Содержание к диссертации
Введение
Глава I Понятие конституционного строя и конституционализма. Основные социально-правовые характеристики
1. Понятие конституционного строя, двойственность его природы 24
2. Понятие конституционализма, состояние его исследования на современном этапе ..., 41
3. Соотношение конституционного строя и писаной конституции 53
4. Соотношение понятий «конституционный строй», «гражданское общество», «правовое государство» 69
5. Действительность и конституционная практика как критерий истинности идей конституционализма 81
Глава II Методология конституционализма на современном этапе
6. Преодоление двойного методологического стандарта конституционализма 89
7. Позитивная и критическая функции конституционной науки 99
8. Конституционализм как идеология 107
9. Исторический метод конституционализма 120
10. Сравнительный и конкретно-социологический конституционализм 127
Глава III Актуальные проблемы новейшей истории современного отечественного конституционного строя и конституционализма
11. Этапы реформы отечественного конституционного строя (1988-1991): 133
11.1. Конституционный строй и представительная система на первом этапе реформы политической системы СССР (1988-1989). Итоги первого года работы Съезда народных депутатов СССР 135
11.2. Второй этап реформы советского конституционного строя: республиканский и местный уровни создания нового
конституционного строя (1989-1991) 146
12. Особенности формирования нового российского конституционного строе и конституционализма:
12.1. Конституционная ситуация в России, сложившаяся после
Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 года Mb 1400 - 155
12.2. Конституция 1993 года — результат нового соотношения
социально-политических сил в России 162
13. Изменение отечественного конституционного строя и конституционализма
за 1985-2003 годы 181
Глава IV Структура и элементы конституционного строя
14. Народовластие-сущностный элемент конституционного строя 188
15. Институт гражданства как элемент конституционного строя 197
16. Выборы, референдум, отзыв депутатов и выборных должностных лиц
как элементы конституционного строя 205
16.1. Выборы как элемент конституционного строя - 205
16.2. Избирательное право и иные институты прямой демократии 216
17. Представительный орган народа- стержневой элемент и критерий
конституционного строя 225
18. Конституционная ответственность как гарантия конституционного строя 244
Заключение 261
Приложение 1: Схематичное изображение конституционного строя 275
Приложение 2: Таблица итогов реформ за 1985-2003 годы 276
Список использованных источников 285-330
- Понятие конституционного строя, двойственность его природы
- Преодоление двойного методологического стандарта конституционализма
- Конституционный строй и представительная система на первом этапе реформы политической системы СССР (1988-1989). Итоги первого года работы Съезда народных депутатов СССР
- Народовластие-сущностный элемент конституционного строя
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Исследование проблем кон ститу] що иного строя и конституционализма в России представляет собой одно из важнейших направлений развития науки конституционного права, предполагающее исследование и решение комплекса крупных по своему масштабу и значимости задач, направленных на укрепление конституционного строя России, развитие отечественного конституционализма.
Коренное формационное преобразование отечественного конституционного строя явилось, по сути, результатом революции, осуществленной с помощью конституционных и внеконституционных (в том числе «указных») форм. В России возник новый конституционный строй, изменился весь облик отечественного кон ститу цяонадизма, не говоря уже о глобальных изменениях самого понятия Отечества и условиях его существования. Данный процесс обусловливает несомненную актуальность проблем конституционного строя и конституционализма в России в их развитии, взаимосвязи и различных формах проявления.
Этот процесс невозможно анализировать только с формально юридических позиций. Необходимо привлечение достижений тех социальных наук (экономики, политологии, философии, социологии), которые используются при формулировании в законодательстве норм-целей, норм-принципов, норм-задач, норм-деклараций, норм-дефиниций. При этом формулирование подобных норм-идей должно быть таковым, чтобы они не создавали «ножниц» между нормой и реальностью. Одно дело, сформулировать норму-цель, принцип («Вся деятельность Российской Федерации, всех её органов и должностных лиц исходит из принципов демократического правового государства») и совсем другое - норму-констатацию (чЛ ст. І Конституции РФ).
PAGE 4
Применительно к современным российским условиям необходимо различать конституционный строй как концепцию, идею, процесс и как реальность.
Конституционный строй и как особый тип властвования, не свойственный ^гражданскому обществу, и как результат гражданских (буржуазных, либеральных, освободительных) революций, и как цель воплощения конституционных идей и концепций, есть внутренне противоречивое явление, имеющее революционно-преобразующую и консервативно-ограничительную стороны. При этом ограничительная сторона конституционного строя выступает не только как правление, ограниченное Конституцией, но и как конституционно установленные пределы (юридические формы) самого народовластия. В рамках этих юридических форм могут происходить такие экономические, политические и обслуживающие их информационные процессы, приводящие к искажению народного волеизъявления на выборах и референдумах, что деформируется народовластие как сущность и революционная сторона конституционного строя.
Однако такое положение вещей в современной России адекватно соответствует победившему в ней либеральному конституционному строю, ибо позволяет, даже не слишком выходя за рамки юридических форм, отстранять от реального пользования плодами либерализма всю ту массу народа, которая пошла за революционными лозунгами гласности и перестройки, свободы слова и рынка, деидеологизации и плюрализма. Иными словами, народ, выполнив роль социальной базы либеральной революции, находится в ситуации, когда демократический потенциал Конституции Российской Федерации ещё предстоит осваивать.
На Конгрессе делегатов муниципальных образований России, состоявшемся 11 ноября 2003 года в Москве, Президент России В.В.Путин особо отметил значимость возвращения понятия «народовластие» и наполнения его подлинным
PAGE 5
содержанием . Именно через призму осуществления народовластия исследуются в диссертации другие элементы конституционного строя, равно как, наоборот, формы искажения народовластия.
Причины деформации понятия «демократия» также позволяет понять исследование проблем конституционного строя и конституционализма в России,
Либеральная сущность российской Конституции «смягчена» социальными вкраплениями, пока не имеющими адекватных гарантий, признанием чего является правительственная Программа, в которой признаётся невозможность реализации принципа социального государства на данном этапе2. Но и для советских конституций «характерно разительное несоответствие многих учреждаемых конституционно-правовых институтов и политической действительности» .
Нельзя сказать, что практический российский конституционализм - фикция. Наоборот, созданный в 1993 году под конкретную личность механизм суперпрезидентской власти (кстати, удобный любому последующему Президенту) реализуется достаточно жёстко, что позволяет считать этот механизм власти устойчивым, а действующую Конституцию стабильной. Но в части социального содержания Конституцию России нельзя считать реальной. Сосредоточение на социально-демократической составляющей конституционализма и двуединой сущности конституционного строя — отличие данного исследования от других.
Системный анализ конституционного строя и конституционализма позволяет искать золотую середину между полярными подходами к перспективам действующей Конституции России. Одни ратуют за реформу Конституции или, как минимум, внесение самых необходимых изменений и дополнений в неё, тем бо-
1 Информационная программа на ОРТ от 11 ноября 2003 года* См.: «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» (эксклюзивное изд,, всего 100 экз.).-М,, 2000.-С-3 и след.
