Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ
ИНСТИТУТ РЕФЕРЕНДУМА В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ 12
1. Институт референдума в механизме
осуществления народовластия в зарубежных
странах и в Российской Федерации 12
2. Институт референдума и смежные институты
прямой демократии в Российской Федерации и за
рубежных странах 39
3. Типологизация и модели референдумов в Россий
ской Федерации и зарубежных государствах 62
Глава П. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ
СУБЪЕКТАХ 93
1. Конституция Российской Федерации и развитие
федерального законодательства о референдумах в
Российской Федерации 93
2. Порядок организации и проведения референдумов
Российской Федерации 129
3. Особенности правового регулирования и проведе
ния референдумов в субъектах Российской Феде
рации 158
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 185
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ И ИСТОЧНИКОВ 194
1 \
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что референдум как один из институтов народовластия имеет существенное значение для конституционного развития современных государств, он призван обеспечивать непосредственное участие граждан в решении важнейших вопросов государственного строительства. Государственная власть и местное самоуправление могут эффективно выполнять свои функции лишь при наличии развитых институтов прямой демократии.
Референдум как элемент государственного строительства имеет продолжительную историю в конституционном развитии ряда зарубежных государств. В современном понимании данный институт восходит к гуманитарно-демократическим представлениям о народовластии и народном суверенитете, возникшим в Западной Европе в XVIII в. Впервые референдум в его современном понимании состоялся во Франции в 1793 г., когда всенародным голосованием была принята Конституция страны.
В современном мире наблюдается общая тенденция расширения практики реализации института референдума: так, если в XIX в. в мире проводился менее чем один референдум в год (0,74), то в первом десятилетии XX в. референдумы проводились на уровне 1,9 в год, к середине 50-х гґ. - на уровне 8,1, а в 80-е гг. этот показатель достиг 16,8і. Однако, Россия не располагает необходимым практическим опытом проведения референдумов. Практика их осуществления в субъектах Российской Федерации и на местном уровне также недостаточна и, во многом, предопределяется не государственно-правовыми, а субъективными факторами.
Изучение теории и практики организации и проведения референдумов в зарубежных государствах является актуальной и жизненно важной задачей для российской науки конституционного права, поскольку использование института референдума позволяет обеспечить привлечение граждан к решению 1 См.: Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. - Екатеринбург, 2003. - С. 186. наиболее важных вопросов государственной жизни, а также защиту интересов народа от произвола государственной власти. Таким образом, в Российской Федерации существует необходимость создания юридических механизмов, которые гарантируют гражданам возможность участвовать в решении важнейших вопросов управления государством, его частью (субъектом Федерации) и муниципальным образованием.
Актуальность избранной темы диссертации определяется, с одной стороны, ролью и значением институтов непосредственной демократии в современной государственной и общественной жизни, реальными и потенциальными возможностями референдума в конституционном механизме народовластия в условиях гражданского общества и правового государства, а, с другой, особой новизной проблемы, ее недостаточным анализом в научном плане, наличием нового объемного нормативного правового материала как в Российской Федерации, в целом, так и в субъектах Российской Федерации и на местном уровне.
Степень научной разработанности темы. Проблемы непосредственной демократии были предметом рассмотрения ученых - специалистов в области теории государства и права (С.С. Алексеев, В.И. Васильев, Т.А. Васильева, Л.А. Григорян, В.Т. Кабышев, М.Н. Марченко, СВ. Полени-на, И.М. Степанов и др.), а также находятся в центре внимания российских ученых - конституционалистов, таких как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Ба-рабашев, Н.В. Витрук, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, Е.И. Колюшин, О.Е. Ку-тафин, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, В.И. Лысенко, В.В. Пылин, Р.А. Сафаров, И.А. Старостина, М.Ф. Чудаков, К.Ф. Шеремет и др.
Проблематика института референдума в условиях демократических преобразований Российского государства нашла свое отражение в работах А.Р. Аванесяна, Р.Б. Круглова, М.М. Курячей, В.Н. Мамичева, М.С. Матейко-вича, Л.А Нудненко, Г.В. Синцова, Д.Ю. Устинова, И.А. Филипповой и др. Ученые - конституционалисты (В.В. Комарова, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, В.Н. Руденко, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин и др.) осуществили сравнительно-правовое исследование всего комплекса институтов непосредственной демо- кратии, не уделяя пристального внимания анализу общего и особенного в правом регулировании института референдума в Российской Федерации и за рубежом.
