Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Право на образование и его реализация .
1. Понятие, содержание, юридическая природа права на образование с. 11
2. Система гарантий права на образование в источниках международного права и законодательстве российской федерации, их соотношение с. 31
3. Реализация права человека и гражданина на образование в системе образования Российской Федерации с. 49
Глава 2: Особенности реализации права на образование (на примере города Москвы)
1. Проблемы компетенции российской федерации и ее субъектов в области образования с.95
2. Конституционно-правовое регулирование отношений в сфере образования в городе Москве с... 121
3. Структура механизма реализации права на образование в городе Москве и его эффективность с.142
Заключение. С. 176
Список использованной литературы
- Понятие, содержание, юридическая природа права на образование
- Система гарантий права на образование в источниках международного права и законодательстве российской федерации, их соотношение
- Проблемы компетенции российской федерации и ее субъектов в области образования
- Конституционно-правовое регулирование отношений в сфере образования в городе Москве
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем центральным местом, которое занимает образование в жизни человека и общества. Культурная ценность образования как основы духовного совершенствования личности, как способа утверждения ее достоинства, средства экономического благосостояния человека и условия всестороннего развития общества определяет конституционное закрепление права на образование в качестве одного из основных прав человека и гражданина и влечет необходимость обеспечения гарантий его реализации.
Рассматриваемая проблема - один из частных вопросов общей проблемы прав человека в современной России. Российское образование наряду с большими людскими ресурсами, территорией и природными богатствами, является одной из фундаментальных основ России, позволяющей ей сохраниться в качестве великого государства. Конституция Российской Федерации, Законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании», международные Пакты о правах человека устанавливают конституционно-правовые и международно-правовые основы прав человека и гражданина. Однако реализация указанных норм происходит в условиях социально-экономического и духовного кризиса, охватившего страну. И это в полной мере относится и к образовательной сфере. Разумеется, система образования в России нуждается в определенном реформировании, которое привело бы ее в соответствие с изменениями, произошедшими за последние десятилетия в нашей стране и остальном мире.
Однако отсутствие достаточно серьезной и научно-обоснованной программы действий государства по данной проблеме, поспешное и не до конца продуманное реформирование системы образования может губительно сказаться на будущем нашей страны. Проекты реформ, которые начали осуществляться, вызывают серьезную критику научной общественности.
Сегодня в Российской Федерации в числе ключевых проблем, требующих своего скорейшего разрешения, можно выделить: обеспечение
прав и свобод человека и гражданина в образовательной сфере; расширение доступности образования; кардинальное улучшение качества образования на всех его ступенях; коренное повышение эффективности государственно-общественного и муниципального управления сферой образования; увеличение бюджетного финансирования и совершенствование организационно-экономического механизма развития образования.
Сегодня в России общее количество законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, только на федеральном уровне составляет более 500 документов, причем некоторые, действующие по сей день, относятся к 1930-м годам. Это создает существенные трудности в правовой регламентации деятельности образовательных учреждений, органов управления образованием, осложняя деятельность юридических служб и руководителей учебных заведений, и формируя условия для юридических коллизий и необоснованных проблем конкретных людей, возникающих при реализации ими права на образование.
В то же время в образовательной сфере достаточно большой круг отношений регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. И одной из основных проблем в развитии законодательства об образовательной деятельности является вопрос о соотношении законодательного регулирования в этой сфере на уровне федеральном и уровне субъектов Федерации. Существуют и другие проблемы: недостаточное финансирование образовательных учреждений, низкая зарплата преподавателей, коррупция и другие правонарушения, совершаемые чиновниками и другими деятелями образования. В последние годы появилось немало диссертационных исследований, посвященных праву на образование. В частности, работы Меншикова А.А. «Административно -правовое регулирование образования в Российской Федерации»; Матюшевой
1 Образование в Российской Федерации. Указатель действующих законодательных и иных нормативных правовых актов / Сост. З.П. Дащинская, Ю.А. Клехо, М.К. Цатурова; под ред. Е.Д. Волоховой - М., Логос. 1999. 98 С.