1 Авакьян С,А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. - М.: РЮИД, «Саш-ко»т 2000. - СП. См. также об этом; Автономов А.С. Политическое отчуждение при социализме: причины и пути преодоления // Сов. государство и право, 1991, №2.
PAGE б
лее что Конституция уже подвергается тихой трансформации , другие призывают объявить «мораторий на пересмотр конституционных положений»2. Третьи мотивируют преобразование Конституции без вторжения в её текст необходимостью обеспечения политической и экономической стабильности в обществе ,
а некоторые убеждены в том, что «впереди у нас конституционная реформа и новая конституция, конституция консервативного развития!»4.
Между основными типами конституционного строя - либеральным и социальным - существуют разные варианты модификаций. Современное состояние российского конституционного строя, которое одни конституционалисты называют модернизацией, а другие - переходным периодом, есть укрепление победы либерального типа конституционализма- При этом гуманистические концепции конституционализма играют роль своеобразного «социального клея» между эклектичными и противоречивыми элементами российского конституционализма.
В юридической литературе практически не исследован современный конституционный процесс как целостное явление конституционализма. В данной диссертации конституционализм исследуется как особая система идеологических, политических и правовых реалий и их теоретического осмысления. С одной стороны, эта система включена в исторический процесс, а с другой - сама обусловливает практику конституционного процесса как части исторического.
1 См.: Васильев Всеволод. Конституция: изменять или «преобразовывать»? Содержание Основного
Закона подвергается тихой и юридически весьма спорной трансформации // Независимая газета,
09.09.2003.
Борисов Г,А. Освоение потенциала Конституции РФ: проблемы и перспективы // Научные труды.
Российская академия юр- наук. Вып.2. В 2 томах. Т.2.-М.: Группа «Юрист», 2002. СЛ96-197. 3 Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации / Конституционное развитие
России; Межвузовский сб. науч, статей. - Саратов: Изд-во ГОУ БПО «Сарат. гос. академия права»,
ВыпА2003.-С32.
Бабурин С.Н. Этапы и черты российского конституционного строительства / Интеграция и опыт
правовых преобразований в условиях вызова мировому правопорядку: Сб. материалов Междунар.
научно-практ, конференции. - М.: РосНОУ, 2003. - С.69.
PAGE 7
Конституционный строй и конституционализм взаимообусловливают друг друга как сообщающиеся сосуды» При этом конституционализм как идеология может «опережать» реалии конституционного строя, С другой стороны, конституционный строй составляет системообразующее ядро конституционализма: каков конституционный строй, таков в целом и конституционализм данной страны. Современная российская практика развивается поистине революционными темпами, когда научное осмысление зачастую не поспевает за происходящими конституционными процессами.
До сих пор в юридической науке мало работ, посвященных системному анализу российского конституционализма и его ядра — конституционного строя. Только комплексное исследование этой проблематики выведет её из сферы политических спекуляций в сферу научно обоснованных предложений, что и повысит объективность в оценке принимаемых конституционно-правовых актов и их роли в становлении нового конституционного строя в России,
Степень разработанности темы. В «Малой энциклопедии конституционного права», являющейся своеобразной квинтэссенцией конституционных категорий, отсутствует понятие «конституционализм», равно как и «конституционный строй»1.
При несомненной значимости проблем российского конституционализма, на эту тему до недавнего времени не было опубликовано самостоятельных монографических исследований, хотя принятие Конституции СССР 1977 года и Конституции РФ 1993 года активизировало интерес к конституционной тематике2,
1 См.: Баглай М.В., Туманов ВТА. Малая энциклопедия конституционного права. - М: Изд-во БЕК,
1998.-519 с. (анализируется лишь понятие «основы конституционного строя» —С.294-295).
2 См.; Михалева Н.А, Социалистическая конституция (проблемы теории). - М.: «Юр. лит.», 1981, —
152с; Стумбина Э.Я., Кузнецов A3,, Эглитис В.В. Механизм реализации Конституции (государст
ве што-правовой аспект). - Рига: Зинатне, 1984; Тиунова Л.Б. Право. Конституция. Правовое госу
дарство (к концепции демократического конституционализма правового государства). Автореф.
дисс. ... док. юр. наук. - Санкт-Петербург, 1992; Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации
конституционных норм. Автореф. дисс. ... док. юр. наук, - М., 1993; Румянцев О.Г. Основы кон-
PAGE а
Недавно вышла книга «Формирование российского конституционализма» . Автор книги А-И.Кравец осуществил обстоятельное исследование российского конституционализма. Однако тема конституционализма настолько обширна, что её не исчерпать и десятком монографических и диссертационных исследований.
Выход монографий на тему российского конституционализма свидетельствует о том, что наступило время осмысления проблем конституционного строя и конституционализма в России в качестве самостоятельной (а не фрагментарной) научной темы. Наблюдается дефицит комплексного исследования тематики конституционного строя, с одной стороны, конституционализма - с другой.
Гарантии реализации конституционно-правовых норм и институтов исследуются достаточно давно, в том числе и автором, и составляют важнейшую проблему конституционализма любой страны. Факты нарушения Конституции Российской Федерации создают проблему охраны конституционного законодательства средствами конституционной (государственно-правовой) ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности . В науке конституци-
ституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). — М.: Изд, Юрист, 1994, - 285с; Кабышев ВТ, Прямое народовластие в Советском государстве, Саратов, 1974; Он же. Народовластие развитого социализма (конституционные вопросы), Саратов, 1979; Он же. Выборы и народное представительство как элемент конституционного строя / Конституционное развитие России: Межвузовский сб. науч. статей, - Саратов: Изд-во ГОУ В1Ю «Сарат. гос. академия права», Вып.4. 2003. - С.40-49; Рудинский Ф.М. Эксперт Ю.П.Ерёменко в Конституционном Суде / В том же сб. — С.17-29; Кубеев Е.К. Основы конституционного строя Республики Казахстан, Авюреф. дисс, ...док. юр. наук. - М.: Моск. гос. юр. академия, 1998; Российский конституционализм: проблемы и решения. Материалы международной конференции. - М.: Ин-т государства и права РАН, 1999; Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.? Ї999; Теоретические проблемы российского конституционализма / Под общ, ред. Т.Я.ХабриевоЙ. - М., 2000. См: Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). -Москва - Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА»Э 2002. — 360с. Как пишет ИА.Кравец о своей монографии, в ней «нет окончательных выводов и бесспорных позиций в немалой степени потому, что российский конституционализм как нормативная основа и политике-правовая практика является незавершённым проектом» (с. 9), Многие положения книги перекликаются с его книгой: Он же. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. - М., Новосибирск, 2000. -368с, См. также: Он же. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Автореф. дисс. ... док. юр. наук. - Екатеринбург, 2002.
См.: Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // «Сов. государство и право», 1973, №11. - С.29-36; Он же. Государственно-правовая ответственность// «Сов. гос. и право», 1975, №10.
расе 9
онного права исследуются различные проблемы конституционализма . Недостатком науки конституционного права является некритическое сравнение конституционных принципов с реальностью либо вообще отсутствие такового.
