Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование и развитие конституционно-правовой сущности избирательного права в Российской Федерации 12
1.1. Формирование и развитие избирательного законодательства в России 12
1.2. Содержание и тенденции развития избирательного законодательства Российской Федерации на современном этапе 32
1.3. Роль базовых принципов избирательного права Российской Федерации в обеспечении действия конституционно-правового механизма реализации избирательных прав граждан 57
Глава 2. Реализация избирательных прав граждан в условиях современной России 67
2.1. Базовые принципы реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации 67
2.2. Основные проблемы, возникающие в процессе реализации гражданами принадлежащих им избирательных прав 104
2.3. Предлагаемые меры по обеспечению механизма реализации избирательных прав граждан в России 121
Заключение 139
Библиографический список 141
- Формирование и развитие избирательного законодательства в России
- Роль базовых принципов избирательного права Российской Федерации в обеспечении действия конституционно-правового механизма реализации избирательных прав граждан
- Основные проблемы, возникающие в процессе реализации гражданами принадлежащих им избирательных прав
- Предлагаемые меры по обеспечению механизма реализации избирательных прав граждан в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В результате преобразований политической системы нашей страны в конце прошлого века свободные выборы стали главным фактором, определяющим вектор развития государства. Они превратились в реальный механизм осуществления избирательных прав граждан, т. е. народовластия. Вместе с тем коренные изменения избирательного законодательства, порядка проведения выборов на всех уровнях власти и на их основе сложившаяся правоприменительная практика привели к появлению негативных тенденций в реализации активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации.
Действующая избирательная система России явилась результатом поступательного развития норм избирательного законодательства, учитывавшего прежде всего советский правовой опыт нормативного регулирования, в частности Закон РСФСР от 24.04.1991
№ 1096-1 «О выборах Президента РСФСР», и законодательство европейских демократических государств.
Нормативной основой отечественной избирательной системы стали такие основополагающие акты, как Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ), Указ Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденное Указом Президента РФ от 01.10.1993 № 1557, Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденное Указом Президента РФ от 11.10.1993 № 1626, а также ряд других.
Начиная с 1993 г. наблюдается устойчивая тенденция, проявляющаяся во внесении значительного количества изменений в избирательные процедуры. При этом эффективность и качество юридической техники в предлагаемых законодателем процедурах не всегда отвечали потребностям современных избирательных систем. Такие изменения вносились в период всех электоральных циклов после изменения Конституции РФ в 1993 г.; коснулось это и федерального законодательства о выборах в период 1993–2007 гг., в частности Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Со-
брания Российской Федерации».
Особую лепту в становление избирательного законодательства РФ внес Конституционный Суд РФ, который в своих решениях всегда выступал за защиту избирательных прав граждан.
Однако, несмотря на недостатки избирательной системы РФ, которые нередко препятствуют гражданам в реализации ими своих избирательных прав, необходимо отметить, что с 2008 г. поправки в избирательное законодательство приобрели последовательный характер.
Стоит отметить, что в России в само понятие «выборы» вкладывается несколько иное значение, чем в других странах. С одной стороны, оно толкуется уже, поскольку связано только с формированием государственных органов и органов местного самоуправления. На Западе данное понятие связано с любым выборным процессом, а не только с формированием органов государственной власти или местными выборами на уровне муниципалитетов.
С другой стороны, выборы в России несут более значительный идеологический смысл, используются для пропаганды существу-
ющего политического строя и выполняют гораздо больше социальных функций.
Выборы являются важнейшим государственно-правовым институтом. От них во многом зависит состав представительных органов власти и должностных лиц, избранных на основе волеизъявления граждан.
Соответственно, задача любого государства заключается в обеспечении оптимального функционирования разнообразных избирательных институтов с целью обеспечения защиты политических прав граждан, а также успешного развития страны в целом, поскольку только при наличии современных, активно функционирующих избирательных систем, эффективно организованного в рамках закона избирательного процесса можно провести свободные выборы, при этом придав легитимность публичной власти. Это в конечном счете позволит добиться экономической и социальной стабильности в государстве и будет залогом дальнейшего эффективного продвижения в сторону максимальной правовой свободы.