4 Т.Н. «Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования»; Тучкова М.Ф. «Административно - правовое регулирование общего образования»; Голубковой Н.С. «Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении в России»; Дащинской З.П. «Конституционно-правовой статус общеобразовательных учреждений». Между тем, далеко не все проблемы исследованы, существует немало спорных вопросов. После начала реформы образования в науке отсутствуют работы, посвященные системному анализу действующего законодательства в сфере образования, не определено значение складывающегося негосударственного сектора образования для реализации прав граждан на образование. Проблема правового регулирования осложняется еще и тем, что до сих пор не принят Кодекс об образовании. Не исследованы проблемы, связанные со спецификой реализации права на образование в субъектах Федерации, в частности, одном из самых крупных - в Москве.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена: необходимостью дальнейшего развития и укрепления гарантий права человека и гражданина на образование; недостатками в конституционном и текущем законодательстве, в частности, наличием противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов в образовательной сфере; недостаточностью научных исследований, посвященных вопросам содержания права на образование и его реализации в субъектах Российской Федерации, в частности, в Москве.
Степень разработанности темы исследования. В работе использовались научные труды российских ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.И. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова.
5 Использовались работы по теории прав человека Н.В. Витрука, Е.А. Лукашевой, В.Н. Бутылина, Л.И. Глухаревой, , М.Н. Лазутовой, Ф.М. Рудинского.
В основу исследования вопросов конституционного законодательства положены научные исследования ученых - представителей науки конституционного права: С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Е.И. Козловой, О. Е. Кутафина, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. ^
Проблемы реализации права на образование и положения человека и гражданина в сфере образования исследовались в трудах Е.Б. Баянова, Е.В. Буслова, Е.Д. Волоховой, Г.А. Дороховой, Л.А. Дольниковой, СВ. Курова, И.А. Рожкова, В.М. Сырых, B.C. Толстого, В.И. Шкатуллы.
Использовались работы по психолого-педагогическим,
социологическим, философским, организационно-управленческим аспектам образования Б.С. Гершунского, Н.П. Пищулина, А.В. Петровского, В.А. Садовничего, 3. К. Шнекендорфа.
Объект исследования - Конституционные, международно-правовые и иные правовые нормы, закрепляющие право человека и гражданина на образование в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, в частности, в городе Москве, особенности его реализации. Предмет диссертационного исследования - понятие, содержание и юридическая природа права на образование, конституционно-правовые и иные правоотношения, складывающиеся в процессе его реализации, гарантии этого права.
Содержательная формулировка научной задачи: цель исследования. В условиях функционирования двухуровневой системы конституционного законодательства, для повышения эффективного регулирования отношений по реализации личностью конституционного права на образование, требуется уточнить содержание права на образование, выявить гарантии этого права, проанализировать эффективность механизма его реализации и выработать новые предложения по его совершенствованию.
Ограничение: исследование особенностей реализации права на образование на уровне субъекта федерации - города Москвы.
Для достижения вышеназванной цели поставлены следующие частные задачи: в рамках концепции прав человека уточнить теоретическое понятие права человека на образование; исследовать конституционно-правовые и иные нормы Российской Федерации, международно-правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с реализацией конституционного права на образование; систематизировать эмпирические данные о противоречиях в определении компетенции в сфере образования субъектов Российской Федерации; исследовать особенности конституционного и текущего законодательства города Москвы, систему образования, особенности управления образованием и механизм реализации права на образование в Москве; выявить типичные правонарушения в образовательной сфере Москвы и разработать предложения по их предотвращению и ликвидации.
Методологическая база и методы исследования. В процессе работы над диссертацией использовались следующие общенаучные методы исследования: системный метод, анализ и синтез, историко-правовой, формально-юридический методы. При исследовании Конституции Российской Федерации, законодательства субъектов РФ в сфере образования, законодательства города Москвы применялись методы сравнительно-правового анализа. Методологической основой исследования являются теория прав человека, научные достижения современного конституционного права, общей теории государства и права.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные законы и нормативные акты, а также Устав города Москвы и законодательство города Москвы об образовании, законодательство субъектов Российской Федерации в сфере образования, нормы международного права. Использовались проекты нормативных актов по теме исследования, в частности, проекты «Об общем образовании в
7 городе Москве», проект закона города Москвы «Об общеобразовательном учреждении», Уставы образовательных учреждений города Москвы.
Эмпирической базой исследования являются материалы научно-практических конференций, прошедших в России в 2000-2003 гг., посвященных вопросам законодательства об образовании; материалы общественных правозащитных организаций за период 1999-2002 гг.; документы Генеральной прокуратуры по надзору за соблюдением должностными лицами статьи 43 Конституции Российской Федерации, материалы Департамента образования города Москвы, образовательных учреждений города Москвы. В работе использованы данные, полученные соискателем в процессе ее работы.
