Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с реализацией закрепленного в Конституции Российской Федерации курса развития России как правового демократического государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.
Сегодня становится все очевиднее, что для современной России важен не только сам по себе факт закрепления в Основном законе страны этих положений, но и создание правовых механизмов, при которых права и свободы реально, как непосредственно действующие, определяли бы смысл, содержание и применение законов.
Одним из ведущих элементов этого механизма является судебный конституционный контроль, осуществляемый посредством конституционного правосудия. На федеральном уровне оно представлено Конституционным Судом Российской Федерации, опыт деятельности которого показал своевременность его создания и эффективность функционирования. Он стал стимулом развития конституционной (уставной) юстиции, призванной осуществлять конституционный контроль на уровне субъектов федерации, однако ее формирование происходило и происходит сейчас медленно и непоследовательно.
В настоящее время законы о конституционных (уставных) судов приняты лишь в 23 субъектах федерации, в двух из них – Курганская и Тюменская области – действие закона приостановлено, реально созданы эти судебные органы только в 15 субъектах федерации. Учитывая как уровень и качество принимаемых во многих субъектах законодательных актов, которые нередко продолжают противоречить Конституции России, федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта федерации, так и уровень обеспечения прав и свобод граждан на региональном и муниципальном уровнях, подобное положение вызывает немало вопросов. Главный из них – нужны ли конституционные (уставные) суда, могут ли они, исходя из правового регулирования их организации и деятельности, обеспечить необходимый уровень нормоконтроля, «перевести» права и свободы человека из категории конституционных принципов в категорию непосредственно действующих, определяющих на региональном уровне смысл, содержание и применение нормативно-правовых актов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Создание на уровне федерации и ее субъектов квазисудебных, а затем и судебных органов конституционного и уставного контроля заметно активизировало научные исследования об их сущности, задачах, принципах формирования и деятельности.
Вопросам конституционного контроля посвящены работы С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, А.Д. Бойкова, Н.С. Бондаря, В.Н. Бутылина, Н.А. Варламовой, Г.А. Гаджиева, И.В. Гончарова, Г.А. Жилина, В.И. Задиоры, В.И. Ивановой, В.Т. Кабышева, А.А. Клишаса, А.Е. Козлова, Н.М. Коркунова, В.В. Кровельщиковой, Л.В. Лазарева, М.А. Митюкова, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, М.С.Саликова, О.И. Тиунова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, С.М. В.Т. Филиппова, С.М. Шахрая, Б.В. Щетинина, З.В. Эргубаева, Ю.А. Юдина.
Непосредственно конституционно-уставному правосудию посвящены труды С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.Т. Барнашова, С.В. Боботова, Н.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, В.В. Гошуляка, И.Г. Дудко, В.Д. Зорькина, М.И. Клеандрова, О.Е. Кутафина, В.А. Ржевского, В.А. Кряжкова, В.Н. Кудрявцева, В.О. Лучина, С.Э. Несмеяновой, Т.Г. Морщаковой, Ж.И. Овсепян, Б.А. Страшуна, Н.М. Чепурновой, Т.Я. Хабриевой, А.Г. Хабибуллиной, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева.
К вопросам становления и развития конституционных (уставных) судов обращались в своих работах И.С. Бастен, И.Л. Борова, В.К. Боброва, Т.И. Геворкян, А.А. Двигалева, Ж.В. Дворцова, Е.В. Жеребцова, А.А. Иванин, В.М. Иоффе, А.М. Кальяк, О.Б Мироновский, Д.С. Петренко, Е.А. Скопцова, А.Л. Фартыгин, Л.Е.Ховрина, С.Н.Школа.
Отмечая высокую степень научной разработанности тематики диссертационного исследования, в то же время, необходимо отметить, что значительная часть работ, в том числе диссертаций, изданы в предшествующие годы и в силу этого не отражают произошедшие в последнее время изменения в федеральном и региональном законодательстве. Немаловажно и то, что многие работы носят преимущественно теоретический характер, в недостаточной степени освещают реальную практику конституционного (уставного) судопроизводства.
Немало вопросов организации и деятельности региональной конституционной (уставной) юстиции остаются дискуссионными. Это касается, в частности, вопросов разграничений компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов, проблем унификации законодательства о конституционной (уставной) юстиции и приведении его в соответствие с положениями федеральных законов, критериях разграничения полномочий конституционных (уставных) судов с арбитражными судами и судами общей юрисдикции, процедурных вопросов конституционного (уставного) судопроизводства, пересмотра судебных решений.