Девальвация конституционных ценностей неизбежно девальвирует саму роль конституционного права в системе российского права, принижает в его категориальном аппарате такие понятия, как народный суверенитет, народовластие, народное достояние, общенародная собственность, низводит роль государства до функции частного собственника. В результате многие авторы заговорили об утрате конституционным правом своей ведущей роли. Но соглашаться с концепциями принижения конституционного права не следует.
- С.22-30; Зражевская Т.Д, Ответственность по советскому государственному праву, — Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1984; Боброва НА., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985.-154с; Лучин В.О., Боброва Н,А. К вопросу о конституционных деликтах / В сб.: «Укрепление правовой основы - закономерность развития советского государствам. - Куйбышев, 1990. - С.61-70; Лучин В.О. Конституционные деликты // «Государство и право», 2000, №1. - С.Ї2-І9; Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран/Сб. под ред. С.А.Авакьяна.-М.: МГУ, 2001; ЭбзеевБ.С. Конституция, правовое государство, конституционный суд. - М., 1997; Виноградов В.А, Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование, - М., 2000; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. - К1: «Городец», 2000, См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М., 1997; Он же, 2-е изд. книги. - М: РЮИД, «Сашко», 2000, - 528с; Национальный вопрос и государственное строи-тельство: проблемы России и опыт зарубежных стран / В одноименном сб. - М: МГУ, 2001. - С.5-17; Безуглов А.А. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации// «Государство и право», 1998, №10; Богданова Н.А. Категория «конституционализм» в науке конституционного права / В сб.: «Российский конституционализм: проблемы и решения». - М., 1999. - С.135-140; Богданова Н,А. Система науки конституционного права. — М.: Юристь, 200І; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (Ї917-1993). - М.: МГУ, 2000; Лучин B.G. Указное право в России. - М.т 1996; Лучин В.О., Мазуров А.В, Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. - М., 2000; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М.: ЮНИТИ-ДАПА, 2002. - 687с; Пряхина Т.М, Конституционная доктрина современной России. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2002; Пуздрач Ю.В, Становление конституционализма в России. - М.: Манускрипт, 2001. - 480с; Рудинский Ф.М. "Дело КПСС" в Конституционном Суде. - М.: Былина, 1999; Современный конституционализм (по материалам советско-британского симпозиума). — М.: ИГП АН СССР, 1990; Степанов И.М. Уроки и парадоксы российского конституционализма. - М., 1996; Топорнии Б.Н. Российский конституционализм на современном этапе (вступительное слово) / Сб, под ред. Б.Н.Топорнина «Российский конституционализм; проблемы и решения». - М., 1999. - С.3-20.
РАСЕ 10
Объектом исследования являются конкретные условия отказа от советского конституционализма и возникновения современного российского конституционного строя и конституционализма через призму конкретных исторических условий разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, иного конституционного законодательства Российской Федерации как многоуровневой системы, составляющей нормативно-правопуто базу конституционализма, а также через призму сопутствующих друг другу или, наоборот, противоречащих друг другу конституционных взглядов и отношений.
Иными словами, объектом исследования являются: конституционный процесс как часть политического процесса, предмет регулирования конституционного законодательства, само конституционное законодательство, практика реализации конституционных норм, в том числе через конституционно-правовые отношения, конституционно-правовые идеи, взгляды и доктрины.
Разрыв между конституционным законодательством, с одной стороны, фактическими отношениями - с другой, конституционными взглядами - с третьей, означает конституционный кризис1.
В науке не исследованы место и роль в российском конституционализме ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которые, по мнению автора, являются конституционным институтом, а также важнейшей составляющей российского конституционализма.
Предметом исследования являются российский конституционный строй и конституционализм в их развитии, взаимосвязи и разных формах проявления.
Предметом исследования является и тот период российского конституционализма, когда он фактически исчез как ядро национально-правовой системы, не
1 О конституционном кризисе см,: Лучин Bh> Мазуров А. Конституционный кризис в Российской Федерации (]99Ы993гт,) // «Право», 2001, №1. — С.17-37; Медушевский А.Н. Конституционные кризисы в обществах переходного периода // «Вопросы философии», 1999, Ле12. - СЛЗ-20; Лукьянова Е.А. Конституция в судебном переплете//«Законодательство», 2000, №12. — С.47-58.
PAGE 1 ]
выполнив ни регулирующей, ни охранительной функции. В этот период превалировала задача ликвидации прежнего конституционализма.
Положениями, выносимыми на защиту, помимо отмеченных во введении,
заключении и других структурных частях диссертации, являются:
Конституционный строй и конституционализм в России в современных условиях, обладая самостоятельной ценностью, как и Конституция Российской Федерации, есть инструменты управлениями общественными процессами, средство выявления, структурирования и защиты народовластия.
Конституционный строй, вне зависимости от своего типа, обладает двуединой сущностью: революционно-демократической и консервативной.
Гармоническое единство народовластия и свободы личности, гармоническое единство общественных и личных интересов - идеал конституционализма.
Народовластие является сущностью революционной стороны конституционного строя, а ограничения и пределы демократии - сущностью консервативной стороны конституционного строя.
Ограничения демократии и свободы личности, если таковые происходят на законной основе во имя интересов всего общества, защиты интересов народа и государства, не есть формы искажения народовластия. Только последние могут рассматриваться как антиконституционные явления.
Искажение народовластия как стержнеобразуюшего элемента конституционного строя и конституционализма происходит во всех сферах их взаимодействия: правотворчестве, правоприменении, правоохранительной сфере.
В силу противоречия между динамично изменяющимися условиями развития институтов гражданского общества, с одной стороны, и неподвижными гра-ницами конституционного регулирования - с другой, юридические формы не всегда успевают реагировать на реалии информационного общества и изощрённость политических технологий, искажающих интересы народа, народовластия.
PAGE 12
К этому диалектическому противоречию, способствовавшему слому советского конституционного строя, добавилось новое противоречие - между устоявшимися общественными отношениями, внутри которых большинству общества было сравнительно комфортно, и новым правовым массивом, прежде всего в виде «указного права» Президента 1991-1993гг., регулировавшего общественные отношения в интересах безусловного меньшинства. Подобное регулирование весьма трудно назвать регулированием в смысле традиционного содержания этого понятия. Это скорее «взламывание» конституционных отношений, нередко с помощью внекопституционных форм. Слом привычных нормативных отношений (в социальном смысле норма есть наиболее часто встречающийся вариант) не может быть регулированием, равно как и охраной.
Принятие Конституции РФ на референдуме было формой легализации названного внеконституционного процесса, в т.ч. легитимирования переворота сентября - октября 1993г. После 12 декабря 1993г., как бы кто ни оценивал характер и итоги референдума, все политические процессы вокруг конституционных вопросов вошли в русло цивилизованного конституционного процесса.
Масштабы слома конституционного строя зависят от силы всех элементов конституционализма, определяемых конституционной культурой и конституционным правосознанием как власти (ориентацией или отсутствием ориентации на осуществление народовластия), так и народа. Если у народа недостаточно конституционной культуры, а у власти - ориентации на интересы народа, то масштабы внекопституционных изменений могут быть ошеломляющими,
* Конституционное регулирование устоев государства и общества может
вступать в резкое противоречие с фактически существующим состоянием кон
ституционных отношений. Отсутствие в тексте Конституции России в качестве
основ конституционного строя таких принципов, как защита государственных
интересов, гарантирование интересов народа и охрана народного достояния, ук-
PAGB 13
репление государственности и накопление национального богатства, повышение качества жизни населения , реальной ответственности органов и должностных лиц за конечные результаты своей деятельности, позволило произрасти в России «мутантному» государству и обществу, эклектично соединившим в себе противоречивые признаки тоталитаризма и демократии.
