Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место, роль и значение автономных округов в российской государственности 14
1.1 Становление и развитие органов государственной власти на территориях автономных округов 14
1.2 Конституционные принципы правового положения автономных округов как субъектов Российской Федерации 36
Глава 2. Конституционно-правовые основы статуса Ямало-Ненецкого автономного округа 46
2.1 Устав Ямало-Ненецкого автономного округа. Его развитие и особенности 46
2.2 Генезис и эволюция уставного законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа 57
2.3 Особенности правового регулирования взаимоотношений Тюменской области и автономных округов, входящих в ее состав 72
Глава 3. Проблемы и особенности организации и функционирования органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа 97
3.1 Конституционно-правовые основы функционирования законодательной (представительной) власти Ямало-Ненецкого автономного округа 98
3.2 Правовой механизм деятельности исполнительной власти Ямало-Ненецкого автономного округа 115
3.3 Судебная власть в Ямало-Ненецком автономном округе 128
3.4 Правовое регулирование местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округе. Направления и формы. 134
Заключение 155
Библиографический список использованных источников и литературы 160
- Становление и развитие органов государственной власти на территориях автономных округов
- Конституционные принципы правового положения автономных округов как субъектов Российской Федерации
- Устав Ямало-Ненецкого автономного округа. Его развитие и особенности
- Конституционно-правовые основы функционирования законодательной (представительной) власти Ямало-Ненецкого автономного округа
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что становление и развитие автономных округов в качестве самостоятельных равноправных субъектов федерации характеризуется рядом особенностей. Они особенно проявились после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и нашли отражение в процессах конституционно-правового закрепления статуса автономных округов с принятием 14 июля 1997 года постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области1.
Закрепление конституционно-правового статуса автономных округов происходило так же, как и государственно-правовое развитие других субъектов Российской Федерации и в то же время, оно носило отличительный характер, обусловленный только присущим им национальным, территориальным, природно-климатическим и иным условиям. Эти особенности можно условно разделить на две основные группы.
К первой относится суровый северный климат, длительное использование территорий для осуществления хозяйственной деятельности народами, отсутствие крупных промышленных центров, а также малая плотность населения (среди которого особое место занимают представители коренных малочисленных народов Се-вера ) на большой территории.
Существование второй группы особенностей обусловлено тем, что, начиная с середины XX века, на территориях компактного проживания народов Севера начали интенсивно создаваться предприятия нефте- и газодобывающих отраслей экономики. Данное обстоятельство вызвало массовое заселение ряда территорий автономных округов и, прежде всего, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, приезжей рабочей силой для освоения открытых углеводородных запасов, а также, развитие отраслей народного хозяйства,
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997, №29. - Ст. 3581
2 Информационные материалы к депутатским слушаниям на тему: « Учёт интересов и прав коренных малочисленных
народов Севера при освоении месторождений полуострова Ямал.// Аппарат Государственной Думы Ямало-Ненецкого
автономного округа. Информационно-аналитический отдел. Управление информации и общественных связей.- Сале
хард, 2008. - С. 84.
обеспечивающих ускоренное формирование нефтегазового комплекса и достойный уровень жизни народа. В результате приезжее население концентрировалось вокруг промышленных предприятий, на обеспечение деятельности которых были направлены основные усилия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Одновременно решалась задача сохранения в рамках национально-государственной автономии общности ряда коренных малочисленных народов. Такие особенности развития были типичными для всех автономных округов.
В соответствии со статьёй 5 Конституции Российской Федерации все субъекты федерации равны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Однако, следует признать, что автономные округа, входящие в состав других субъектов федерации таковыми не являются. Данное обстоятельство по-прежнему актуально и требует новых исследований.
Известно, что одной из важнейших задач конституционно-правовой науки является исследование общественных отношений в рамках российской модели федерализма и выработка рекомендаций по ее укреплению и развитию. Многое в этом процессе зависит и от нахождения оптимального баланса в распределении правомочий между федеральным центром и субъектами федерации.
Закрепленный Конституцией Российской Федерации механизм взаимодействия федерации и её субъектов требует правового оформления в нормах как федерального, так и регионального законодательства. В этой связи в диссертации глубоко и всесторонне, на базе системного, комплексного подхода анализируются генезис и эволюция основ конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа, как равноправного, самостоятельного субъекта федерации.
К числу специфических черт автономного округа следует отнести механизм гарантирования прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на Ямале, особенности участия их представителей в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Кроме того, отличительный характер конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа (впрочем, как и других автономных округов) заключается в том, что законодательно закрепленное нахождение автономного округа
в составе другого субъекта федерации - Тюменской области - на практике не влечет снижения уровня его политико-правовой самостоятельности и должно оцениваться с позиций взаимодействия и сотрудничества на основе специальных договорных механизмов.
