Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовой анализ избирательного законодательства субъектов РФ 13
1. Проблема конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства 13
2. Теоретико-правовые основания избирательного законодательства субъектов РФ 28
3. Структура действующего избирательного законодательства субъектов Российской Федерации 78
Глава 2. Совершенствование избирательного законодательства субъектов Российской Федерации в современный период 123
1. Периодизация развития избирательного законодательства субъектов РФ и его содержание 123
2. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства субъектов Российской Федерации 147
Заключение 172
Список использованных нормативных источников и литературы 180
- Проблема конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства
- Теоретико-правовые основания избирательного законодательства субъектов РФ
- Периодизация развития избирательного законодательства субъектов РФ и его содержание
- Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства субъектов
Введение к работе
Федеративный характер Российского государства предопределяет не только двухуровневую систему органов государственной власти, но и двухуровневую систему законодательства. Вследствие этого электоральные правила и процедуры формирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливаются как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ и местного самоуправления.
В настоящее время в научной литературе отмечается повышенный интерес к избирательной проблематике. Однако, несмотря на значительный объем исследований современного состояния российской избирательной системы, многие вопросы избирательного права и законодательства субъектов Российской Федерации освещаются и преподносятся фрагментарно и противоречиво. При этом избирательное законодательство субъектов РФ к настоящему времени приобрело весьма значительный объем. Если в составе федерального избирательного законодательства можно выделить несколько актов, комплексно регулирующих избирательные отношения (ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ФЗ РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ФЗ РФ «О выборах Президента Российской Федерации»), то избирательное законодательство субъектов Российской Федерации насчитывает порядка 350-400 законодательных актов. Кроме этого необходимо отметить значительную динамику в развитии избирательного законодательства. За последние девять лет трижды пересматривался рамочный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, который подвергся многочисленным существенным изменениям. Последняя редакция Федерального закона Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ предполагает внесение существенных изменений в правовое регулирование избирательной системы
субъектов Российской Федерации. Соответственно рамочному федеральному закону в настоящее время в субъектах Федерации либо принимаются новые избирательные законы, либо вносятся изменения в действующие.
В соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ в субъектах РФ вводится смешанная избирательная система по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, усиливается роль политических партий в избирательном процессе, вносятся содержательные изменения в некоторые стадии избирательного процесса. В результате этого ожидается качественное изменение избирательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Все вышеуказанное обусловливает огромный интерес к избирательному праву и законодательству субъектов Российской Федерации со стороны теории государства и права, конституционного права, социологии, политологии. Несмотря на значительный объем исторических, социологических, политологических, юридических исследований избирательной системы Российской Федерации, комплексные работы юридического характера, рассматривающие избирательное право и законодательство субъектов Российской Федерации как объективные правовые феномены встречаются сравнительно редко. К тому же эти немногочисленные работы не учитывают и объективно не могут учесть последние существенные изменения избирательного законодательства, трансформации избирательных систем субъектов Российской Федерации. Эти законодательные новации нуждаются в обобщении и научном осмыслении.
Именно все вышеназванные обстоятельства обусловили актуальность и практическую значимость данного диссертационного исследования, определили выбор его темы.
Степень научной разработанности темы. Поскольку тема диссертационного исследования имеет комплексный характер, ее раскрытие предполагает обращение к специальной юридической литературе,
исследованиям в области теории государства и права, конституционного права и других общественных наук, данным электоральной статистики за период с 1994г, по 2002 г., докладов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы А.С. Автономова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.И, Васильева, Ю.А. Веденеева, Т.Д. Зражевской, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышева, Д.А. Керимова, С.Д. Князева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, Р.З. Лившица, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, Н.И. Матузова, СВ. Полениной, А.Е. Постникова, В.Н. Протасова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хорошего, А.Ф. Шебанова, Л.С. Явича.
Большое значение для раскрытия темы диссертации имели работы С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, Р.Т. Биктагирова, А.А. Вешнякова, A.M. Витченко, А.И. Денисова, А.И. Кима, Е.И Колюшина, А.И. Ковлера, А.И.Королева, А.С Матвеенкова, В.Д. Мостовщикова, В.И. Наумова, С.Л. Сергевнина, В .А Сивицкого, И.П. Трайнина, В.Е. Чиркина, М.Д. Шаргородского, Ю.А. Юдина и др.