Научная новизна. В настоящем исследовании впервые выявлены особенности реализации права человека и гражданина на образование в Москве - в одном из самых крупных субъектах Российской Федерации; выявлено и обосновано место права на образование в системе прав и свобод личности; по-новому определены элементы конституционного права на образование, а также система их гарантий; дан анализ реализации права на образование на уровне субъекта Российской Федерации - города Москвы; в диссертации дана оценка сложившегося механизма гарантий права на образование; выявлены проблемы компетенции Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования; уточнены некоторые научные категории, связанные с образовательным правом; разработаны предложения, направленные на совершенствование федерального законодательства и законодательства города Москвы.
Положения, выносимые на защиту. 1.Право на образование в объективном значении - система правовых норм (правовой институт), регулирующий общественные отношения, связанные с обеспечением гражданам возможности получения образования.
В субъективном смысле конституционное право человека и гражданина на образование относится к числу субъективных прав личности.
8 Конституционное право на образование в субъективном смысле - реально существующая, гарантированная государством и международным сообществом фактическая возможность лица обладать и пользоваться знаниями, умениями и навыками в целях повышения своего культурного уровня в личных интересах, и в интересах всего общества.
Образование существует и как потребность личности в социализации и развитии, и как вид творчества человека, и как способ формирования и развития его культуры, и как элемент гражданского общества. Право на образование занимает центральное место среди культурных прав человека. Без права на образование другие культурные права такие, как право на пользование достижениями культуры, свобода культурного, технического и научного творчества не могут быть всесторонне реализованы.
2.0сновными элементами права на образование являются: право на получение образования каждым; право на получение знаний в объеме различных уровней образования; установление не только права, но и обязанности получения основного общего образования; право на получение образования в различных формах; свобода и плюрализм в образовании; право на свободный выбор языка обучения; приоритетное право родителей в выборе вида образования для своих малолетних детей.
Процесс реализации права на образование предполагает, что лицо приобретает знания, расширяет, углубляет свои познания в сфере науки, техники, культуры и также приобретает общее образование и профессиональное образование. В одном случае право на образование выступает как динамичный процесс (совершенствование), а в другом речь идет о достижении определенного уровня образованности. Реализация права на образование может осуществляться как индивидуально, так и коллективно, как правило, в правоотношениях, но возможна реализация и вне правоотношений (например, в сфере самообразования).
Поскольку к совместному ведению Федерации и субъектов отнесены общие вопросы воспитания и образования (ст. 72 п. «е» Конституции РФ),
9 возникает необходимость определить, какие именно вопросы являются для них общими и распределить между ними полномочия по их решению. Предстоит проделать значительную работу, связанную с разграничением полномочий в области организации и управления в сфере воспитания и образования, найти критерии, которыми субъекты могли бы руководствоваться при принятии своих решений. Возможно, основным направлением решения такой проблемы образования сможет стать практика заключения договоров о компетенции в сфере образования между центром и субъектами с учетом специфики каждого региона.
6. Характерными чертами системы образования города Москвы,
отличающими ее от других регионов, являются: особая система
образовательных учреждений; более высокое качество образования;
особенности управления образованием; политика города в части обеспечения
получения образования всеми жителями Москвы в объеме среднего
(полного) общего образования и установление дополнительных гарантий для
жителей Москвы.
7. В Москве в условиях мегаполиса, центра региона и всей страны
особенно остро стоит проблема безнадзорности несовершеннолетних и в
связи с этим проблема уклонения детей от получения обязательного
основного общего образования как элемента права на образование. Проблема
доступности и качества образования в Москве также имеет свою специфику в
части доступности образования для жителей Москвы. Также следует
отметить, что гарантии реализации права на образование в столице для
жителей других регионов недостаточны, что само по себе выступает как
форма дискриминации по месту жительства и противоречит ст. 19, ст. 43
Конституции Российской Федерации. Среди недостатков системы
образования города Москвы можно назвать также нерешенность вопросов
повышения квалификации педагогических кадров для школ повышенного
уровня обучения, недостаточно отработаны механизмы реализации права на
образование различных категорий детей (например, детей — инвалидов), что
10 вызывает сложность в правоприменительной практике. Не урегулированы отношения между органами власти и органами общественного самоуправления общеобразовательных учреждений (Советов школ и т.д.). На решение этих проблем должно быть направлено принятие Закона города Москвы «Об общем образовании» и внесение дополнений в Закон «О развитии образования в городе Москве».
Указанные выше причины существенно ограничивают подлинную реализацию статьи 43 Конституции Российской Федерации в городе Москве.
