Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое положение автономных округов в период до принятия конституции российской федерации 1993 г. 8
1. Законодательство царской России о коренных народах, проживающих на территории автономных округов и системе управления на этих территориях 8
2. Правовое положение органов управления на территории автономных округов после распада российской империи и до подписания федеративного договора 16
3. Правовое положение автономных округов по федеративному договору 25
Глава II. Правовое положение автономного округа по конституции российской федерации 1993 г. 34
1. Принципы российской конституции 35
2. Конституционные основания правового статуса автономных округов 37
3. Уставы автономных округов. их содержание и особенности 52
4. Проблема договорных отношений между органами государственной власти автономных округов, входящих в состав края или области, и органами государственной власти края или области 75
Глава III. Решение вопроса о ста ту се автономных округов в конституционном суде российской федерации . 81
1. О ходатайствах, отклоненных конституционным судом 83
2. Позиции сторон в вопросе о конституционности ряда положений устава тюменской области 99
3. Слушание дела о конституционности ряда статей устава тюменской области 113
4. Развитие отношений между ханты-мансийским и ямало-ненецким автономными округами и тюменской областью от принятия определения конституционного суда и до постановления конституционного суда 127
5. Толкование содержащегося в части 4 статьи 66 конституции российской федерации понятия о вхождении автономного округа в состав края, области 132
Заключение 139
Приложение 141
Определение конституционного суда российской федерации об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений устава тюменской области от 17 июля 1996 г 142
Постановление конституционного суда российской федерации по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 конституции российской федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области от 14 июля 1997 г 147
Список использованной литературы 160
- Законодательство царской России о коренных народах, проживающих на территории автономных округов и системе управления на этих территориях
- Правовое положение органов управления на территории автономных округов после распада российской империи и до подписания федеративного договора
- Конституционные основания правового статуса автономных округов
- Позиции сторон в вопросе о конституционности ряда положений устава тюменской области
Введение к работе
Актуальность темы и задачи исследования. Государственное право Российской Федерации за последнее десятилетие подверглось серьезным изменениям.
Принятие новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. явилось началом создания реальной, отражающей специфику нашей страны федерации, основанной на принципах государственной целостности страны, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправия и самоопределения народов. Существенно, что действующая Конституция установила равноправие всех субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Вместе с тем приходится констатировать, что эти важнейшие конституционные положения осуществляются на практике не всегда последовательно. В этих условиях представляется необходимым рассмотреть существо конституционных предписаний, определяющих правовое положение автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации, а также факторов, которые направлены на скрытое или открытое отступление от конституционных принципов, на которых должна основываться Российская Федерация. Особенно ярко эти факторы проявились в отношениях между автономными округами и краями, областями, в состав которых эти автономные округа входят.
Следует признать, что искажение или неполное соблюдение конституционных норм нарушает конституционное правовое поле и тем самым создает серьезную угрозу для существования Российской Федерации, порождая конфликты между федеральными государственными органами и органами субъектов Федерации и посягая на права и свободы граждан.
Диссертант поставил задачу раскрыть правовое содержание статуса субъектов
Российской Федерации вообще и автономного округа в частности, обосновать необходимость соблюдения нормы о равноправии всех субъектов Российской Федерации, в том числе и автономных округов, входящих в состав края, области. Автор стремился сделать свое исследование максимально конкретным, сосредоточив внимание на анализе обстоятельств, непосредственно связанных с жизнью Ханты-Мансийского автономного округа. Вместе с тем диссертант широко привлекал материалы, относящиеся к правовой жизни других автономных округов, прежде всего Ямало-Ненецкого, который, как и Ханты-Мансийский, входит в состав Тюменской области.