В работе проводится анализ избирательной системы России, ее основных правовых принципов, а также рассматриваются существующие недостатки и проблемы реализации избирательных прав граждан. Помимо этого в работе предлагается ряд эффективных мер по обеспечению реализации избирательных прав граждан, в том числе таких изменений в действующее законодательство, которые позволили бы обеспечивать их надлежащую защиту, что представляется актуальным с учетом проводящейся политики модернизации российской правовой и политической систем, укрепления основ демократического общества в Российской Федерации и построения правового государства.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе Конституции РФ, федерального законодательства, правоприменительной практики в избирательной сфере, а также современных научных трудов проанализировать проблемы, препятствующие реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, дать им должную правовую оценку и предложить действенные и своевременные механизмы их разрешения.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
1) провести анализ действующего российского законодатель-ства и правоприменительной практики в части обеспечения реализации избирательных прав и свобод граждан Российской Фе-
дерации;
2) показать конституционно-правовой механизм реализации избирательных прав граждан в России;
3) разработать рекомендации по совершенствованию избирательного законодательства РФ в части расширения содержательной стороны механизма реализации избирательных прав граждан РФ;
4) предложить меры, направленные на повышение активности
и доверия избирателей к избирательному процессу;
5) показать роль институтов гражданского общества в обеспечении реализации избирательных прав граждан и повышения прозрачности формирования органов государственной власти Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере осуществления гражданами Российской Федерации своих избирательных прав, в том числе отношения по реализации государственно-правового механизма защиты таких прав.
Предметом диссертации выступают нормы конституционного права, определяющие способы реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, в том числе при разрешении конфликтов.
Степень научной разработанности темы исследования. Степень разработанности положений о роли избирательного права, его основных принципах является довольно высокой. Данные вопросы исследуются в большом количестве научных работ как по конституционному праву, так и по избирательному праву и процессу, некоторые из которых составили теоретико-методологическую основу настоящей диссертационной работы.
В работе автором использованы труды таких ученых, как
В.Н. Белоновского, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.А. Вино-
градова, В.Г. Вишнякова, А.И. Денисова, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Еме-
льянова, Н.Н. Ефремовой, И.В. Зайцева, А.В. Зиновьева, А.В. Иван-
ченко, В.В. Игнатенко, А.И. Кима, В.О. Ключевского, А.И. Князева, С.Д. Князева, Г.С. Корепанова, О.Е. Кутафина, В.В. Лугового, В.О. Лу-
чина, В.И. Лысенко, А.Е. Любарева, В.В. Маклакова, В.М. Манохина, М.С. Матейковича, Ю.А. Новикова, А.Е. Постникова, Т.М. Пряхиной, М.Б. Свердлова, В.А. Серкова, Б.А. Страшуна, Н.Ф. Сударикова, В.Е. Чиркина, М.Ф. Чудакова, В.А. Юдашкина и др.
Методологической основой исследования являются концептуальные положения диалектико-материалистического метода познания, общенаучные методы: системный, функциональный, методы анализа и синтеза, также использовались частноправовые методы научных исследований, среди которых сравнительно-правовой, формально-юридический и системный.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды ученых в области теории государства и права, конституционного, избирательного права и процесса: С.А. Авакьяна,
А.С. Автономова, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Ю.А. Веденеева, А.Б. Венгерова, А.А. Вешнякова, Ю.А. Дмитриева, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, В.О. Лучина, В.И. Лы-
сенко, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, В.В. Пылина, Л.С. Явича и других ученых.
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, международные правовые акты, федеральное законодательство, указы Президента РФ, регламенты палат Федерального Собрания РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, акты ЦИК России. В диссертации используются решения Конституционного Суда РФ и акты федеральных судов общей юрисдикции.
Эмпирической основой диссертации послужили решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, федеральных судов общей юрисдикции.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором осуществлена одна из первых попыток комплексного анализа избирательного права с позиции реализации избирательных прав граждан Российской Федерации. В диссертации сформулирован и обоснован конституционно-правовой механизм осуществления избирательных прав граждан Российской Федерации.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы научной новизны положения:
1. В работе предложено авторское определение конституционно-правового механизма реализации избирательных прав граждан. По мнению диссертанта, это система избирательных норм
и процедур, сформированная исходя из ведущей роли базовых принципов избирательного права, которые обеспечивают необходимые условия по реализации и защите (в том числе судебной) избирательных прав граждан, и основанная на взаимодействии граждан Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления, а также общественных институтов, объединенных общей целью и осуществляющих такое взаимодействие на постоянной основе.