Таким образом, в российской юридической науке сравнительно-правовой подход к исследованию института референдума не получил еще должного распространения.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, касающиеся основ современной государственности, по вопросам демократии, правового государства, а также научные публикации по вопросам конституционного развития России и основ конституционализма (А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Ю.А. Веденеева, В.П. Казимир-чука, В.Т. Кабышева, В.3.Карданова, С.Ю.Кашкина, А.И.Кима, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, Н.И. Матузова, Н.А. Михалевой, А.Е. Постникова, А.С. Пиголки-на, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеева, И.С. Яцен-ко).
В работе также использованы труды зарубежных ученых в области правового регулирования организации и проведения референдумов, в т.ч. А. Ау-эра, Ж.-Л. Бержеля, Ж. Бешлера, М. Гунеля, Р. Даля, М. Дюверже, А. Дюнана, Дж. Зиммермана, О. Курти, Ж, Роббера, Р. Патнема, М. Прело, У. Хефелина.
Цель диссертационного исследования состоит в раскрытии сущности референдума как политико-правового института и перспектив его развития в современном обществе; осмысление зарубежного опыта правового регулирования отношений в сфере организации и проведения референдумов; разработка предложений по совершенствованию законодательства о референдуме в Российской Федерации и ее субъектах.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач: - изучение и анализ существующих теоретических концепций и конституционных положений об институте референдума как элементе современной демократии, определение места, роли и значения референдума в механизме осуществления государственной власти; сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства о референдумах и практики его применения для использования в Российской Федерации; анализ исторического опыта и современной практики проведения референдумов в Российской Федерации и ее субъектах, а также на местном уровне; изучение и анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения референдумов в Российской Федерации, рассмотрение общего и особенного в развитии различных уровней законодательства, пробелов в правовом регулировании референдумов, разработка предложений о путях дальнейшего совершенствования законодательства о референдуме в Российской Федерации и ее субъектах; -разрешение современных и перспективных проблем развития законодательства о референдумах, практики его применения в Российской Федерации и ее субъектах.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в связи организацией и проведением референдума, определением его результатов, реализацией принятого на референдуме решения в Российской Федерации и зарубежных государствах.
Предмет исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также зарубежных государств, определяющие порядок подготовки и проведения референдумов. Институт референдума рассматривается в различных аспектах - как институт конституционного права, как политический институт, исследуются его социальные функции.
Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы анализа и обобщения нормативных правовых и практических материалов, в соответствии с которыми диссертант рассматривает современное состояние правового регулирования организации и проведения референдумов в Российской Федерации и ряде зарубежных государств.
В ходе исследования использовались также такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности, использование методов сравнительного правоведения, а также типологического, формально-юридического методов, позволяет провести исследование конституционно-правового института референдума в динамике с учетом его развития, и в то же время сосредоточиться на его основных моделях, на внутреннем строении основных типов и видов данного конституционно-правового института. Принцип историзма в исследовании референдумов привел к их рассмотрению не только под углом зрения современного их состояния, но и с позиций их прошлого и обозримого будущего.
Нормативную базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (в частности, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) «О референдуме Российской Федерации»); федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); законодательство о референдуме субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации. Диссертантом анализируются положения Основных Законов различных государств мира, принадлежащих к с разными формами правления и государственного устройства, к разным правовым системам, в том числе: Австрийской республики, Республики Болгарии, Венгерской республики, Федеративной республики Германии, Королевства Испания, Итальянской республики, Республики Польши, Французской республики, Швейцарской Конфедерации.
Обстоятельному анализу подверглась практика Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также судов общей юрисдикции в сфере организации и проведения референдумов различных уровней в Российской Федерации. Ис- пользовались материалы Центральной избирательной комиссии РФ по вопросам организации референдумов в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертантом осуществлен сравнительно-правовой анализ референдума как политико-правового института, представлены перспективы его развития в современном обществе. В диссертации рассматривается место данного института в конституционном механизме осуществления народовластия в условиях гражданского общества и правового демократического государства. Исследованы различные виды референдумов, проводимых в Российской Федерации и ряде зарубежных государств.