Диссертант стремился показать, что только последовательное и точное исполнение конституционных норм, соблюдение духа и буквы Конституции Российской Федерации может обеспечить развитие нашего государства как демократического, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Методологическая и эмпирическая основы исследования. Методологическую основу проведенного исследования составляют методы сравнительно-правовой, а также формально-логический и исторический. Объектами исследования явились отдельные нормы права, правовые институты и отрасли государственного права Российской Федерации. Особое внимание было уделено рассмотрению решений Конституционного Суда Российской Федерации, их воздействию на федеральное конституционное законодательство и на законодательство субъектов Федерации. Эмпирическую основу исследования составили нормотворческая практика Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Тюменской области, решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Теоретические и истоковедческие основы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют взгляды и концепции отечественных ученых, работавших и работающих в сфере конституционного права и теории права. При написании диссертации использовались, в частности, труды Алексеева С.С., Дуоденевского В.Н., Болтенковой Л.Ф., Крылова Б.С, Кутафина О.Е.. Лазарева Б.М.,
Мицкевича А.В., Пиголкина А.С, Страшуна Б.А., Тихомирова Ю.А., Эбзеева Б.С,
Особенно следует выделить труды Градовского А.Д. и Коркунова Н.М., которые наряду с
другими выдающимися русскими юристами заложили основы российского
конституционного права.
В работе над рядом правовых актов диссертант принимал непосредственное личное
участие в качестве депутата Думы Ханты-Мансийского автономного округа. Председателя
этой Думы, члена Совета Федерации и председателя Комитета по конституционному
законодательству Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В качестве представителя Думы Ханты-Мансийского автономного округа
диссертант принимал участие в заседаниях Конституционного Суда Российской
Федерации, при рассмотрении ходатайств о проверке конституционности ряда положений
Устава Тюменской области и о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции
Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края,
области.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное
исследование проблем правового положения автономных округов в Российской
Федерации. Основное внимание в исследовании обращено на положение автономного
округа в системе правоотношений, установленных Конституцией Российской Федерации,
и различные толкования этих отношений, обусловленные наличием в ст.66 Конституции
Российской Федерации упоминания об автономных округах, входящих в состав края,
области.
Приходится констатировать, что до настоящего времени в российской правовой
науке отсутствовали труды, специально посвященные этой проблеме. Единой научной
позиции по вопросу о правовом положении автономных округов как равноправных
субъектов Российской Федерации еще не сложилось. Исходя из этого ряд положений
диссертации носит проблемный характер. Они направлены на поиск наиболее
рационального решения вопроса как в теории российского конституционного права, так и
на практике.
С учетом вышеизложенного на защиту выносятся следующие итоговые выводы и положения.
1. В становлении нынешнего статуса автономных округов следует отметить четыре этапа. Первый из них охватывает время от освоения Россией Севера и Сибири до прекращения действия законодательства царской России. Второй - от попыток организации государственного управления на территории нынешних округов органами советской власти до становления автономных округов как субъектов Российской Федерации по Федеративному договору 1992 г. Третий период охватывает развитие автономных округов со времени подписания Федеративного договора до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации. Последний период начался со дня принятия действующей российской Конституции и продолжается в наши дни.
2. Правовое положение так называемых инородцев российского Севера и Сибири при царизме характеризовалось, с одной стороны, частичным признанием государством правомерности сохранения некоторых национальных обычаев и родовых органов управления народов Севера и Сибири, а с другой стороны, безоговорочным подчинением родовых органов управления назначаемым чиновникам. Некоторый патернализм со стороны правительства России лишь несколько сдерживал процесс вымирания коренных малочисленных народов Севера.
3. Национальная политика советской власти наряду с провозглашением права народов на самоопределение нанесла существенный урон развитию малочисленных народов Севера России. Созданные в местах их проживания органы государственной власти фактически являлись органами местного самоуправления, на практике полностью зависящими от областных и краевых Советов.
4. Начало становлению автономных округов как государственно-правовых образований было положено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области и
автономных округов в составе Российской Федерации. Только с этого времени
автономные округа стали фактически признаваться субъектами Российской Федерации.
5. Конституция Российской Федерации 1993 г. существенно расширила
демократические принципы российского федерализма. В главе 1 «Основы
конституционного строя» Конституции было установлено равноправие всех субъектов
Российской Федерации друг с другом и во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти, установлена система федерального и субъектов Российской
Федерации уровней государственной власти. В то же время в ч.4 ст.66 Конституции
Российской Федерации не содержится характеристик или определений, использованных в
этой статье понятий «отношения» и «входящих». Исходя из текста ч.4 ст.66 эти понятия
могут быть конкретизированы в федеральном законе или договоре между органами
государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной
власти области или края, в состав которых автономный округ входит.
