Содержание к диссертации
Введение
Глава I Вопросы теории государственного устройства, территориальных образований и сложносоставных территориальных образований 12
1. Государственное устройство и территориальные образования 12
2. Сложносоставные территориальные образования - общая характеристика понятия 38
Глава II Российская практика государственного устройства и сложносоставные территориальные образования 44
1. Государственное устройство РСФСР (1918-1989 годы)... 44
2. Реформы государственного устройства РСФСР и России (1989-93 годы) :...: 80
Глава III Государственное устройство России и сложно-составные территориальные образования по Конституции 1993 года 104
1. Государственное устройство России в современный период 104
2. "Сложносоставные субъекты Российской Федерации" -общая характеристика конструкции 119
Глава IV Практика регулирования отношений внутри "сложносоставного субъекта Российской Федерации" (на примере Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа 162
1. Политико-экономические аспекты отношений Красноярского края, ТАО и ЭАО 162
2. Правовое регулирование отношений Красноярского края, ТАО и ЭАО 175
Глава V Предложения по решению проблемы "сложно-составных субъектов Российской Федерации 197
1. Предложения представителей научного сообщества и органов государственной власти 197
2. Авторские предложения 210
Заключение 216
Приложение - проект Федерального закона "Об договорах между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области 219
Библиография 229
- Государственное устройство и территориальные образования
- Государственное устройство РСФСР (1918-1989 годы)...
- Государственное устройство России в современный период
- Политико-экономические аспекты отношений Красноярского края, ТАО и ЭАО
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Действующая Конституция Российской Федерации констатирует существование "автономных округов, входящих в состав края или области" (ч. 4 ст. 66), что предопределяет наличие у автономных округов статуса "входящих" территориальных единиц, а у края, областей, соответственно, статуса "включающих" единиц. Поскольку все края, области и автономные округа России имеют также статус субъектов Российской Федерации, указанное конституционное положение породило феномен "сложносоставных субъектов Российской Федерации".
К большому сожалению, комплексного исследования данного феномена до сих пор не проведено. Многие авторы (Н.В. Варламова, В.В. Невинский и др.) сосредотачивают свое внимание исключительно на указанном положении Конституции, при этом подчас делая выводы о невозможности его адекватного истолкования. Другие (Н.М. Добрынин, В.И. Степанченко и др.) изучают региональную практику, но не производят обобщений, ограничиваясь поверхностными, порой излишне пристрастными оценками. Недостаточно исследована история вопроса. Ни один из авторов не обратился к отечественной либо зарубежной практике государственного строительства в плане поиска хотя бы отдаленных аналогов "сложносоставных субъектов Российской Федерации". В итоге даже в ученом сообществе эта конструкция стала восприниматься едва ли не как некое "недоразумение", появившееся в 1993 году из-за недосмотра авторов Конституции. Это препятствует и дальнейшему теоретическому осмыслению феномена
"сложносоставных субъектов Российской Федерации" и практическому разрешению порождаемых им проблем.
Между тем, аналогичный прецедент вхождения одного носителя статуса субъекта федерации в состав другого обнаруживается в истории государственного устройства СССР - в 1990 году предоставление автономным советским социалистическим республикам (АССР) в составе советских социалистических республик (ССР) статуса субъектов Союза Советских Социалистических Республик (СССР) автоматически породило "сложносоставные субъекты СССР" (АССР в составе ССР).
Кроме того, в практике некоторых зарубежных государств -Австро-Венгерской Империи, Британской Империи, СФРЮ -мы можем найти прецеденты вхождения одних носителей статуса территориальных единиц государства в состав других носителей статуса территориальных единиц государства. Эти территориальные образования таким образом приобретали дополнительные статусы -"входящих" и "включающих" единиц и вместе составляли конструкции "сложносоставных территориальных образований".
Из сказанного можно сделать вывод, что "сложносоставные субъекты Российской Федерации" не есть некий уникум относительно мирового опыта государственного (федеративного) строительства. И говорить о них как о "недоразумении", "нонсенсе" не следует.