Теоретическая и практическая значимость. Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в правотворческой деятельности, а также в научных исследованиях, в педагогической деятельности, в частности, в учебно-методической работе высших учебных заведений 1 при подготовке учебных пособий по курсам лекций и семинаров студентов по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Образовательное право» («Правовое регулирование образовательной деятельности»).
Апробация и внедрение результатов исследования. Апробация
осуществлена путем опубликования автором научных статей, докладов на
научно-практических конференциях в г. Москве и г. Красноярске, внедрены в
научную деятельность Московского Городского Педагогического
Университета при разработке плана научной деятельности на 2003 и 2004 гг.;
при преподавании курса «Образовательное право» на юридическом
факультете Московского Городского Педагогического Университета, а также
в практической деятельности по руководству одним из факультетов
негосударственного образовательного учреждения среднего
профессионального образования в городе Москве.
Структура и объем диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка источников и использованной литературы. Основные выводы и предложения представлены по параграфам и в заключении.
Понятие, содержание, юридическая природа права на образование
Право на образование в объективном смысле - правовой институт, система правовых норм, регулирующих ту часть общественных отношений в области образования, которые связаны с приобретением знаний, способствующих развитию самой личности, приобретению ею профессиональных навыков. Будучи закрепленным законодательным путем, оно стало частью объективного права, совокупностью правовых норм в рамках действующего позитивного права.
Право на образование принадлежало человеку не изначально, а появилось на поздних этапах развития общества в связи с накоплением и систематизацией достаточного массива знаний и при наличии соответствующего уровня цивилизованности законодательства и экономического потенциала государства.
Рассматривая особенности развития образования в СССР и в настоящее время, следует признать, что участие государства, а соответственно и проникновение публично-правовых элементов, было наибольшим именно в прошлые годы. В годы советской власти образование, в том числе и высшее, было престижным. Наряду с реализацией конституционно закрепленного права на образование, все уровни которого были бесплатными, и с социальной поддержкой обучающихся, в СССР существовала достаточно жесткая система государственного управления образованием, включавшая в частности, и обязательное распределение на работу после завершения очного обучения в начальных, средних и высших специальных (теперь профессиональных) учебных заведениях, и прием на обучение по отдельным вузовским специальностям, в частности по юриспруденции (тогда -«правоведение»), лишь при условии наличия не менее, чем двухгодичного производственного стажа или срочной службы в рядах Советской Армии. В отдельные вузы, как правило, оборонного профиля, был существенно ограничен прием лиц определенных национальностей. Все образовательные учреждения были государственными (кроме отдельных кооперативных вузов и техникумов). Достаточно жесткие требования предъявлялись и к содержанию учебных планов, программ самих преподаваемых курсов. В советское время право на образование определялось как «установленное государством в интересах всего народа право на получение бесплатно определенной суммы знаний, умений и навыков, на подготовку и постоянное совершенствование участия граждан в сфере трудовой деятельности, в управлении делами общества и государства, а также коммунистического нравственного и духовного воспитания, которое обеспечивается общественным строем.
Сегодня, с точки зрения теории прав человека, мы не можем признать полностью это определение. Его главным недостатком является положение о том, что государство устанавливает право на образование, тогда как роль демократического государства состоит в том, чтобы признавать, соблюдать права человека, а не определять их наличие по своему усмотрению.
Очень часто право на образование относят к числу социальных прав. Например, Матюшева Т.Н. определяет право на образование как «одно из существенных социальных прав человека, направленное на получение определенной суммы знаний, умений и навыков на основе взаимного сотрудничества субъектов сферы образования, с целью всестороннего развития личности и подготовки к жизни в обществе».3 Меншиков А.А. считает, что «конституционное право на образование - это не сумма отдельных возможностей, а возможность постоянно совершенствовать свои знания во всех существующих формах обучения».4 В свою очередь Голубкова Н.С. определяет право на образование как «неотъемлемую возможность каждого непрерывно обучаться и воспитываться в соответствии со своим опытом и индивидуальными способностями».
По нашему мнению, право на образование действительно очень близко к социальным правам. Однако оно занимает центральное место среди культурных прав человека. Без права на образование другие культурные права такие, как право на пользование достижениями культуры, свобода культурного, технического и научного творчества в значительной степени утрачивают свой смысл.