2. На основе системного анализа природы конституционно-правовых механизмов реализации избирательных прав сделаны следующие выводы:
1) при характеристике современного механизма реализации избирательных прав граждан необходимо учитывать такие факторы, как низкий уровень правовой культуры населения, большое количество нарушений законодательства при формировании выборных органов государственной власти, недостаточная эффективность существующих избирательных процедур;
2) подход к пониманию сущности конституционно-правового механизма должен быть комплексным и включать в себя эффективную многоэлементную систему, основанную на совместных действиях как государственных органов, так и неправительственных и правозащитных организаций;
3) базовые принципы избирательного права играют ведущую роль в создании системы средств, факторов и мер экономического, социального, политического характера, в полной мере обеспечивающих необходимые условия по реализации гражданами своих избирательных прав;
4) конституционно-правовой механизм реализации избирательных прав граждан должен включать исполнение, обеспечение
и защиту, что в совокупности позволяет наиболее полно определить его природу.
3. В результате анализа конституционно-правового регулирования, направленного на повышение явки избирателей на выборах
в зарубежных государствах, предложено комплексное правовое решение по уменьшению абсентеизма на выборах. Такое решение должно включать, по мнению диссертанта, как стимулирующие меры, так и меры конституционно-правовой ответственности.
В качестве стимулирующих, направленных на повышение активности и доверия избирателей к избирательному процессу, предложено реализовать следующие меры:
- проведение активной просветительской работы с избирателями, направленной на повышение правовой культуры и гражданской ответственности, с участием избирательных комиссий и институтов гражданского общества, в том числе неправительственных организаций;
- привлечение к формированию и участию в деятельности избирательных комиссий на постоянной основе представителей неправительственных организаций;
- организация ситуационных центров по наблюдению и контролю за соблюдением избирательного законодательства РФ.
В качестве мер конституционно-правовой ответственности предлагается предусмотреть в законодательстве конституционно-правовые санкции за неучастие в выборах, в числе которых общественное порицание, временное ограничение пассивного избирательного права и запрет на замещение должности на государственной и муниципальной службе за систематическое неучастие в голосовании.
4. В целях обеспечения конституционно-правового механизма реализации избирательных прав граждан предлагается:
1) законодательно закрепить обязанность депутатов представительных органов муниципальных образований регулярно отчитываться перед избирателями о своей деятельности, закрепить аналогичную обязанность для депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также предусмотреть возможность досрочного отзыва выборного должностного лица за невыполнение предвыборной программы;
2) законодательно закрепить практику проведения совещаний председателей территориальных и окружных избирательных комиссий по вопросам проведения выборов;
3) регламентировать в законодательстве порядок организации видеоконференций, семинаров и совещаний членов ЦИК России
с представителями СМИ и политическими партиями, а также нижестоящими избирательными комиссиями в период проведения выборов по проведению выборов для наиболее полного их освещения
в целях обеспечения легитимности.
5. Доказано влияние избирательных циклов на изменения законодательства РФ, в значительной степени реформирующих систему избирательных процедур, обеспечивающих принципы избирательного права России, которые определяют порядок реализации избирательных прав и свобод граждан.
6. Определена и обоснована система реализации субъективных избирательных прав, которая, по мнению диссертанта, должна включать в себя следующие элементы: правовое регулирование, личную заинтересованность избирателя в исходе выборов, волевую активность субъекта, приводящую к социально значимому результату.
7. Обоснована необходимость на современном этапе сделать приоритетом государственной политики повышение общественного доверия к институту выборов и «прозрачности» формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, расширение полномочий институтов, осуществляющих общественный контроль за избирательным процессом.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в развитии основных положений избирательного права. Сформулированные в работе теоретические положения дополняют и развивают существующие научные представления о конституционно-правовом механизме реализации избирательных прав граждан Российской Федерации.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе высших образовательных учреждений при преподавании таких дисциплин, как «Избирательное право Российской Федерации», «Конституционное право Российской Федерации», при реформировании российского избирательного законодательства.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертации были представлены в докладах на Пятых Всероссийских Державинских чтениях (15 декабря 2009 г.), научно-практической конференции аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (4 июня 2010 г.), а также в других публикациях автора. Предло-
жения по совершенствованию избирательного законодательства РФ обсуждались на заседаниях Общественного научно-методического консультативного совета при ЦИК России. Основные положения
и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права РПА Минюста России.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Формирование и развитие избирательного законодательства в России
История общественного строя Древнерусского государства и, в частности, история вечевого строя (в IX-XIII вв.) до сих пор остаются одной из наиболее дискуссионных проблем . Взгляды исследователей существенно расходятся по этому поводу: от утверждения о преобладании на раннем этапе русской истории власти народа над властью князя до отказа вечевым собраниям в представительном характере .