6. Уставы автономных округов приняты в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, что является предпосылкой для определения отношений между автономными округами и краями, областями, в состав которых они входят.
7. Четкое взаимное представление о возможных и необходимых сферах сотрудничества, а также признание прав и обязанностей округов, краев и областей перед их населением и Федерацией в целом являются основанием для сотрудничества краев, областей и входящих в их состав автономных округов.
8. Как представляется, органы государственной власти Тюменской области длительное время не признавали равноправия входящих в состав области автономных округов, что препятствовало установлению нормальных взаимоотношений в регионе.
9. Поскольку договорный процесс между Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, с одной стороны, и Тюменской областью - с другой не был достаточно успешным, законодательные органы автономных округов обратились с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.
Обращение законодательных органов государственной власти автономных округов
в Конституционный Суд Российской Федерации было направлено на установление
подлинно равноправных отношений между автономными округами и областью, в состав
которой они входят
10. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17 июля 1996
г. не разрешил разногласий между сторонами. Постановление Конституционного Суда от
14 июля 1997 г. о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции Российской
Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области до конца
ке решило все проблемы, возникающие в отношениях между автономными округами,
входящими в состав края, области, и соответствующими краями и областями, в частности
потому, что не все положения данного Постановления представляются достаточно ясными
и обоснованными. Так, Суд обошел проблему, связанную с действием норм,
содержащихся в ст.5 Конституции Российской Федерации.
11. Несмотря на отмеченные недостатки Постановления Конституционного Суда от
14 июля 1997 г., оно безусловно подлежит исполнению. Это не исключает того, что
может возникнуть необходимость дальнейшего разъяснения ею положений в
соответствии со ст.83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде
Российской Федерации» от 21 июня 1994 г.1.
Законодательство царской России о коренных народах, проживающих на территории автономных округов и системе управления на этих территориях
Автономные округа возникли на территории, где до начала XVI в. практически проживали лишь коренные народы Севера и Сибири.
Внимание Российского государства к коренным народам объяснялось продвижением государства на восток и возрастающим значением Сибири для российской экономики. Не случайно в конце XIX - начале XX в. правовое положение так называемых инородцев стало привлекать внимание ученых-юристов. В частности, правовое положение инородцев рассматривалось в работах таких выдающихся дореволюционных русских государствоведов. как А.Д.Градовский и Н.М.Коркунов. А.Д.Градовский отнес к инородцам некоторые племена, поставленные по их правам состояния и по управлению ими в особое положение по сравнению с основной массой российских подданных1. Первые попытки упорядочить отношения России с инородцами А.Д.Градовский относит к царствованиям Алексея Михайловича и Петра I.
Некоторые попытки упорядочить управление инородцами предпринимались и позднее. Елизавета Петровна командировала в Сибирь доверенное лицо для обнаружения виновных в незаконных поборах с инородцев, а также установления порядка при взимании дани. Екатерина II в 1763 г. посылала секунд-майора Щербачева в Сибирь для предотвращения там непорядков и взяток, вымогаемых при сборе ясака, обычно взимавшегося пушниной. В созданную Екатериной II комиссию для составления уложения о взыскании ясака были вызваны не только русские депутаты, но и депутат-буддист, что в то время было явно необычным, поскольку основным направлением правового регулирования положения инородцев была русификация инородцев. Для распространения христианства среди сибирских инородцев посылались проповедники. Инородцы, принявшие христианскую веру, по указу 1720 г. получали вознаграждение, а по указу 1726 г. крестившиеся в христианскую веру сибирские ясачные иноверцы не включались в подушную перепись и с них по-прежнему взимался ясак.
В 1822 году Сибирским комитетом, в работе которого принимал участие видный русский законовед М.М.Сперанский, был издан Устав об управлении инородцев, который с некоторыми изменениями действовал до октября 1917 г. и вошел в Свод законов Российской империи в качестве раздела первого Положения об инородцах.