Сложносоставные образования, "сложносоставные субъекты федерации" - это объективная реальность, которое подлежит исследованию. Более того, такое исследование сейчас насущно необходимо в виду того, что в российских властных и политических кругах отсутствует необходимое единство взглядов и подходов к будущему "сложносоставных субъектов Российской Федерации".
Определенно, трудно проектировать будущее, не имея полного представления о прошлом и настоящем.
Разработанность темы исследования. Отдельные
аспекты проблематики "сложносоставных субъектов
Российской Федерации" активно разрабатываются в научном и научно-практическом плане. Разумеется, к ним обращаются авторы всех комментариев к Конституции Российской Федерации и практически всех учебников и учебных пособий по конституционному (государственному) праву России. Известнейшие отечественные ученые-правоведы - С.А. Авакьян, Л.Ф. Болтенкова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, В.В. Невинский, М.И. Пискотин -опубликовали обстоятельные статьи. Эту тематику затрагивали в своих работах Д.Л. Златопольский, Е.В. Колесников, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, М.А. Митюков, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев. Свой вклад в изучение вопроса внесли В.В. Гошуляк, В.Г. Ермаков, М.В. Золотарева, М.Ф. Казанцев, К.Т. Курашвили, А.Н Лебедев, А.А. Ливеровский, М.С. Матейкович, Н.А. Филиппова, Г.Н Чеботарев, Э.С. Юсубов и др. Отдельно следует выделить авторов-практиков - А.В. Артеева, Е.Е. Бобракову, Н.М. Добрынина, В.Н. Лысенко, Н.П. Медведева, С.С. Собянина, В.И Степанченко, А.П Сунцова, В.Т. Третьякова, В.И. Ульянова, А.В. Усса, Г.Л. Чудновского, СМ. Шахрая.
Н.М. Добрыниным подготовлена и защищена кандидатская диссертация на тему "Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами" (ТГУ, 1998). Сходная тема была выбрана и В.И. Ульяновым: "Правовые аспекты отношений края, области с входящим в их состав автономными округами" (ТГУ, 1999). Также нужно назвать кандидатские диссертации С.С. Собянина - "Правовое положение
автономных округов как субъектов Российской Федерации" (ИЗиСП, 1999) и И.Б. Юндуновой - "Конституционно-правовой статус Агинского Бурятского автономного округа" (РАГС, 1999) в которых рассмотрены вопросы, непосредственно связанные с проблематикой "сложносоставных субъектов Российской Федерации".
Н.М. Добрыниным также опубликованы две монографии, в которых исследована специфика "вхождения" Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа в состав Тюменской области: "Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа" (Тюмень, 1997) и "Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами" (Тюмень, 1998).
Целью исследования является комплексное изучение конструкции "сложносоставных субъектов Российской Федерации" с привлечением общетеоретических, историко-правовых и сравнительно-правовых изысканий.
К основным задачам исследования относятся
выделение и описание на основе дефиниций теории государственного устройства понятий сложносоставное территориальное образование и "сложносоставный субъект федерации";
изучение и анализ отечественного опыта создания сложносоставных территориальных образований в контексте истории государственного устройства РСФСР и Российской Федерации;
разработка основ концепции совмещения статусов территориальных образований (субъектов) Российской Федерации;
характеристика конструкции "сложносоставный субъект Российской Федерации";
описание практики регулирования отношений внутри отдельно взятого "сложносоставного субъекта Российской Федерации" на примере Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа;
анализ и критика современных подходов к решению проблем "сложносоставных субъектов Российской Федерации";
обоснование необходимости принятия федерального закона о договорах (договорных отношениях) между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области.
Методологическую основу исследования составили современные методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой: системный, диалектический, формально-логический, системно-структурный, социологический, компаративный и др.