Причина подобных расхождений кроется в основном в малом количестве сохранившихся исторических источников и их крайней противоречивости, в связи с чем считаем нужным прибегнуть к мнению исследователей XIX - начала XX в., описывающих реальность того времени в ее классической интерпретации.
Доподлинно известно, что в Х-ХП вв. высшим органом власти отдельных земель уже было народное собрание- вече, действовавшее в качестве самостоятельной политической силы. В Киеве, например, вече могло изгнать неугодного ему князя и выбрать нового, так как князь, по сути, был временным лицом, избираемым народом, и обладал определенными полномочиями не в силу своего происхождения или родословной, а в силу особого договора - так называемого ряда, который заключался между ним и городом на определенный срок. Происходило своеобразное раздвоение власти между князем и народным собранием. В данном случае обе ветви власти были абсолютно равны в своих правах, не подчинялись и не противостояли друг другу. Наиболее часто на вече обсуждались кандидатуры князей, посадников, тысяцких .
Возникновение вечевой формы быта принадлежит достаточно специфическому моменту в истории развития человеческих обществ, когда государство находилось в периоде своего зарождения. Участие в вечевых собраниях понималось в древности как право, принадлежащее свободному человеку.
Однако существовали и определенные ограничения на участие в вечевых представительных органах:
1) принимающие участие на вече обыкновенно обозначаются в источниках самыми общими терминами, включающими в себя все свободное население: это «людие» без всяких ограничений, в том числе и разного социального статуса, связанного напрямую с финансовым благополучием, но с одним исключением. Под свободными людьми «следует разуметь, однако, не все население поголовно, а свободных людей, которые не состоят под отеческою властью и не находятся в иной какой-либо частной зависимости» ;
2) ограничение права детей участвовать в вечевых собраниях; вместо детей это делали их отцы, что установлено семейным правом того времени (объясняется данный факт тем, что участие в собрании предполагает возможность говорить и действовать по личному усмотрению, дети же состоят под отеческой властью и своей воли иметь не могут).
Также стоит отметить, что каждый, имевший право на участие в вече, реализовывал его непосредственно, а не через своего представителя. На начала представительства исторические памятники (в их числе Лаврентьевская, Ипатьевская, первая Новгородская и Суздальская летописи) не содержат никаких указаний.
При этом в вечевой жизни участвовали в масштабах одной волости не только жители главных городов, но и так называемых пригородов, то есть поселений второстепенного значения, зависимых от главных.
Одним из наиболее важных для работы факторов автор считает характерные особенности, присущие порядку принятия вечевых решений того времени, который имел следующий вид; подсчет голосов вовсе не велся по той причине, что большинство голосов (как абсолютное, так и- тем более- относительное) не считалось достаточным для решения дела. Требовалось или единогласное решение, или же (в особых случаях) такое большинство, которое ясно видно без всякого счета голосов (перефразируя летописца, «подавляющее большинство, которое заставляло бы смолкать всех разномыслящих» ).
Данный порядок представляется совершенно понятным и логичным. Решение по большинству не заключало в себе никакой разумной идеи и решительно отвергалось свободными людьми того времени, которые предпочитали отстаивать свои убеждения до конца и признавали ценность мнения даже меньшинства, стремясь прийти к разумному консенсусу, итог которого в равной мере удовлетворил бы всех (а не большинство) свободных представителей.
Таким образом, то, к чему стремится в настоящее время большинство развитых демократических стран, то есть учет мнений всех социальных групп, независимо от их реального на текущий момент политического влияния, было реализовано еще в XII в. в Древней Руси.
В последовавшей за указанным периодом системе московской государственности выборное начало занимало важное место. Во-первых, самоуправление было характерно для крестьянского «мира», то есть волости.
Во-вторых, значительная часть функций местного управления была передана сословно-представительным учреждениям в результате реформ 50-х гг. XVI в. В XVII в. система сословного представительства на местах, отчасти разрушенная событиями Смутного времени, продолжала действовать, сосуществуя с воеводской администрацией.