В этой связи особую теоретическую и практическую значимость приобретают исследования, направленные на выявление содержательных и технико-юридических проблем регионального законодательства, регулирующего деятельность конституционных (уставных) судов, а также выработку единых, базисных основ функционирования региональной конституционной юстиции в целом.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили объект, предмет и внутреннюю логику исследования, его цели и задачи.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с формированием и функционированием органов судебного конституционного контроля в субъектах федерации.
Предмет исследования охватывает: понятия, признаки и принципы судебного конституционного (уставного) контроля как особого вида государственной деятельности, осуществляемой соответствующими судами субъектов Российской Федерации; комплекс нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня, посредством которых осуществляется регулирование создания (учреждения) органов конституционной (уставной) юстиции и отправление конституционного (уставного) правосудия; складывающаяся в различных субъектах федерации практика реализации конституционными (уставными) судами своих полномочий.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексный сравнительный анализ правового регулирования конституционного (уставного) правосудия, сложившейся практики деятельности судебных органов в сфере конституционного (уставного) контроля для выявления проблем и противоречий и подготовки на этой основе научно обоснованных рекомендаций по их устранению.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
– проанализировать предпосылки становления и развития органов конституционной юстиции в субъектах федерации;
– выявить политико-правовые и нормативные факторы, препятствующие функциональной активности действующих конституционных (уставных) судов субъектов Федерации или стимулирующих ее;
– обосновать понятие конституционного (уставного) судоустройства, выявить общее и особенное в состояние правового регулирования этого института в субъектах федерации, где созданы конституционные (уставные) суды;
– раскрыть содержательные и нормативные основания взаимоотношения конституционных (уставных) судов с Конституционным Судом РФ, федеральными арбитражными судами и судами общей юрисдикции;
– исследовать содержание правового статуса судей конституционных (уставных) судов, раскрыть особенности его юридического закрепления в законодательстве субъектов федерации;
– выявить и систематизировать закрепленные в законодательстве субъектов федерации принципы и процедуры конституционного (уставного) судопроизводства, оценить их с точки зрения обеспечения полномочий конституционно-уставной юстиции;
– раскрыть сущность и содержание принимаемых конституционными (уставными) судами судебных актов, выявить наиболее актуальные для отдельных регионов вопросы, поставленные перед органами конституционной-уставной юстиции;
– исследовать содержание институтов пересмотра и исполнения решений конституционных (уставных) судов, выявить существующие проблемы и правовые коллизии, обосновать пути их решения;
– сформулировать предложения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные методы. Особенности объекта и предмета исследования, характер решаемых в ходе его проведения задач обусловили применение методов анализа и синтеза, индукции и дедукции, интерпретации правовых идей и теорий. В работе широко использовались исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический методы. При рассмотрении сущности и содержании конституционного (уставного) судоустройства использовался метод структурно-функционального анализа. В диссертации использован метод ситуационного моделирования проблемных ситуаций конституционного (уставного) судопроизводства с последующим привлечением для их решения положений теории федерализма и конституционализма, правовых позиций Конституционного Суда РФ. В диссертации использованы также метод контент-анализа законодательных актов субъектов федерации, регламентирующих организацию и деятельность конституционных (уставных) судов, статистические методы, методы конкретных социологических исследований.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных специалистов в области теории государства и права, конституционного права, прежде всего: С.А. Авакьяна, С.С.Алексеева, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Н.В, Витрука, Г.А.Гаджиева, В.И.Задиоры, В.Т. Кабышева, М.И. Клеандрова, А.А. Клишаса, В.А. Кряжкова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.В.Малько, М.А.Митюкова, Т.Г.Морщаковой, В.С. Нерсесянца, Ж.И. Овсепян, В.Д. Перевалова, М.С. Саликова, С.Л Сергевнина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составил широкий круг источников, центральное место среди которых занимает Конституция РФ, правовые позиции, отраженные в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ, действующее федеральное законодательство, конституции и уставы всех субъектов федерации, региональные законы и подзаконные нормативные акты, регулирующие деятельность конституционных (уставных) судов субъектов федерации.
Формулируя выводы и предложения, соискатель в качестве эмпирической базы опирался на: обобщение и анализ более 800 судебных актов, в том числе более 600 итоговых решений, принятых органами конституционной (уставной) юстиции с момента их создания и по состоянию на 1 ноября 2008 г.; анализ статистических данных об обращениях граждан в период с 2004 по 2007 г. в органы прокуратуры Республики Чувашия, Республики Калмыкия, Республики Саха (Якутия), Республики Адыгея, Республики Татарстан, Брянской, Курской, Московской и Свердловской областей с заявлениями об оспаривании нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления; документы и материалы Всероссийского совещания «Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации».