Правовое (конституционно-правовое) государство есть конституционно-правовая институциализация (форма выражения) гражданского общества.
Помимо предложенных В.Д.Зорькиным понятий «конституционной правовой безопасности» и «конституционного патриотизма»2, должно быть понятие «конституционной давности». Десятилетний срок, в течение которого конституция остаётся неизменной, является достаточным сроком, чтобы оценить её стабилизирующую роль, являющуюся для общества важнейшей конституционной ценностью. Десятилетний срок является достаточным для того, чтобы говорить о переходе от революционного к эволюционному конституционному строю.
Ныне позитивные функции конституционализма - регулирования и охраны конституционного строя - выдвигаются на первый план, что есть освоение позитивного потенциала действующей Конституции России,
Целью диссертации является исследование проблем методологии, теории, истории, практики конституционного строя и конституционализма в России в их взаимосвязи и взаимообусловленности.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи: 1. доказать необходимость преемственности конституционных традиций в науке и практике, опасность их слома и пренебрежения ими, равно как механического копирования опыта «цивилизованных» стран;
1 Доказательством такого положения является обращение Государственной Думы РФ в Конститу
ционный Суд РФ с запросами о толковании статьи 7 (части I) и статьи 41 (части 1) Конституции
РФ/См.:СЗРФ, 1999,№11эст.1257, 1258.
2 См.; Зорькин В.Д. Десять лет без переписки // «Московские новости», 9-15 декабря 2003г.
PAGE 14
уточнить и систематизировать научные данные об оценке сущности и эффективности реализации конституционализма в многоэтапный период совершенствования, кризиса и слома советского конституционного строя (с характеристикой каждого этапа), в период возникновения нового конституционного строя и в современный период;
раскрыть сущность, содержание, элементы конституционного строя как стержневого понятия конституционализма, его ядра;
через трактовку и раскрытие народовластия как сущностного элемента конституционного строя раскрыть взаимосвязь последнего с гражданским обществом и, как следствие, партнерское взаимодействие гражданского общества и государства на пути осуществления народовластия и прав человека;
5. обозначить две диалектически взаимосвязанные стороны конституционного строя - революционную и консервативную; проанализировать способы искажения народовластия, в том числе в псевдодемократических проявлениях;
классифицировать итоги конституционных реформ, итоги изменения конституционного строя с 1985 года по н/в;
обосновать особенности методологии конституционализма на современном этапе, обозначить изъяны методологии советского и современного конституционализма, опровергнуть деидеологизированный характер последнего;
обосновать наличие таких двух функций науки конституционного права, как позитивно-апологетическая и позитивно-критическая, отсутствие одной из которых делает науку однобокой;
сформулировать рекомендации для совершенствования: а) конституционного мировоззрения представителей власти и политиков, б) преподавания конституционного права и теории государства и права, в) конституционного законодательства, г) практики его реализации, д) конституционного процесса.
РАСЕ 15
Методологические основы диссертации. В работе использовались такие общенаучные методы, как системный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному и наоборот, учёт социологических и статистических данных. Методологической основой для выработки научных категорий явились также законы формальной логики и лингвистики, на-пример? при сравнительном анализе текстов Декларации прав и свобод человека и гражданина СССР, Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР, главы 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина», понятий легитимности и законности, буржуазной и гражданской революции, буржуазного и гражданского общества, имеющих, например, в немецком языке один корень (burgerliche Revolution, burgerliche Gesellschaft).
Метод сравнительного правоведения применялся при анализе конституционного законодательства России и зарубежных государств (например, Китайской модели конституционных реформ, американской и французской моделей принципа разделения властей, английской модели верховенства парламента).
Особенностью пауки конституционного права является повышенная степень оснащённости её понятийно-категориального аппарата образностью, что сближает её с политологией и политической публицистикой.
После распада СССР во многих публикациях была предпринята попытка кардинального изменения методологии науки конституционного права под лозунгом деидеологизации и ликвидации классового подхода1. Но оказалось, что
1 Так, М.В.Баглай, не найдя, по выражению А.А.Безуглова и С.А.Солдатова, достойных среди своих учителей, высоко оценил исследования профессора-эмигранта И,А.Ильина, развенчивавшего в своих работах классовую концепцию государства (см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1999. — С,55-57). И.А.Кравец, равно как и большинство современных конституционалистов, обходится не только без понятия классов и классовых интересов, но и без категории социально-экономической формации, заменив их наименования понятиями «традиционного» («аграрного»), «индустриального» и «постиндустриального» общества: «...конституционализм... сформировался при переходе от традиционного к индустриальному обществу ... он сохраняет свое значение при выходе к информационному обществу (постиндустриальному развитию), которое несовместимо с тоталитарным порядком и требует- условии свободного обмена информацией» (см.: Кра-
PAGE 16
«идеологическая стерильность» науки невозможна, равно как «внеклассовый» подход отнюдь не гарантирует объективность научного знания.
Добротный анализ методов современной науки конституционного права дан А.С.Автономовым1. Наше время характеризуется экстремальностью и динамичностью изменения отношений в России в целом и в субъектах Федерации, Однако вряд ли оправдано кардинальное изменение методов исследования.
Теоретическую базу исследования составили труды С.С.Алексеева, С.А.Авакьяна, А.САвтономова, М-В.Баглая, Г.В.Барабашева, Ю.М.Батурина, А.А.Безуглова, А.А.Белкина, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, Г.А.Борисова, СН.Братуся, Р.Ф.Васильева, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, Г.А,Гаджиева, Ю.П.Ерёменко, Д.Л.Златопольского, В-Д.Зорькина, Т\Д, Зражев-ской, И.П.Ильинского, В.Б.Исакова, В.П.Казимирчука, В.Т.Кабышева, А.Е.Козлова, Е.И.Козловой, Е.И.Колюшина, АА.Кондрашёва, В.Ф.Котока, И.А.Кравца, С.СКравчука, МЛ.Краснова, Н.А.Крашенинниковой, Б.СКрылова, ВА.Кряжкова, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, Л.В.Лазарева, В.В.Лазарева, О.Э.Лейста, Е.А.Лукашёвой, А.И.Лукьянова, Е.А.Лукьяновой, В.О,Лучина, В.И.Лысенко, Н.С.Малеина, А.В.Малько, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, О.О.Миронова, М.А.Митюкова, R А.Михалёвой, А.А.Мишина, Л.А.Морозовой, Ж.И.Овсепян, В.С,Основина, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, С.В.Полениной, А.Е.Постникова, Т.М.Пряхиной, Ф.М.Рудинского, И.С.Самощенко, В,Е. Сафонова, Р.А.Сафарова, Ю.И.Скуратова, СА.Солдатова, И.М.Степанова, Б.С.Страшуна, В.М.Сырых, ЮА.Тихомирова, В.А.Томсинова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, М.Х.Фарукшина, Т.Я.Хабриевой, Р.О.Халфиной, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, К.Ф.Шеремета, Ю.Л.Шульженко, Б.В-Щетинина, Б.С.Эбзеева..,
вец И.А. Указ. автореф, дисс. - С.З, 29). Социальное расслоение российского общества в ходе приватизации и акционирования государственной собственности И.А.Кравец предпочитает характеризовать как «изменение социальной стратификации» (там же.— С. 18).
