Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Философско-правовые основы непосредственной демократии в системе местного самоуправления с. 19-63
1.1. Непосредственная демократии как система ценностей с. 19-52
1.2. Непосредственная демократия как механизм реализации самоуправления с.52-63
Глава 2. Политико-правовая природа непосредственной демократии в системе местного самоуправления с.64-131
2.1. Местное самоуправление-форма народовластия в России с.64-81.
2.2. Непосредственная демократия на местном уровне -форма народовластия в России. с.81-103
2.3. Представительная демократия на местном уровне - форма народовластия в России. с. 103-117
2.4. Соотношение непосредственной и представительной демократии на местном уровне в России с. 117-131
Глава 3. Теоретические основы непосредственной демократии в системе местного самоуправления . с. 132-204
3.1. Институты непосредственной демократии и права граждан России с. 132-146
3.2. Система и классификация институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления с. 146-167
3.3. Субъекты непосредственной демократии в системе местного самоуправления с. 167-187
3.4. Гарантии права граждан на местное самоуправлении посредством прямого волеизъявления с. 187-204
Глава 4. Правовая основа институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления России: проблемы реализации с.205-305
4.1. Муниципальные выборы с.205-231
4.2. Местный референдум с.231-245
4.3. Публичные манифестации и собрания (сходы) граждан с.245-270
4.4. Наказы избирателей. Отчеты и отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления с.271-288
4.5. Обращения, петиции и народная правотворческая инициатива с.288-305
Заключение с.306-310
Библиографический список использованной литературы с.311-342
- Непосредственная демократии как система ценностей
- Местное самоуправление-форма народовластия в России
- Институты непосредственной демократии и права граждан России
- Муниципальные выборы
Введение к работе
Актуальность темы исследования предопределяется неоднозначностью феномена непосредственной демократии.
Непосредственная демократия - категория прежде всего социальная. Она не может существовать вне общества и реализуется только в системе отношений между людьми. Будучи социальной категорией, непосредственная демократия предполагает наличие равных возможностей и условий для саморазвития, удовлетворения разнообразных материальных и духовных интересов граждан, стремление к достижению социальной справедливости, духовной свободы и независимости.
Непосредственная демократия как власть народа - категория политическая. Она характеризует соответствующую форму государства, политический режим, политические ценности, политическое движение. Сочетание этих двух характеристик позволяет определить демократию в целом, как новый социально-политический строй, знаменующий переход от традиционного, феодального и аристократического общества к обществу равных возможностей.
Непосредственная демократия - категория правовая. Ценности, составляющие содержание непосредственной демократии, совокупность институтов, процедур управления, обеспечивающих функционирование всей политической системы в интересах их реализации, объективно нуждаются в законодательном и прежде всего в конституционном закреплении.
Общее для непосредственной демократии в социальном, политическом и правовом аспектах состоит в объединяющей их природе, в едином корне, который представляет собой "общесоциальную потребность в самоорганизации, самоуправлении и саморегулировании, в необходимости упорядочить взаимоотношения личности и общества"1.
Актуальность темы исследования обусловлена ролью и местом непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Это нижний, См.: Политология. / Под ред. М.Н. Марченко. 3-е изд. М., 1999. С. 524.
максимально приближенный к населению уровень публичной власти, реформа которой сталкивается с тем же комплексом трудностей субъективного характера, что и весь модернизационный процесс политической системы России в целом. Смена парадигмы местной власти, осуществленная в последнее десятилетие XX столетия в России вызвала необходимость разработки новых научных идей, обосновывающих становление и развитие институтов непосредственной демократии на местном уровне. Исследование проблем непосредственной демократии, ее места в системе местного самоуправления, является важным условием определения основных закономерностей развития гражданского общества в России, повышения эффективности ее воздействия на политические, экономические и социальные отношения.
Необходимость данного исследования определяется и недостатками современной законодательной базы о непосредственной демократии в системе местного самоуправления, ее пробелами и внутренними противоречиями. Кроме того, к настоящему моменту накоплен определенный эмпирический опыт функционирования отдельных институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции, и противоречия нуждаются в анализе. Углубленный анализ практики реализации институтов непосредственной демократии на местном уровне, способствует выявлению и постановке соответствующих проблем и выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в этой сфере общественных отношений.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена также отсутствием научных разработок комплексного характера, посвященных теоретическому осмыслению ряда проблем: содержания непосредственной демократии, общих начал механизма ее реализации; круга институтов, составляющих систему непосредственной демократии; их классификации; особенностей, характеризующих субъекты непосредственной демократии на местном уровне. Многие из перечисленных вопросов, связанных с проблематикой непосредственной демократии на местном уровне, достаточно дискуссионны.
Всестороннее, системное, критически-аналитическое осмысление процесса реформирования непосредственной демократии в системе местного самоуправления позволит: во-первых, сделать значимые для науки теоретические заключения; во-вторых, сформулировать практические выводы и рекомендации; в-третьих, придаст обсуждению проблем непосредственной демократии на местном уровне более конструктивный характер и, следовательно, сделает его более результативным.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся по поводу содержания, механизма реализации, политико-правовой природы, теоретических основ непосредственной демократии в системе местного самоуправления, а также проблем правового регулирования и практики применения конкретных институтов непосредственной демократии на местном уровне.