В XVI-XVII вв. произошли определенные изменения в избирательной системе Русского государства. Однако один из основных, определяющих факторов его развития оставался прежним: «Мир в сельских общинах был полноправный государь. Мир как законодатель, по словам актов, чинил указы, издавал постановления, заповеди или заповедные грамоты, разного рода записи» . То есть все свободные люди сообща, на специальных собраниях, напрямую влияли на жизнь общества, вплоть до ввода своих узаконений в церковных или религиозных вопросах.
Непосредственная народная власть (в том числе и через выборных представителей- своеобразных должностных лиц на местах, наделенных соответствующими полномочиями по обеспечению и защите прав местных жителей, носивших название излюбленных голов, старост, судей, целовальников) в те времена была особенно сильна. Ее роль закреплялась в официальных документах уровня царского Судебника 1497 г., согласно которому во всех волостях непременно должны были быть избраны старосты и целовальники.
В этот период в Русском государстве формируется сословно-представительная монархия. С принятием в 1497 г. единого общегосударственного закона- Судебника - полномочия выборных органов самоуправления были расширены, они получили право контролировать кормщиков и других чиновников великого князя10.
Роль базовых принципов избирательного права Российской Федерации в обеспечении действия конституционно-правового механизма реализации избирательных прав граждан
Для всестороннего исследования содержания конституционно-правового механизма реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации необходимо учитывать ведущую, по нашему мнению, роль наиболее важных принципов избирательного права России при его определении.
В настоящее время в теории государства и права под принципами права принято понимать «руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе» либо «основополагающие правовые идеи, определяющие содержание и направленность правового регулирования», причем «с одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой - представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов»61.
Можно сказать, что принципы права представляют собой исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора, воплощающие закономерности права, его природу и социальное назначение, представляющие собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла и обладают значительной устойчивостью и стабильностью.
Кроме того, принципы права предстают в качестве одной из наиболее абстрактных характеристик сущности и содержания как права в целом, так и отдельных образующих его отраслей и институтов. К примеру, принципы всеобщности, свободы, равенства отечественного избирательного права традиционно исследуются в рамках конституционного права Российской Федерации, неотъемлемой частью которого является институт избирательного права62, согласно европейским традициям и правилам романо-германской системы права. Существуют и точки зрения, в которых исследователи характеризуют избирательное право как подотрасль или самостоятельную отрасль права64.
Необходимо уточнить, что на данный момент в теории государства и права выделяют два способа закрепления принципов права: прямой и косвенный. Первый способ означает прямое формулирование принципов права, при котором последние находят свое закрепление в самом тексте нормативного правового акта. Косвенный же способ закрепления принципов права подразумевает под собой, что содержание какого-либо принципа права можно извлечь либо из текста конкретного нормативного акта, либо в целом из самого «духа» законодательства. То есть принципы права могут быть сформулированы в виде правовых норм непосредственно в тексте закона Российской Федерации, а в случае их отсутствия они выводятся из общего смысла действующего российского законодательства.
Под назначением принципов права С.С.Алексеев, С.И.Архипов, В. М. Корельский, В.И.Леушин, В. Д. Перевалов, О. А. Пучков, Р. К. Русинов, А. П. Семитко, Н.Н.Тарасов, А. С. Шабуров понимают, прежде всего, определение пути совершенствования правовых норм, причем принципы права в данном процессе выступают в качестве руководящих идей для законодателя65. Также данные исследователи полагают, что связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системой выступают непосредственно принципы права, с помощью которых правовая система отражает важнейшие интересы и потребности как гражданина в частности, так и общества в целом.
Зачастую в правовых системах выделяются по различным основаниям довольно много видов принципов, но существует и традиционное подразделение принципов права на общеправовые (характерные для правовой еистемы в целом), отраслевые (дейетвующие в отдельных отраслях права) и межотраслевые (присущие нескольким отраслям сразу). Ряд авторов к отраслевым принципам причисляет принцип обязательности выборов в избирательном праве, презумпцию невиновности в уголовно-процессуальном праве, всеобщность защиты гражданских прав в гражданском праве, свободу труда в трудовом праве, а к межотраслевым, в свою очередь, относит принцип гласности, состязательности, независимости судей, тайны совещательной комнаты в гражданском процессуальном и уголовно-процессуальном праве, равенство сторон в гражданском и семейном праве, принципы диспозитивности, материальной ответственности, неотвратимости наказания66.