С учреждением Министерства государственных имуществ в 1837 г. в ведение этого министерства перешло попечительство над сибирскими инородцами. Министерству было поручено поощрять инородцев к переходу от кочевой и бродячей жизни к оседлой, заботиться о наделении их землей, о предоставлении им необходимых первоначальных средств при переходе к оседлой жизни, о содействии развитию торговли и промыслов1.
К «вековым преданиям российской политики по отношению к инородцам» А.Д.Градовский отнес два обстоятельства, а именно, что некоторые из инородцев пользуются своим особым управлением, «приноровленным к их местным нуждам и обычаям», и что некоторые из них пользуются известными, главным образом, финансовыми льготами, как и «природные подданные России».
Сибирские инородцы по Положению об инородцах 1892 г. соответственно «степени гражданского их образования и образа жизни» были разделены на три разряда -оседлых, кочевых и бродячих. Эти три разряда соответствовали, по мнению Градовского, «степени подчинения означенных инородцев условиям управления и гражданским законам России»2.
Наличие указанных выше трех разрядов отмечал и Н.М.Коркунов, считавший, что инородцами в отличие от природных обывателей именуются племена, не подчиняющиеся общему законодательству или пользующиеся особым управлением. Юридическое положение отдельных разрядов инородцев крайне различно и особенности их «юридического положения обусловливаются принадлежностью к определенному племени. Поэтому можно только родиться инородцем, но нельзя им сделаться».
Отмечая множественность разрядов инородцев. Н.М.Коркунов особо выделяет так называемых сибирских инородцев, которые подразделялись на оседлых, кочевых и бродячих.
Как указывалось в Положении об инородцах, оседлыми назывались инородцы, «имеющие постоянную оседлость, хлебопашество Й живущие деревнями или в городах, занимаясь торговлей и промыслом городских обьшателей». По общему праву, показал Н.М.Коркунов, оседлые инородцы приравнивались к природным обывателям и в правах, и в порядке управления1.
Кочевыми инородцами признавались те, кто, хотя и имел постоянную оседлость, но «по временам года переменяемую». Особенностью кочевых инородцев являлось также то, что они не жили деревнями.
К бродячим инородцам причислялись те, которые не имея никакой оседлости, переходят с одного места на другое по лесам и рекам или урочищам для звероловного или рыболовного промысла отдельными родами или семействами2.
На бродячих инородцев, как правило, не возлагались какие-либо денежные повинности. При кочевании кочевые и бродячие инородцы в полицейском отношении подчинялись местным властям.
Определение каждого рода и семейства или деревни производилось при каждой общероссийской переписи.
Запрещалось включать в состав оседлых инородцев, которые, хотя и постоянно жили в шалашах и землянках, но по образу жизни были ближе к кочевым. Точно так же не включались в число имеющих право на землю те племена, которые только начинали заниматься земледелием, но для которых земледелие еще не являлось основным источником их существования.
Различие в правах кочевых и бродячих инородцев было весьма существенным. Н.М.Коркунов отмечал, что сибирские кочевые инородцы для каждого поселения имели назначенные во владение земли, на которых им предоставлялась полная свобода заниматься земледелием, скотоводством и местными промыслами. Важно отметить, что по закону на землях, отведенных кочевым инородцам, русским запрещалось селиться самовольно. Если по договорам с инородческими обществами русские все-таки селились, то они обязаны были платить обусловленный оброк. Н.М.Коркунов особо отметил, что, хотя торговля с кочевыми инородцами припасами и изделиями была свободна, исключение составляла торговля спиртными напитками. С разрешения губернаторов инородцы имели право отдавать своих детей в казенные учебные заведения, а также создавать собственные учебные заведения. В данном случае имелись в виду учебные заведения, в которых дети получали первичные навыки чтения и письменности, а иногда и ремесел. На кочевых инородцев возлагалась обязанность исполнения общих для губернии повинностей, однако содержать собственное родовое управление они бьии обязаны самостоятельно. По российскому законодательству каждое стойбище или улус, в котором насчитывалось не менее 15 семей, имели свое собственное родовое управление. Оно состояло из старосты, одного или двух его помощников, которые избирались из числа наиболее почетных представителей этого рода. Все дела в родовом управлении велись устно. Родовое управление надзирало за поведением членов рода, а старосты имели право взыскивать за маловажные проступки. На родовое управление возлагался и сбор податей, которые взыскивались за весь род. Несколько стойбищ или улусов одного рода объединялись в инородную управу, которая состояла из головы, двух выборных и, если они имели возможность вести делопроизводство, делопроизводителя. Головы получали свое звание по наследству или выбирались в соответствии с обычаем. Выборные и делопроизводители назначались ими иногда на определенное, а иногда и на неопределенное время.
