Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционное право человека на среднее и высшее профессиональное образование в России: история возникновения и правовое регулирование 17
1. Эволюция правовой возможности человека обучаться в образовательных учреждениях 17
2. Понятие и содержание конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях и его место в системе основных прав и свобод человека 52
3. Законодательное регулирование права на среднее и высшее профессиональное образование на современном этапе 76
Глава 2. Конституционно-правовые гарантии права на среднее и высшее профессиональное образование и механизм его реализации в России 103
1. Гарантии конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях 103
2. Правовое регулирование реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование 133
3. Перспективы развития и совершенствования правового механизма реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование 170
Заключение 199
Библиографический список
- Понятие и содержание конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях и его место в системе основных прав и свобод человека
- Законодательное регулирование права на среднее и высшее профессиональное образование на современном этапе
- Правовое регулирование реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование
- Перспективы развития и совершенствования правового механизма реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена местом права на среднее и высшее профессиональное образование в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина в современном государстве. Конституционное право на среднее и высшее профессиональное образование является одним из основных прав человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Российской Федерации «Об образовании» Российская Федерация провозглашает сферу образования приоритетной. Право на образование в федеральном законодательстве основывается на таких принципах, как гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека; любви к окружающей природе, Родине, семье; единство федерального культурного и образовательного пространства; общедоступность образования и др.
Право на среднее и высшее профессиональное образование – одно из наиболее существенных конституционных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Согласно статье 43 Конституции Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.
Коренные изменения, происходящие на современном этапе в российском обществе, выдвигают на первый план проблему приоритета общечеловеческих ценностей – признание неотъемлемых прав и свобод человека, а также ответственность государства не только за их формальное закрепление в российском законодательстве, но и за создание условий их реальной реализации, охраны и защиты. Всестороннее развитие человека становится не только высшей целью, но и основным источником формирования нового порядка в российском обществе. В связи с этим, всестороннее изучение проблемы прав человека, в том числе и права на среднее и высшее профессиональное образование, является важной задачей как в теоретическом, так и в практическом плане.
Актуальность проблематики диссертационного исследования обусловлена отсутствием действенной системы правового регулирования в сфере образовательных отношений. Распад СССР, детерминированный кризисом социалистической системы, привел к отказу от целого ряда социальных программ и, в том числе, от программы всеобщего бесплатного образования. Формирование институтов гражданского общества и глобальная капитализация общественных отношений привела к появлению негосударственного сегмента образовательной системы и коммерциализации многих видов образовательной деятельности. В условиях, когда с одной стороны, декларируется всеобщность права на образование, а с другой – все более явственной становится проблема невозможности реализации этого права, особую значимость приобретают вопросы, связанные с гарантированностью данного права и созданием действенного механизма его реализации.
В современных условиях роль образования в построении гражданского общества, утверждения общечеловеческих ценностей важна как никогда. В последнее десятилетие произошли значительные изменения в области регулирования вопросов образования. В числе новаций следует отметить введение единого государственного экзамена при аттестации выпускников общеобразовательных школ, присоединение России к Болонскому процессу и Копенгагенскому процессу по созданию единого европейского образовательного пространства для высшего и среднего профессионального образования, введение государственных именных финансовых обязательств и др. При этом многие вопросы еще остаются нерешенными, и в этой связи особенно актуально исследование механизма реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование с точки зрения изучения организационно-правовых форм, методов наиболее полного обеспечения права каждого человека на профессиональное образование.
В диссертации сделан анализ понятия конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование, его места в системе основных прав человека и гражданина, теоретически осмыслены направления развития права на среднее и высшее профессиональное образование, исследован механизм реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование в России, содержатся предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области реализации конституционного права граждан на образование в учебных заведениях среднего и высшего профессионального образования.
Все вышеперечисленные обстоятельства свидетельствуют об актуальности диссертационной проблематики и предопределяют выбор такой темы диссертационного исследования, как: «Правовой механизм реализации конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России».