Степень научной разработанности проблемы. В своем исследовании автор опирался на труды, посвященные проблемам федеративных и национальных отношений, таких известных ученых и специалистов, как Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, А. Н. Аринин, Д. Н. Бахрах, Л. Ф. Болтенкова, Н. М. Добрынин, Н. А. Игнатюк, Д. А. Керимов, М. И. Клеандров, А. Н. Кокотов, А. А. Коко-шин, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, В. О. Лучин, С. Ю. Марочкин, М. С. Матейкович, В. В. Невинский, А. В. Постников, Е. Т. Пушкарева, В. Е. Севрюгин, С. С. Собянин, В. С. Сондыков, М. Д. Смыслов, А. М. Сязи, В. А. Тишков, В. И. Ульянов, Д. Тэпс, И. А. Умнова (Конюхова), Л. В. Хомич, Г. Н. Чеботарев, А. Н. Широков, Э. С. Юсубов, С. Н. Юркова, Б. С. Эбзеев и многие другие, включая авторов дореволюционного и советского периодов, в частности Н. М. Кор-кунова, Н. А. Бердяева, А. И. Лепешкина, а также зарубежных авторов - Д. Басу, А. Гамильтона, Т. Гоббса, Г. Еллинека, К. П. Крамаржа, Ш. Монтескье, X. Мартинеса-Васкеса, Дж. Бо.
Научные исследования по проблематике федеративных отношений образуют теоретическую основу настоящей диссертационной работы. Диапазон имеющихся научных точек зрения на широкий спектр фундаментальных и прикладных вопросов статусообразования составных частей федераций позволяет дать конструктивную оценку практике федеративного строительства в России в целом и в частности — применительно к вопросам становления и развития государственно-правового статуса автономных округов, в числе которых, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Цель исследования заключается в комплексном изучении конституционно-правового статуса автономных округов в динамике их нормативно-правового формирования, а также, анализе реализации на практике основных (в том числе, и специфических) черт статуса автономного округа как составной неотъемлемой части Российской Федерации.
Задачи исследования:
во-первых, проанализировать закрепление, становление и развитие конституционно-правового статуса автономных округов как самостоятельных субъектов федерации на примере Ямало-Ненецкого автономного округа;
во-вторых, исследовать современную законодательную базу в области конституционно-правового статуса автономных округов;
в-третылх, определить роль органов государственной власти в решении задачи сохранения общности коренных малочисленных народов Севера на примере Ямало-Ненецкого автономного округа;
в-четвертых, выявить особенности правового регулирования взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области.
Объектом исследования являются общественные отношения в области федеративного устройства государства, связанные с формированием, развитием и нормативным закреплением конституционно-правового статуса самостоятельного субъекта федерации - автономного округа.
Предметом исследования стали теория и практика правотворческой и правоприменительной деятельности в области отношений Российской Федерации и автономных округов, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, иных нормативных правовых актах нормы, регламентирующие конституционно-правовой статус автономных округов.
В работе исследуются также особенности экономического развития автономного округа, вызванные освоением природных ресурсов территории, проблемы реализации государственной социальной политики в свете сырьевой зависимости экономики округа, в том числе, государственных гарантий сохранения коренных малочисленных народов Крайнего Севера (ненцев, ханты, селькупов, манси и других).
Методологическая основа диссертации включает совокупность современных методов научного познания социальных явлений, среди которых как общенаучные (диалектический, анализ и синтез, метод индукции), так и частнонаучные методы и приемы (конкретно-исторический, формально - юридический, логический, со-
циологический, сравнительно-правовой, статистический).
Теоретическую основу исследования составляют научные работы ученых-юристов в области теории права и государства, конституционного права, административного и муниципального права.
Нормативная основа диссертации представлена Конституцией Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, иными федеральными нормативными правовыми актами, законодательством субъектов Российской Федерации, внутригосударственными договорами и соглашениями нормативного характера, а также, международными нормами. Для обоснования отдельных выводов используются нормативные акты советского периода развития российской государственности, зарубежных государств и проекты федеральных нормативных актов.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что она представляет собой одну из первых научных работ в области права, посвященных исследованию актуальных проблем генезиса и эволюции конституционно-правового статуса автономных округов (в частности, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, входящих в состав другого равноправного субъекта - Тюменскую область), как самостоятельных равноправных субъектов Российской Федерации.