Правовое положение органов управления на территории автономных округов после распада российской империи и до подписания федеративного договора
Падение царизма привело к прекращению действия российского законодательства, в том числе и законодательства, которое регулировало правовое положение инородцев, а также органов управления в местах их проживания. Само понятие «инородцы» исчезло из обращения. Вместо него в ряде правовых актов стали использоваться понятия меньшинств, туземных народностей, племен, в том числе и племен северных окраин, и т.п.
Если к этому добавить, что правотворчество послеоктябрьского периода было направлено практически только на достижение классовых целей и государственное строительство осуществлялось именно ради достижения этих целей, то становится понятным, что в деятельности государства развитие и становление отдельных народов, в том числе и народов Севера и Сибири, не занимало надлежащего места. Политические соображения требовали нивелирования особенностей отдельных народов1. Это наглядно следует из. например, статьи «Нация», помещенной в первом издании Большой советской энциклопедии. В этой статье, в основу которой была положена работа И.В.Сталина «Марксизм и национально-колониальный вопрос», практически отрицалось существование и значение национального характера и общности судьбы народов и утверждалась неизбежность государственного сплочения населения, которое будет говорить на одном языке2.
Тем не менее условия жизни заставили советское государство заняться проблемой государственного строительства малочисленных народов. Это объяснялось необходимостью сохранения централизованного государства, которое в свою очередь было обязательным элементом гегемонии коммунистической партии. Именно поэтому государство обратилось к судьбе так называемых нерусских национальностей. Во введении к сборнику документов «Конституции и конституционные акты РСФСР (1917-1937)» 1940 г., изданному под общей редакцией А.Я.Вышинского, отмечалась неразрывность связи ленинско-сталинской национальной политики с процессом национального строительства, характеризуемого на первом этапе образованием национальных автономий и на втором этапе их преобразованием и поднятием на высшую ступень государственности, в частности преобразованием в автономные республики и области. Однако следует заметить, что государственное развитие малочисленных народов Севера и Сибири фактически не вышло за пределы первого этапа.
Следует отметить еще одно существенное обстоятельство. Многие теоретические положения коммунистических теорий не могли не препятствовать реальному развитию народов Севера и Сибири. Так, национализация земли, провозглашенная в партийных и государственных документах, фактически разрушила существовавшую при царизме у северных народов систему родовой собственности на землю и тем самым ограничила их возможность сохранить среду своего проживания.
Переплетение идеологических и государственно-правовых документов в первые послереволюционные годы было столь значительным, что представляется невозможным их разделить.
Советское государство уже в первом своем акте - «Обращении II Всероссийского съезда Советов к «Рабочим, солдатам и крестьянам» обязалось обеспечить «всем нациям, населяющим Россию, подлинное право на самоопределение» .
Это право было провозглашено в ряде документов, в том числе в Декларации прав народов России, принятой «именем Республики Российской» Советом Народных Комиссаров 15 ноября 1917 г. Здесь оно дополнялось указанием, что основой государственной политики по вопросу о национальностях является «отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений», а также «свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России»2. На основе Декларации народы, решившие остаться в составе России и не провозглашать свою независимость, получили возможность реализовать свое право на самоопределение в форме, не требующей отделения. Эта форма, с одной стороны, предоставляла народам возможность свободного развития без какой-либо дискриминации, а с другой - не разрывала сложившиеся между народами связи и. более того, обеспечивала поддержку и помощь со стороны более многочисленных и развитых народов.