PAGE 17
Полученные научные результаты и их научная новизна. Впервые в отечественной юридической науке комплексно исследованы российский конституционный строй и российский конституционализм. Данное исследование сосредоточено на социально-демократической составляющей российского конституционализма, двуединой (революционной и консервативной) сущности конституционного строя, авторской доктрине идеала конституционализма как гармонии народовластия и свободы личности. Кроме того, в этой связи:
Выявлены сущность, содержание, формы конституционного строя и конституционализма, противоречивость их целевой и институциональной природы,
Комплексно, системно исследованы противоречия между конституционно-правовым регулированием экономических и социальных основ конституционного строя и фактическим динамичным состоянием этих общественных отношений, которые либо регулируются иными нормативными правовыми актами (не имеющими целевых конституционных ориентиров), либо вообще не имеют какого-либо законодательного регулирования («теневая экономика»).
Сформулирована проблема «ножниц», расхождений между официальным, научным и публицистическим конституционализмом как идеологией, а также проблема критериев характеристик конституционализма, рассматриваемого в качестве конституционного процесса (эволюционного и революционного, стаг-нирующего и развивающегося, народного и антинародного).
Обоснованы две взаимосвязанные функции науки конституционного права с позиций отношения к писаной конституции, расхождению конституционных принципов и норм с действительностью и, наконец, с позиций отношения к официальному конституционализму.
Автономов А,С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. - М,: ООО Фирма «Инфограф». 1999. - CJ4-49.
PAGE 18
5. Проанализированы изъяны методологических подходов, к каковым, по
мнению автора, относятся, в частности: двойной методологический стандарт,
некритическое отношение к реалиям современного конституционализма наряду
с примитивно однолинейными и недифференцированными характеристиками
всех периодов советского конституционализма, псевдодеидеологизация, конъ-
юнктурность, превалирование апологетической функции науки конституцион
ного права над её критической функцией, разрыв между теорией и практикой
конституционализма, повышенная изменчивость содержания общеизвестных
терминов и категорий (начиная с самих понятий «демократия» и «народ»), наря
ду с переодеванием тождественных сущностей в разные терминологические
одежды (например, законность и легитимность) .
Выявлено общее и особенное между категориями «система конституционализма», «конституционный строй как система», «конституционализм как система». Конституционное законодательство, с одной стороны, есть инструмент внедрения институтов и элементов конституционного строя; с другой - является мощным средством реформирования конституционализма.
Обозначены и охарактеризованы в системной взаимосвязи элементы конституционного строя; проанализированы формы искажения народовластия, а также способы противостояния этим искажениям.
Системно проанализированы итоги консгтуционных реформ, итоги изменения конституционализма с 1985 года по настоящее время (в том числе в виде таблицы).
Выдвинута идея рассмотрения ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию в качестве конституционного института, а также важнейшей системообразующей составляющей официального российского конституционализма.
10. Проанализирован кризис конституционализма и государственности, ре
зультаты которого приводят к усложнению и нестабильности многих правоот
ношений в обществе, снижению управляемости на всех уровнях власти. Пред-
PAGE 19
ложено законодательное закрепление целей и конкретных критериев деятельности государства (региона) и ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц государства за их невыполнение.
Предложено закрепление в конституционном (уставном) законодательстве важнейших стратегических социально-экономических принципов и механизмов, составляющих основы конституционного строя, целевого курса развития государства и направленных на: а) укрепление государственности, накопление национального богатства России; б) повышение жизненного уровня народа (качество жизни населения), возвращение понятия народного достояния; в) закрепление ответственности всех ветвей власти перед народом за конечные результаты достижения закреплённых в законодательстве социально-экономических принципов (показателей) и установление механизма ответственности избранных должностных лиц (Президента, депутатов, высших должностных лиц субъектов Федерации и т.д.); г) обеспечение эффективности государственного управления.
Автором предлагается принять закон, запрещающий выборным должностным лицам и депутатам вкладывать крупные инвестиции за рубежом, чтобы не допустить впредь «синдрома Абрамовича». Должен быть приоритет выборного права над правами собственности. Если предприниматель избирается во власть, то он тем самым ограничивает свои коммерческие интересы интересами избравшего его народа.
Практические результаты работы и их значимость.
Содержащиеся в работе выводы, рекомендации, а также фактический материал способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений и тенденций конституционализма, конституционного законодательства.
Разработано (с участием диссертанта) более пятидесяти проектов законов Самарской области, десятки постановлений Самарской Губернской Думы.
PAGE 20
Основные рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, использованы в высших учебных заведениях в процессе преподавания конституционно-правовых, экономических, политологических учебных дисциплин, ведущих подготовку специалистов в области государственной, административной, экономической и управленческой деятельности.
Предложения о закреплении в конституционном законодательстве важнейших стратегических социально-экономических принципов и механизмов развития конституционных основ государства и общества могут использоваться в нормотворческой деятельности.
Диссертационное исследование призвано способствовать общей профессиональной подготовке юристов, государственных и муниципальных служащих.
Хотелось бы надеяться, что положения и выводы диссертации войдут в конституционно-правовую практику, будут способствовать ее совершенствованию.
Апробация результатов исследования. Диссертация является завершением двадцатилетней работы диссертанта над данной темой. Итоги исследования изложены в научных работах общим объёмом более 60 п.л., а также в более чем трёхстах научно-публицистических статьях и выступлениях на региональных теле- и радиоканалах в качестве специалиста-конституционалиста.
* Диссертант была одним из первых авторов, кто исследовал конституционный строй, преодолев стереотипы негативного отношения к данному понятию.
Апробация осуществлялась также в участии диссертанта:
1. В процессе руководства (в качестве председателя законотворческого комитета Самарской Губернской Думы, заместителя председателя комитета по здравоохранению, образованию и социальной политике, заместителя председателя комитета по законодательству, законности и правопорядку) и непосредственного участия диссертанта в разработке региональных нормативно-правовых актов, в которых нашли практическое воплощение концептуальные идеи дис-
PAGE 21
сертанта. С участием диссертанта разработан «Устав (Основной Закон) Самарской области» (председательство в комиссии по разработке Устава в 1994-1995 годах) и другие законопроекты Самарской области.
В процессе участия диссертанта в качестве члена экспертного Совета Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания РФ' при проведении парламентских слушаний, а также при проведении правовых экспертиз по проектам федеральных законов: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.
Исследовательский интерес к научному осмыслению проблематики российского конституционализма в немалой степени стимулировался потребностями областного законотворчества и эффективностью его реализации на практике.