В работе осуществлен комплексный, системный анализ развития субъектов Российской Федерации на примере Ямало-Ненецкого автономного округа, результаты которого позволяют наряду с решением общих проблем российской модели федерализма внести предложения по её совершенствованию с учётом индивидуальных особенностей, присущих конкретному субъекту федерации, расположенному в районе Крайнего Севера.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или содержащими элементы научной новизны:
1. Установлено, что создание автономных округов является свидетельством возможности формирования в рамках российской модели федерализма государственно-территориальных образований по типу, основанному на учёте, как общих ин-
тересов всего населения территории, так и интересов его основных специфических групп (в частности, старожильческого,1 приезжего, составляющего кадровую основу современных промышленных предприятий, а также, коренного малочисленного населения Крайнего Севера, имеющего особую культуру, традиции, быт и образ жизни).
Доказано, что трансформация автономного округа из административно-территориальной единицы в самостоятельный равноправный субъект федерации явилась отражением процессов федерализации, происходивших в 1990-е годы в масштабах всей страны. Это выразилось, прежде всего, в приобретении им всех необходимых атрибутов государственно-правового статуса, а именно, в образовании системы самостоятельных органов государственной власти, обладающих собственной компетенцией; формировании системы законодательства автономного округа; учреждении официальной символики; закреплении необходимых бюджетных прав и объектов собственности, образующих экономическую основу государственной власти автономного округа; социально - экономическом развитии региона и расширении политических прав населения.
Показано значение Устава автономного округа, являющегося той необходимой правовой основой, благодаря которой развивается система законодательства субъекта федерации. Наличие Устава не только характеризует автономный округ как самостоятельный и независимый субъект, но и является средством регулирования общественных отношений на территории автономного округа с учетом всех территориально-политических особенностей субъекта федерации.
Законодательство автономных округов направлено, в первую очередь, на обеспечение и развитие прав его населения в условиях интенсивного освоения природных ресурсов территорий, имеющих существенное значение для развития экономики всей Российской Федерации.
1 В Толковом словаре русского языка СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой (М. 1997.С. 763) определено, что старожил -это человек, который много лет живёт в каком-нибудь одном месте. Поэтому можно предположить, что понятие «старожилы» охватывает сообщество людей, состоящее из лиц (и их потомков), издавна переселившихся или переселённых ( в том числе и насильственно в эпоху сталинизма) и длительное время живущих на определенной территории. Старожилы отличаются от основной массы населения автономного округа, основную часть которого составляют лица, приехавшие на заработки и намеренные выехать впоследствии за пределы автономного округа на постоянное место жительства. Для нынешнего поколения старожилов характерно стремление к развитию своего места жительства и готовность оказать помощь коренным жителям.
4. Подтверждено важнейшее направление деятельности органов государст
венной власти и местного самоуправления автономного округа в обеспечении и раз
витии прав населения, проживающего в экстремальных условиях Крайнего Севера,
которое возможно на основе эффективного и рационального развития экономики
субъекта федерации.
В элементах конституционно-правового статуса Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа отражаются подходы к решению задач сохранения культуры и жизненного уклада коренных малочисленных народов Крайнего Севера, учитывается их опыт максимально полного использования природных ресурсов, животного и растительного мира, традиции взаимопомощи и поддержки членов сообщества, нуждающихся в защите. Данное обстоятельство имеет особое значение при решении задач, связанных с развитием социальной сферы на территории отдельно взятого субъекта федерации.
Опыт решения данного блока проблем (в частности, практика законодательного регулирования в соответствующих сферах) со всей очевидностью может найти применение в общегосударственных масштабах, поскольку реализация социальной политики, основанной на ключевых конституционных ценностях, создаёт прочный фундамент для воплощения всех других элементов государственно-правового статуса субъектов федерации.
5. Установлено, что Постановление Конституционного Суда Российской Фе
дерации от 14 июля 1997 года №12-П «По делу о толковании содержащегося в час
ти 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении ав
тономного округа в состав края, области» послужило основанием для уточнения и
корректировки реальных полномочий органов государственной власти Ханты-
Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа
и порядка их реализации, заложило фундамент для разрешения на практике про
блем, возникавших ранее в связи с двояким толкованием положений, содержащихся
в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
В результате на основе сотрудничества органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Ямало-Ненецкого автономного окру-
га и органов государственной власти Тюменской области в практику федеративных отношений в стране введены и апробированы различные механизмы взаимодействия в решении общих региональных задач.
6. Исследован опыт всестороннего развития взаимоотношений автономных
округов, убедительно подтверждающий возможность обеспечения на практике по
литико-правовой самостоятельности в условиях действующей модели интеграции
Тюменской области с Ханты-Мансийским автономным округом — Югрой и Ямало-
Ненецким автономным округом.