Предметом исследования является совокупность международных актов, нормативных правовых актов федерального, регионального уровня и органов местного самоуправления РФ, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения общих судов, касающиеся правовой регламентации институтов непосредственной демократии на местном уровне.
Цель и задачи исследования. Цель исследования составляют: разработка фундаментальных начал теории непосредственной демократии в системе местного самоуправления; комплексное изучение основных образующих ее институтов, а также формулирование теоретических положений и конкретных рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования законодательства, регулирующего непосредственную демократию на местном уровне и практики его применения.
В соответствии с поставленной целью определен круг взаимосвязанных задач, теоретическое решение которых составляет предмет диссертационного исследования. Исходя из этого перед диссертантом стояли следующие конкретные исследовательские задачи:
выявить философско-правовые основы непосредственной демократии как формы народовластия, определив ценности, составляющие ее содержание и общие начала механизма их реализации;
исследовать политико-правовую природу местного самоуправления, как нижнего территориального уровня реализации непосредственной демократии местным сообществом, его соотношение с государственной властью;
выявить взаимодействие, показать единство и различие природы двух форм народовластия - непосредственной демократии и местного самоуправления;
теоретически обосновать непосредственную демократию как генеральный институт конституционного и муниципального права РФ, проанализировав уровни и виды правовых норм, его составляющих, исследовав специфику предмета и метода непосредственной демократии й объективном смысле;
раскрыть содержание непосредственной демократии в субъективном смысле посредством анализа соотношения институтов непосредственной демократии в их нормативно-правовом закреплении с муниципальными правами и свободами человека и гражданина;
проанализировать аспекты влияния непосредственной демократии как формы народовластия на легитимность органов местного самоуправления;
исследовать теоретические проблемы представительной демократии (объект, субъекты, источник власти, место народного представительства в системе местного самоуправления, его признаки) с целью определить формы взаимодействия непосредственной и представительной демократии на местном уровне;
рассмотреть характер депутатского мандата, определяющего взаимоотношения представителей и представляемых в интересах выявления аспектов взаимопроникновения непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления;
определить круг институтов, составляющих систему непосредственной демократии на местном уровне, дать их классификацию;
исследовать правовые аспекты круга, характерных черт субъектов непосредственной демократии в системе местного самоуправления;
проанализировать характер, особенности правового регулирования конкретных институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, проблемы их реализации, выявить и охарактеризовать присущие им недостатки, сформулировать предложения по их устранению.
Теоретическое осмысление непосредственной демократии в системе местного самоуправления призвано способствовать решению проблем реализации их на практике. На это направлены высказанные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего институты непосредственной демократии на местном уровне.
Методологическая основа исследования. Комплексный характер феномена непосредственной демократии предопределяет развернутую базу ее исследования. Непосредственная демократия, будучи социальной и политической категорией, является предметом изучения философии права. В то же время, являясь объектом конституционного и законодательного закрепления, непосредственная демократия составляет предмет позитивного права.
Отсюда вытекает необходимость двух уровней изучения непосредственной демократии.
Первый уровень - аналитическое правоведение, представляющее собой щ "отрасль специальных знаний, изучающую в практических целях законодательство, юридические нормы, права и обязанности, ответственность, другие правовые явления под углом зрения присущей им логики, систематики, юридических черт, связей и соотношений, юридической техники и аналитики"1.
Изучение непосредственной демократии на местном уровне предполагает проработку текстов нормативных правовых актов, практики их применения и выражается в толковании юридических положений, классификации юридических нормативных актов, юридических фактов, смысла, юридической терминологии, выработке на этой основе обобщений и определений. Результатом такого анализа являются: представление о степени эффективности нормативных правовых актов, регламентирующих прямое волеизъявление граждан на местном уровне, достоинствах и недостатках практики их применения; выработка обобщений, определений, классификаций, которые нередко воспринимаются законодателем и воплощаются в нормативных правовых актах.
Вторым уровнем изучения непосредственной демократии является философия права - "отрасль философско-правовых знаний, которая направлена непосредственно не на решение задач практической юриспруденции, законодательства, а на постижение сущности, предназначения и смысла права, заложенных в нем начал, принципов"2.
Философское видение непосредственной демократии дает определенный позитивный познавательный результат, позволяет самым общим образом осмыслить роль непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Использование философских подходов, общемировой философской мысли позволяет изучать непосредственную демократию с широких мировоззренческих позиций, вести ее разработку в контексте гуманитарной мысли, дать правовую интерпретацию ряда общих политико-философских принципов и идей, составляющих содержание и характеризующих механизм реализации непосредственной демократии.
Можно предположить, что изучение непосредственной демократии должно развиваться в направлении органической взаимосвязи позитивного права и философии права. Юридический анализ непосредственной демократии предполагает изучение идеи естественного права, а также прав и свобод человека, лежащих в основе конкретных институтов непосредственной демократии. Основная направленность исследований предполагает посредством изучения ценностей непосредственной демократии, механизма их реализации раскрыть ее регулятивный и ценностный материал, возможности и наиболее целесообразные формы ее использования в практике местного самоуправления. В настоящей работе предпринята попытка объединить отмеченные подходы, что определяет методологическую основу исследования.
Основным методом диссертационного исследования явился метод материалистической диалектики, опирающийся на такие его элементы, как метод восхождения от абстрактного к конкретному, принцип историзма.