Новаторские идеи автора отражены также:
при чтении лекций по курсам «Конституционное право РФ», «Конституционное право зарубежных стран», «Основы конституционного строя России», «Теория государства и права» на юридическом факультете в Самарском государственном университете, в Самарском филиале Университета Российской академии образования; по Программе Комиссии Европейского Союза ТАСИС;
в теле- и радиоэфирах при обсуждении проекта действующей Конституции Российской Федерации, проектов федеральных и региональных законов «О земле», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об отзыве депутата Самарской Губернской Думы» и др.;
1 См.: Решение Комитета по делам Федерации, федеративному договору и региональной политике от 21 марта 1995 года. Исх. № 09 — 31/200 от 31 марта 1995 года.
PAGE 22
в докладах по теме исследования на международных конференциях и «круглых столах»: г.Минеаполис, г.Даллас, Г.Вашингтон (программа «Региональные лидеры России») - 1999г.; в СССР и России: г.г. Москва, Киев, Минск, Казань, Воронеж, Ростов-на-Дону, Самара, Саратов, Ярославль;
в судебном процессе о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Самарской области «Об ипотеке земель сельскохозяйственного назначения» (1999), в котором истец (автор) отстаивала принцип верховенства федерального законодательства, причём только через год данный Закон был опротестован прокурором Самарской области1; в выигранном в Верховном Суде РФ (27 декабря 2002года) судебном процессе о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Самарской области «Об изменениях Устава Самарской области»; в выигранном в Верховном суде РФ (4 апреля 2003 года) судебном процессе о признании недействующими и не подлежащими применению некоторых положений Закона Самарской области «О выборах депутатов Самарской Губернской Думы»; в выигранном 13 ноября 2003 года судебном процессе о признании выборов в Самарскую Губернскую Думу по Промышленному округу №7 от 9 декабря 2001 года состоявшимися.
Судебные процессы, инициированные автором, не имеют прецедентов в судебной практике. Автор успешно боролась за приведение областного законодательства в соответствие с федеральным законодательством России.
См. об этом: Боброва Н.А. «Война законов», или О недопустимости ослабления гарантий верховенства федерального законодательства // «Закон и право», 2000, № 2. - С.28-33,
PAGE 23
Понятие конституционного строя, двойственность его природы
Еще, казалось бы, недавно общественный и конституционный строй отождествлялись1. Между тем не всякий общественный строй является конституционным, равно как наличие писаной конституции не свидетельствует о гарантированное конституционного строя. Если понимать под общественным строем систему отношений, адекватных социально-экономической формации (коммунистической формации соответствует социалистический строй, буржуазной - капиталистический, феодальной - феодально-монархический, рабовладельческой - рабовладельческий), то понятие конституционного строя, не свойственное последним двум, становится как бы излишним и для первых двух, рассматриваясь в качестве фактической конституции. А последняя есть совокупность фактических общественных отношений, что, согласно советской доктрине, как раз и охватывалось понятием «общественный строй».
После принятия ныне действующей Конституции России нет ни одного учебника конституционного права, в котором бы не выделялась либо глава о конституционном строе, либо глава о его основах , либо то и другое вместе . В этих главах, как правило, анализируются принципы конституционного строя, закрепленные в первой главе Конституции Российской Федерации.
Примером определения, которое призвано выявить место категории «конституционный строй» в ряду иных категорий, может служить определение, данное Н.А.Богдановой: «Конституционный строй - это логическое построение, отражающее объективированные в нормах конституционного права устройство государства и общества, а также положение человека в системе отношений: государство - общество - личность»3.
Диссертант была одной из первых, кто ещё в советские времена исследовал элементы советского конституционного строя, избавляя отечественную конституционную науку от употребления этого понятия исключительно в критическом смысле, как «буржуазное» понятие
Уникальность понятия «конституционный строй» в том, что оно включает в себя одновременно и революционное, и консервативное начала. С одной стороны, конституционный строй является не чем иным, как продуктом революции, скачкообразного изменения в расстановке социально-политических сил. Более того, в эпоху буржуазных революций создание конституционного строя являлось их целью и знаменем. Конституционная демократия была целью и лозунгом, а затем объектом и средством политической борьбы. В этом смысле, исторически, конституционный строй возник как продукт революционного изменения доконституционного механизма властвования (в последующем не исключается эволюционное возникновение нового конституционного строя). Но когда результат революции достигается, возникает иная цель - защиты конституционного строя. Революционная сторона конституционного строя уходит в прошлое. На передний план выдвигается цель сохранения и укрепления конституционного строя, создания условий его необратимости и стабилизации.
Поэтому когда И.А.Кравец говорит о «динамике и росте элементов конституционализма» , следовало бы уточнить, что расти могут различные элементы конституционализма, либо революционные, либо консервативные. И.А.Кравец пишет, что «правовая ситуация после введения в действие Конституции РФ характеризуется как конституционная революция, многие компоненты которой возникли и получили конституционное или законодательное закрепление в 1989-1993 годах» . Между тем конституционная революция как раз и получила завершение с принятием Конституции 1993 года, а «после» была не революция, а постреволюционная ситуация. И после принятия Конституции 1993 года новый конституционный строй в России выполнял уже не только революционную, но и консервативно-стабилизирующую функцию.
Конституционный строй на определенном этапе развития общественных отношений, после его закрепления в конституции, преобразуется из сути и содержания, цели и знамени революции в своеобразную форму консервации общественных отношений и их политического ядра - механизма властвования, смысл которого в том, чтобы править от имени народа, формально (юридически) признавая народ источником государственной власти. Но править от имени народа и править в интересах народа - не одно и то же!
В реформировании политической системы России интересна роль Постановления Ї Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 года «О механизме народовластия в РСФСР», состоящего всего из трёх пунктов: 1. Государственная власть в РСФСР осуществляется народом непосредственно или через представительные органы власти в центре и на местах. Основной задачей органов государственной власти и управления является служение народу. 2. В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политиче ских или общественно-политических организациях. 3. Поручить Верховному Совету РСФСР и Конституционной комиссии дорабо тать... проект Декрета о власти и представить его на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР» . Мало кто вспоминает теперь о том, что третий пункт не исполнен полностью, второй - исполнен в отношении политических противников, первый — остался на уровне декларации. И в этом проявилась закономерность всех революций, которые проходят тем мощнее, чем удачнее, «падают» на их объективную почву семена субъективных особенностей лидеров новой власти.
Преодоление двойного методологического стандарта конституционализма
Отсутствие общей «наддисциплинарной» методологии отмечают многие учёные 5 подтверждая тем самым наличие одной из важнейших проблем современного российского конституционализма - проблемы его методологии и необходимости выхода на новый уровень.
Симптоматично, что из некоторых учебников по конституционному праву исчез вопрос о методологии науки конституционного права . Оно и понятно, конституционная наука и ее преподавание в первой половине 90-х годов XX в. равнялись на лозунг деидеологизации. Вопрос же о методологии неизбежно связан с вопросом об идеологии конституционного права. Это связь двух сообщающихся сосудов, И поскольку ещё не сформирован конституционализм как государственническая, общенациональная, «наддисцип-линарная» методология, постольку оправданным является отсутствие в учебниках конституционного права вопроса о методологии, хотя этот вопрос заменён параграфом «Развитие науки конституционного права России на современном этапе» ,
Значение методологии в познании конституционной проблематики трудно переоценить. Как пишет В.В.Лазарев, «даже имея один и тот же предмет науки, но используя различные методы его исследования, ученый получит неодинаковые результаты» . Конституционное право можно изучать по-разному (и даже с разным результатом) в зависимости от методологии изучения конституционной проблематики. От реальной действительности можно либо абстрагироваться, либо сверять с нею теоретические положения.