Сформулирован вывод о том, что образование, совершенствование моделей кооперации и взаимодействия между органами государственной власти указанных субъектов федерации, происходит в рамках договорных форм, которые явились наиболее эффективным и приемлемым средством достижения общих задач региона в свете того, что политико-правовая самостоятельность субъектов федерации, конституционно закрепленная и нормативно установленная, подкрепляется экономической самодостаточностью и необходимым уровнем развития культурной и социальной сфер каждого из них.
Отмечено, что договорные формы взаимодействия и сотрудничества создают организационно-правовые предпосылки проведения в регионе единой политики в целях развития промышленного, транспортного и сельскохозяйственного комплексов, социальной сферы, обеспечения культурного самоопределения всех национальных групп, проживающих на территории самостоятельных субъектов федерации.
Подтверждено положение о том, что договоры и соглашения позволили автономным округам, в том числе, Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре и Ямало-Ненецкому автономному округу сохранить статус равноправных субъектов Российской Федерации; автономные округа равноправны с другими субъектами федерации - участниками договоров и соглашений, а также, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти не только с формально-юридической точки зрения, но и с позиций реализации элементов конституционно-правового статуса автономного округа на практике.
7. Аргументирован вывод о том, что элементы конституционно-правового ста-
туса Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа как самостоятельных равноправных субъектов федерации в совокупности образуют необходимую основу для участия автономных округов в решении общегосударственных проблем и задач, стоящих перед мировым сообществом.
Содружество арктических государств сегодня, как никогда прежде, сталкивается с проблемами экологии, связанными с интенсивным промышленным освоением северных территорий. В этой связи, эффективность региональной политики в таких государствах (и Российская Федерация не исключение) во многом будет зависеть от дальнейшего повышения качества и оперативности государственного управления, осуществляемого органами власти соответствующих арктических и приполярных территорий.
Сделан вывод о том, что перспектива дальнейшего освоения арктических территорий государства позволит заложить организационные, инфраструктурные, экономические и социокультурные основы, необходимые для устойчивого развития Российской Федерации как полноценного и самодостаточного члена мирового сообщества.
Практическое значение выводов, содержащихся в диссертации, заключается в возможности их применения при совершенствовании законодательства и юридической практики в рассматриваемой области общественных отношений, а также, при разработке и преподавании в высших учебных заведениях соответствующих учебных курсов, реализации программ профессиональной переподготовки повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные научные результаты исследования нашли отражение в научных статьях, тезисах докладов, изложены в выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах, проходивших, в Салехарде, Тюмени, Барнауле, Москве1. Результаты диссертационного ис-
1 Степанченко В.И. О взаимоотношениях органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области/Правовой статус субъектов современной федерации: Российский и зарубежный опыт: Республиканский научно - практический семинар. Барнаул. 1996.-С.95-102.
Степанченко В.И. Заключение на постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа «Об Указе Президента Российской Федерации от 13 сентября 1996 года № 1355 « О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-ненецкого автономных округов»//Красный Север.1996, 21 сентября, №137.-СЛ.
следования внедрены автором в практическую деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, использованы для разработки Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, соглашений и договоров между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа. Отдельные выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, были представлены автором в монографии «Реформирование и становление органов государственной власти Ямало-Ненецкого ав-
Степанченко В.И. Ямал - Тюмень: точки над «1»//Красный Север. 1997.- 4 января.-№2.-С2.
Степанченко В.И. Некоторые вопросы правового положения автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации на основе Федеративного договора и Конституции Российской Федерации/В.И.Степанченко// Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции - Салехард, 18 февраля 1998.-С.23-29.
Степанченко В.И. Некоторые проблемные вопросы формирования местного самоуправления/ В.И. Степанченко// Тезисы выступления участников «круглого стола» Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2001 года Тюмень. Тюменская областная Дума.-2001.-С.27-32.
Степанченко В.И. Федеративные отношения и проблемы разграничений предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления/В.И. Степанченко// Материалы научно - практического семинара. Тюмень. Тюменский государственный университет. 2002.-С. 10-21.
Степанченко В.И. О проблемах реформы местного самоуправления на современном этапе его развития// Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: Современные тенденции развития: Сб. материалов международного научного Семинара 1-2 октября 2004 года /Под редакцией В.В. Невинского. Барнаул. Алтайский госуниверситет. 2004.-С.175-181.
Степанченко В.И. Проблемы и пути решения вопросов перераспределения властных полномочий в Тюменском регионе на договорной основе/В.И.Степанченко// Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: Современные тенденции развития: Сб.материалов международного научного семинара 1-2 октября 2004 года /Под редакцией В.В. Невинского. Барнаул. Алтайский госуниверситет. 2004. - С. 181-186.