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, авторским подходом к рассмотрению проблемных вопросов, в комплексе составивших предмет исследования. Диссертация представляет комплексное исследование теории и практики функционирования конституционной (уставной) юстиции, соотнесенное с проблемой создания правовых механизмов, способных обеспечить необходимый уровень нормоконтроля, «перевести» права и свободы человека из категории конституционных принципов в категорию непосредственно действующих, определяющих на региональном уровне смысл, содержание и применение нормативно-правовых актов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
Определяющим в авторском подходе является попытка обосновать необходимость рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов как функциональной системы судебных органов конституционного контроля федерального и регионального уровня, не находящихся в организационном подчинении, но действующих, исходя из общих целей и принципов, закрепленных в конституционных нормах материального и процессуального права.
Исходя из этой концептуальной посылки в диссертации сформулировано авторское определение понятия «конституционное судоустройство», раскрыты его федеральный и региональные компоненты; предложено авторское обоснование причин формирования, а затем торможения развития и активного функционирования конституционной (уставной) юстиции.
Проведена многоаспектная сравнительно-правовая систематизация особенностей закрепления в региональном законодательстве правового статуса всех созданных и функционирующих конституционных (уставных) судов. На основе анализа всего законодательного массива федерального и регионального уровня, регламентирующего вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов, выявлены проблемы и противоречия, предложены пути их решения. Предложена и обоснована логико-правовая модель анализа и правового закрепления функциональных и организационных принципов, необходимых для нормального и эффективного отправления конституционно-уставного правосудия.
Представлена развернутая характеристика различных видов итоговых решений конституционных (уставных) судов и оснований их пересмотра, обоснованы предложения по приведению этих оснований в соответствие с теорией конституционного судопроизводства и складывающейся практики взаимоотношений конституционных (уставных) судом с Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей и арбитражной юрисдикции.
Это позволило выдвинуть ряд самостоятельных выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование организации и функционирования конституционной (уставной) юстиции как составной части судебной системы российского государства.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы.
1. Предложена и обоснована целесообразность единого доктринального толкования ряда понятий, связанных с судебным конституционным контролем:
– «конституционная (конституционно-уставная) юстиция»: совокупность судебных органов федерального и регионального уровней, в пределах установленной компетенции осуществляющих посредством конституционного и конституционно-уставного судопроизводства деятельность по проверке соответствия законов и иных нормативных актов Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов федерации и обеспечивающих на этой основе верховенство конституции как основы национальной правовой системы, защиту конституционных прав и свобод, соблюдение принципа ;
– «конституционное (конституционно-уставное) правосудие»: совокупность правовых норм федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, регулирующих деятельность специализированных судебных органов по осуществлению конституционного контроля посредством реализации организационных и функциональных принципов и процедур конституционного судопроизводства.
– «конституционное (конституционно-уставное) судоустройство»: совокупность правовых норм федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, определяющих предназначение, цели и задачи функционирования органов судебного конституционного и конституционно-уставного контроля, регулирующих состав, способы формирования, организационно-правовое построение, принципы и гарантии деятельности, статус судей, устанавливающих полномочия этих органов в сфере охраны и защиты Конституции Российской Федерации на всей территории государства.
2. С точки зрения теории судебно-конституционного права и процесса конституционное судоустройство может рассматриваться как доктринальная категория и операциональное понятие.
Как доктринальная категория конституционное судоустройство отражает основанную на теории и практике функционирования органов судебного конституционного и конституционно-уставного контроля совокупность научных воззрений на их предназначение, цели и задачи, состав, способы формирования, организационно-правовое построение, принципы и гарантии деятельности, содержание и правовые средства реализации полномочий в интересах охраны и защиты Конституции Российской Федерации на всей территории государства.
Как операциональное понятие конституционное судоустройство, позволяя представить развернутую многоуровневую характеристику федерального и регионального компонентов конституционного правосудия, выступает как характеристика функциональной системы судебных органов конституционного контроля федерального и регионального уровня, не находящихся в организационном подчинении, но действующих, исходя из общих целей и принципов, закрепленных в конституционных нормах материального и процессуального права.
3. Общность принципов, форм и методов решения задач, стоящих перед федеральным и региональными судебными органами конституционного (конституционно-уставного) контроля предполагает формирование единого правового института конституционного правосудия, нормы которого должны регламентировать статус Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов федерации, закреплять юридические основания и процессуальные механизмы взаимоотношения, включая процедуры разрешения разногласий, четко разграничивать предметы ведения и полномочия, в том числе по отношению к судам общей и арбитражной юрисдикции.