Неоценимую роль в исследовании сыграл системный подход, при котором непосредственная демократия как одна из форм народовластия рассматривается в рамках механизма взаимодействия с другими формами народовластия -представительной демократией и местным самоуправлением, что позволяет выявить закономерности их соприкосновения.
Первостепенное значение для раскрытия темы диссертации имел сравнительный метод, который позволил выявить как общие черты, так и существенные различия в региональных моделях непосредственной демократии.
Для решения стоящих перед диссертантом задач был использован социологический метод. Полученный с его помощью эмпирический материал позволил обосновать некоторые конструктивные концепции политико-правовой природы непосредственной демократии, ее роли в системе местного самоуправления, предсказать социальные последствия принятия и реализации той или иной правовой нормы, определить механизмы согласования интересов различных социальных групп.
При анализе отношений прямого волеизъявления граждан на местном уровне был применен институциональный метод исследования. Именно этот метод позволил выявить собственно генеральный институт непосредственной демократии в конституционном и муниципальном праве с присущими ему специфическими признаками и атрибутами.
Не менее продуктивным в изучении такого сложного и многогранного явления, как непосредственная демократия, является междисциплинарный метод. Он учитывает не только социально-политические условия и правовые нормы, но также экономические, социально-психологические и культурологические факторы воздействующие на процессы формирования и функционирования непосредственной демократии на местном уровне. Применение перечисленных методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Теоретические основы исследования.
Научное исследование сущности, природы непосредственной демократии было начато в XVIII веке. Наиболее последовательно идея непосредственной демократии была разработана Ж.-Ж. Руссо, общепризнанным автором теории народного суверенитета, его неделимости. Ж.-Ж Руссо был сторонником непосредственной демократии и императивного мандата депутата, отрицая возможность самостоятельных решений парламентом. Его концепция, построенная на началах справедливости, совершенно правильно предугадывала то общее направление, по которому будет происходить развитие современных государств. Но она рисовала совершенно отвлеченный идеал, недостижимый в настоящем и едва ли достижимый в будущем. В дальнейшем у идеи Ж.-Ж. Руссо о чистом народовластии сторонников не было. Ш.-Л. Монтескье, Дж. Ст. Милль, А. Эсмен и другие авторы критиковали его учение с позиции невозможности ее практической реализации.
Непосредственная демократия была предметом исследования учеными XIX века. Одним из первых осуществил анализ опыта самоуправляющихся местных общин и указал на роль демократии в этом процессе французский мыслитель А. де Токвиль в классической работе "Демократия в Америке" (1837г.). Общие вопросы содержания непосредственной демократии, ее соотношения с представительной демократией, классификация и характеристика депутатских мандатов были предметом изучения А.Демишель, Ф. Демишель, М. Пикемаль1, Дж. Ст. Милля2, М.Прело , К. Хессе , А. Эсмена и других зарубежных ученых прошлого и современности.
Большое значение для диссертанта имело знакомство с трудами либеральных русских ученых-юристов конца Х1Х-начала XX веков и использование ряда результатов их исследований. Среди них можно назвать: В.М. Гессена6, М.М. Ковалевского7, О. Кокошкина8, Н.М. Коркунова9, С. Котляревского10, П. Новгородцева , К. Тахтарева , Л.А. Тихомирова , Б.Н. Чичерина .
Поскольку предметом диссертационного исследования является непосредственная демократия в системе местного самоуправления, то автором были изучены и исследованы работы по местному самоуправлению.
Проблемы местного самоуправления в конце XIX- начале XX века поднимались в работах Р. Гнейста1, Л. Еллинека2, Л. Штейна3.
Обширный круг вопросов, который породила практика их функционирования, был рассмотрен в фундаментальных трудах известных российских правоведов: Б.П.Безобразова4, А.И.Васильчикова5, А.Д. Градовского6, В. Ивановского7, Н.М. Коркунова8, Н.И. Лазаревского9, Б. Нольде10 и др. В этих работах значительное внимание уделяется: рассмотрению природы местного самоуправления; его роли и места в системе власти; изложению и сравнению позитивного законодательства о местном самоуправлении в России и зарубежных странах. В ряде работ затрагивается социальная сторона самоуправления, т.е. вопросы участия в местном самоуправлении различных общественных классов. Проблемы местного самоуправления изучаются в тесной связи с конкретными историческими условиями его существования, обобщается и анализируется обширный эмпирический материал функционирования местного самоуправления в России. Вместе с тем, в данных трудах имеет место недостаточное абстрактно-логическое осмысление сущности местного самоуправления, его соотношения с другими государственно-правовыми категориями.
Теоретические вопросы демократии, в том числе и непосредственной, довольно широко исследовались учеными в 60-80 годы XX столетия. Значительный вклад в разработку этих проблем внесли Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Р.Ф. Васильев, В.Е. Гулиев, А.И. Денисов, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, Н. Кейзеров, А.И. Ковлер, Е.И. Козлова, В.Ф.Коток, Ф.М. Рудинский, Б.А. Страшун, К.Ф. Шеремет. К сожалению, эти авторы при написании своих работ были вынуждены исходить из постулатов, диктуемых господствовавшей доктриной советского типа власти.