Образование существует и как потребность личности в социализации и развитии, и как вид творчества человека, и как деятельность государства по созданию условий для воспитания и обучения граждан. Образование -средство приобретения грамотности, профессии. Таким образом, право на образование, будучи направлено на обеспечение человека благами культуры и науки, определяет непосредственно уровень его культуры. Тем не менее, право на образование имеет большое значение для всех остальных прав человека. Например, для гражданских прав, так как у образованного человека гораздо больше возможностей для защиты своих личных прав в сфере индивидуальной свободы. Кроме того, необразованный человек не сможет реализовать политические права (например, право на участие в управлении делами государства или с должной ответственностью реализовать свое избирательное право). Уровень образования напрямую определяет возможность реализации человеком своих экономических прав (например, реализация права на труд зависит от профессии). Что же касается социальных прав, например, такие права как право на достаточный уровень жизни, на жилище, то без них право на образование вообще становится невозможным. Социальные права во многом выступают как гарантии права на образование.
Исходя из всего вышесказанного, мы можем предложить следующее определение права на образование. Конституционное право на образование в субъективном смысле - реально существующая, гарантированная государством и международным сообществом фактическая возможность лица обладать и пользоваться знаниями, умениями и навыками в целях повышения своего культурного уровня в личных интересах, и в интересах всего общества.
При этом право на образование является субъективным правом в том смысле, как это принято считать в теории права. Права человека считаются субъективными правами, во-первых, в том смысле, что их носителями являются субъекты, т.е. люди и их объединения, во-вторых, в смысле категории, которая обозначает гарантированные государством и закрепленные в правовых нормах полномочия личности (и соответствующих объединений). В теории права субъективные права выражают ту меру свободы, которая возможна для отдельного члена общества на конкретном историческом этапе развития.
Система гарантий права на образование в источниках международного права и законодательстве российской федерации, их соотношение
В соответствии с ч.4 ст. 15 и ч.1 ст. 17 Конституции права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. «Однако реальное воплощение конституционных прав и свобод граждан требует создания и использования многих юридических средств и условий, в том числе лежащих за рамками права. Другими словами, чтобы основные права и свободы граждан действовали достаточно эффективно, необходимо наличие надежной системы гарантий».
Структура конституционного права человека и гражданина на образование состоит из конкретных элементов - субъективных прав. Процесс реализации данного конституционного права означает осуществление указанных субъективных прав с целью приобретения благ науки и культуры. Этот процесс предполагает сознательно-волевые действия (поступки), осуществляемые в формах фактического использования указанных благ, приобретения новых прав, требования от обязанных лиц должного выполнения их обязанностей, защиты нарушенных субъективных прав. Обладание, пользование и распоряжение, а в случае нарушения и восстановление указанных прав составляют содержание процесса их реализации. Процесс реализации права на образование предполагает, что лицо приобретает знания, расширяет, углубляет свои познания в сфере науки, техники, культуры и также приобретает общее образование и профессиональное образование. В первом случае право на образование выступает как динамичный процесс (совершенствование), а во втором случае речь идет о достижении определенного уровня образованности. Реализация права на образование может осуществляться как индивидуально, так и коллективно, как правило, в правоотношениях, но возможна реализация и вне правоотношений (в сфере самообразования). Статья 7 Конституции Российской Федерации определяет наше государство как социальное. Социальное государство связано с поддержкой и развитием прав человека, обеспечивающих достойный уровень жизненного существования личности. Деятельность социального государства связана с перераспределением имеющихся в обществе благ в соответствии с принципами социальной справедливости. В таком государстве политика направлена, в частности, на финансирование программ образования, здравоохранения, поддержку науки и культуры, на создание благоприятных условий для развития творческих способностей человека, на поддержку некоторых социальных групп. При этом, человек, строя собственное благополучие, должен опираться на собственный труд, вносить свой вклад в развитие общества. На социальное государство возлагается подготовка граждан к ситуации, порожденной глобальной конкуренцией, т.е. создание новых рабочих мест, организация профессионального образования и переподготовки кадров, гарантии безопасности и гигиены производства, страхования и т.д., позволяющие как можно большему числу членов общества более эффективно добиваться благополучия за счет самостоятельной предприимчивости. Следовательно, образование в современных условиях должно быть таким, которое позволит человеку обеспечить себе достойную жизнь и свободное развитие. Такие принципы сферы образования как свобода творчества, выбора образовательного учреждения и формы получения образования, свобода преподавания являются элементами гражданского общества, и это предмет заботы государства.