Особое значение имеет тот факт, что исследователи практически единодушны по отношению к общей характеристике принципов права, так как она не является результатом еубъективного усмотрения законодателей, но только лишь отражает объективно приеущие праву качества. Иначе дело обстоит с установлением точного перечня общеправовых принципов, поскольку в данном вопросе авторекие позиции не совпадают.
В частности, С.С.Алексеев в качестве общеправовых принципов выделяет «принципы юридического равенства, всеобщности правосубъектности, социальной свободы, законности, справедливости, социального, гражданского долга, объективной истины, ответственности за вину»67.
В. К. Бабаев, в свою очередъ, относит к общеправовым принципам демократизм в формировании и реализации права, законность, национальное равноправие, гуманизм, равенство граждан перед законом, взаимную ответственность государства и личности68.
Необходимо отметить, что все вышеизложенные позиции исследователей свидетельствуют о том, что в отношении исследуемого вопроса не существует единого мнения.
В качестве универсальных принципов права Российской Федерации представляется возможным выделить в первую очередь свободу, равенство и всеобщность, а также прямое и тайное голосование, так как указанные принципы составляют суть суверенитета народа в России и могут обеспечить возможность его реализации как одной из наиболее важных основ конституционного строя нашей страны.
Считается, что базовые принципы избирательного права отражают главные начала, фундамент правового регулирования реализации нашими гражданами своих избирательных прав, в связи с чем интересно мнение Ю. А. Веденеева69, который определил принципы избирательного права как «основополагающие нормы, в которых в концентрированном виде выражается демократическое содержание избирательного права, которые отражают демократическую систему государства».
Таким образом, можно отметить, что принципы избирательного права в России в определенной степени очерчивают исходные параметры, в рамках которых складывается механизм правового регулирования избирательных правоотношений, а также выступают как своеобразный вектор, определяющий направление развития этой подотрасли права.
Основные проблемы, возникающие в процессе реализации гражданами принадлежащих им избирательных прав
Возможность беспрепятственной реализации гражданами своих избирательных прав является принципиальным условием существования развитого демократического государства.
Первый опыт демократизации участия избирателей в выборах в российской истории относится к принятию в 1906 г. Основных Государственных Законов, фактически выполнивших роль первой конституции России. Несмотря на тот факт, что определенный в то время порядок выборов не наделял правом голосования большую часть населения страны, он тем не менее способствовал активизации усилий различных политических сил, направленных на постепенную демократизацию избирательного законодательства. Такая направленность законодательства была подтверждена в Положении о выборах в Учредительное собрание, утвержденном Временным правительством 2 октября 1917 г., согласно которому предусматривалось, что Учредительное собрание образуется из членов, избранных населением на основе всеобщего, без различия пола, и равного избирательного права посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начала пропорционального представительства. Данный документ, без сомнения, положил начало реализации всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Вышесказанное позволяет утверждать, что для истории российских выборов характерно наличие довольно давних демократических традиции104.
В свою очередь, практическая реализация избирательных прав граждан не поддается обстоятельному анализу вне избирательного процесса. включающего в себя установленную законом совокупность стадий, необходимых для проведения выборов.
Аккумулируя различные подходы, раскрывающие юридическую составляющую, под избирательным процессом следует понимать систему правоотношений, отражающих установленную последовательность их развития в ходе избирательной кампании, посредством реализации юридических процедур, закрепленных нормами законодательства о выборах105.
Необходимо отметить, что действующая Конституция Российской Федерации, к сожалению, практически полностью обходит стороной вопрос основных принципов реализации гражданами своих избирательных прав. Так, единственным исключением является ст. 81 Конституции, устанавливающая принципы голосования на выборах Президента России -это всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.
Указанный подход, примененный в Конституции по отношению к определению форм участия граждан в выборах, по нашему мнению, не вполне оправдан. В дополнение к тому, что в ней отсутствует специальная глава об избирательной системе (что позволяет оперативно изменять действующее избирательное законодательство в соответствии, к примеру, со сложившейся политической ситуацией в стране), те малочисленные нормы избирательного законодательства, которые имеются на сегодняшний день, в определенной степени подразумевают возможность ограничения общепризнанных демократических принципов участия граждан во всех видах выборов, кроме президентских.