В исследовании используется теоретический материал, созданный дореволюционными трудами российских ученых-государствоведов Б. Велихова, В.М. Гессена, Н.И. Лазаревского, М. Ориу.
Нормативную базу исследования составляют конституционные акты Российской Федерации - Конституция Российской Федерации 1993 года, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации; Федеральные законы (в том числе Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ»); Указы Президента Российской Федерации; Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
В работе были использовано законодательство 78 субъектов Российской Федерации, акты Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является определение теоретических начал современного избирательного права и законодательства субъектов Российской Федерации, комплексное изучение правового регулирования выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также формулирование теоретических положений и конкретных рекомендаций, имеющих значение для совершенствования избирательного законодательства субъектов Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью, определен круг взаимосвязанных задач, обусловивших структуру диссертационного исследования:
определить теоретико-правовые основания избирательного права и законодательства субъектов Российской Федерации, их место в системе российского права, круг источников;
провести формально-юридический анализ действующего избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе учредительных актов субъектов Федерации, в части регламентирующей избирательные права, законов о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, законов об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации;
проанализировать теоретическую и формально-юридическую
основу кодификационной деятельности субъектов Российской Федерации в
сфере избирательного права;
осуществить периодизацию развития избирательного
законодательства субъектов Российской Федерации, раскрыть особенности
каждого периода развития избирательного законодательства субъектов Российской Федерации и выявить общие тенденции его развития;
исследовать действующее федеральное избирательное
законодательство, в части регулирования выборов в органы государственной
власти субъектов РФ и муниципальных выборов и раскрыть его взаимосвязь с
избирательным законодательством субъектов Российской Федерации;
выявить проблемы правового регулирования выборов в органы
государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления и
предложить конкретные рекомендации по совершенствованию избирательного
законодательства субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в РФ.
Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и практика их применения.
Методологической основой диссертационного исследования явились
диалектический, логический, системно-структурный, конкретно-
социологический методы. При написании работы использовались также и специальные правовые (формально-юридический, сравнительный) методы познания. Комплексное использование вышеперечисленных методов позволило автору сформулировать основные выводы, относящиеся к теме диссертационного исследования.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное конституционно-правовое исследование теоретических и прикладных проблем избирательного права и законодательства субъектов Российской Федерации. В работе рассматриваются категории «избирательное право субъектов Российской Федерации», «избирательное
законодательство субъектов Российской Федерации», определяется их место в правовой системе Российской Федерации, проблема конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства, проводится анализ структуры избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, исследуется динамика развития избирательного законодательства субъектов Российской Федерации в 1994-2002 годах, рассматривается обновленное в 2002-2003 годах законодательство Российской Федерации, в части норм, регламентирующих выборы в органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
На основе изучения опыта правового регулирования региональных и муниципальных выборов обосновывается и формулируется ряд предложений по совершенствованию соответствующих норм избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, В частности, вниманию законодателей субъектов РФ предлагается проект структуры (концепция) Избирательного кодекса субъекта Российской Федерации, разработанный автором.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения и выводы, обладающие элементами научной новизны:
проанализировав действующее избирательное законодательство и
практику его применения в субъектах РФ диссертант сделал вывод, что
введение смешанной избирательной системы при проведении выборов в
законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации отвечает тенденциям развития избирательной
системы РФ и задачам, стоящим при формировании законодательного
(представительного) органа субъекта Российской Федерации в современный
период;
на основе анализа динамики развития избирательного
законодательства субъектов РФ выявлено, что трансформация избирательного
законодательства субъектов РФ идет не только в содержательном плане (материально-правовом), но и в структурном (формально-юридическом):
- с одной стороны, для избирательного законодательства субъектов РФ
характерно сокращение законодательного массива, регулирующего
избирательные отношения путем объединения всего нормативно-правового
материала в единый кодекс;
- с другой стороны, появляются новые законы, регламентирующие отдельные
стадии и вопросы избирательного процесса (законы о предвыборной агитации,
законы об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации, о
территориальных избирательных комиссиях).
на основании анализа норм конституционного законодательства, правоприменительной практики и процессов развития избирательного законодательства субъектов Российской Федерации сделан вывод о том, что избирательное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, определяющим фактором трансформации избирательного законодательства субъектов РФ является федеральное избирательное законодательство.