Степень научной разработанности темы. В современной научной юридической литературе достаточно высока степень изученности вопроса, касающегося правового статуса личности, а также защиты прав и свобод человека и гражданина. Данному вопросу посвящены теоретические исследования таких ученых, как С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, А. А. Безуглов, Л. Л. Беломестных, Б. Н. Габричидзе, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, Р. В. Енгибарян, А. В. Зиновьев, Е. И. Козлова, А. Н. Кокотов, Е. И. Колюшин, М. И. Кукушкин, О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев, Е. А. Лукашева, Н. И. Матузов, М. Б. Смоленский, Э. В. Тадевосян, С. М. Шахрай, В. И. Червонюк, А. Г. Черняковский, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др. В работах перечисленных авторов достаточно полно представлены проблемы анализа и классификации прав и свобод человека и гражданина, рассмотрены вопросы структуры правового статуса личности. Следует отметить, что социально-экономическим и культурным правам уделено значительное внимание. В проводимых исследованиях на основе глубокого анализа выявлены основные черты и свойства прав и свобод, разработана методика анализа и выработаны общие методологические подходы к исследованию прав человека. Однако многие вопросы, связанные с правами человека и гражданина, подразумеваются авторами теоретических трудов как очевидные и поэтому не находят детального рассмотрения. Право на среднее и высшее профессиональное образование присутствует в этом перечне прав человека, но специальных, углубленных исследований в данном направлении не проводилось. При этом важно отметить, что до сих пор понятие и содержание права на среднее и высшее профессиональное образование не подвергалось самостоятельному научному исследованию, поэтому этот вопрос требует дополнительного теоретического осмысления.
Проблема содержания и развития конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование требует дальнейшего изучения. В частности, анализ научной литературы, посвященной данному праву, свидетельствует о том, что значительная ее часть ориентирована лишь на рассмотрение вопросов развития законодательства, регулирующего образовательные правоотношения. В этой связи следует отметить монографические исследования таких авторов, как Ю. А. Бочарова, В. М. Сырых, Ю. П. Черепанова, В. И. Шкатулла, которые уделяют большое внимание анализу правоприменительной практики в системе образования, проводят систематизацию нормативных актов, регулирующих образовательные правоотношения, исследуют вопросы перспективного развития среднего и высшего профессионального образования.
Однако несмотря на наличие исследований, посвященных вопросам правовой регламентации в сфере образования, не получили должного развития такие важные для понимания сущности конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование проблемы, как понятие и содержание права на среднее и высшее профессиональное образование, соответствие норм федерального законодательства в сфере образования, регламентирующих вопросы среднего и высшего профессионального образования нормам Конституции Российской Федерации, а также конституционно-правовым гарантиям и механизму реализации данного права.
Необходимо отметить, что в юридической литературе отсутствуют специальные исследования по вопросу юридических гарантий общедоступности конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование, а также механизму реализации вышеуказанного права в России.
В качестве информационной базы при работе над настоящим диссертационным исследованием использовались: нормативные правовые акты Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Союза ССР, сохраняющие свою юридическую силу на территории Российской Федерации, в части не противоречащей Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации; международные договоры и соглашения; судебные акты; научные работы по конституционному праву, теории права и государства, трудовому праву и иным юридическим наукам, а также данные статистических исследований; публикации в периодической печати; информационные ресурсы Internet.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование, а также в сфере реализации конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях в Российской Федерации.
Предметом исследования являются: конституционно-правовые нормы, предусматривающие гарантии права на среднее и высшее профессиональное образование; структурно-содержательные аспекты механизма реализации права на среднее и высшее профессиональное образование в современной России; перспективы совершенствования и развития российского законодательства в сфере образования; предложение нового механизма реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование путем создания государственного образовательного страхования в России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является определить понятие и содержание права на среднее и высшее профессиональное образование, выявить гарантии права на среднее и высшее профессиональное образование, а также особенности его практической реализации в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России и предложить новый механизм реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование путем создания государственного образовательного страхования в России.