Правовую основу исследования в первую очередь составили Конституция Российской Федерации и постановление Конституционного Суда от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономных округов в состав края, области, а также Федеральный закон "Об основах отношений края, области с входящими в их состав автономными округами"
(принят Государственной Думой 18 декабря 1996 года, повторно принят 13 июня 1997 года, одобрен Советом Федерации 3 июля 1997 года, 21 июля 1997 года отклонен Президентом) Активно использовались конституции СССР и РСФСР, законы и иные нормативные правовые акты РСФСР и Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов (территориальных единиц) РСФСР и Российской Федерации. Автор обращался также и к зарубежным нормативным источникам.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем, во-первых, впервые исследована конструкция "сложносоставных субъектов Российской Федерации" в контексте общетеоретической и сравнительно-правовой перспектив; во-вторых, проанализирована история сложносоставных образований в СССР, в-третьих, предложена оригинальная авторская концепция статуса территориального образования с ее проекцией на современную федеративную систему России, в четвертых, комплексно рассмотрены источники регулирования отношений между автономными округами и краем, областями, в-пятых, критически осмыслены предлагаемые современными учеными и политиками подходы к решению проблемы, связанных с вхождением автономных округов в состав края, областей.
Теоретическая значимость исследования заключается в авторской разработке понятий - территориального образования, статуса территориального образования, статуса субъекта федерации, сложносоставного территориального образования, "сложносоставного субъекта Российской Федерации" - при критическом переосмыслении исторического опыта и общераспространенных воззрений. Содержащиеся в работе выводы представляют собой определенный вклад в изучение
государственного устройства как раздела теории государства и конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности как на федеральном уровне (подготовка поправок к действующей Конституции Российской Федерации или проекта новой Конституции Российской Федерации, разработка федеральных законов, иных нормативных правовых актов), так и на уровне субъектов Российской Федерации (подготовка поправок к действующим уставам, договорам, законам, иным нормативным правовым актам или проектов новых нормативных правовых актов).
Настоящая работа может быть применена в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, в том числе при подготовке комментариев к Конституции и действующему законодательству, научных работ, учебников, учебных пособий и курсов, чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по теории государства и права и конституционному праву.
Отдельные положения работы могут представлять актуальность и интерес в рамках правоприменительной практики органов государственной власти и политической деятельности на общероссийском и региональном уровне.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Основные положения работы отражены в опубликованных автором в 1997-2002 годах монографиях и научных статьях, представлялись на научных конференциях и семинарах.
Материалы исследования также использовались в законопроектной работе (автором подготовлен проект федерального закона "О договорах между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области"), привлекались при составлении аналитических и справочных материалов для должностных лиц и органов государственной власти Российской Федерации и Красноярского края.
Государственное устройство и территориальные образования
Государственное устройство молено определить как внутреннюю территориальную организацию государства, т.е. систему его разделения на территориальные образования и систему взаимоотношений между центральной властью государства и территориальными образованиями2.
Общепризнанно, что элементы, составляющие государство -это территория, население (нация, народ) и публичная власть. Г. Еллинек писал: "Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства в одном из его составных, по-видимому реально существующих элементов. Эти элементы суть территория, народ, властитель"3. Л. Дюги среди элементов государства особо выделял территорию: "Коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства. Может существовать целая социальная группа, в ней может возникнуть даже политическая власть, но эта коллективность, дойдя даже до политической дифференциации, не составляет и не может составлять государства"1. Уже в наши дни сходную точку зрения высказывает С.Н. Бабурин, считающий, что "...феномен фиксации населения на определенной территории (седентаризм) еще в догосударственные времена стал основой новой социальной организации, в которой человеческие сообщества дифференцировались по территориальному критерию, заменяющему прежний критерий родства. Однако поистине глобальное значение территориальный критерий приобретает... при переходе от родового общества к государству" .
Нисколько не оспаривая значение территории как элемента государства, обратим внимание на другой элемент - публичную власть. На наш взгляд, говорить о государстве можно только тогда, когда власть, осуществляемая в пределах некой обособленной территории, над неким населением, проживающим в пределах этой территории, суверенна, т.е. самостоятельна, независима и, как утверждал К. Шмитт, обладает монопольным правом последнего решения в случае возникновения правовой коллизии . Иными словами, элементом государства является не просто публичная власть, но суверенная власть. Публичная власть, осуществляемая в пределах некой территории над неким населением может быть и несуверенной, что в свою очередь предполагает ее подчинение суверенной власти.
Следовательно, сама по себе триада территории, населения и публичной власти еще не создает государства, а указанные элементы с равным основанием могут считаться и элементами территориальных образований - составных частей государства.
Любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию - часть территории государства, проживающее на этой территории население - часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены, оставлены, признаны и т.д. властью государства, центральной властью . Будучи составными частями государств (и/или других территориальных образований), никакие территориальные образования не обладают и в принципе не могут обладать суверенитетом
Государственное устройство РСФСР (1918-1989 годы)...
Мы придерживаемся той точки зрения, что РСФСР практически с момента своего образования до конституционных реформ 1990-х годов являлась полуфедерацией. Несмотря на положения конституций и доктринальные декларации, даже в советский период отдельные ученые, в частности А.И. Ким, утверждали, что РСФСР сочетает в себе как федеративные, так и унитарные элементы . (Уже в наши дни Е.И. Колюшиным предложено удачное определение "усеченный федерализм .)
Российская Советская Республика, о создании которой объявлялось в актах II Всероссийского Съезда рабочих и солдатских депутатов, принятых 7-8 ноября 1917 года, не была федерацией.
Процесс федерализации открыла Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденная III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 года2. Декларацией учреждалась Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР).
Помимо Декларации, III съезд 28 января 1918 года утвердил резолюцию "О федеральных учреждениях Российской Республики" (которую иногда объявляют имевшей силу конституционного закона4), закрепившую новую систему высших и местных органов государственной власти.
Следует согласится с Е.А. Лукьяновой в том, что первая Конституция РСФСР5 (утвержденная 10 июля 1918 года) была по сути конституцией унитарного государства1, но нужно и добавить -вступившего при этом на путь федерализации. В Конституцию была включена январская Декларация, согласно которой устанавливались коренные начала федерации советских республик России, "предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях" (ст. 8).
Показательно, что к ведению высших органов власти Республики - Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК были отнесены, помимо вопросов, прямо перечисленных в Конституции (ст. 49), все вопросы, "которые они признают подлежащими их разрешению" (ст. 50). Следовательно, у субъектов создававшейся Федерации не было и не могло быть сферы собственного исключительного ведения. Таким образом федеративная "составляющая"РСФСР изначально основывалась на автономии.
В Конституции говорилось о федерации национальных республик (ст. ст. 2, 8), об "автономных областных союзах", которые входят в РСФСР "на началах федерации" (ст. 11) и о "сочленах Советской Республики" (п. "д" ст. 49). Но никакие различия между всеми этими образованиями не проводились. И затруднительно определить, какие из них следует считать субъектами федерации, а какие нет2.
Тогда существовал план включения в состав РСФСР всех национальных районов в качестве автономных республик3. Первой автономной республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, образованная уже в апреле 1918 года. В том же году была создана первая трудовая коммуна - Немцев Поволжья - единица с меньшей степенью автономии, чем республика, а также еще несколько республик (они просуществовали недолго - их уничтожили противники советской власти). Особенностью федеративного строительства того периода было то, что статусы республик и коммун определялись актами центральных органов власти. Конституций республики (кроме Туркестана) не имели.
Тогда же получила широкое распространение и практика самопровозглашения республиками отдельных губерний (Калужская, Курская, Алтайская и пр.), уездов, волостей и даже сел (!) трудовыми коммунами, "социалистическими коммунами" и т.п. С такой самодеятельностью, граничащей с сепаратизмом, центральная власть активно боролась1. Федерализация проводилась строго "сверху", стихийные процессы "снизу" старались жестко подавлять.
Процесс образования автономных республик и трудовых коммун активизировался в 1920-23 годах. С 1920 года стали создаваться автономные области (Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотякская и т.д.) - по сути, то же, что и трудовые коммуны (автономии с меньшей степенью самостоятельности, чем республики). К концу 1922 года в составе РСФСР находились уже 8 автономных республик, 11 автономных областей и 2 трудовые коммуны . Все эти образования были автономиями.
Государственное устройство России в современный период
Анализ норм Конституции Российской Федерации 1993 года следует начать с констатации того, что конституционные названия- "республика", "край", "область", "город федерального значения", "автономная область", "автономный округ" (ч. 1 спи 5) равнозначны и далее в некотором смысле взаимозаменяемы2, что все они означают то же самое, что и "штат" в США, "земля" в ФРГ и т.д. - носитель статуса субъекта федерации3.