анализируя избирательное законодательство субъектов РФ с момента начала реформирования избирательных систем (с 1993 года) по сегодняшний день диссертант выделил два этапа его развития:
этап, характеризующийся регулированием избирательных отношений подзаконными актами (1993 г.)
этап законодательного регулирования избирательных отношений в субъектах РФ (1994 г. — 2003 г.), который включает в себя периоды, связанные с принятием федеральных законов, закрепляющих основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации и внесением поправок в них;
с вступлением в силу Федерального закона Российской
Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российская Федерация» от 12 июня 2002 г. и проведением на его основе выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления субъекты Российской Федерации вновь поставлены перед задачей приведения своих законов о выборах в соответствие с федеральным законодательством;
проанализировав систему избирательного законодательства
субъектов РФ диссертант обозначил два подхода к формированию системы
избирательного законодательства субъектов РФ:
- когда избирательное законодательство субъектов РФ включает в себя
целый набор законов, регулирующих отдельные виды выборов;
- когда избирательные отношения регулируются единым сводным
нормативным актом — избирательным кодексом или законом о выборах в
государственные и муниципальные органы власти субъектов РФ;
диссертантом выявлено, что развитие избирательного
законодательства субъектов РФ подвержено тенденции централизации
правового регулирования избирательных отношений (федеральное
избирательное законодательство регламентирует все больший объем
отношений, складывающихся в ходе проведения выборов в органы
государственной власти субъектов РФ и отчасти муниципальных выборов). При
этом необходимо отметить, что с возрастанием тенденции централизации
уменьшается объем законодательства субъектов Российской Федерации, не
соответствующего федеральному.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения и выводы исследования могут быть использованы при разработке спецкурсов по Конституционному праву России: «Избирательное право и процесс в Российской Федерации», «Избирательная система Российской Федерации» в процессе чтения спецкурсов, при проведении практических занятий по указанным учебным дисциплинам.
Теоретические положения и выводы исследования могут быть использованы в целях уточнения некоторых конституционных норм, совершенствования избирательного законодательства РФ и ее субъектов. Научно-практическая значимость диссертации состоит также в том, что ее материалы могут быть использованы при дальнейшей научной разработке категорий избирательного права и законодательства субъектов Российской Федерации, проблем правового регулирования региональных и муниципальных выборов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные
положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях
по теме проведенного исследования (Агаларова К.А. Трансформация
избирательной системы субъектов Российской Федерации//Вестник
Удмуртского Университета. Серия Правоведение. Ижевск: Детектив-информ. -2003. - с. 38-47; Агаларова К.А. Некоторые проблемы совершенствования регионального избирательного законодательства// Право; теория и практика. М.: Тезарус. -2003. -№15 (30). -с.7-11; Агаларова К.А. Понятие регионального законодательства// Право: теория и практика. Материалы научно-практической конференции 26 апреля 2002 г. - Ижевск: Детектив-информ.- 2002. - с. 74-78), в выступлениях на научно-практических конференциях («Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: проблемы реализации и защиты», Москва, 1999 г.; «Теоретические и практические правовые проблемы в разработках ученых ИПСУБ», Ижевск, 2002 г.), а также были обсуждены и одобрены на заседаниях проблемно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и научной литературы.