Все научные исследования в области конституционной проблематики нужны, в конечном счете, для того, чтобы научить государственных деятелей, законодателей, правоприменителей методологически верно, научно правильно познавать и совершенствовать конституционную действительность. Ученые-конституционалисты не могут, к сожалению, влиять на совершенствование конституционной действительности непосредственно. Они делают это с помощью своих исследований, научных и публицистических работ, аналитических справок и экспертных заключений, - воздействуя с их помощью на тех же государственных служащих, "армию" которых частично пополняет студенчество юридических и политологических факультетов.
К сожалению, не многие российские политики (в т.ч. депутаты) обладают глубокими и систематизированными конституционно-правовыми знаниями.
Конституционная действительность (фактическая конституция) создается, охраняется и изменяется не только законодателями, играющими главную роль в конституционном процессе, но и огромной армией правоприменителей. А между тем из действующего законодательства, в том числе конституционного, выхолощено не только понятие интересов избирателей, но и государственных интересов, равно как и понятие Отечества. Не может быть методологически правильной отечественной науки, если она не воспитывает уважительного отношения к своему Отечеству и не способствует уяснению понятия государственных интересов и интересов народа.
Современные учебники «стерилизованы» в смысле классового подхода и упоминаний К-Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, Если раньше цитаты из их трудов изобиловали в учебной литературе к месту и не к месту, то теперь наблюдается обратный крен.
Учитывая, что цитируемые учебники предназначены для студентов 1 и 2 курсов, нетрудно представить, как оба приведенных высказывания усваиваются студентами. Ясно, что первое высказывание является и верным, и простым. Но оно принадлежит В.И.Ленину1, а на него сейчас ссылаться немодно. Зато модно ссылаться на Гегеля, цитата из которого приведена в правом столбце . Цитата из левого столбца приведена в первом разделе учебника по советскому государственному праву3. Этот раздел написан профессором B.C. Основиным. Цитата из правого столбца приведена в учебнике «Теория государства и права» в главе, написанной В.В.Лазаревым и Е.ИТемновым . Это очень хороший учебник, рассчитанный на высокоинтеллектуальный уровень подготовки студентов. Этот учебник хорош для проблемного изучения курса теории государства и права, а также для подготовки к выпускному экзамену по теории государства и права, Марксистское учение никогда не отказывалось от Гегеля и его диалектики: гегелевское учение - составная часть диалектического материализма.
Грустно читать изыскания, согласно которым весь период советской истории был исключительно тоталитарным, репрессивным, а теперь наконец-то торжествует демократия. Всё советское и социалистическое только критикуется. И наоборот, об учебнике высокопоставленного автора говорится: «Работы ученых-правоведов демократической ориентации создают общую методологическую базу для изучения права с позиций правового государства. Появляется новая теория конституционного права, решительно порывающая с тя-желым наследием прошлого» . Интересно, каков критерий выявления учёных «демократической ориентации»? Любопытно и то, что бывшие советские диссиденты (Владимир Максимов, Александр Зиновьев, Пётр Абовин-Егидес и др.), больше всего пострадавшие от советской действительности, ныне не пишут о ней в столь удручающих терминах. Наоборот, они считают, что советскую действительность нужно было реформировать, но не уничтожать. И государственность России 1985-1993 годов, будучи многовариантной, могла развиваться по иному пути, без утраты советской цивилизации .
Иными словами, двойной стандарт в методологии, свойственный общетеоретической и конституционной науке в советские времена (у "нас" все хорошо, у "них" все плохо), сменился тем же самым методологически ущербным двойным стандартом, хотя и развернувшимся на 180: "у них", на Западе, реализованы идеалы демократии, правового государства и прав человека, а "у нас" все хорошее есть лишь в той мере, в какой ориентировано на достижения западной демократии. "У них" - цивилизованные страны, а "у нас" - "эта стран
Конституционный строй и представительная система на первом этапе реформы политической системы СССР (1988-1989). Итоги первого года работы Съезда народных депутатов СССР
В советской науке подчеркивалось, что советская власть - это власть самого народа. Между тем Советы есть и форма представительства, при которой Советам подчинены их исполнительные органы и которые существуют, в местном варианте, в Швейцарии, Канаде, Техасе... В советском варианте советская власть - это верховенство избранного народом Совета над исполнительными органами, идет ли речь о Верховном Совете (Верховном Совете СССР, Верховных Советах союзных и автономных республик) или же речь идет о местных Советах народных депутатов. Без обеспечения верховенства Советов над исполнительными органами было бы немыслимо говорить о верховенстве закона, верховенстве решения местного Совета над постановлением местной партийной или административной власти. Иными словами, без обеспечения верховенства представительной (законодательной) власти, в том числе власти Совета, невозможно создавать правовое государство, внешний признак которого - принцип верховенства закона. Демократизация конца 80-ых годов сопровождалась одновременной активизацией двух лозунгов - возвращения власти Советам и построения в СССР правового государства. И наоборот, с уничтожением Советов из официальных речей Б,Н. Ельцина исчезло всякое упоминание о правовом государстве.
В.И.Ленин, подобно К.Марксу, характеризовавшему Парижскую коммуну в качестве «работающей корпорации», увидел в Советах, созданных первой русской революцией 1905года, именно такие «работающие корпорации», которые сами принимают решения, сами их исполняют и сами контролируют это исполнение.
Советская власть - это власть совета, собрания, сессии депутатов, власть органа народного представительства, будь это местный представительный орган, законодательный орган субъекта Федерации или федеральный представительный орган. Фактическое возвышение аппаратно-исполкомовских и партийных структур над Советами при советской власти не было исключительно ее собственным «извращением», оно вписывалось в общемировую закономерность фактического первенства исполнительной власти.
Представительная система была превращена в механизм своеобразного освящения воли «аппаратной власти» видимостью воли народа: сессия местного Совета голосует за решение, приготовленное на «кухне» местного исполкомовского и партийного аппарата, Верховный Совет голосует за аппаратный законопроект, утверждает указы Президиума Верховного Совета. Подобные «голосующие сессии» как эквивалент марионеточного парламента - логическое завершение бессилия советской представительной системы, за что она и поплатилась.
С властью Советов произошла трагическая вещь: в цепочке «решение -исполнение - контроль» реальной оказалась не депутатская власть, а исполнительно-распорядительная, причем представители этой власти были и депутатами, то есть сами принимали угодные им решения, и «отвечали» сами перед собой, и «контролировали» сами себя. Этой реальной исполнительной власти даже не нужно было обходить закон, когда он ей мешал в ее «исполнительной» деятельности: она изменяла закон или принимала такой «конкретизирующий» нормативно-правовой акт (положение, инструкцию, приказ), который «подправлял» закон самым выгодным для нее (!) образом, С гигантским потоком противоречащего и закону, и Конституции ведомственного и местного нормотворчества оказалась бессильной справиться прокуратура, перед этим противоконституционным явлением оказались беспомощны суды. И это тоже вполне закономерно, ибо исполнительно-распорядительная власть, подмявшая под себя представительную власть, неизбежно подомнет под себя и третью - судебную («ручные» судьи и «карманные» прокуроры).