С началом реформ политической системы происходит изменение подходов к исследованию проблем непосредственной демократии. Получает признание, а затем и конституционное закрепление местное самоуправление, появляются новые институты непосредственной демократии (пикетирование, петиции, народная правотворческая инициатива), изменяется содержание правового регулирования традиционных институтов непосредственной демократии в законодательстве субъектов РФ (выборы, отчеты, досрочный отзыв выборных представителей).
В 90-е годы XX века в связи с возрождением идеи местного самоуправления как основы конституционного строя России в науке наблюдается широкий "фронт" исследований многочисленных теоретических и практических проблем местного самоуправления в работах следующих авторов: С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Р. Еремина, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, СИ. Кулиевой, О.Е. Кутафина, А.В. Лагуткина, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Следует отметить появление работ Ю.А. Дмитриева, С.Д. Князева, В.В. Комаровой, В.А. Кряжкова, В.И. Лысенко, М.Н. Марченко, А.Г. Мурашева, А.Е. Постникова, И.А. Старостиной, посвященных проблемам правового регулирования институтов непосредственной демократии на федеральном уровне.
Правовое регулирование институтов непосредственной демократии на местном уровне характеризуется в учебниках по конституционному и муниципальному праву М.В. Баглая, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, В.И. Фадеева.
Важное значение для разработки исследуемых проблем имеют фундаментальные труды С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, Л. Д. Воеводина, ДЛ. Златопольского, В.Н. Кудрявцева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина.
Многогранная сущность непосредственной демократии, несомненный философский аспект темы исследования побудил диссертанта использовать и философскую литературу, в которой имеется осмысление проблем свободы, равенства, ответственности, составляющие общепризнанные ценности непосредственной демократии. В связи с этим автор опирался на выводы, сделанные российскими и зарубежными философами прошлого и современности:
Ф.Гегеля1, Н.А. Бердяева2, М. Вебера3, К.С. Гаджиева4, Р. Даля5, И.А. Ильина6, А.Н. Медушевского7, Л. фон Мизеса8, B.C. Соловьева9, Ж.-Л. Шабо10, Ф. Шмиттер11.
Диссертант не мог ограничиться изучением лишь теоретических, сугубо научных источников. Поэтому результаты проведенного исследования подкреплены анализом современного отечественного законодательства, а также политико-правовой практики его реализации в субъектах Российской Федерации.
Научная новизна диссертации выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой, а также в том, что изложенные выводы и предложения имеют концептуальную и научно практическую значимость для решения фундаментальной задачи правового
обеспечения непосредственной демократии на местном уровне. В настоящий период нет научной работы, комплексно анализирующей теоретические и прикладные проблемы непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна. 1. Содержание непосредственной демократии как формы народовластия составляет совокупность нравственных, политических и правовых ценностей: свобода личности; равенство индивидов; власть большинства при уважении прав меньшинства ("закон большинства"); приоритет прав личности в рамках местного сообщества. Эти ценности имеют общецивилизованное начало и воплощают нравственные представления людей о характере взаимоотношений в демократическом государстве и обществе. Они, являясь основой демократического политического мировоззрения, политического процесса, политического режима, получили правовое воплощение в конституциях современных демократических государств и международное признание. 2. Непосредственная демократия как механизм самоуправления на местном уровне представляет совокупность институтов, процедур достижения решений местного сообщества, обеспечивающих функционирование системы местного # самоуправления. Непосредственная демократия как система ценностей реализуется посредством таких основ конституционного строя, как: плюрализм; выборность; верховенство правового закона и, прежде всего, Конституции. т 3. Единство непосредственной демократии и местного самоуправления состоит в том, что: 1) оба института - разновидности народовластия, предполагающие участие граждан в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения; 2) общности ценностей, составляющих их содержание, а также принципов, лежа-щих в основе их реализации. Различие непосредственной демократии и местного самоуправления определяется тем, что местное самоуправление - прежде всего свойство местного сообщества решать вопросы местного значения. Непосредственная демократия выступает как часть организационного механизма, обеспечивающего реализацию этого свойства, представляющего собой систему форм и способов прямого участия в местном самоуправлении. Следовательно, • местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Местное самоуправление, представляя органическое соединение институтов представительной и непосредственной демократии, шире по формам, возможностям осуществления, чем непосредственная демократия. 4. Непосредственная демократия на местном уровне в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, составляющих институт конституционного и муниципального права РФ, регулирующих формы прямого волеизъявления членов местного сообщества при осуществлении местного самоуправления. Нормы, составляющие непосредственную демократию в объективном смысле, классифицируются на нормы-определения, нормы принципы, нормы-цели, нормы-запреты, компетенционные нормы, нормы-санкции, императивные нормы, нормы-расчеты.
5. Правоотношения, составляющие предмет института непосредственной демократии рассматриваются в широком и узком смыслах. Правоотношения в широком смысле (объективно возникающая до закона особая форма социального взаимодействия, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями) составляют основу фактических институтов непосредственной демократии. Правоотношения в узком смысле возникают на основе юридических норм и составляют основу юридических институтов непосредственной демократии. Методами непосредственной демократии в объективном смысле являются императивный и диспозитивный. : 6. Непосредственная демократия в субъективном смысле - это право гражданина путем прямого волеизъявления принимать участие в осуществлении местного самоуправления. Ядро институтов непосредственной демократии составляют w определяет объект представительства, источник власти в системе местного самоуправления, характер отношений представительства, разграничивает категории "представитель" и "представительный орган местного самоуправления". Представительными признаются коллегиальные выборные органы местного самоуправления. К представителям относятся как коллегиальные выборные органы местного самоуправления, так и выбираемые населением должностные лица местного самоуправления, деятельность которых в целом характеризует представительную систему местного самоуправления и представительную демократию на местном уровне.