Степанченко В.И. Тезисы выступления на парламентских слушаниях по обсуждению проекта Федерального закона №9381-4 « О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Государственная дума Федерального Собрания Российской Федерации 16 ноября 2004 года. - Официальный сайт Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа (версия 2004г.) режим доступа://
Степанченко В.И., Кувшинова Д.Р. Словник юридических терминов.-2-е изд. Салехард. Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа. 2004.-227C.
Степанченко В.И. О правовых определениях и юридическом языке//Информационно-методический сборник по материалам межрегионального семинара 22 марта 2005 года. Салехард. Администрация Ямало-Ненецкого автономного округа. 2005.-С.7-12.
Степанченко В.И. О концепции экологической программы «Живая земля, живая вода»//Обь - Иртышский бассейн - национальное достояние России: Сборник материалов научно - практич. конф.- Тюмень: Сити-пресс.2006.-С.92-94.
Степанченко В.И. О реформе местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округе// Правотворчество, практика применения, контроль за исполнением действующего законодательства: Сборник по материалам третьего международного научно - практического семинара в Салехарде 15 марта 2007 года. - Салехард. Администрация автономного округа. 2007.- С.4 -19.
Степанченко В.И. Об опыте развития форм и методов упрочения единства Российской Федерации на примере автономных округов, входящих в состав Тюменской областн/ЯІраво и политика. 2008,№10,- С. 2345-2352.
Степанченко В.И. Возникновение национальных государственных структур в РСФСР и на территории Ямало-Ненецкого автономного округа в 20 веке. Конституционные акты этого периода//Конституционное и муниципальное право.2008, № 22.-С. 29-37.
Степанченко В.И. О реформе местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округе.// Российский юридический журнал. 2009, №3.- С. 99-104
тономного округа (1993 - 1995 гг.)1».
Структура диссертации определяется логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.
1 Степанченко В.И. Реформирование и становление органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа (1993-1995гг.)/ В.И. Степанченко. Салехард: Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа. 1996. - 93с.
Становление и развитие органов государственной власти на территориях автономных округов
В современных юридических словарях «автономный округ - национально-территориальное образование, один из субъектов Российской Федерации. Особенность автономного округа как субъекта Российской Федерации заключается в том, что автономные округа одновременно входят в состав других субъектов Российской Федерации — краёв или областей1». Добавим, либо непосредственно в состав Российской Федерации. Вышеизложенное энциклопедическое утверждение нуждается-в более детальном историко-правовом анализе.
В начале XX века, в связи с разразившейся первой мировой войны, связи между центральной частью России и её окраинами, во многом, оказались прерванными и даже разрушенными, что не могло сказаться на развитии социально-политической ситуации в стране, приведшей к двум революциям, гражданской войне и иным негативным последствиям, затронувшим основы государственного строительства. К примеру, к началу 1917 года Ямальский Север входил в состав Березовского уезда и в административном порядке был в подчинении Тобольска.
Согласно постановлению Временного правительства от 25 марта 1917 года и распоряжению от 25 мая 1917 года, заботы о снабжении Севера были переданы губернскому продовольственному комитету, который располагался в Тобольске. При этом инородцы Обдорской смешанной земской волости на основании статьи 11 постановления Временного правительства о введении земских учреждений в Сибири добились передачи продовольственных капиталов и снабжения Севера в руки земства.
Только с августа 1917 года в селе Обдорское начали функционировать волис-полкомы и комитет общественной безопасности, которые просуществовали до мая 1918 года. В это же время начался процесс и административно-управленческого деления самоедов-остяков с русско-зырянским населением. Так, на чрезвычайной сессии первого Тобольского губернского земского собрания от 5 февраля 1918 года «О разделе Обдорской смешанной земской волости, организации в Обдорске кооперативного потребительского общества, обеспечения Севера продовольствием» отмечалось, что разделение Обдорской смешанной земской волости не нарушает жизненных интересов меньшинства населения Обдорского края — русско-зырянского населения и в то же время находится в соответствии с бытовыми исторически сложившимися обычаями остяцкого и самоедского населения и хозяйственно-экономическими условиями их жизни.1
Важное значение для разработки принципов и форм устройства многонациональных народов Советской России имело апрельское (1918г.) Обращение Народного комиссариата по делам национальностей к Советам Казани, Уфы, Оренбурга, Екатеринбурга, к Совнаркому Туркестанского края и другим об очередных задачах Советской власти. В этом акте, изданном от имени правительства, впервые закреплялась автономия как форма государственного устройства.