Для достижения указанных целей предполагается решить следующие задачи:
-
проанализировать становление и генезис права на образование в различные периоды развития Российского государства;
-
на основе анализа теоретической литературы по вопросам прав и свобод человека и гражданина определить понятие, содержание, закономерности развития права на среднее и высшее профессиональное образование в системе конституционных прав и свобод;
-
охарактеризовать сущность права на среднее и высшее профессиональное образование и определить место данного права в системе объективного и субъективного права;
-
провести исследование законодательства Российской Федерации в сфере гарантий прав человека и гражданина на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России;
-
рассмотреть нормативные, организационные и инструментальные основания организации и функционирования механизма реализации права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России;
-
разработать рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование;
-
предложить новый механизм реализации конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях путем создания государственного образовательного страхования в России.
Методологическую основу диссертационного исследования составили такие основные научные методы, как диалектический метод познания, позволяющий анализировать все явления и процессы в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, а также конкретно-исторический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы.
В настоящем диссертационном исследовании право на среднее и высшее профессиональное образование рассматривается с точки зрения его естественной природы, с точки зрения его формального закрепления в нормативных актах и с точки зрения общественных отношений, фактически существующих в этой области.
В основу исследования положены как общенаучные, так и специальные средства, приемы, принципы познания. В процессе рассмотрения проблемы реализации гражданами Российской Федерации права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России широко использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения. В ходе работы над диссертацией были использованы методы теоретико-правового моделирования, научного прогнозирования, интерпретации правовых идей и теорий и т. д.
Рассмотрение проблемных вопросов, обозначенных предметом исследования, осуществлялось при помощи интерактивных методик межотраслевого синтеза, контент-анализа, дискус-анализа и др.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена поставленными целями и задачами и заключается в том, что выполненная работа является самостоятельным, законченным исследованием монографического характера, в котором на основе обобщения и систематизации научно-теоретических и нормативных материалов дается целостное, концептуально оформленное представление о конституционном праве на среднее и высшее профессиональное образование и его реализации человеком и гражданином в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России.
В диссертации исследованы пробелы и противоречия в законодательстве в сфере образования Российской Федерации; выявлены основные проблемы, связанные с реализацией конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование; предложен новый механизм реализации данного права путем создания государственного образовательного страхования в России.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Права и свободы человека и гражданина проходят последовательные стадии развития: от провозглашения права в качестве естественного к его позитивному закреплению, и далее – от формального, декларативного закрепления права в законе к реальному воплощению в жизнь, именно тогда право становится фактом социальной действительности. Право на среднее и высшее профессиональное образование, представляет собой важнейшее право человека и гражданина, которое следует рассматривать не только на основании провозглашенных и закрепленных норм в российском законодательстве, но и на основании предусмотренных гарантий данного права, а также его практической реализации в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России.
2. Право на профессиональное образование в объективном смысле представлено нормативно-правовыми актами, в комплексе образующими массив образовательного законодательства. Право на профессиональное образование в субъективном смысле складывается из предусмотренных нормами объективного права поведенческих установок, закрепляющих юридически значимые возможности человека и гражданина в практической реализации своего права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях. При этом реализация данных возможностей непосредственным образом зависит от поведенческой активности самого человека и гражданина и оптимальных условий, созданных самим государством в этой сфере.
3. Конституционное право на среднее и высшее профессиональное образование относится к социально-экономическим и культурным правам человека и гражданина. Социальный аспект права на образование заключается в вопросе о платности или бесплатности его получения, в предоставлении государством социальных гарантий его получения, например, путем разработки и внедрения государственных программ по реализации гражданами Российской Федерации своего конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование, в частности, по нашему предложению - путем создания государственного образовательного страхования в России. Экономический аспект права на образование заключается в том, что его реализация является важнейшим фактором научно-технического и экономического роста государства, который может быть обеспечен только высокообразованными гражданами. Культурный аспект права на образование выражается в том, что образование является необходимой предпосылкой духовного развития каждого человека, его благополучия и культуры.