9. Признание наиболее распространенным в представительной системе местного самоуправления России полусвободного мандата депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Признаками, характеризующими полусвободный мандат являются: отсутствие наказов избирателей, место которых занимает предвыборная программа; наличие отчетов и отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Вывод о том, что отдельные институты непосредственной демократии одновременно являются составной частью, институтами представительной демократии. Они как бы образуют ядро соприкосновения этих двух форм демократии на местном уровне. К их числу относятся: выборы, отчеты депутатов перед избирателями; возможность их отзыва; собрания (сходы) по месту жительства.
10. Непосредственная демократия в объективном и субъективном смыслах имеет специфический круг субъектов, определяемых характером прав и свобод, составляющих ядро конкретных институтов непосредственной демократии. Первичным субъектом непосредственной демократии в системе местного самоуправления признается человек - член местного сообщества. Коллективные права местных сообществ являются производными по отношению к индивидуальным, муниципальным правам и свободам гражданина.
11. Признание необходимости совершенствования законодательства субъектов РФ о наказах избирателей, основные направления которого изложены в диссертации.
12. Предложение о необходимости более детальной регламентации в законах о статусе депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления процедуры организации и проведения отчетов на основе изложенных в диссертации теоретических разработок, учитывающих достоинства и недостатки практики их проведения.
13. Характеристика юридической природы свободы собраний и публичных манифестаций как: естественных, неотчуждаемых прав и свобод; имеющих политический характер; конституционных по форме и содержанию; составляющих основу института непосредственной демократии.
14. Рассмотрение роли и места собраний (сходов) граждан в системе местного самоуправления в трех аспектах: института непосредственной демократии; в определенных законом случаях института представительной демократии; одну из форм осуществления территориального общественного самоуправления. Признание целесообразности внесения в ст.24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 28 августа 1995 г. дополнения об обязательном характере решений собраний (сходов) граждан, принятых в пределах их компетенции.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что оно представляет собой первую научную разработку комплексного характера важной и малоизученной проблемы науки конституционного и муниципального права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о следующем: содержании непосредственной демократии; общих началах механизма ее реализации; круга институтов, составляющих систему непосредственной демократии, их классификации; особенностей, характеризующих субъекты . непосредственной демократии на местном уровне.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем практические выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности и правоприменительной практике органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления. Результаты исследования также могут быть использованы в научной работе и в процессе преподавания в высших учебных заведениях курсов "Конституционное право Российской Федерации" и "Муниципальное право Российской Федерации". Апробация результатов исследования.
Основные положения, выводы и рекомендации диссертанта изложены в опубликованных работах: трех монографиях и 30 статьях и тезисах. Всего по теме исследования опубликовано 39 научных работ (объемом более 57 п.л.)
Положения диссертации использованы в процессе преподавания конституционного права Российской Федерации, спецкурсов "Проблемы теории конституционного права" и "Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России" в Алтайском государственном университете, а также в подготовленном диссертантом учебном пособии. Материалы и выводы по теме исследования изложены на республиканских и межрегиональных конференциях.
Непосредственная демократии как система ценностей
Непосредственная демократия как форма прямого волеизъявления членов местного сообщества является производной от более общего и емкого понятия "демократия". Будучи частью более общей системы, непосредственная демократия характеризуется признаками, свойственными демократии в целом. Это дает возможность глубже понять суть исследуемого явления, способы и характер взаимодействия непосредственной демократии с другими подсистемами более общей системы - демократии. ЦЇ Термин "демократия" является одним из наиболее распространенных в политологии и юридической литературе в России. Едва ли существует какое-либо другое конституционно-правовое понятие помимо "демократии", которому давалось бы столь различное толкование. Не случайно А. Лейпхарт отмечает, что "демократия - это понятие, которое решительно не поддается определению" . И тем не менее наиболее распространенным является определение демократии как народовластия в соответствии с дословным переводом этого термина с древнегреческого языка. Кроме того, в науке существуют концепции, определяющие демократию как форму государства, форму государственного устройства, политический режим, политическое мировоззрение, политическую ценность, политическое движение2. Авторы, придерживающиеся различных концепций, вместе с тем в качестве признаков демократии во всех этих значениях называют, как правило, свободу и политические права личности, равенство индивидов, власть большинства при уважении прав меньшинства, приоритет прав человека над правами государства. Совокупность этих нравственных, политических, правовых ценностей, разделяемых обществом, составляет содержание демократии. Эти европейские по происхождению ценности имеют общецивилизованное начало. В них воплощены нравственные представления людей о характере взаимоотношений в демократическом государстве и обществе. Они являются основой демократического политического мировоззрения, политического процесса, политического режима и составляют политическую ценность. Эти нравственные и политические ценности в конституциях современных государств получили правовое воплощение и международное признание. В связи