Возникновение автономных образований, как формы национально-территориальной автономии, связано со стремлением государства обеспечить равноправие национальным меньшинствам.
Это нашло отражение в первой Конституции РСФСР от 10 июля 1918 года, принятой V Всероссийским Съездом Советов. В ней, в пункте 22 главы 5 было закреплено, что Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, признавая равные права за гражданами независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявляет противоречащим основным законам Республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании, а равно какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничения их равноправия.
Особенное внимание центральных властей в тот период обращалось на то, чтобы вовлечь в государственное строительство население, состоящее из отсталых народов нерусских национальностей. Руководствуясь Декларацией прав народов России, принятой 15(2) ноября 1917 года, в основу которой были положены принципы равенства и суверенности народов России, права народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, отмены всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободного развития национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.
Основной закон РСФСР от 1918 года закрепил положение об организации автономных республик и областей. В статье 11 первой Конституции РСФСР говорилось: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные союзы Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику»1.
Ещё в годы гражданской войны была начата работа по организации национальных автономий. Эту работу возглавлял Наркомат по Делам Национальностей. Первым актом, законодательно закрепившим название «автономная область», был декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 года «Об образовании Чувашской области»2. В период с 1918 по 1921 годы в пределах РСФСР были образованы национально-государственные, административно-территориальные образования: 4 автономные республики (Башкирия - 1919г., Татарская - 27 мая 1920 г., Киргизская — 26 августа 1920 г. и Туркменская - 11 апреля 1921 г.), 4 автономные области (Чувашская - 24 июня 1920 г., Калмыцкая, Вотякская (Удмурдская) - 4 ноября 1920 г., Марийская - 5 ноября 1920 г. и 2 автономные трудовые коммуны (Немцев Поволжья -19 октября 1918 г. и Карельская - 8 июня 1920 г.).
Конституционные принципы правового положения автономных округов как субъектов Российской Федерации
Принятие Конституции Российской Федерации имело решающее общественно -политическое значение для определения федерального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. В Конституции Российской Федерации 1993 года заложены принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и органов государственной власти автономных округов. В соответствии с Конституцией, все субъекты Российской Федерации, включая автономные округа, обладают широкими полномочиями. Статья 77 Конституции Российской Федерации предусматривает, что система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с конституционным строем и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В развитии этой конституционной нормы, часть 2 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 установила, что наименование законодательного (представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учётом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. В этой связи, автор считает, что внесение 18 февраля 2009 года фракцией «Единая Россия» изменения в Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа1, связанного с новым наименованием органа законодательной (представительной) власти автономного округа, как Законодательное собрание Ямало-Ненецкого автономного округа, вместо Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, преждевременно и не может расцениваться как приведение законодательства автономного округа в соответствие с действием конституционных норм и федерального законодательства и тем более его нарушением. Субъекты федерации на законных основаниях имеют свои законодательные и исполнительные- органы государственной власти, которые; действуя в соответствии, с Конституцией Российской Федерации, имеют возможность определения своего пра-вового положения в субъекте. По мнению профессора Н.М. Добрынина, к главным признакам, правового положения субъекта федерации следует отнести: Во-первых, субъекты федерации - это системообразующие элементы федерации.-" Во-вторых, субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают государственной властью. В-третьих, субъекты федерации, наделённые всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и её субъектов, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимосвязи в отношениях между собой и в отношениях с федеральным центром. В-четвёртых, субъекты федерации обладают самостоятельностью и её конституционными гарантиями. В-пятых, субъекты федерации имеют законодательно установленное право участия в делах федерации. В-шестых, субъекты федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами федерации, с субъектами других федераций, а так же участвовать в иных международных отношениях.1 Поэтому, именно с целью развития Российской Федерации как единого целого, субъекты Российской Федерации наделены компетенцией, которая охватывает предметы их совместного ведения с Федерацией (статья 72) и их собственную (исключительную) компетенцию (пункт 4, статьи 76), к которой отнесено все то, что не входит в компетенцию непосредственно Федерации и, соответственно, совместную компетенцию Федерации и её субъектов. Рассматривая федеративную модель устройства государства, можно отметить, что в мировой практике государственного устройства она самая распространённая. Из 180-и современных государств, более чем в 60-и приняты и действуют юридиче-ские структуры, основанные на федеративных принципах. Вместе с тем, федеративное устройство России отличается от многих мировых федеративных государств. Особенностью российского федерализма является то, что при определении статуса5 субъектов федерации в России учитывались не. только их региональные но и национальные особенности. Самое серьёзное внимание на правовой статус субъектов федерации оказывает закрепление в Конституции Российской Федерации предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов (статья 71-72 Конституции Российской Федерации). Существенно то, что в соответствии со статьёй 73 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации; установленных в вышеупомянутых статьях Конституции, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Особое значение имеет так же и то, что в нашей стране человек, его права и свободы являются высшей ценностью, которую обязано защищать государство. Указанные выше иные нормы Конституции Российской Федерации не только определяют правовое поле всех субъектов федерации, включая естественно автономные округа, но и их систему органов государственной власти. Принятие Конституции Российской Федерации означало вступление России в качественно новый конституционно-правовой этап становления её государственности на основе принципов федеративного устройства.