Современное состояние конституционного регулирования избирательных прав российских граждан может свидетельствовать о том, что на сегодняшний день избирательные права человека и гражданина не в полной мере признаны Конституцией в качестве базового приоритета. В данной связи невозможно не согласиться с мнением С. С. Алексеева о том, что «основные права и свободы в тексте принятой и вступившей в действие Конституции не стали ее первой, заглавной частью и тем самым не приобрели максимально высокого конституционного статуса и определяющей роли в отношении всего содержания Конституции, а значит, всей политической, правовой жизни страны в целом»106.
Учитывая приоритет норм международного права, установленный ст. 15 Конституции, необходимо согласиться с тем, что конституционное регулирование принципов реализации избирательных прав граждан не только является противоречивым, но и не вполне согласуется с международными обязательствами Российской Федерации. К примеру, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25) каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Анализ этого и иных ратифицированных Россией международных актов о правах человека позволяет сделать вывод о том, что принципы участия граждан в выборах являются неотъемлемой частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени обязательных для всех выборов в Российской Федерации.
Тем не менее в части взаимодействия российского и международного избирательного права сложилась непростая ситуация.
Как известно, основными источниками международного избирательного права являются Всеобщая декларация прав человека. Международный пакт о гражданских и политических правах, а также некоторые другие.
В свою очередь. Конституция РФ в ч. 4 ст. 15 устанавливает приоритет общепризнанных международных норм перед национальными. А так как Россия подписала основные вышеперечисленные акты, то она обязуется соблюдать их в полном объеме.
Как известно, международное сообщество в процесее кооперации и объединения своих усилий выработало общие стандарты выборов.
Итак, выборы должны быть свободными, честными, равными, справедливыми, тайными и прозрачными.
Однако в каждой стране эти понятия будут иметь евое значение, и для внесения ясности основные международные организации (Европейский суд по правам человека и Комитет ООН по правам человека) ввели основные принципы, по которым можно определять степень соответствия выборов международным нормам. Этими принципами стали:
1) отсутствие дискриминации участников избирательного процесса;
2) равенство шансов всех участников избирательного процееса;
3) разумность;
4) умеренность;
5) пропорциональность.
Необходимо отметить, что в нашей стране не всегда наблюдается соответствие данным принципам, проявляющееся в отечественном законодательстве, что является серьезной отрицательной чертой, характеризующей избирательное право РФ.
Так, закон о выборах в Гоеударственную Думу РФ полноетью отменяет выборы по одномандатным округам, оставляя лишь пропорциональную систему российских выборов.
В этом случае возможность гражданина быть избранным в законодательный орган (существующая во всех международных нормах) ставится в зависимость не от поддержки избирателей, а от достаточно узкой группы политически уже ангажированных лиц (от решения которых зависит его потенциальное включение в партийный список с целью учаетия в выборах).
Предлагаемые меры по обеспечению механизма реализации избирательных прав граждан в России
Практика реализации субъективного избирательного права как совокупности действий субъекта выборов по осуществлению своего избирательного права в соответствии с личными целями и волей показывает нестабильность политических «пристрастий» российского электората и определенный спад политической активности избирателей. В связи с этим актуальным является не только анализ развития всеобщего избирательного права, но и выявление причин, способов повышения явки избирателей как показателя, свидетельствующего о легитимности избранного органа, единении гражданского общества.
Несомненно, необходим хорошо разработанный механизм реализации всеобщего избирательного права, под которым следует понимать совокупноеть способов осуществления права избирать в органы власти, а также побуждение гражданина участвовать в выборах через уетановление определённого набора стимулов.
Как показывает сравнительно-правовой анализ действующего избирательного законодательства, оно предоставляет избирателю только так называемое ограниченное активное избирательное право, дающее возможноеть гражданину России участвовать в соответствующих международным демократическим стандартам выборах, но при этом избиратель лишен права контролировать правильность учета выбранного им варианта голосования в процессе установления общего итога тайного голосования. Указанное право в соответствии с избирательным законодательством он фактически делегирует избирательным комиссиям на различном уровне.
Явка избирателей, равно как и игнорирование выборов, имеет субъективные и объективные причины. Субъективные причины отказа от учаетия в выборах связаны только с желанием самого избирателя. Тем не менее, субъект, даже обладающий таким желанием, не всегда имеет объективную возможность реализовать своё избирательное право по причинам, от него не зависящим.