В годы советской власти (особенно в 60-80— годы) написаны горы научной литературы о недостаточности прямого действия Конституции и законов, об искажении сути последних в «конкретизирующем» подзаконном нормотворчестве, о фактическом верховенстве «инструкционного права». Впоследствии, в эпоху президентства Ельцина ситуация усугубилась «указным правом» Президента, которое, в противоречие с Конституцией, получило статус законодательства.
Административно-ведомственный диктат есть лишь обратная сторона бессилия власти Совета депутатов. Идея разделения властей, призванная обеспечить в триединой системе властей (законодательной, исполнительной, судебной) верховенство именно первой ветви и отвергнутая применительно к Советам, в силу ее «буржуазности», работала в своеобразном варианте; приоритета партийной власти над советской властью. Правда, некоторые ученые в период критики советской системы утверждали, что была партийно-советская власть «в одном флаконе». Так сказать, «два в одном».
Сам по себе принцип разделения властей вовсе не является неотъемлемым признаком демократии. Этот принцип - знамя исполнительной власти, но отнюдь не законодательной, Поэтому в тех странах (например, в Великобритании), где парламент сильный, нет нужды в разделении властей. Принцип «работающей корпорации», как и принцип разделения властей, без обеспечения верховенства совета (и без разделения представительной, исполнительно-распорядительной, судебно-контрольной функций) оборачивается полной противоположностью - сосредоточением всей полноты власти не у корпуса народных представителей, а у исполнительного аппарата, для которого депутатский мандат, как было сказано в Отчетном докладе М. Горбачева на XXVII Съезде КПСС, превратился в бесплатное приложение к должности . Отмеченная закономерность наблюдается и поныне с одной поправкой: депутатство стало отнюдь не бесплатным приложением к должности и деньгам.
Народовластие-сущностный элемент конституционного строя
В главе 1 в параграфе о понятии конституционного строя в качестве главного его элемента названо и проанализировано народовластие как принадлежность народу верховной власти в обществе и государстве, признание народа единственным источником этой верховной власти.
Конституционный строй предполагает участие непосредственно народа в осуществлении функций власти, демократический порядок формирования государственных органов, всеобщую подчинённость интересам народа деятельности этих органов.
Конституционный строй есть особый тип властвования, связанный с при-знанием принципа народовластия (формально-демократический конституционный строй) и реализацией принципа народовластия во всех его элементах и формах проявления (реально-демократический конституционный строй). Соблюдение прав и свобод является производной и зависимой от него величиной. Вот почему правы те ученые, которые определяют конституционный строй, основываясь на категории «власть», а не на категории «личность»1.
Конституционный строй означает возведение народа в субъект политики (власти), создание органов власти, представляющих народ, и властвование от имени народа, провозглашаемого в качестве источника власти.
Статья 2 Конституции Российской Федерации, провози гасившая, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», призвана подчеркнуть великий гуманистический смысл российской демократии, что само по себе является ценным завоеванием конституционной идеологии посттоталитарной, постсталинской эпохи. Однако гуманистический потенциал Конституции Российской Федерации - и статьи 2, и главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» - так и останется не реализованным, если не исходить из того, что высшей целью конституционного государства являются интересы народа.
Статью 2 Конституции Российской Федерации, по моему мнению, следовало бы дополнить новой частью следующего содержания: «Высшей целью российского государства и главным критерием его деятельности являются интересы народа, его благосостояние, физическое и духовное здоровье».
Интересы народа и граждан - это не фантом, который не имеет каких-либо критериев. Защита интересов народа и защита конституционного строя в идеале должны быть тождественными понятиями. Конституция допускает ограничение прав и свобод личности во имя интересов народа, защиты конституционного строя (см. ч.1 ст.56 Конституции РФ), но не наоборот. Гармония интересов народа и интересов личности - цель идеального конституционного строя.
Авторы российской Конституции не включили в ее текст формулу» аналогичную статье 2 Конституции Франции, согласно которой во Франции осуществляется «власть народа, народом и для народа». В российскую Конституцию вошла лишь первая часть этой триады. Но каждая из трех частей этой формулы самостоятельна.
Выражение «для народа» призвано подчеркнуть понятие власти в интересах народа. Этого не захотели авторы российской Конституции. Их цель была классической: обеспечить власть от имени народа, но без акцентирования внимания на том, в чьих интересах, А депутаты Самарской Губернской Думы в 1998 году проголосовали за исключение из областных законов формулировок, согласно которым депутаты осуществляют свою деятельность «в интересах избирателей», «руководствуясь интересами избирателей». Эти формулировки исключены под тем предлогом, что избиратели разные и интересы у всех разные. Что же касается формулы «осуществление власти народом», то причину, по которой авторы российской Конституции её «не заметили», объясняет откровенное высказывание ЕТ.Гайдара: «В принципе, народ должен быть отчужден от власти, чего у нас никогда не было» .
Конституционный строй - не только политико-юридическое понятие, но и экономическое, идеологическое, этическое, духовное, а его параметры обнаруживаются в четких и конкретных критериях экономического, демографического, социального, духовно-культурного порядка3.
Если конституция не исходит из гармонического единства интересов личности и интересов народа, то наука вынуждена признать значительные расхождения между демократическим потенциалом Конституции и реальными достижениями демократии. Так, О.Е.Кутафин еще много лет назад констатировал: «В условиях современной действительности, характеризующейся ростом пре ступности, массовым обнищанием населения, грубейшими нарушениями прав человека, признание Конституцией РФ человека, его прав и свобод высшей ценностью носит в значительной мере лишь формальный характер (выделено мною - Н.Б.). Однако заложенный в ней большой демократический потенциал служит хорошей основой для борьбы граждан России за свои права, за свое человеческое достоинство»1.
Совсем не случайно в ч.2 ст.З Конституции РФ говорится об осуществлении народом своей власти «через органы государственной власти и органы местного самоуправления» лишь в такой абстрактной формуле. Но ничего не говорится о народных представителях. Это весьма существенная «неточность». Президенты, губернаторы, мэры - это тоже органы власти, но исполнительной, хотя и выборной. Нивелировка представительных и исполнительных органов власти, в том числе и назначаемых, весьма симптоматична.
Если исходить из такого понимания осуществления народовластия, какое изложено в ч.2 ст.З Конституции РФ, то исчезает производный от народовластия признак - представительные органы власти представляют интересы народа. Теория народного суверенитета и теория народного представительства взаимосвязаны. Конституционный строй, декларируясь как народовластие, возникает лишь там, тогда и постольку, где, когда и поскольку возникает орган народного представительства на основе всеобщего избирательного права как ограничение верховной власти главы государства в виде законов, которые принимаются только органом народного представительства (или непосредственно народом) ,