4. Право человека и гражданина на профессиональное образование обеспечивается посредством гарантий, предусмотренных в действующем законодательстве Российской Федерации в сфере образования. Установление федеральным законодательством минимальных гарантий прав человека и гражданина в области среднего и высшего профессионального образования следует рассматривать в качестве необходимых условий обеспечения права на образование человека и гражданина в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России. Помимо этого в настоящее время очень важно на государственном уровне разработать и внедрить такие условия, которые бы позволили каждому гражданину Российской Федерации реализовать свое конституционное право на среднее и высшее профессиональное образование. В частности, примером такого условия будет создание государственного образовательного страхования в России.
5. Для реализации человеком и гражданином права на среднее и высшее профессиональное образование необходим механизм его реализации. Механизм правового регулирования реализации права на среднее и высшее профессиональное образование выражает деятельную сторону процесса перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений. При этом правовое регулирование реализации права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях представляет собой длящийся процесс, который распадается на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования.
6. Для совершенствования механизма обеспечения конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях необходимо ориентировать деятельность работающих образовательных учреждений на предоставление качественного и социально востребованного образования путем построения новой системы финансирования образовательных учреждений на возвратной основе. Система финансирования по программе государственного образовательного страхования должна строиться на основе целевого предоставления средств для реализации государственного образовательного стандарта, а также на адресном предоставлении средств в зависимости от количества обучающихся в образовательном учреждении среднего и высшего профессионального образования.
7. В диссертации аргументируется идея принятия единого закона в сфере образования – Образовательного кодекса Российской Федерации. Это позволит обеспечить наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию профессионального образования и устранить большую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных нормативных правовых актах, что, в свою очередь, будет способствовать эффективной и целенаправленной реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней на основе обобщения и критического анализа содержания материалов по исследованной проблематике ставится и исследуется в конституционно-правовом аспекте проблема реализации конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях в России.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы:
в научно-исследовательской деятельности: в последующих научных разработках по данной проблематике;
в правотворческой деятельности: в совокупности выводов и предложений, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие действующего законодательства Российской Федерации в сфере конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования излагались на научных конференциях, семинарах, в научных публикациях. Автор работы по теме исследования принимала участие во Всероссийском конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива», в Конкурсе грантов для студентов и аспирантов вузов и академических институтов Санкт-Петербурга, в Конкурсе для молодых российских преподавателей права на участие в 4-й международной Конференции Всемирного альянса за обучение справедливости (Global Alliance for Justice Education), во Всероссийском конкурсе Ассоциации юридических вузов на лучшую аспирантскую научную работу по юридическим наукам «Юридический потенциал России», в Конкурсе грантов для молодых научно-педагогических работников высших учебных заведений Санкт-Петербурга, учрежденным Правительством Санкт-Петербурга. По результатам всех конкурсов работа диссертанта была отмечена на высоком уровне, от организаций, учреждающих конкурсы были направлены благодарственные письма.
Особенно важно отметить участие диссертанта в I-м и II-м Всероссийском конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» в 2006 и в 2007 гг. Данный конкурс был учрежден Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации впервые к 100-летию Государственной Думы. По итогам этого Конкурса в 2006 году диссертант была удостоена звания Лауреата Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» (Серия № ГД 100/2, № 710150, 2006 г.); награждена дипломом за успехи в I-м Всероссийском конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» (Серия № ГД 100/1, № 610046, 2006 г.) и знаком отличия «Национальное Достояние» за достижения в творческом и научно-техническом развитии (Удостоверение № 153, постановление № 2 от 25 мая 2006 г.). По итогам этого Конкурса в 2007 году диссертант была также удостоена уже во второй раз звания Лауреата Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» (Серия № ГД 101/2, № 710281, 2007 г.); награждена дипломом за победу во II-м Всероссийском конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» (Серия № ГД 101/1, № 610233, 2007 г.) и знаком отличия «Депутатский резерв» (Удостоверение № 166, постановление № 11 от 24 мая 2007 г.).
Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на научных семинарах, конференциях и международных конференциях. По теме диссертационного исследования опубликовано 18 статей и 3 научных издания.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и содержание конституционного права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях и его место в системе основных прав и свобод человека
Право на среднее и высшее профессиональное образование как одно из основных прав и свобод человека на рубеже веков встает в ряд актуальных проблем и мирового сообщества, и отдельных государств, и личности, так как обеспечивает важнейшие жизненные потребности и интересы, гарантирует достойный уровень жизни и свободное развитие. Это одно из значимых социально-экономических прав, закрепленных в соответствии с Декларацией прав и свобод человека и гражданина в Конституции Российской Федерации.
Впервые право на образование было закреплено в части 1 статьи 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая гласит, что «каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным, по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе спосооностеи каждого» .
Конституция Российской Федерации в статье 43 закрепляет следующие положения: каждый имеет право на образование; гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии; основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования; Российская Федерация устанавливает государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Российское государство, исходя из исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала страны, в Законе Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. провозгласило область образования приоритетной86. Указанный закон содержит основные принципы государственной политики в области образования, а именно: 1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; 2) единство федерального культурного и образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования, национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; 3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; 4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 5) свобода и плюрализм в образовании; 6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений.
Определяя образование как сложную многоуровневую систему, законодательство классифицирует право на образование на основе видов образовательных программ и типов образовательных учреждений и провозглашает гарантированность, «общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, а также на конкурсной основе бесплатность получения высшего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях» . Следовательно, право на образование может быть структурировано в зависимости от уровня образования, на базе которого оно реализуется, а юридическая конструкция данного права является сложным многоуровневым образованием: право на среднее образование, право на среднее профессиональное образование, право на высшее профессиональное образование, право на послевузовское образование .
Следует отметить, что все элементы права на образование, имеют самостоятельное, логически завершенное назначение. Каждый может быть использован отдельно и в этом прослеживается некоторая самостоятельность и независимость как элементов (уровней) системы образования, так и элементов права на образование. Однако, обладая определенной самостоятельностью, структурные элементы юридической конструкции права на образование обнаруживают наличие четко выраженной зависимости и взаимосвязи между собой в процессе использования правовой возможности. Так, анализируя возможность реализации элементов права на образование, можно предположить, что право на среднее образование является абсолютным правом с точки зрения того, что оно не требует от человека условий, предваряющих процесс его реализации. Для поступления в школу, от ребенка не требуется специальных знаний, позволяющего ему использовать свое право на получение среднего образования. Для всех остальных уровней образования и элементов права на образование характерно то обстоятельство, что возможность их реализации появляется у человека только в определенной ситуации, а именно, после реализации права получения предыдущего уровня. Поступить в средние или высшие профессиональные учебные заведения человек может лишь при наличии у него среднего (среднего полного) образования. Следовательно, в вопросе реализации правовой возможности прослеживается определенная иерархичность, подчиненность одних структурных элементов права на образование другим.
Законодательное регулирование права на среднее и высшее профессиональное образование на современном этапе
Нормативное содержание конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование формируется на основе действующего законодательства Российской Федерации. Законодательство об образовании довольно обширно и включает в себя: международные источники, Конституцию Российской Федерации, соответствующие федеральные и региональные законы, подзаконные акты, регулирующие отношения в сфере среднего и высшего профессионального образования, локальные нормативные акты образовательных учреждений.
Проведенное исследование свидетельствует, что право на среднее и высшее профессиональное образование закреплено как в международных, так и во внутригосударственных правовых актах, то есть право на образование является одним из основных и фундаментальных прав человека, предусматриваемых в международно-правовых актах и гарантируемых в конституционном порядке. Важно отметить, что на нормы международного права по вопросам образования распространяется общий порядок действия международного права в Российской Федерации. Согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Известно, что право на образование регулируется многими международными правовыми актами, например, такими как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (Париж, 14 декабря 1960 года), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года), Конвенция ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.), Конвенция о правах ребенка (1989 г.) и др. Кроме того, в конституциях большинства стран мира это право нашло свое четкое закрепление и гарантирование.