Особая роль в повышении уровня явки избирателей на выборы принадлежит государству в лице его органов власти. Несомненно, воплощение предписаний права зависит и от надлежащей материальной базы и организационных мер, а также от благоприятной политической и экономической ситуации в стране. Однако для обеспечения высокого уровня реализации важна деятельность государства в сфере принятия законов и подзаконных актов в соответствующей сфере. Именно поэтому важная роль отводится законодательным органам государственной власти, которые, устанавливая порядок проведения выборов, могут обеспечить субъектов избирательного права необходимыми гарантиями- средствами реализации субъективного избирательного права (в их числе составление списков избирателей, образование избирательных округов, установление дня проведения выборов, формирование избирательных комиссий и т. д.).
Государство может прибегать к различным методам для формирования у избирателя желания принять участие в избирательной кампании. Известно, что побудить волю субъекта к добровольной реализации можно посредством поощрений, а заставить исполнить предусмотренные в нормах права действия - посредством угрозы применения наказания.
Вместе с тем следует заметить, что высокий процент участия избирателей в выборах не всегда адекватно отражает степень их подлинной заинтересованности и гражданской активности. Более того, явка граждан на выборы в странах, где принято обязательное голосование, далеко не всегда будет отличаться высокими показателями.
Для обеспечения активного участия населения деятельность государства должна быть направлена на стимулирование поведения участников избирательных отношений. Введение поощрительной нормы, где диспозицией выступает поощрение социально полезной деятельности субъектов (участие в голосовании), представляется целесообразным, учитывая все более расширяющийся диапазон их действия в праве. Установление подобной меры привлечения потенциальных избирателей на выборы может принести желаемый результат - проведение поистине всенародных выборов.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что формула реализации субъективного права избирать должна включать следующие составляющие: нормы права- личного интереса- воли личности- волевой активности субъекта, приводящей к социально значимым результатам.
При этом поведение лица определяется, в первую очередь, социальными условиями жизни, привычными стандартами поведения, местом, которое занимает субъект в социально-классовой структуре, его ролью в потреблении социальных благ111, из чего следует, что повышение уровня правовой культуры населения необходимо осуществлять одновременно с корректировкой правовых норм. Чем выше уровень правовой культуры граждан, тем успешнее они реализовывают свои избирательные права на всех стадиях избирательного процесса.
В избирательном процессе важный момент его содержания составляет гражданское доверие избирателей к государственным институтам и органам, обеспечивающим проведение выборов. Такое доверие определяет сам смысл избирательного процесса как механизма воспроизводства власти. В связи с этим нужно в первую очередь устанавливать соответствующие правовые гарантии и стимулы не только в период голосования. Средства обеспечения осуществления избирательных прав должны быть предусмотрены с самого начала всей избирательной кампании, а для избирателей должны еоздаваться максимально комфортные условия для голосования.
Необходимо исключать возможность избирателей не воспользоваться своим активным избирательным правом в установленный день голосования, для чего должны быть предусмотрены соответствующие правовые гарантии; предоставление благ и создание соответствующих условий; охрану как недопущение нарушения статуса; защиту, связанную с восстановлением различных элементов статуеа. При этом указанная охрана должна охватывать меры, принимаемые до нарушения избирательных прав, а защита- меры, принимаемые после совершения правонарушения с целью восстановления нарушенного права11 . Только установлением соответствующих гарантий в нормативно-правовых актах в комплексе с надлежащей правоприменительной практикой при условии активного взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества можно обеспечить свободу волеизъявления избирателей.
Далее, для определенных этапов избирательного процесса (и, в частности, собственно голосования) характерны многочисленные избирательные споры-неизбежные, хотя и нежелательные спутники любой избирательной кампании. Следовательно, избирательному процессу сопутствуют многочисленные столкновения различных участников электоральных действий, выливающиеся в разнообразные избирательные конфликты. Своевременное и объективное рассмотрение и разрешение избирательных споров в значительной степени зависит от надлежащего исполнения законодательства, регулирующего институт обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан.
Предметом обжалования в соответствии с п. 1 ст. 75 Закона об основных гарантиях могут быть решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирателъных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан. Правом подачи жалобы наделены избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, иные общественные объединения, наблюдатели, а также избирательные комиссии (п. 10 ст. 75).