4. Закрепление в федеральном законодательстве статуса конституционных (уставных) судов как судебных органов субъектов федерации предполагает не только их самостоятельность и независимость в пределах юрисдикции, устанавливаемой соответствующими конституциями (уставами) и региональными законами, но и сбалансированность федерального законодательства и законодательства субъектов федерации по вопросам организации и деятельности конституционной (уставной) юстиции как составной части судебной системы российского государства и регионального компонента конституционного судоустройства России.
Обеспечение такой сбалансированности предполагает:
– распространение на конституционные (уставные) суды положения ст. 3 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» о соблюдении ими, как и всеми федеральными судами и мировыми судьями, установленных федеральными законами правил судопроизводства;
– реализацию п. 4 ст. 13 названного закона, предусматривающей, что порядок наделения полномочиями председателей, заместителей председателей, других судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации устанавливается не только законами субъектов Российской Федерации, но и федеральными законами;
– ревизию законодательства субъектов федерации, регламентирующего организацию и деятельность конституционных (уставных) судов, для устранения имеющихся противоречий с Налоговым Кодексом Российской Федерации и федеральными законами «О статусе судей в Российской Федерации» и «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».
5. Учитывая уровень обеспечения конституционных прав и свобод, а также качество текущего законодательства, которое в значительной части субъектов федерации противоречит не только конституциям (уставам), но и Конституции РФ и федеральному законодательству, целесообразно:
– внесение в ч.1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» изменений, предусматривающих императивный порядок создания конституционных (уставных) судов субъекта федерации;
– закрепление в законодательстве субъектов федерации о конституционных (уставных) судах права обращаться с заявлениями, в том числе о пересмотре принятых решений, полномочным представителям Президента РФ в федеральном округе, руководителю главного управления министерства юстиции РФ по федеральному округу, прокурору субъекта федерации, уполномоченному по правам человека в субъекте федерации.
6. В интересах уточнения правового статуса судьи конституционного (уставного) суда, обеспечения его неприкосновенности целесообразно внести ряд уточнений в закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации»:
– п. 1 ст. 4. «Требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи»: после слов «… федеральными законами» дополнить словами «а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также законами субъектов Российской Федерации»;
– п.3.ст. ст. 16 после слов «Решение по вопросу о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу принимается: … «в отношении судьи федерального арбитражного суда …» дополнить словами «судьи конституционного (уставного) суда субъекта федерации…» и далее по тексту;
– п. 4 ст. 16 после слов «Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается: … «в отношении судьи федерального арбитражного суда …» дополнить словами «судьи конституционного (уставного) суда субъекта федерации…» и далее по тексту.
7. В целях устранения ситуаций, при которых вследствие принятия конституционными (уставными) судами решения о неконституционности (несоответствие уставу) нормативного акта возникают «пробелы» в региональном законодательстве, целесообразно дополнить законы о конституционных (уставных) судах нормой, обязывающей суды в итоговом решении определять порядок регулирования общественных отношений впредь до принятия соответствующего нормативного акта уполномоченным органом государственной власти.
8. Закрепленное в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации основание пересмотра решений конституционных (уставных) судов, связанное с изменением конституционной (уставной) нормы, на основании которой было принято решение, противоречит теории конституционного судопроизводства.
Для исключения возможности оказания на суд давления, в том числе по соображениям политической конъюнктуры, целесообразно четко определить перечень «вновь открывшихся существенных обстоятельств, неизвестных суду в момент принятия решений», одним из которых должна быть необходимость учета правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, позволяют получить целостное представление о современном состоянии правового регулирования, организации и деятельности всех созданных и функционирующих в Российской Федерации конституционных (уставных) судах. Сформулированные диссертантом дефиниции понятий «конституционная юстиция (конституционное правосудие)», «конституционное судоустройство» дополняют и уточняют категориальный аппарат конституционного права. Обоснование функциональных и организационных принципов осуществления конституционного (уставного) правосудия, элементов правового статуса судьи, характеристика итоговых решений, оснований их пересмотра дополняют и уточняют разделы теории конституционного правосудия, посвященные вопросам деятельности конституционных (уставных) судов.
Основные положения диссертационного исследования могут найти практическое применение: в процессе преподавания конституционного права; в научно-исследовательской работе, связанной с рассмотрением проблем организации и деятельности конституционных (уставных) судов; при разработке и совершенствовании федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, регулирующего вопросы функционирования конституционного правосудия в Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.
Основные теоретические выводы, рекомендации и положения исследования докладывались соискателем на межвузовской научно-практической конференции аспирантов и соискателей (Санкт-Петербург, 16 ноября 2005г.), отражены в четырех научных публикациях, три из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, согласно перечню ВАК.
Выводы и положения исследования использовались в учебном процессе Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов при проведении лекций и семинарских занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