Проблема конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства
В федеративном государстве право представляет собой довольно сложную систему, поскольку формируется как федеральной властью, так и властями субъектов федерации. В результате в федерации переплетаются несколько правовых уровней, условно именуемых федеральным правом и правом субъектов федерации. В научной правовой литературе (как российской, так и зарубежной) эти понятия мало разработаны.1 В России федеральное право и право субъектов федерации рассматривается, преимущественно, в позитивистском смысле, как совокупность норм, созданных властями разного уровня. Согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Российское законодательство не применяет термин «правовая система» и «федеральное право», наибольшее распространение получили понятия «законодательство Российской Федерации» и «законодательство субъекта Российской Федерации». Как части (элементы) единого целого они находятся в сложном взаимодействии, что позволяет должным образом функционировать всей системе. В отечественной специальной литературе встречаются разные подходы к тому, что же собственно, разграничивается между федерацией и ее субъектами. Так, Д.Л. Ковачев полагает, что между федерацией и ее субъектами распределяются предметы ведения, поскольку компетенция как совокупность полномочий бывает лишь у органов Федерации и ее субъектов.2 Б.А. Страшун, напротив, отстаивает точку зрения, согласно которой между федерацией и ее субъектами размежевывается именно компетенция, так как один и тот же предмет ведения может быть объектом полномочий и федерации, и её субъектов, хотя полномочия при этом различны (у федерации, например, полномочие законодательства, у субъектов - полномочие исполнения законов). Представляется, что сам терминологический спор о том, что размежевывается -компетенция или предметы ведения, носит до определенной степени надуманный характер. Сфера деятельности юридически может быть определена только через круг установленных правовым актом полномочий и прав, а федерация (как и всякое государство вообще) и ее субъекты всегда действуют (могут действовать) только через свои органы. Здесь необходимо акцентировать внимание на том, что «именно четкая правовая регламентация процесса разделения полномочий и предметов ведения между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации является основой эффективного функционирования всего государственного организма России».2
В Конституции Российской Федерации вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов решен недостаточно четко. «Весьма скупое конституционное регулирование вопросов з распределения предметов ведения страдает рядом недочетов и недостатков» . Прежде всего, из формулировки первого абзаца ст, 71 не до конца ясно, находятся ли перечисленные в этой статье вопросы в исключительном ведении Российской Федерации или же эти вопросы могут быть полностью либо частично переданы Федерацией для решения органам ее субъектов. Ведь говорится о ведении Российской Федерации, но не об исключительном ведении. Впоследствии, когда начали применять это положение, его истолковали как исключительное ведение Федерации, и сейчас по этому поводу никаких разногласий нет.
Кроме того, ст. 71 (предметы ведения Российской Федерации) и ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) Конституции России содержат почти идентичные формулировки. В частности, п. в) ст. 71 Конституции вверяет Российской Федерации такой предмет ведения, как «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; .... регулирование и защита прав национальных меньшинств», а п. б) ст. 72 Конституции Российской Федерации оставляет в совместном ведении такой предмет, как «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств». Иначе говоря, защита прав и свобод человека и гражданина и защита прав национальных меньшинств находятся сразу и в исключительном ведении Российской Федерации, и в совместном ведении субъектов Российской Федерации.
Важным является и распределение полномочий между органами федерального уровня и уровня субъектов РФ в рамках определенных сфер деятельности (предметов ведения) таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали бы друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы в других. Вот для этого и важно конституционно вычленить соответствующую компетенцию. В Конституции Российской Федерации довольно неопределенно разграничены полномочия органов государственной власти различных уровней, что создает в ряде случаев неоправданный параллелизм в их работе, порождает разногласия и коллизии. Для Российской Федерации, как и всякого федеративного государства, представляется важным более четко определить компетенцию различных органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ в рамках предметов совместного ведения.
Теоретико-правовые основания избирательного законодательства субъектов РФ
Для определения теоретико-правовых оснований категории избирательного права субъектов Российской Федерации необходимо обратиться к теории системы права в целом, поскольку вопрос о системе права - это вопрос о строении права, о том, как право организованно изнутри, как оно вообще устроено. Однако, как нам видится, нет никакой необходимости подробно рассматривать теорию строения права, поскольку это будет упрощением вопроса.
Представляется достаточным определить некоторые теоретические посылки к вопросу о месте избирательного права субъектов РФ в системе российского права.
Говоря о горизонтальном строении права, надо иметь в виду, что элементами системы права являются нормы права, правовые институты, отрасли права, субинституты и подотрасли.
Главными структурными подразделениями системы права являются отрасли права, каждая из которых обладает значительным юридическим своеобразием.
В основе деления права на отрасли и институты лежат два критерия -предмет и метод правового регулирования.
Профессор Алексеев С.С., рассматривая систему права, подходит к проблеме оснований деления права на отрасли с несколько иных позиций. Для уточнения критериев выделения в структуре права самостоятельных отраслей предлагается категория «юридический режим регулирования», которая отражает специфические присущие только данной отрасли права юридические особенности. Отраслевой юридический режим регулирования формируется, прежде всего, с учетом предмета и метода правового регулирования. Юридический режим отрасли материально обусловлен предметом регулирования (особенностями управленческих, имущественных, трудовых, семейных и других отношений). Метод правового регулирования — наиболее яркий и надежный показатель юридического своеобразия отрасли. Решающей чертой отраслевого метода правового регулирования является общее юридическое положение субъектов, их правовой статус. Наряду с методом существует еще много других относящихся сюда же правовых явлений, правовых особенностей. К числу этих особенностей относится механизм регулирования, то есть особое сцепление норм, правоотношений, индивидуальных актов, которое также выражает особый юридический режим.
