последние десятилетия, начиная со второй половины 80-х годов прошлого столетия - с началом реформирования российского общества. Издано значительное число фундаментальных трудов в данной области. Здесь назовем таких ученых, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Н.А.Богданова, А.А.Белкин, С.В.Боботов, Н.В.Витрук, Г.А.Гаджиев, В.Д.Зорькин, М.И.Клеандров, О.Е.Кутафин,
Л.В.Лазарев, В.О.Лучин, В.В.Маклаков, Т.Г.Морщакова, Б.А.Страшун, В.А.Туманов, И.А.Умнова, Т.Я.Хабриева, Н.Ю. Хаманева, В.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев, Ю.А.Юдин и др. Особо отметим серию работ, посвященных становлению и развитию правовой охраны конституции, конституционного правосудия в нашей стране, подготовленную М.А.Митюковым.
В центре внимания ученых сегодня и такие сложные проблемы, как становление, организация конституционного (уставного) правосудия на уровне субъектов Российской Федерации. Здесь особо отметим фундаментальные труды В.В.Гошуляка, В.А.Кряжкова, М.А.Митюкова, Ж.А.Овсепян и др. Сюда следует отнести и ряд диссертационных исследований, связанных с анализом конституционного контроля в отдельно взятых субъектах РФ (М.К.Ажаховой, М.А.Латкиной, Д.Ш.Пирбудаговой и др.), отдельных сторон организации и деятельности специализированных органов конституционного (уставного) контроля всех субъектов РФ (В.К.Бобровой, И.Л.Боровой, Е.Е.Жеребцовой, М.М.Иоффе и др.).
Цель и предмет исследования. Цель диссертационной работы -исследование теоретических и правовых основ создания, функционирования конституционного правосудия в России, характеристика периодов, этапов данного процесса и на основе этого выработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование организации и деятельности Конституционного Суда РФ, создания эффективной модели конституционного (уставного) правосудия в субъектах РФ. Предмет исследования - институт правовой охраны конституции в целом, конституционного правосудия, в частности, на уровне центра и на уровне субъектов Российской Федерации, отечественная теория и практика в данной области, а также ряда зарубежных государств.
Задачи исследования:
- охарактеризовать место и роль конституционного правосудия как важнейшей и основной формы правовой охраны конституции;
дать определение конституционного правосудия;
показать специфику конституционного правосудия в федеративном государстве;
дать характеристику основных моделей правовой охраны конституции, конституционного контроля, конституционного правосудия в мировой практике;
- выделить основные периоды и этапы становления и развития
конституционного правосудия в России;
охарактеризовать организацию и деятельность Комитета конституционного надзора СССР, который являлся предтечей конституционного правосудия в нашей стране;
- дать характеристику организации и деятельности Конституционного
Суда РФ образца 1991 г.;
- проанализировать организацию и деятельность современного
Конституционного Суда РФ;
- дать развернутую характеристику становления конституционного
(уставного) правосудия в субъектах РФ;
- показать практику деятельности Конституционного Суда РФ,
конституционных (уставных) судов в регионах РФ;
предложить практические рекомендации, направленные на совершенствование организации и деятельности конституционных (уставных) судов РФ.
Методологические основы исследования. Одна из особенностей правовой охраны конституции, конституционного правосудия - их сложность, неоднородность в методологическом плане. В соответствии с этим был использован системный подход, который основывается на применении комплекса методов - юридического (догматического), сравнительно-правового, структурно-функционального и др. При этом, исходя из целей и задач исследования, особое место было отведено историко-правовому методу. Теоретическая основа исследования - труды
отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного права; основная эмпирическая база - законотворческая и правоприменительная деятельность на общефедеральном уровне и на уровне субъектов РФ.
Научная новизна исследования. Выявлены и охарактеризованы важнейшие периоды и этапы становления и развития конституционного правосудия в России. Проведено комплексное исследование законодательства как на общефедеральном, так и на уровне субъектов РФ, относящегося к данному институту. Особое внимание уделено решениям последних лет в связи с тем, что они еще недостаточно исследованы в научной литературе. Представлен ряд новых подходов, связанных с понятийным аппаратом в данной области. Дана характеристика практики деятельности органов конституционного (уставного) правосудия. Рассмотрены причины, тормозящие создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ. Предложен ряд практических рекомендаций в целях совершенствования организации и деятельности конституционных (уставных) судов.
Положения и выводы, выносимые на защиту
1. Среди отечественных ученых нет единого мнения о периодизации становления и развития конституционного правосудия в нашей стране. Высказываются различные точки зрения. Они имеют один недостаток -отражают главным образом этапы становления конституционного правосудия на общефедеральном уровне. В связи с этим предложим несколько иной подход. Он носит комплексный характер и отражает процессы, происходившие в сфере правовой охраны конституции, конституционного правосудия как на уровне всей нашей страны, так и на уровне ее субъектов. В связи с этим предлагаем выделить два основных периода: первый - период теоретических идей, практических решений, предшествовавших созданию правосудия в России (конец XVII в. - конец 80-х годов XX в.); второй - период практического, реального создания
конституционного правосудия и его функционирования в России (с 1990 г. по настоящее время).