с этим представляется актуальным мнение Т. Парсонса о том, что подобные ценности потенциально, а обычно и реально выходят за рамки любого конкретного сообщества. Они пронизывают всю модернизированную и "модернизующуюся" систему современных обществ. С этой точки зрения решающее значение приобретает вопрос об "институционализации единой для всех современных обществ системы ценностей"1. Благодаря наличию системы нравственных и политических ценностей, которые одобряются и поддерживаются сторонниками различных политических, философских, нравственных течений, группами с разными социально-экономическими интересами, в рамках демократии, в том числе и непосредственной, сочетаются плюрализм и консенсус. Сказанное позволяет признать спорным утверждение, что в "реальной действительности у разделяющих различные, а тем более несовместимые друг с другом ценности и # интересы слоев общества нет и не может быть общих для всех идеалов демократии"2. Действительно, единых представлений о народе, обществе, местном сообществе, в власти и самоуправлении, гуманизме и справедливости абсолютно для всех, любого и каждого в отдельности нет и не может быть. Однако нормальное эволюционное развитие общества и государства предполагает поддержку большинством народа, местного сообщества основополагающих, общецивилизованных начал, без которых немыслима непосредственная демократия как народовластие. Без этих начал, без этих ценностей непосредственной демократии невозможен переход от традиционного общества к техногенной - цивилизации. Информационная техногенная цивилизация осуществима лишь при широком обмене информацией, открытом доступе к ней. А это предполагает признание большинством народа, местного сообщества необходимости соблюдения и достижения ценностей непосредственной демократии. В конечном итоге, именно необходимость создания условий для перехода от индустриального к постиндустриальному развитию стимулировала начало российских реформ в 1985 г. Непосредственная демократия на местном уровне предполагает прежде всего принятие решений большинством при уважении прав меньшинства. Проблема принципа большинства как ценности, определяющей содержание непосредственной демократии, отнюдь не является новой для юридической науки. С момента появления непосредственной демократии как формы самоуправления дискуссионным был вопрос о способах его достижения. Так, А. Эсмен считал это правило естественным и необходимым как "единственно мирное и могущее быть принято всеми"1. "Действительно, - писал он - возможны были бы только еще два других выхода, одинаково простых и удовлетворительных: один заключается в требовании единогласия вотирующих, другой - в обращении к суду самых мудрых. Но стремление к единогласию есть химера в сколько-нибудь обширной и разнородной группе людей: оно могло получить применение только в очень тесных и вообще примитивных соединениях, но и там оно, впрочем, представляется более кажущимся, чем действительным, так как оно сводится просто к тому, что в толпе не поднимается ни одного голоса против мнения, высказанного каким-нибудь влиятельным лицом. В развитом же обществе требование единогласия обрекало бы это общество на неподвижность. Что же касается до самых мудрых, то, по мере удаления от первобытных обществ, где старость вообще принимается за признак мудрости, - нельзя было бы найти достоверных признаков для их определения. Закон большинства есть одна из тех простых идей, которые заставляют себя принять сразу"2.
Итак, самоуправление в смысле всеобщего согласия с принимаемыми решениями и теоретически и практически неосуществимо. Непосредственная демократия в чистом виде (т.е. как правление воли всего местного сообщества) вообще невозможна и представляет собой миф, не имеющий ничего общего с реальностью политической жизни. Человечество еще не придумало такую совершенную форму осуществления самоуправления, которая, будучи эффективной, жизнеспособной и справедливой нравилась бы всем и в одинаковой степени выражала волю и интересы всех слоев местного сообщества, при этом соответствовала бы принципам защиты прав человека и свобод личности. Поэтому в современной науке непосредственная демократия ассоциируется, как правило, с принятием решений большинством голосов.
Нельзя сказать, что принятие социальных, политических, правовых решений большинством голосов безупречно и защищено от ошибок. Быстрое введение демократических политических институтов в странах, где их прежде не было или они не закрепились, вполне может иметь деструктивные последствия. Результатом этого явления стало создание предпосылок для участия широких слоев населения в процессе принятия политических решений при отсутствии механизма контроля за качеством принимаемых решений. Появление на исторической арене больших масс населения, которые, с одной стороны, стали оказывать сильное влияние на политические процессы, а с другой не были подготовлены к принятию подлинно демократических ценностей привели к превращению некоторых провозглашенных демократий в тиранические режимы. Именно таким путем (демократическим) в Германии пришел к власти Гитлер в 1933 г.
Местное самоуправление-форма народовластия в России
Конституция России в гл. 1 "Основы конституционного строя" провозглашает: "Носителем суверенитета и единственным источником власти Российской Федерации является ее многонациональный народ" (п. 1 ст. 3), а в ст. 1 характеризует Россию как демократическое государство. Тем самым Основной закон Российской Федерации закрепляет важнейшую основу конституционного строя - демократию. Демократия как основа конституционного строя предполагает осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3 Конституции РФ).
Соответственно названным основным направлениям осуществления власти народом, можно выделить три генеральных института демократии как народовластия: непосредственная демократия, представительная демократия и местное самоуправление. В свою очередь каждый из названных генеральных институтов демократии делится на основные институты1. В зависимости от пространственных пределов институты непосредственной и представительной демократии имеют три сферы действия: федеральный, региональный (республиканский) и местный уровни. Предметом нашего исследования является непосредственная демократия в системе местного самоуправления.