При всей значимости провозглашения Российским государством права наций на самоопределение, а также права национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих Россию, на свободное развитие, едва ли можно считать, что Декларация оказала тогда значительное воздействие на северные народы, в частности на вогулов (манси), ненцев, эвенков и других, поскольку они не имели даже зачатков государственности и общественных организаций, которые могли бы проявить инициативу в реализации упомянутых прав. Кроме того, далеко не все положения Декларации прав народов России могли быть в то время полностью поняты представителями упомянутых народов Севера: они, например, не знали на территории своего проживания помещичьей собственности, да и не считати себя крестьянами. Не видели эти народы и необходимости отделяться от России, не осознавали, что означает для них свободное развитие.
Конституционные основания правового статуса автономных округов
Конституция Российской Федерации практически только в одной из своих статей, а именно в ст.66. упоминает об особенностях правового положения автономных округов как об одной из разновидностей субъектов Российской Федерации. Десять автономных округов, перечисленных в ст. 65 Конституции, исходя из их правового положения, можно разделить на две неравные группы: округа, входящие в состав края, области, и не входящий в них округ; этим автономным округом является Чукотский автономный округ, вышедший в 1992 г. из Магаданской области.
Таким образом, правовое положение автономных округов определяется, прежде всего, как правовое положение субъекта Российской Федерации, имеющее при условии его вхождения в состав края, области некоторые особенности, которые можно назвать частными, поскольку в них говорится исключительно в главе 3 Конституции __ «Федеративное устройство». Основа же конституционного строя России и. следовательно. правового положения всех субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей. городов федерального значения, автономной области, автономных округов определяются в главе 1 Конституции «Основы конституционного строя», об особом значении которой уже говорилось.
Ранее в ! этой главы диссертации уже указывалось на некоторые принципиальные положения, которые определяют правовой статус всех субъектов Российской Федерации. Причем особо следует подчеркнуть их равноправие, а также то. что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч.1 и 4 ст.5).
Для правового положения субъектов Российской Федерации принципиально важны также другие положения, содержащиеся в ст.5 Конституции.
В п.З ст.5 Конституции содержится принципиальное положение, определяющее основу федеративного устройства нашей страны. Ее составляют государственная целостность Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов.
На указанных выше положениях ч.З ст.5 следует особо остановиться. Государственная целостность Российской Федерации, как и всякого самостоятельного государства, является существенной гарантией права субъектов Федерации на реализацию предоставленных им Конституцией России прав и свобод.
Государственная целостность обеспечивается, прежде всего, тем, что наше государство является суверенным и суверенитет государства распространяется на всю его территорию, которая, в частности, включает в себя территории всех ее субъектов (ч. 1 ст.4 и чЛ ст.67 Конституции)1.
Суверенитет Российского государства обеспечивает возможность свободного развития государства в целом и - в пределах установленных Конституцией Российской Федерации - каждого отдельного субъекта Федерации. Это прямо вытекает из общепризнанного принципа международного права изложенного, в частности, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. В этой Декларации установлено: «Ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства. Вследствие этого вооруженное вмешательство и все другие формы вмешательства или всякие угрозы, направленные против правосубъектности государства или против его политических, экономических и культурных основ, являются нарушением международного права»2. Далее в этом же документе устанавливается, что лишение народов «формы их национального существования является нарушением их неотъемлемых прав...».
Таким образом обеспечение государственного суверенитета непосредственно связано с правом народа на самоопределение. Это обстоятельство существенно для нашего многонационального государства.
Единство системы государственной власти обеспечивается, прежде всего. распространением суверенитета Российской Федерации на территорию ее субъектов, а также рядом положений Конституции России, которая определяет принципы взаимоотношений Федерации и ее субъектов, в том числе и взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти взаимоотношения определяются верховенством федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, установлением соотношения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст.76 Конституции).
Кроме того, единство системы государственной власти обеспечивается рядом принципиальных положений ст.77 и 78 Конституции. В этих статьях установлено, что система органов государственной власти во всех субъектах Федерации устанавливается ими самостоятельно, однако в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, которые, как это указывалось, определены в главе 1 Конституции и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Позиции сторон в вопросе о конституционности ряда положений устава тюменской области
Поскольку одно из ходатайств Конституционным Судом было отклонено, а второе отложено, Суд приступил к рассмотрению запроса о проверке конституционности ряда статей Устава Тюменской области, а именно ч.З ст.1, ст.2, 3 и 5, ч.4 ст.6, главы II (ст.12-20), ч.З ст.22, ч.2 ст.27, п. «и», «м», «с», «т» и «ш» ст.28, ч.З ст.37, п. «е» ч.1 ст.38, ст.45, 4.1, 2 и 3 ст.55, ст.57, чЛ ст.58, ч.І ст.60.