Целесообразно в рамках этих периодов определение и конкретных этапов. В рамках периода теоретических идей, практических решений, предшествующих созданию конституционного правосудия в России, достаточно четко прослеживаются два больших этапа: во-первых, монархический (до 1917 г.); во-вторых, социалистический (1917-1991 гг.). Во второй период - практического создания конституционного правосудия и его функционирования на общефедеральном уровне - также имеют место два этапа - этап перестройки (1985-1991 гг.), связанный с функционированием квазисудебного органа - Комитета конституционного надзора СССР; и этап создания и функционирования Конституционного Суда РФ (с 1991 г.).
Различные точки зрения высказываются и о периодизации создания и функционирования конституционного правосудия на уровне субъектов РФ. Ее началом считают, как правило, 1991 г. - время идей и создания первых конституционных судов в республиках. Вместе с тем представляется обоснованным выделение этапа, охватывающего 1989-1990 гг. Именно тогда в республиках РСФСР декларировались или реально создавались комитеты конституционного надзора - квазисудебные органы правовой охраны конституции - предпосылки конституционных (уставных) судов; происходила переориентация на новую форму организации специализированного механизма охраны основных законов субъектов РФ -конституционные (уставные) суды.
4. В научной литературе даются различные определения самого
понятия "конституционное правосудие". С нашей точки зрения - это
деятельность компетентных органов государства по рассмотрению и
разрешению вопросов о соответствии конституции иных правовых актов,
актов органов местного самоуправления и общественных объединений
граждан, иных споров, имеющих конституционное значение в форме
конституционного судопроизводства.
5. Выделяется специфика конституционного правосудия в
федеративном государстве. Здесь действуют две правовые системы:
общефедеральная и субъектов федерации. Конституционное правосудие
выступает в качестве одного из основных механизмов в деле обеспечения
единства всего законодательства, гармонично сочетая интересы как
федерации в целом, так и ее отдельных субъектов. В этом залог нормального
функционирования демократического, правового, федеративного
государства. Своеобразна и роль конституционного правосудия в
федеративном государстве при разрешении споров и конфликтов между
федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации. Именно им
отводится здесь главенствующая роль.
Современное отечественное законодательство в определенной, незначительной мере решило такой сложный, злободневный вопрос, как толкование правовых актов. Так, например, правом толкования Конституции РФ обоснованно и объективно наделен Конституционный Суд РФ. Вместе с тем осталась нерешенной проблема по отношению иных актов общефедерального уровня. По нашему мнению, в качестве следующего шага целесообразно наделить Конституционный Суд РФ правом толкования федеральных законов, актов высших органов исполнительной власти страны. Это полностью соответствует статусу Конституционного Суда РФ, его юридическому предназначению, отвечает принципу объективности, беспристрастности в решении такого рода вопросов.
Конституционные (уставные) суды не единственная форма конституционного (уставного) контроля, конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах РФ. Здесь присутствуют (или присутствовали) иные модели. Так, в первые годы становления специализированных органов уставного контроля создавались (или выражалось намерение создавать) уставные палаты - квазисудебные органы. В дальнейшем от такой формы отказались как от недостаточно эффективной. Имеет место и приобщение обычных судов к конституционному (уставному) правосудию. Данная модель
не перспективна в связи с тем, что такие суды не приспособлены к решению специфических споров, связанных с конституционной (уставной) юстицией, сегодня они перегружены решением дел, относящихся к их непосредственной, основной компетенции. В ряде регионов РФ в эту деятельность вовлекаются и их парламенты. Это также не самое удачное решение. Парламенты не судебные органы. Они решают иные важнейшие задачи. Депутаты в значительной своей части не юристы. А наличие такого образования - одно из важнейших условий принятия квалифицированных, объективных решений в данной области.
8. В диссертации предлагаются конкретные практические рекомендации по совершенствованию организации и деятельности органов конституционного (уставного) правосудия. Например, ныне действующее законодательство урегулировало основные вопросы, связанные с конституционным (уставным) судопроизводством. Вместе с тем более целесообразно было бы принятие отдельного правового акта (как на уровне центра, так и на уровне субъектов РФ), регулирующего конституционное (уставное) судопроизводство, конституционный (уставной) процесс в связи со сложностью, объемностью и многообразием данных вопросов, как это сделано в уголовной, гражданской сферах. Много сделано и в деле законодательного закрепления положений, касающихся правовой силы решений Конституционного Суда РФ, тех реальных последствий, которые могут наступить в случае их неисполнения. Но этого мало, как показывает реальная практика. В связи с этим остается актуальным вопрос о принятии специального акта о выполнении решений Конституционного Суда РФ, и в особенности о той ответственности, которая наступает в случае невыполнения таких решений.
Теоретическая и практическая значимость исследования Теоретическая ценность данной диссертации заключается в том, что ее положения могут быть применены в качестве дополнительных научных материалов в учебном процессе при изучении курсов "Конституционное
право России", "Конституционное право субъектов Российской Федерации", "Конституционное правосудие в России". Выводы и предложения, сформулированные в данной работе, могут быть использованы на практике в процессе совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, реальной деятельности конституционных (уставных) судов.
Апробация результатов исследования. Основные положения представлены в докладе на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, в научных публикациях автора в сборниках трудов Института государства и права РАН и других учебных заведений.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, и библиографии. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы.