Говоря о системе права, необходимо отметить, что одной из проблем освещаемых в 90-е годы является разделение права на частное и публичное. Суть указанного деления состоит в том, что в любом праве есть нормы, призванные обеспечивать общезначимые (публичные) интересы, то есть интересы общества, государства в целом (конституционное, уголовное, административное, финансовое право) и нормы, защищающие интересы частных лиц (гражданское право, трудовое, семейное, торговое, предпринимательское и т. д.).
Значительное место в публичном праве отводится избирательному праву, неразрывно связанному с осуществлением предусмотренного Конституцией РФ (ст. 32) права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В юридической литературе дано множество определений избирательного права. А.Е. Постников обозначает его как совокупность правовых норм, регулирующих субъективное избирательное право российских граждан и порядок реализации этого права1. А.В. Иванченко полагает, что избирательное право представляет собой «систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативно-правовых актах (источниках права), которые регулируют общественные отношения, деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия - выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления»1.
Аналогичного мнения придерживаются и другие исследователи природы избирательного права и законодательства, идентифицируя их с правовым обеспечением общественных отношений, связанных с осуществлением права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной и муниципальной власти, а также на выборные исполнительные должности . Однако на наш взгляд, предмет избирательного права нельзя сводить исключительно к электоральным правам граждан и процедурам их осуществления. Поэтому нам ближе позиция С.Д. Князева, определяющего предмет избирательного права как «совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту права граждан (в установленном законом случаях - иностранцев) избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов и в межвыборный период» .
Абсолютно прав Ю.А.Веденеев и В.И. Лысенко, утверждающие, что «социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями, возможностью быть субъектами государственной власти»
Периодизация развития избирательного законодательства субъектов РФ и его содержание
Избирательное законодательство очень динамичная подотрасль конституционного законодательства, которая находится в постоянном процессе развития и трансформации. Избирательное законодательство подвержено влиянию различных изменений в политической сфере общества, более того значительное влияние оказывает субъективный фактор - конъюнктурные изменения на «политической арене» страны. Каждая политическая сила, получившая возможность влиять на законодательный процесс, стремиться легитимными способами утвердить благоприятные для себя правила формирования органов публичной власти. Достигается это посредством внесения изменений, дополнений в действующее избирательное законодательство, принятия новых избирательных законов. Результатом этого мы видим стремительные темпы изменения избирательного законодательства, как федерального, так и субъектов РФ. С 1994 года сменились три федеральных закона об основных гарантиях избирательных прав (1994, 1997, 2002 года), было принято множество законов о внесении изменений и дополнений в действовавшее законодательство о выборах. Определяющим фактором развития избирательного законодательства субъектов РФ является трансформация федерального избирательного законодательства. И это понятно — избирательное законодательство субъектов РФ находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, где приоритет имеет федеральный закон. Вследствие этого точками отсчета в развитии избирательного законодательства субъектов РФ является принятие на федеральном уровне законов (на первоначальном этапе указов Президента), регулирующих избирательные права граждан Российской Федерации.
В развитии избирательного законодательства субъектов РФ можно выделить следующие этапы.
Первый - этап регулирования избирательных отношений подзаконными нормативными правовыми актами. Начало реформирования избирательных систем субъектов Российской Федерации приходится на 1993 г. Порядок избрания региональных органов в этот период регулировался указами Президента Российской Федерации. Первым в их ряду следует назвать Указ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»1. Согласно ему прерывались полномочия Съезда и Верховного Совета, но система местных Советов еще сохранялась. Однако уже Указом от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» фактически давался сигнал к ликвидации Советов всех уровней. Что и было вскоре осуществлено по всей России. В конце октября 1993 г. последовали еще три президентских указа, которые определили основные контуры, реформы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ. Указом Президента № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» было утверждено «Положение об основах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», в котором предлагалось провести выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации в период с декабря 1993 г. по март 1994 г. и рекомендовалось республикам в составе Российской Федерации осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений названного Указа.
В Положении устанавливалось, что законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации избирается населением на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании в составе не более 50 депутатов со сроком полномочий два года.