Талантливый представитель немецкой науки Е. Мейер, приступая к учению о самоуправлении, предупреждал: "Всякие теоретические стремления, имеющие целью понятие самоуправления построить из чистого эфира мысли лишены сколько- нибудь прочного значения"2.
Более верным представляется мнение российского государствоведа Б.Э. Нольде, считавшего, что многое в учении о местном самоуправлении как раз приходиться строить "из чистого эфира мысли". Нам нужны основные понятия, отвлеченные от конкретного содержания, ибо без "них нельзя разобраться в пестрой действительности государственно-правовых явлений"1. "Довольно странно думать, говорил еще Л. Штейн, защищая необходимость общих определений, будто можно знать материал, им не владея"2.
Поэтому анализ проблем непосредственной демократии на местном уровне следует начать с исследования общих определений понятия, политико-правовой природы местного самоуправления, его соотношения с государственной властью. В российской науке конституционного права отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного самоуправления. Вопрос о сущности или "природе" местного самоуправления весьма непрост и с давних пор был камнем преткновения для юридической науки. Он занимал и занимает центральное место в научных исследованиях, посвященных проблемам местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует его (ст. 12).
В определении понятия местного самоуправления можно выделить три основные направления, которые, однако, не исчерпывают всего многообразия существующих в юридической литературе определений этого понятия.
Первое, наиболее многочисленное и распространенное в дореволюционной юридической науке представление о местном самоуправлении, как о разновидности управления. Приведем несколько подобных определений понятия местного самоуправления.
Германский государствовед Г. Еллинек под местным самоуправлением понимал "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами-управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через самих заинтересованных лиц"3.
Н. И.Лазаревский определял самоуправление как "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением 1.
Аналогичное мнение высказывали В.П. Безобразов и Н. М. Коркунов , считавшие местное самоуправление составной частью государственного управления. Вторым, наиболее распространенным в современной науке конституционного и муниципального права является представление о местном самоуправлении как самостоятельном участии жителей в решении задач местного значения. Оно не является новым и неожиданным для юридической науки. Так, английский ученый И. Редлих под местным самоуправлением понимал осуществление местными жителями, или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву . В.И. Фадеев определяет местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории5. По мнению А.В. Лагуткина под "местным самоуправлением следует понимать одну из форм народовластия, представляющую собой инициативную деятельность местных сообществ (населения определенной территории), осуществляемую ими на условиях сочетания местных и государственных интересов и решения вопросов местной жизни, под свою ответственность в пределах определенной территории"6. Наиболее последовательно это направление в определении понятия местного самоуправления синтезировано в ст.2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995г.: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций"1.
Институты непосредственной демократии и права граждан России
Непосредственная демократия в системе местного самоуправления - это совокупность ее институтов, взаимосвязанных между собой единством способа прямого волеизъявления граждан при решении вопросов местного значения.
Непосредственная демократия в субъективном смысле - это право гражданина путем прямого волеизъявления принимать участие в осуществлении местного самоуправления. Право на осуществление местного самоуправления посредством прямого волеизъявления членов местного сообщества реализуется через группу муниципальных прав, свобод и обязанностей публичного характера.
"Для деятельности гражданина в публично-правовой сфере характерно осуществление прав и свобод путем самореализации через публичные институты. В отличие от норм частного права, предоставляющих гражданину возможность самому реализовать свое право в допускаемых легальных формах, здесь всегда возникают двусторонние отношения. Одной стороной всегда выступает субъект властных полномочий, на которого законом возложена обязанность содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть гарантом"1.
В науке конституционного права применительно к непосредственной демократии, ее разновидностям используют два термина: формы и институты. Являются ли они тождественными или нет? Если нет, то который из них наиболее удачен применительно к разновидностям непосредственной демократии? Терминологические споры отнюдь не всегда схоластические. Разные определения одних и тех же явлений только подчеркивают многообразие проявления их сущности. Поэтому можно использовать как то, так и другое понятие, уяснив предварительно содержание каждого.
Обратимся к имеющимся определениям этих терминов в словарях. Советский энциклопедический словарь определяет форму как "1) внешнее очертание, наружный вид, контуры предмета. 2) внешнее выражение какого-либо содержания"1. Словарь иностранных слов кроме названных значений этого термина предлагает следующий: "форма -...устройство, структура чего-либо, система организации чего-либо, например, формы правления" .
Институт - "определенная организация общественной деятельности и социальных отношений, воплощающая в себе нормы экономической, политической, право вой, нравственной и т.п. жизни общества, а также социальные правила жизнедеятельности и поведения людей; функция социальных институтов - регулирование тех или иных сфер социальных отношении; в праве - совокупность норм права, регулирующих какие-либо однородные, обособленные общественные отношения3.