Основы международных стандартов права на образование сформулированы в статье 26 Всеобщей декларации прав человека120 и статье 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах121. В этих документах оговариваются условия полного осуществления права на образования: обязательное и бесплатное начальное образование для всех; доступность среднего, профессионально-технического и высшего образования; свобода родителей выбирать школы для своих детей и обеспечивать религиозное и нравственное воспитание детей в соответствии с собственными убеждениями.
В вышеуказанных международных документах предусматривается, что для каждого человека образование должно быть бесплатным на уровне начального и общего и общедоступным на уровне технического и профессионального. Высшее образование должно быть одинаково доступным для всех при наличии необходимых знаний и способностей.
Общие принципы, закрепленные Декларацией прав человека и Пактом об экономических, социальных и культурных правах, конкретизируются и дополняются международно-правовыми актами, принимаемыми ЮНЕСКО, МОТ и другими специализированными учреждениями ООН. В числе актов, принятых этими учреждениями, особое значение имеет Всемирная Декларация о высшем образовании, принятая на Всемирной конференции по высшему образованию, проходившей в октябре 1998 года в Париже. В своих 17-ти статьях Декларация пересматривает цели и функции высшего образования, подчеркивает, среди других пунктов, роль пожизненного образования и ценность базового образования . Это позволяет по-новому посмотреть на высшее образование, выдвигая на первый план потребность, гарантировать равноправный доступ к высшему образованию для всех, основанный на достоинствах учащихся, с особым отношением к женщине и неблагополучным группам населения. Декларация констатирует, что высшее образование приобрело беспрецедентное значение в нынешнем обществе в качестве важнейшего компонента культурного, социального, экономического и политического развития и в качестве краеугольного камня, на котором основываются создание эндогенного потенциала, укрепление прав человека и обеспечение устойчивого развития, демократии и мира в условиях справедливости. В документе провозглашается разнообразие образовательных систем, создание более прочных связей между высшим образованием, научными исследованиями, и рынком труда, особенно, учитывая проблемы растущей безработицы; определяются пути движения от проекта к его реализации в сфере оценки качества, использования новых технологий и способов финансирования.
Следует отметить и другие международные документы по вопросам среднего и высшего профессионального образования. Так, особое значение для российского законодательства имеют нормативно-правовые акты, принимаемые органами Содружества Независимых Государств. К числу таких актов относятся: соглашение «О едином образовательном пространстве и повышении социального статуса учащихся системы образования и науки в государствах-участниках СНГ»12 , Конвенция «О признании учебных курсов, программ и документов об образовании, ученых степеней и званий в странах СНГ»124, «Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства Содружества Независимых Государств»1:ь и др. Также сферу образования в нашей стране регулирует ряд соглашений о сотрудничестве в области науки и образования, которые Российская Федерация заключила с другими странами.
Правовое регулирование реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование
Механизм реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование не ограничивается законодательно продекларированными нормами. Вся система организации среднего и высшего профессионального образования направлена на максимально полную реализацию гражданами их конституционного права. В этой системе можно выделить несколько направлений, которые непосредственно обуславливают возможность человека получить среднее и высшее профессиональное образование.
Механизм реализации права на среднее и высшее профессиональное образование представляет совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих нормативных, организационных и инструментальных институтов, при помощи которых устанавливаются правила, регламентирующие поведение субъектов образовательной деятельности, определяются пути преодоления конфликтных ситуаций, возникающих в образовательном процессе, закрепляются меры и процедуры юридической ответственности за неисполнение и нарушение предписаний образовательного законодательства.
Успешная деятельность государства, его органов по правовому регулированию общественных отношений, в том числе в сфере реализации права на образование, предполагает не только правильное осознание границ правового регулирования, но и творческое использование в этих целях наиболее действенных правовых средств.