Устав Ямало-Ненецкого автономного округа. Его развитие и особенности
Закрепление конституционно-правового статуса субъекта федерации требует особого нормативного правового акта. Для республики в составе Российской Федерации таковым является конституция, для других субъектов федерации - устав. С этой целью законодательный (представительный) орган государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа приступил к разработке своего Основного закона. Сложность задачи создания устава автономного округа состояла, прежде всего, в том, что для автономного округа это был первый документ такого значения. Он должен был соответствовать содержанию лишь по существу недавно принятой Конституции Российской Федерации и, вместе с тем, учесть все существенные региональные особенности, среди которых важное значение имеет специфика проживающего на территории автономного округа населения. Обычно при этом говорят о коренном малочисленном населении. Однако нельзя было не учитывать, что наряду со старожильческим населением, на территории автономного округа проживали лица, лишь недавно приехавшие на эту территорию и составившие костяк трудящихся в геологической, транспортной и добывающей отраслях экономики округа. Интересы отдельных групп, составляющих население округа, не всегда совпадали. Разработанный в августе 1994 года первый проект Устава (Основного Закона) Ямало-Ненецкого автономного округа начали обсуждать в Государственной Думе автономного округа уже 8 сентября 1994 года, а проект был принят только 19 сентября 1995 года1. Устав (Основной закон) основывался на положениях Конституции Российской Федерации, действующем федеральном законодательстве, Указах Президента Российской Федерации. Основной задачей, которая стояла перед разработчиками, было определение конституционно-правового статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, с тем, чтобы создать социально-экономические и политические гарантии для всестороннего развития автономного округа, обеспечить права и свободы человека и гражданина. Проект устава включал основополагающие статьи по правам человека, по содержащимся в Конституции Российской Федерации принципам международного права. К ним относились: признание и гарантии прав и свобод человека и гражданина (часть 1, статья 3); равенство прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными договорами Российской Федерации (часть 4, статья 3); гарантии прав коренных малочисленных народов (часть 3, статья 3, статья 14, статья 21); верховенство норм международного договора над внутренними законами Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа (статья 13). В ходе работы над уставом автором исследования был внесён ряд замечаний и предложений1, значительная часть из которых была учтена. Проект устава состоял из преамбулы, 11-й глав, 98-и статей и переходного положения из 4-х параграфов. Особенностью устава, по сравнению с другими разрабатываемыми уставами субъектов федерации того периода,2 являлось то, что непосредственно после первой главы «Общее положение» следом была глава «Основы социальной политики автономного округа», в которой закреплялись нормы социальной защиты граждан, живущих на территории автономного округа, устанавливались факторы, определявшие приоритетность региональной социальной политики в автономном округе. Так наряду с мерами социальной защиты коренных малочисленных народов Севера, отдельная статья посвящалась социальной поддержке слабозащищённых (малоимущих) групп населения. Для этой главы характерно установление приоритета к жизнедеятельности человека. Глава — «Основы экономической и финансовой системы автономного округа» регламентировала вопросы собственности, недропользования, исполнение бюджета, валютных фондов, налоговой системы, формирование рыночных инфраструктур, собственности представителей коренных малочисленных народов Севера и ряд дру-гихнорм. Далее в уставе были определены основные полномочия органов законодательной (представительной) и исполнительной власти автономного округа,.которые детально будут рассмотрены позже в главе 3 настоящего исследования. Вместе с тем, анализируя нормы этой редакции устава, можно сделать вывод, что в первой редакции при формировании некоторых его норм, их «дух» как бы ориентировал законодательный (представительный) орган государственной; власти на принятие «жёстких мер» по отношению к исполнительной власти и губернатору.» К примеру, в пункте 6 статьи 52 предусматривалось, что в случае, если после повторного рассмотрения Государственной Думой автономного округа закона Ямаг ло-Ненецкого автономного округа губернатор в пределах установленных: уставом; срока не подписывает его, то Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа самостоятельно передаёт этот закон для опубликования в официальных средствах массовой информации от своего имени на основании принятого ею соответствующего постановления1. Это могло привести к противостоянию между ветвями власти, но на самом деле, оснований для принятия таких постановлений практически не было. Отношения между законодательной (представительной) и исполнительной властями автономного округа были закреплены нормами; содержащимися в главе 6 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа «Основы взаимодействия Государственной Думы автономного округа и органа.исполнительной власти автономного округа». власти, исходя из статьи 10 Конституции Российской Федерации, в которой заложен принцип разделения государственной власти на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность этих ветвей власти. В уставе было установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти автономного округа и орган исполнительной власти автономного округа взаимодействуют на основе принципов: - разделения властей; - взаимного уважения и доверия; - признания и соблюдения полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти автономного округа Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом (Основным Законом) Ямало-Ненецкого автономного округа, законами автономного округа;