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» № 1617, Президент Российской Федерации издал Указ № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» и Указ № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления». В этих указах органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (а по выборам в органы местного самоуправления также и республик) рекомендовалось разработать и принять положения о выборах в представительные органы государственной власти и в органы местного самоуправления с учетом Основных положений, утвержденных данными указами. Таким образом, органам государственной власти субъектов РФ впервые было предоставлено право самостоятельно определять наиболее существенные параметры избирательной системы в соответствии с рамочным регулированием, содержавшимся в президентских указах.
Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства субъектов
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе необходимость совершенствования избирательного законодательства субъектов Российской Федерации вызвала принятие новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.
Опыт региональных избирательных кампаний показал необходимость совершенствования законодательства по следующим направлениям: - обеспечение полноты и прозрачности финансирования предвыборной агитации из избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и блоков; - обеспечение достоверности информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках, получаемой гражданами из средств массовой информации; - расширение информации о кандидатах, публикуемой избирательными комиссиями; - обеспечение реализации прав кандидатов дать ответ в СМИ на публикации, способные нанести ущерб их чести, достоинству и деловой репутации; - исключение из практики избирательных кампаний негативных избирательных технологий, в том числе публикации недостоверных опросов общественного мнения, издания в обход закона газет-однодневок, различных форм подкупа избирателей и другим направлениям.
Именно по этим направлениям и был усовершенствован ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 2002 году.
Диссертанту представляется необходимым показать взаимосвязь практики проведения региональных и муниципальных выборов с некоторыми внесенными изменениями в правовое регулирование избирательных отношений. Надо сказать, ограниченный объем диссертационного исследования не позволяет обозначить все возникающие в ходе выборов прецеденты, определившие впоследствии изменения в правовом регулировании выборов, произошедшие летом 2002 года. Однако наиболее яркие тенденции прошедших региональных и муниципальных выборов будут отмечены ниже, некоторые из них были обозначены выше.
Тревожной тенденцией, обнаружившейся в ходе выборов в предшествующий период, явилось стремление лиц, в прошлом имевших судимость, получить депутатский мандат. Так, по данным Избирательной комиссии Республики Алтай, среди баллотировавшихся кандидатов в депутаты Государственного Собрания - 14 имели судимость, из них 2 стали депутатами. Депутатом Думы Приморского края избран глава муниципального образования города Артем А.Е. Терентьев, в отношении которого возбуждено четыре уголовных дела. В биографиях 15 кандидатов в депутаты Московской городской Думы имелись данные о криминальном прошлом: от привлечения к уголовной ответственности до осуждения на различные сроки. Закрепление в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции 1999 года норм, гарантирующих предоставление информации избирателям о наличии неснятой или непогашенной судимости не пресекли эту тенденцию. Так по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в 2001 году граждане, имеющие неснятую и непогашенную судимость, выдвигались кандидатами в депутаты Государственного Совета Республики Марий Эл, Брянской областной Думы и Тульской областной Думы.
Актуальность решения вопроса о недопущении проникновения криминальных элементов в региональные властные структуры (как и в федеральные) не вызывает сомнения. Закрепление в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав ...» 2002 года (как и в редакции 1999 года) необходимости обязательного указания сведений о наличии у кандидата неснятой или непогашенной судимости в заявлении о согласии баллотироваться, в подписные листы, на информационных стендах в помещениях для голосования, а также в избирательный бюллетень не решает поставленной проблемы. Так, в случае выдвижения в качестве депутата гражданина, имеющего неснятую или непогашенную судимость, путем включения его в партийный список (при применении пропорциональной избирательной системы) существует опасность, что избиратель вообще не заметит информации о наличии непогашенной или неснятой судимости одного из кандидатов в списке. Как правило, отдавая предпочтение какой-либо политической партии, избиратель голосует за ее лидера, максимум за трех -четырех наиболее известных ему членов партии, руководствуясь в основном своими личностными симпатиями, остальные же кандидаты, в том числе их прошлое, либо остаются вообще незамеченными, либо просто не принимаются во внимание. Но даже если избиратель в день голосования узнает о наличии неснятой или непогашенной судимости у одного из кандидатов по партийному списку, вряд ли это заставит его резко изменить свои взгляды и остановить от голосования в поддержку той или иной партии, если он доверяет ее лидеру и ему близка и понятна предвыборная программа партии.