Механизм правового регулирования реализации права на среднее и высшее профессиональное образование выралсает деятельную сторону процесса перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений. При этом правовое регулирование реализации права на образование в средних и высших учебных заведениях представляет собой длящийся процесс, который распадается на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования. Правовое регулирование реализации права на образование включает в себя следующие стадии: - издание нормы образовательного права и ее общее воздействие (регламентация общественных отношений); - возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей при реализации права на образование; - реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении участников общественного отношения, то есть в реализации права на образование; - применение нормы образовательного права.
Акт реализации права на образование представляет собой основной элемент совокупности юридических фактов, без которого не может реализоваться конкретная норма права. Он всегда носит решающий характер, когда уже есть в наличии другие элементы фактического состава. Так, для осуществления права на поступление в средние и высшие профессиональные учебные заведения акт применения (например, приказ ректора или директора образовательного учреждения о зачислении в студенты) необходим тогда, когда абитуриент представил в приемную комиссию требуемые документы, сдал вступительные экзамены и прошел по конкурсу, то есть когда уже имеются три других юридических факта. Акт применения скрепляет их в единый юридический состав, придает им достоверность и влечет возникновение субъективных персональных прав и обязанностей, преодолевая тем самым препятствия и создавая возможность для удовлетворения интересов граждан.
Это является лишь функцией специальных компетентных органов, субъектов управления, а не граждан, которые не обладают правомочиями применять нормы права, не выступают правоприменительными, а следовательно, в данной ситуации не смогут собственными силами обеспечить удовлетворение своих интересов. Только правоприменительный орган сможет обеспечить выполнение правовой нормы, принять акт, который станет опосредующим звеном между нормой и результатом ее действия, составит фундамент для нового ряда правовых и социальных последствий, а значит, для дальнейшего развития общественного отношения, облеченного в правовую форму.
Важно различать такие понятия, как реализация конституционно-правовых норм, гарантирующих конституционное право на образование и реализация самого конституционного права на образование.
В теории права под реализацией норм права понимается деятельность членов гражданского общества и государства, его органов по переводу действующих норм права в конкретные правоотношения229. Реализация права представляет собой особую стадию правового регулирования. Как образно выразился А. С. Пиголкин, реализация нормы права есть процесс превращения юридических идеальных моделей в практическую реальность, в действующую систему общественных отношений"" .
Большинство авторов выделяют четыре основные формы реализации нормы права: 1) соблюдение - воздержание от совершения запрещенных правом действий; 2) использование - осуществление предоставленных субъективных прав в виде дозволений или правомочий; 3) исполнение - совершение действий в пользу управомоченного лица; 4) применение - принятие компетентными органами государства и должностными лицами специального решения, которым на основе действующих норм права устанавливаются права и обязанности участников конкретного правоотношения
Нормы конституционного права, закрепляющее основное право на образование могут быть реализованы в любой из вышеуказанных форм. При этом, если субъектами соблюдения, использования и исполнения данных норм являются граждане (физические лица), то в качестве субъектов применения данных конституционных норм могут выступать только уполномоченные органы государственной власти, местного самоуправления.
Так, каждый вправе использовать свое конституционное право на получение среднего и высшего профессионального образования, каждый обязан соблюдать нормы, предписывающие воздержаться от каких бы то ни было неправомерных ограничений данного права. При этом уполномоченные органы государственной власти путем применения соответствующих норм права обеспечивают действующий механизм реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование.
Перспективы развития и совершенствования правового механизма реализации конституционного права на среднее и высшее профессиональное образование
Право на среднее и высшее образование достаточно развито, довольно широко отражено в российском законодательстве и может быть реализовано в системе средних и высших профессиональных учебных заведений. Однако в действующем российском законодательстве существует немало проблем, противоречий и пробелов, связанных с реализацией права на образование.