Процесс претворения прав в жизнь чаще всего сталкивается с препятствиями и трудностями естественного и искусственного происхождения. Препятствия - это не только то, что мешает реализации права (например, противодействующее поведение других людей или должностных лиц), но и то, чего не хватает для осуществления права (что отсутствует). Совокупность благоприятных условий, обеспечивающих выполнимость прав человека, и средств их защиты, называются гарантиями. В юридической литературе обычно среди гарантий прав личности выделяют общие и юридические гарантии. «Общие гарантии представляют собой систему различных видов общественных отношений, условий и факторов, способствующих наиболее эффективной реализации права гражданина. Как правило, в юридической литературе система общих гарантий прав граждан представлена из трех ее видов - экономических, политических и идеологических». Наличие развитых гарантий создает в обществе и у граждан уверенность, что нет права без возможности его осуществления, но наличие общих гарантий является явно недостаточным условием реализации любого основного права человека и гражданина, в том числе и права на образование. Именно юридические гарантии выступают в качестве средств обеспечения, охраны и защиты прав человека.
В зависимости от критерия, положенного в основу классификации, выделяются несколько видов построения системы юридических гарантий основных прав и свобод граждан: по степени общности: а) гарантии, закрепленные в Конституции, текущем законодательстве и в актах органов государственного управления; б) общие гарантии, относящиеся ко всем правам и к каждому праву в отдельности, и специальные гарантии, обеспечивающие реализацию конкретного права27; по функциям: а) гарантии реализации и гарантии охраны (защиты) прав и свобод; б) стимулирующие, правообеспечительные и превентивно-охранительные; в) средства, обеспечивающие возможность осуществления прав, и средства, с помощью которых обеспечивается их охрана ; по отраслевому признаку: государственно-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные29.
Представляется интересной точка зрения Глухаревой Л.И. о том, что гарантии можно разделить на гарантии-условия и гарантии - средства обеспечения прав человека. Гарантии-условия определяют обстановку, которая способствует поддержанию прав. Это социально благоприятная для прав человека среда, состоящая из элементов общественного и государственного строя, помогающих существованию прав. Эти гарантии определяются политическим режимом и формой правления в государстве. Применительно к праву на образование такими гарантиями будут демократичность содержания образования, демократичность управления системой образования, академические свободы. Полагаем, что можно говорить, например, об отсутствии в современной России достаточных гарантий-условий экономического благосостояния всего населения, о недостаточной развитости правовой культуры общества.
Гарантии - средства обеспечения прав человека - это социальные инструменты и технологии, используемые для целенаправленного воздействия на среду и поведение людей для обеспечения прав, когда одних условий оказывается недостаточно. В отличие от гарантий-условий, гарантии - средства защиты специально создаются обществом и государством для устранения препятствий, возникающих на пути реализации прав, либо для формирования не существовавших до этого новых способов осуществления прав.
Проблемы компетенции российской федерации и ее субъектов в области образования
Федерализм - один из основных принципов организации сферы образования в Российской Федерации. В целом сущность федерализма состоит в том, что Российская Федерация включает в себя 89 равноправных субъектов - республики, края, области, города федерального значения, автономии; статус субъектов определяется их актами, имеющими статус конституционных (конституции - в республиках, уставы - в остальных субъектах); в рамках единой и целостной системы государственной власти между органами государственной власти Федерации и ее субъектов распределены полномочия и предметы ведения, причем все субъекты во взаимоотношениях с федеральными органами власти равны между собой (ст. 72, ст. 73 Конституции РФ). Таким образом, как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, с одной стороны, этот принцип «децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой стороны, он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство. Тем самым формируется единое государственно-правовое объединение, отличающееся определенной политико-юридической самостоятельностью входящих в федерацию субъектов, наличием у них учредительной власти «центрального» государства».
Федерализм в организации и руководстве образовательной деятельностью означает, что звеньями ее являются федеральные органы и органы субъектов Федерации, а в субъектах имеется еще и разветвленная сеть муниципальных органов управления образованием. Первичным звеном в данной сфере деятельности являются образовательные учреждения различных организационно-правовых форм и форм собственности.
Управление вообще, и в сфере образования, в частности, может быть внешним и внутренним. Система внешнего управления образованием строится по линии: федеральные органы - региональные органы -муниципальные органы - образовательные учреждения. Внутренне управление имеет место внутри организации: директор школы - классный руководитель - ученики; ректор вуза — декан факультета - студенты.
Федеральные органы управления образованием представлены администрацией Президента и Правительством Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой, Министерством образования Российской Федерации.