Основанием к рассмотрению данного обращения Конституционным Судом является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные положения Устава Тюменской области в части, затрагивающей права и интересы Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов.
Надо учитывать также, что все участники судебного процесса хорошо понимали, что принятое Судом решение, да, пожалуй, и сама постановка проблемы, имеет значение не только для двух конкретных автономных округов. Думы которых инициировали обращение в Конституционный Суд, не только для Тюменской области, но и для других автономных округов, а также краев и областей, в которые они входят.
Более того, заявители ясно понимали, что их обращение в Конституционный Суд направлено не только на защиту их прав как субъектов Российской Федерации, но и на защиту основ конституционного строя Российской Федерации в связи с тем, что наметившееся искажение федеративной формы нашего государства, провозглашенной в ст.1 Конституции Российской Федерации, представляет опасность для всей системы складывающихся федеративных отношений, опасность для Федерации в целом.
Насколько существенно для системы федеративных отношений восстановление конституционных прав автономных округов, следует из последующего анатиза этих нарушений. При этом со всей определенностью следует заявить, что нарушение прав автономных округов есть в то же время нарушение прав субъектов Российской Федерации, т.е. основ конституционного устройства страны. Если не будет признано противоправным нарушение в отношении одного субъекта Федерации, то можно утверждать, что найдутся, или по крайней мере могут найтись, любители расширить свои права за счет других субъектов.
Ниже проводится анализ нарушений конституционных прав автономных округов, содержащихся в статьях Устава Тюменской области, принятого в июне 1995 г. Этот анализ был сделан до принятия Постановления Конституционного Суда о толковании п.4 ст.66 Конституции. Несомненно, что это Постановление действует непосредственно и является официальным и общеобязательным. Однако это не исключает возможности и даже необходимости научного анализа Конституции Российской Федерации и ее официальных толкований. Кроме того, приведение аргументов, не использованных в ходе слушания дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области, необходимо для установления полноты картины.
Заявители полагали, что уже в ст. 1 Устава проявилось стремление сначала как бы «привязать», а затем и подчинить себе Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В самом деле, нельзя не обратить внимание на то, что вслед за утверждением в чЛ данной статьи, что Тюменская область является равноправным субъектом Российской Федерации и обладает всей полнотой закрепленных в Конституции Российской Федерации прав, помещена фраза, что входящие в ее состав упомянутые округа «являются равноправными субъектами Российской Федерации». Если сравнить указанные формулировки, то видно, что при характеристике округов опущено положение, что они обладают всей полнотой закрепленных в Конституции прав. Это не просто забывчивость. Это предопределение различий между полномочиями области и «входящих» в нее округов.
Прием нарочитых умолчаний широко используется во всем Уставе. В ч.2 этой же статьи определяется, какими правовыми актами проводится разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти области. О том, что этими же правовыми актами осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий органов власти Федерации и органов автономных округов, не сказано, а ведь округа равноправны с областью, причем, как сказано в ст.5 Конституции, именно «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти».
Часть 3 ст.1 Устава области уже, как говорится, «напрямую» противоречит Конституции Российской Федерации. В ней записано, что разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти области и органов государственной власти автономных округов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральньгх законов и договоров между областью и округами. Следует заметить, что Конституция нигде не устанавливает разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами Федерации. Полномочия и предметы ведения разграничиваются в соответствии с Конституцией только между органами власти Федерации и органами субъектов. Сама постановка вопроса о том, что Конституцией могут определяться основы разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами, не может вытекать из Конституции опять же исходя из того, что субъекты Федерации равноправны.
Не соответствует содержание ч.З ст.1 Устава области и содержанию ч.4 ст.66 Конституции, регулирующей формы правоотношений между автономными округами и краями, областями, где указано, что эти отношения «могут регулироваться» федеральным законом и договором между их органами государственной власти.