В основах конституционного строя (гл. 1 Конституции) закреплено, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, т.е. все субъекты равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5), и, что все они равноправны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). У всех субъектов Российской Федерации равные правообязанности как у составных частей федеративного государства и равные права и обязанности в отношениях с федеральными органами государственной власти.
Уже только поэтому нет никаких оснований считать республики относящимися к отдельному виду или подвиду территориальных образований, края - к другим, обпасти - к третьим и т.д. Все они принадлежат к одному виду территориальных образований. Его можно обозначить как "регион"\ Различия в названиях лишь отражает историческую преемственность ("...прежние названия сохранились, но они перестали по идее быть связанными с различиями в правовом статусе" ). Таким образом Конституция предполагает устройство России не просто как федерации, но как симметричной федерации.
Соответственно, "регионы" имеют базовый видовой статус субъектов Российской Федерации.
В качестве субъекта Федерации "регион" правообязан: а) сосїоять в качестве равноправного субъекта в составе Российской Федерации (ч. 1 ст. 5); б) иметь территорию (ч. 1 ст. 67), границы которой не могут быть изменены без его согласия (ч. 3 ст. 67); в) иметь установленное в Конституции официальное название (ч. 1 ст. 65); г) иметь сферу собственного ведения, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ст. 73); д) иметь правовую систему, включающую основной закон (конституцию, устав), принимаемый самостоятельно, законы, иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66, п. "а" ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 85); е) иметь систему органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77); ж) иметь представительство в Совете Федерации Федерального Собрания (ч. 2 ст. 95) и т.д.
К правам и обязанностям "региона" в отношениях с федеральными органами власти относятся: а) право законодательной инициативы в Федеральном
Собрании, причем как по предметам совместного ведения Федерации и "регионов", так и по предметам ведения Федерации (ч. 1 ст. 104)1; б) право заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений о передаче осуществления части полномочий (ч. 3 ст. 11, ч. 2 и 3 ст. 78); в) право обращения в Конституционный Суд (ч. 2 и 5 ст. 125); г) право вносить в Федеральное Собрание предложения о пересмотре или внесении поправок в Конституцию (ст. 134); д) обязанность согласовывать изменение своего статуса как субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66)!.
"Регионы" относятся к государственным (государство-подобным) образованиям. Это настолько очевидно, что никаких дополнительных пояснений не требует. Таким образом, автономная область и автономные округа сейчас "автономные" только по названию - у них более высокая степень самостоятельности .
Отдельные "регионы" по Конституции в рамках статуса субъектов Федерации обладают также специальными статусами. Так, "регионы" - республики имеют правообязанности и права на: а) использование в собственном наименовании слова "государство" (ч. 2 ст. 5); б) наименование своего основного закона "конституцией" с выбором способа ее принятия (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66)3; в) установление собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68).
Автономной области и автономным округам предоставлено право инициировать принятие федеральных законов соответственно об автономной области, отдельных автономных округах (ч. 3 ст. 66) Москва и Санкт-Петербург, будучи городскими поселениями, потенциально имеют видовой статус местных единиц (ч. 1 ст. 131). Москва также выполняет функции столицы Федерации (ч. 2 ст. 70), у т.е. наделена и особым статусом .
Один край и семь областей сохраняют видовой статус "включающих", а девять автономных округов - видовой статус "входящих" территориальных единиц (ч. 4 ст. 66).
Конституция закрепляет, что статусы "регионов" определяются самой Конституцией и основными законами "регионов" - их конституциями и уставами (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66). Эти положения можно толковать как ограничение на определение статусов какими-либо иными актами3. Однако, сама Конституция устанавливает, что элементы статусов "регионов" могут закрепляться также и в федеральных законах (ч. 3 и 4 ст. 66, ч. 2 ст. 70)4, внутрифедеральных (ч. 3 ст. 11) и "межрегиональных" (ч. 4 ст. 66) договорах1. Ясно, что положения этих актов не должны противоречить конституционным установлениям и что в конституциях, уставах "регионов" должны закреплять элементы всех их статусов2.
По нашему мнению, наличие у "регионов" других видовых и особых статусов не противоречит букве и духу основ конституционного строя. Это как принцип равноправия граждан Российской Федерации (базовый видовой статус индивидов)
законопроекты "О Ямало-Ненецком автономном округе" и "Об основах отношений Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области".