Итак, форма - внешнее выражение, система организации. Институт - также определенная организация общественной деятельности, социальных отношений (социальный институт), совокупность норм права, регулирующих однородные, общественные отношения (правовой институт). Следовательно, как форма, так и институт представляют собой систему организации определенного явления, общественной деятельности, социальных отношений. В этом сходство, тождество этих двух терминов, но лишь частичное. Содержание термина "институт" шире, богаче, нежели термина "форма." Категория "институт" имеет не только социальное, но и правовое содержание (социальный институт, правовой институт). Это позволяет сделать вывод о предпочтительности употребления категории "институт непосредственной демократии" по сравнению с категорией "формы непосредственной демократии." В отечественной науке конституционного права высказано мнение о наличии муниципальных прав и свобод. Н.С. Бондарь под муниципальными понимает права и свободы, которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении
муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе1. Генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод гражданина по мнению автора составляет конституционное право на осуществление местного самоуправления. Таким образом, муниципальные права и свободы имеют конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень своего юридического закрепления. Взаимосвязь конституционных прав и свобод человека и гражданина с институтом муниципальных прав проявляется в предопределенности муниципальных прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности . Следовательно, муниципальные права и свободы составляют ядро институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления и не могут быть отделены от тех институтов, составной частью которых они являются, без того, чтобы не нарушить единую правовую ткань.
Муниципальные права и свободы человека - необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент каждого института непосредственной демократии, определенный (а именно субъектно-человеческий) аспект выражения сущности института непосредственной демократии как особого типа и специфической формы социальной регуляции. Институт непосредственной демократии на местном уровне без муниципальных прав и свобод невозможен, как и муниципальные права и свободы по осуществлению непосредственного волеизъявления членов местного сообщества без института непосредственной демократии. Институты непосредственной демократии в их нормативно - правовом закреплении следует рассматривать в неразрывной связи с правами и свободами, воплощающими в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином -членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество.
Муниципальные выборы
Итак, муниципальные выборы как институт непосредственной демократии
представляют совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе избрания депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Правовую основу выборов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.; Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г.; Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г.; а также принятые представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации законы или положения о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, уставы муниципальных образований. Совокупность норм, предусмотренных указанными актами, составляют муниципальное избирательное право, в системе которого можно выделить две основные группы норм: конституционные и обычные. Обычные нормы в свою очередь состоят из трех групп: федеральных, республиканских (региональных) и муниципальных.
Среди перечисленных законодательных актов следует отметить наличие избирательных кодексов в 14 субъектах РФ. В восьми из них кодексы регулируют выборы всех уровней, в Свердловской области и Коми-Пермяцком автономном округе кодексы регулируют выборы и отзыв, еще в пяти регионах - выборы, референдумы и отзыв. Для избирательных кодексов характерно наличие общей и особенной частей. Подходы к структуре особенной части неодинаковы. Так, в особенной части Кодексов Алтайского края, Владимирской области изложены особенности характерные для каждого вида выборов1. Положения особенной части Избирательных Кодексов Свердловской, Амурской областей излагаются применительно к отдельным стадиям избирательного процесса2. Оба подхода к определению структуры избирательных кодексов имеют слабые стороны, которыми являются неизбежные повторения при описании многочисленных особенностей избирательных процедур ко всем видам выборов, или отдельных видов выборов применительно к избирательным процедурам.
Муниципальное избирательное право РФ закрепляет базовые принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина России с целью принудить к участию или неучастию в выборах, а также повлиять на его свободное волеизъявление.
Всеобщее избирательное право означает, что все взрослые граждане РФ имеют право избирать и быть избранными независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Конституция РФ определяет две категории граждан, не участвующих в выборах. Прежде всего, согласно ч.2 ст. 32 Конституции России не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными. Это правило, однако, не может рассматриваться как ограничение всеобщего избирательного права. Участие в выборах - акт проявления сознательной воли граждан и вполне естественно, что лица, не отдающие отчета в своих поступках, не могут участвовать в выборах.
Часть 3 ст.32 Конституции Российской Федерации устанавливает, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда вступившему в законную силу. В отношении этой категории граждан следует иметь в виду, что речь идет не о лишении, а о приостановлении их избирательных прав1.
Для получения активного избирательного права требуется достижение 18-летнего возраста на день выборов. Возрастной ценз для реализации пассивного избирательного права согласно Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. не может превышать 21 год на выборах органов и должностных лиц местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается (п. 6 ст. 4). Правовые ориентиры возрастного ценза для пассивного избирательного права, установленные Федеральным законом, конкретизированы в законах субъектов Российской Федерации. Они устанавливают право быть избранным главой муниципального образования, как правило, с 21 года, а право быть избранным депутатом представительного органа местного самоуправления либо с 18 лет , либо с 21 года . Более демократичными представляются положения законов, закрепляющие право быть избранным в представительный орган местного самоуправления с 18 лет. Установление повышенного возрастного ценза для пассивного избирательного права обычно обосновывают необходимостью наличия у депутата жизненного опыта, определенного количества накопленной им информации об окружающем мире, определенных навыков в решении жизненных проблем. Однако известно, что жизненный опыт не всегда приходит с годами и даже у ровесников он неодинаков. Истории известны примеры, когда некоторые молодые люди становились государственными и общественными деятелями в очень молодом возрасте. И если молодым людям с 18 лет доверяют защищать Родину с оружием в руках, то почему они не имеют права быть избранными в представительные органы местного самоуправления? Представляется, что в ст. 4 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. следует установить, что минимальный возраст кандидата в депутаты не может превышать 18 лет. Это будет соответствовать тенденции развития законодательства зарубежных стран о снижении возраста для пассивного избирательного права и способствовать участию в выборах молодых граждан России.