Как известно, Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 43 провозглашает право каждого на образование299. Тождественное положение имеется также и в части 1 статьи 26 Всеобщей декларации прав человека300. Совершив небольшой экскурс в область толкования права и применив такие способы толкования данной нормы и, в частности, слова «каждый», как логический, систематический, тематический, можно сделать вывод, что действие данной нормы распространяется и на граждан Российской Федерации, и на иностранных граждан, и на лиц без гражданства.
Однако статья 5 Закона Российской Федерации «Об образовании»301 обладателями права на образование определяет только граждан, что явно противоречит приведенной конституционной норме, то есть имеет место «классическая» коллизия между законодательными нормами разной юридической силы. Происхождение этого противоречия не совсем ясно: сделано ли это намеренно или эта коллизия возникла вследствие некоторых упущений технико-законотворческого свойства . Данную ситуацию можно оправдать только правомерным желанием государства предоставить определенный круг прав (особенно тех, которые требуют значительных затрат, покрываемых за счет федерального бюджета) и гарантий только лицам, которые имеют устойчивую связь с данным государством и несут конституционные обязанности.
В соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации . Следовательно, законодатель подчеркивает национальный режим правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в России. Это означает, что для ограничения прав иностранцев необходимо прямое указание российского закона. Данное положение делает необязательным упоминание о статусе иностранных граждан в каждой отдельно взятой области, если только данным законом не устанавливаются исключения из общего правила. Таким исішючением является, например, получение иностранцами бесплатного среднего и высшего профессионального образования в России.
В соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» подготовка, переподготовка и повышение квалификации иностранных граждан в Российской Федерации осуществляется по межгосударственным договорам, договорам между федеральным государственным органом управления образованием или федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся средние и высшие профессиональные учебные заведения, и соответствующими органами управления образованием иностранных государств, а также по прямым договорам, заключенным средними и высшими профессиональными учебными заведениями с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами304.
Порядок приема и обучения граждан зарубежных стран в государственных учреждениях среднего и высшего профессионального образования Российской Федерации за счет средств федерального бюджета утвержден Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию от 10 апреля 1996 года305; письмом Министерства образования Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 7 апреля 2003 года306. Так, соответствующие выводы можно сделать, изучив Постановление Правительства Российской Федерации «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» от 25 августа 2008 года307, в котором устанавливается определенный лимит на прием иностранных граждан в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования, а таюке устанавливаются контрольные цифры для иностранных аспирантов, стажеров, докторантов.
В связи с этим, существуют достаточные основания для предположения, что элементы дискриминации в данном случае все же присутствуют. Они, разумеется, не закреплены прямым текстом в нормативно-правовых актах, напротив, статья 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» гарантирует гражданам возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и т.д., однако ограничение прав того или иного субъекта не всегда вытекает напрямую из предписания закона, оно зачастую проявляется в практическом осуществлении того или иного предписания.
Также представляется интересным более подробно остановиться на существующих противоречиях между Конституцией Российской Федерации и законами в области образования, в частности, Законом Российской Федерации «Об образовании». Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 43 гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях . Из содержания анализируемой конституционной нормы следует, что все указанные в ней виды образования, если его получают в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, являются бесплатными.
Однако в Законе Российской Федерации «Об образовании» не упоминается о бесплатном и общедоступном среднем профессиональном образовании. В отношении среднего профессионального образования Закон не только обходит стороной вопрос об общедоступности и бесплатности, прямо ограничивает это право, устанавливая доступность среднего профессионального образования на конкурсной основе. Здесь налицо не только противоречие, но и нарушение конституционных норм, которые устанавливают прямо противоположные положения. Но учреждения среднего профессионального образования, предпочитают руководствоваться Законом и никто против этого не возражает, не отстаивает свое конституционное право на общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования.
Далее в части 3 статьи 43 Конституции Российской Федерации содержится положение, согласно которому каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии310. В то же время Закон Российской Федерации «Об образовании» в пункте 3 статьи 5 предусматривает получение бесплатного высшего образования только в том случае, если гражданин получает его впервые . Подобной оговорки Конституция Российской Федерации не содержит, что дает повод опять-таки говорить о нарушении конституционного положения.