Политико-экономические аспекты отношений Красноярского края, ТАО и ЭАО
Норильск с городами-спутниками Талнахом, Кайерканом и поселком Снежногорск - Норильский промышленный район (НПР) -является собственной территорией края, при этом географически расположенной внутри территории ТАО. Так сложилось исторически.
В 1930-50-е годы здесь размещался Норильлаг - один из островов "Архипелага ГУЛАГ". Трудом сотен тысяч заключенных был построен один из крупнейших в СССР промышленных комплексов - Норильский горно-металлургический комбинат (НГМК). Строительство Комбината и необходимой ему инфраструктуры началось в 1935 году, уже в 1939 году был построен рабочий поселок Норильск. В виду особой важности строительства, а впоследствии - производства, государственные органы Норильска с самого начала находились не в окружном, а в краевом подчинении. В 1953 году по Указу Президиума Верховного Совета РСФСР Норильск получил статус города, в 1982 году статус города получили еще два рабочих поселка - Кайеркан и Талнах. При этом Норильск был административно подчинен краю {город краевого подчинения), а Кайеркан, Талнах и поселок Снежногорск - Норильску. Однако фактически реальная власть в НПР всегда была сосредоточена в руках директората НГМК.
В 1989 году НГМК вместе с рядом других предприятий цветной металлургии был объединен в государственный концерн "Норильский никель", что еще более усилило власть директората.
НГМК определяет жизнь не только НПР, но и ТАО. На территории округа размещены многие объекты, обеспечивающие жизнедеятельность Комбината. К примеру, в окружном административном центре городе Дудинке расположен порт, обслуживающий НГМК.
По итогам конституционных реформ 1992-93 годах изменились статусы как края, так и округа. В их отношениях сразу же обозначился разделительный вектор. Власти ТАО (в первую очередь Глава администрации Г.П. Неделин) настаивали на полной независимости от края. Постепенно им удалось добиться отделения или создания независимых от соответствующих краевых структур окружного УВД, ГНИ, налоговой полиции, таможни и пр. Знаковым событием был отказ ТАО от участия в выборах Главы администрации края в апреле 1993 года.
Тогда же стал подниматься вопрос о возможной передаче НИР в состав ТАО. Упрощенно, если НПР расположен внутри территории ТАО, теснейшим образом с ним связан, а также наносит вред экологии округа, то почему налоги должны платиться краю? Но с правовой точки зрения позиции края безупречны - НПР всегда был и остается территорией края. И кто добровольно откажется от юрисдикции над крупнейшим налогоплательщиком? С подобных дискуссий между округом и краем начались трения, быстро переросшие в административный конфликт.
Но в действительности ситуация была еще сложнее. Еще с начала 1990-х годов руководство "Норильского никеля" и НГМК (группа А.В. Филатова) взяло курс на укрепление собственной самостоятельности и максимальный уход от государственного контроля. Важной составляющей их политики было сокращение платежей в бюджет и внебюджетные фонды всех уровней, в том числе и краевой, что привело к образованию огромных долгов . Директорат открыто игнорировал краевые власти. Попытки тогдашнего Главы администрации края В.М. Зубова разрешить ситуацию путем переговоров ни к чему не приводили.
В 1993 году в ходе приватизации "Норильский никель" (не смотря на протесты администрации края) был преобразован в РАО, причем край не получил ни одной его акции.
Все это время обсуждался вопрос об изменении территориальной принадлежности НПР. Разумеется, "Норильский никель" поощрял претензии округа. Хотя также прорабатывались альтернативные проекты, к примеру, преобразования Норильска в ЗАТО или даже город федерального значения. Предпринимались и попытки сменить юридический адрес НГМК, перерегистрировав его в Дудинке. Когда это сделать не удалось, место регистрации сменили ряд подразделений НГМК.
Максимальное обострение конфликта пришлось на 1995 год. В августе окружная Дума приняла постановление о переводе под юрисдикцию ТАО Норильска и его городов-спутников . Упрощенно, один "регион" попытался изъять в свою пользу часть территории другого