Вполне понятно выделение вопросов, которые отнесены к компетенции Федерации. Во-первых, образовательное пространство является единым. Поэтому есть круг проблем, которые требуют единого решения. К ним относится не только разработка федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, но и формирование и осуществление федеральной политики; разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования; определение перечня профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; установление порядка лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных организаций и некоторые другие. Во-вторых, в сфере образования, в рамках которой складываются самые разнообразные общественные отношения, имеется немало отношений, регулирование которых Конституцией отнесено к ведению Федерации. К ним, принадлежат, в частности гражданские и гражданско-процессуальные отношения. Гражданскими являются: правоотношения в связи со статусом субъектов отношений, отношения собственности, отношения по поводу продуктов интеллектуальной деятельности и другие. Поэтому-то в компетенцию Федерации включены вопросы установления порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; разработки и утверждения типовых положений об образовательных организациях и ряд других.
Министерство образования Российской Федерации обеспечивает реализацию государственной политики в области дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования детей и взрослых, начального, среднего и высшего профессионального, дополнительного и послевузовского образования. Оно руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства и Законодательного собрания Российской Федерации.
Министерство разрабатывает и реализует Федеральную программу развития образования в России; проводит комплексный анализ и прогнозирует тенденции развития сферы образования; обосновывает цели и приоритеты развития образования на всей территории Российской Федерации; обеспечивает разработку содержания образования, отвечающего национальным и возрастным потребностям населения России; устанавливает федеральные требования к содержанию образования, учебным планам и программам, определяет порядок утверждения и выпуска учебно-методической документации; определяет требования и порядок лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений; руководит организациями и образовательными учреждениями федерального подчинения.
Структура управления образованием на региональном уровне состоит из администрации и органов представительной власти субъектов Федерации; подведомственных им комитетов (или управлений, департаментов, министерств) образования. К ведению субъектов Федерации относятся вопросы, которые хотя и являются общими для образования, но тем не менее имеют региональный характер и потому включены в компетенцию региональных органов. К ним можно отнести разработку собственной политики в образовании, не противоречащей политике Российской Федерации; установление национально-региональных компонентов образовательных стандартов; введение дополнительных к федеральным льгот воспитанникам, обучающимся и педагогическим работникам и т.д. Конечно, в этой сфере имеются проблемы. Одна из них состоит в том, что принятые формулировки требуют уточнений. Так, в ст.29 Закона «Об образовании» субъектам предоставляется право принимать свое законодательство по вопросам образования (подпункт 2), а вслед за этим (подпункт 18) разрешается «издание нормативных документов в пределах своей компетенции». Если под нормативными документами подразумеваются нормативные правовые акты, то ведь к ним относятся также и законы. Тогда подпункт 2 оказывается лишним. Если же в последнем подпункте имеются в виду какие-то технические нормативы, тогда возникает вопрос, вправе ли органы исполнительной власти издавать свои (подзаконные) нормативные акты. Право определения «особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации образовательных учреждений» (подпункт 3 той же статьи) вряд ли может быть предоставлено субъектам, поскольку вопросы создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц - область гражданского права, которая полностью находится в ведении Федерации.
Конституционно-правовое регулирование отношений в сфере образования в городе Москве
Москва с древнейших времен была политическим, экономическим, культурным центром страны. Она же были и колыбелью отечественного просвещения. Начиная с превращения Москвы в столицу русского государства, с Петра Первого, Екатерины Первой «образование из частного дела превратилось в общественное служение, стало важнейшей государственной задачей. Стараниями своих педагогов, меценатов, общественных деятелей Москва всегда шла немного впереди всей России».100
Особенность положения Москвы в том, что она прежде всего является субъектом Российской Федерации - городом федерального значения, столицей Российской Федерации, городом (ст. 5, ст. 65, ст. 70 Конституции Российской Федерации). Согласно п.2 и п.З ст. 1 Устава города Москвы101 статус города Москвы как субъекта Российской Федерации - города федерального значения определяется Конституцией Российской Федерации и настоящим Уставом; статус города Москвы как столицы Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации и Законом Российской федерации «О статусе столицы Российской Федерации»102 Кроме этого, Москва является центром другого субъекта Российской Федерации -Московской области. Отношения органов государственной власти города Москвы с органами власти Московской области регулируются ст. 73 гл. 11 Устава города Москвы.
Существовавший до июля 2001 года двойной статус законодательных и исполнительных органов власти города Москвы, когда они являлись одновременно и органами государственной власти и органами местного самоуправления, не позволял четко разделить их компетенцию. В дополнениях к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 марта 1997 года в п.4 ст. 14 утверждается, что наличие выборных органов местного самоуправления в городе Москве является обязательным, хотя общегородской представительный орган местного самоуправления может не создаваться.