Конституционно-правовые основы функционирования законодательной (представительной) власти Ямало-Ненецкого автономного округа
Первые выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти в Ямало-Ненецком автономном округе состоялись 6 марта 1994 года. Законодательный орган состоял из 21 депутата. 27 апреля 1994 года состоялось первое заседание законодательного (представительного) органа государственной власти Ямала. На нём были рассмотрены вопросы о наименовании представительного органа государственной власти в Ямало-Ненецком автономном округе. Обсуждая вопрос, депутаты решили именовать законодательный орган власти «Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа», подчеркнув тем самым, что орган законодательной (представительной) власти автономного округа является государственным органом, что полностью соответствует духу и букве Конституции Российской Федерации. Ранее автор уже указывал, что в настоящий период наименование законодательного (представительного) органа государственной власти автономного изменился. Он стал именоваться - Законодательное собрание Ямало-Ненецкого автономного округа. В дальнейшем в работе для краткости будем использовать термин «законодательный орган власти» Следует отметить, что в своём наименовании определение «государственный» орган используют ещё десять субъектов федерации.
Из состава депутатов были сформированы три постоянные комиссии: по бюджету, налогам и финансам; по законодательной деятельности и по вопросам социальной политики и малочисленных народов Севера.
С принятием первого Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа были определены и полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти автономного округа. В соответствии с частью 1 статьи 43 устава (1995г.), законодательный орган власти Ямало-Ненецкого автономного округа является высшим и единственным постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти на территории автономного округа. Основные полномочия и региональная специфика этого государственного органа власти были определены в четвёртой главе, а также некоторых статьях других глав устава. Так, в статье 3 устава к ведению законодательного органа власти автономного округа были отнесены не только вопросы собственного ведения автономного округа, совместного ведения Российской Федерации и автономного округа в части, не отнесённой к ведению Российской Федерации, переданные ему представительными органами местного самоуправления в автономном округе, но и вопросы, принятые им от других субъектов Российской Федерации в сфере их согласованных совместных государственных интересов. Очевидно, что в данном случае имелись ввиду вопросы, относящиеся к сфере совместных интересов Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области.
При определении статуса депутатов учитывались особенности национального состава населения: резервировались места для представителей коренного малочисленного населения Севера. Определялись основные правовые полномочия законодательного органа власти автономного округа. Так, законодательный орган власти автономного округа наделялся следующими полномочиями:
Принятие Устава (Основного Закона) автономного округа, внесение в него изменений и дополнений; установление наименования законодательного (представительного) органа государственной власти автономного округа и, по согласованию с губернатором автономного округа, наименования органа исполнительной власти автономного округа.
Принятие решений о назначении окружного референдума; решение вопроса об изменении наименования автономного округа на основе окружного референдума; установление и изменение административно-территориального устройства автономного округа, статуса административного центра округа.
Образование и упразднение национальных районов на территории автономного округа. На практике это полномочие не использовалось, да и не могло использоваться, поскольку нигде в автономном округе коренное малочисленное население не проживало достаточно компактно для образования национального района.
Устав предусматривал право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации об изменении конституционно-правового статуса автономного округа. Это право также не реализовывалось, но включение данной статьи в устав объяснялось отсутствием в то время достаточной ясности в определении статуса автономного округа.
Утверждение рамочных договоров и соглашений, заключенных органами исполнительной власти автономного округа с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и иными субъектами.
В законодательной деятельности и нормотворчестве к полномочиям законодательного органа власти автономного округа были отнесены, в частности:
толкование законов автономного округа;
утверждение окружного бюджета и отчета об его исполнении, принятие законодательных актов и порядка распоряжения и управления государственной собственностью автономного округа, а также порядка владения, пользования и распоряжения природными ресурсами автономного округа;