Сегодня в Москве органы местного самоуправления формируются только во внутригородских муниципальных образованиях, которые образуются в границах районов города. Меняется и правовой статус районных Управ - из органов, выполняющих функции органов местного самоуправления они становятся реальными органами местного самоуправления. Особенность местного самоуправления в Москве состоит в том, что в соответствии со ст. 22 Устава органы местного самоуправления могут осуществлять полномочия собственника в отношении имущества, переданного им городом или приобретенного в установленном порядке. Но в Москве нет законодательного акта о том, какая же часть собственности подлежит передаче в район, и кроме того, сама передача возможна после принятия городской Думой решения о праве района самостоятельно формировать свой бюджет, который в настоящее время заменяет смета расходов и доходов, то есть величина средств, поступающих из бюджета города определяется не потребностями района, а возможностями города. Это один из основных моментов, поскольку распоряжение собственностью — важнейший местного самоуправления от самостоятельных источников дохода лишает их возможности реально управлять делами местных сообществ.
Согласно ст. 13 гл.2 Устава города Москвы городские вопросы образования, воспитания, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, санитарного благополучия населения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, труда и занятости, социальной защиты и поддержки населения, включая социальное обеспечение находятся в предмете ведения города Москвы (п. 10. ст. 13 гл.2).
К полномочиям районной Управы в городе Москве в области образования относятся: участие в осуществлении хозяйственного, материально-технического обеспечения деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся на территории района, изыскание и направление внебюджетных средств на эти цели; контроль за организацией школьного питания и за предоставлением мест и путевок в дошкольные образовательные учреждения, находящиеся на территории района, участие в проведении мероприятий по охране и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников образовательных учреждений (п.З ст. 10 гл.З Закона «О развитии образования в городе Москве»).104
Принципы деятельности органов власти города Москвы по развитию образования, формы участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций, физических и юридических лиц в развитии образования в городе Москве, а также условия обеспечения прав жителей города Москвы и поддержки развития образовательной деятельности зафиксированы в Законе города Москвы «О развитии образования в городе Москве».
Понятие образования, данное Законом, совпадает с определением образования, установленном Законом РФ «Об образовании».
Под государственными образовательными учреждениями города Москвы Закон города Москвы понимает юридические лица, созданные в форме учреждения исполнительными органами государственной власти города Москвы для осуществления образовательной деятельности. (ч.З ст.2) Под негосударственными образовательными организациями - юридические лица, созданные физическими и (или) юридическими лицами в любой организационно-правовой форме, предусмотренной законодательством для некоммерческих организаций, для осуществления образовательной деятельности. (ч.4 ст. 2). Государственные органы управления образованием города Москвы - Правительство Москвы и территориальные органы исполнительной власти, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции в области образования в городе Москве. (ч.5 ст. 2). Городская государственная система образования - совокупность образовательных и иных учреждений и организаций, подведомственных городскому или окружным органам управления образованием, и реализуемых ими образовательных программ, а также совокупность городских и окружных органов управления образованием.(ч.6 ст. 2). Законом города Москвы «О развитии образования в городе Москве» введены такие понятия как отраслевые системы образования города Москвы, под которым понимается совокупность образовательных организаций, подведомственных отраслевым органам исполнительной власти города Москвы, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции в сферах здравоохранения, культуры, социальной защиты и других, а также совокупность реализуемых ими образовательных программ (ч.7 ст.2); а также понятие фонда попечителей - юридического лица, создаваемого в любой организационно-правовой форме, предусмотренной Федеральными законами «О некоммерческих организациях»105, «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»106 и «Об общественных объединениях»107 для оказания содействия в решении актуальных задач развития образовательных учреждений, совершенствования их материально-технической базы и стимулирования труда их работников путем привлечения внебюджетных финансовых ресурсов. (ч.8 ст.2 Закона «О развитии образования в городе Москве»).
Полномочия органов власти в городе Москве в области образования определены в гл.З ст. 10 Закона «О развитии образования в городе Москве». К полномочиям органов исполнительной власти относятся: принятие правовых актов в области образования в пределах своей компетенции; установление порядка приема в образовательные учреждения города Москвы; создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений, подведомственных отраслевым органам исполнительной власти города Москвы, при наличии согласования с Московской городской Думой; распределение бюджетных средств между образовательными учреждениями; установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных, санитарных норм и правил, к оснащенности образовательного процесса, а также установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и работникам образовательных учреждений (п.1 ст. 10. гл.З Закона).