Диссертант анализирует историю и современное состояние федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего порядок организации и проведения различных видов референдумов, и выявляет основные тенденции и перспективы его развития.
Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней содержится осмысление зарубежного опыта правового регулирования отношений в сфере организации и проведения референдумов, что позволило диссертанту разработать предложения по совершенствованию законодательства о референдуме в Российской Федерации и ее субъектах.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны: проанализировав существующие теоретические концепции, а также положения конституционных актов (зарубежных стран и Российской Федерации), диссертант уточняет определение понятия «референдум» как исторически сложившейся самостоятельной формы непосредственной демократии, сущность которой составляет обязательное для исполнения волеизъявление граждан по вопросам государственного или местного значения; изучение многообразия моделей института референдума в зарубежных государствах позволяет диссертанту выделить ряд его позитивных сторон, присущих всем моделям: а) референдум является практическим воплощением народного суверенитета, и, соответственно, одной из гарантий основ- ных прав и свобод человека и гражданина; б) дополняет представительное правление, позволяет достичь возможно более полного и постоянного согласия между представительными органами власти и народом; в) способствует преодолению отчуждения народа от государственной (или муниципальной) власти; г) позволяет учесть интересы населения различных территориальных частей государства; д) может служить препятствием для коррупции; е) сдерживает принятие радикальных государственно-властных решений; - на основании исследования соотношения референдума с иными фор мами непосредственной демократии, а также места и роли референдума в кон ституционном механизме осуществления народовластия, диссертант делает вывод о том, что референдум, иные формы непосредственной демократии, и также институты представительной демократии, имеют собственное предна значение в конституционном механизме осуществления народовластия как средства волеобразования и волеизъявления народа и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга.
Правовое регулирование референдумов, должно обеспечивать такие условия и порядок их организации и проведения, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права; - анализ динамики зарубежного и российского законодательства о ре ферендумах и обобщение практики проведения референдумов позволили дис сертанту выявить тенденцию расширения использования данного политико- правового института в государственном строительстве зарубежных стран, обусловленную тем, что в современном развитом постиндустриальном и ин формационном государстве институт референдума выполняет консолиди рующую и корректирующую функции по отношению к деятельности органов публичной власти. Таким образом, современная политика Российской Феде рации в сфере развития законодательства о референдуме должна быть направ лена на расширение политических, организационно-технических и идеологи- ческих гарантий непосредственного участия граждан в решении государственных и местных вопросов на референдуме. Основные усилия в данной сфере необходимо сосредоточить не на обосновании ограничений проведения референдумов в Российской Федерации или возможности отказа от данного института, а на преодолении негативных проявлений этой формы непосредственной демократии; рассмотрев традиционную классификацию референдумов, выработанную наукой сравнительного конституционного права, диссертант полагает наиболее значимыми подразделение референдумов на виды по следующим основаниям: а) в зависимости от инициатора референдума; б) по правовому характеру вопросов, выносимых на референдум; в) по юридической силе решений, принимаемых на референдуме. Однако российское законодательство о референдумах существенно ограничивает разнообразие видов референдумов, признавая преимущественное существование в Российской Федерации факультативных дозаконодательных императивных референдумов. Данное обстоятельство препятствует развитию института референдума в Российской Федерации и внедрению его в российского государственного и муниципального строительства; проанализировав совокупность норм права, регулирующих отношения, связанные с организацией и проведением референдумов различных уровней в Российской Федерации, диссертант сформулировал вывод о существовании на современном этапе самостоятельного межотраслевого института референдума как стабильной группы норм конституционного и муниципального права, определяющих место референдума в системе народовластия, закрепляющих принципы организации и проведения, регламентирующих основные стадии референдумного процесса; ' проанализировав юридическую природу актов, принимаемых в результате референдумов, диссертант полагает, что они входят в систему нормативных правовых актов в качестве основных ее элементов. Юридическая сила актов, принимаемых в результате референдумов, определяется в зависимости от вида и предмета референдума. Исследовав зарубежный Ъпыт реализации решения, принятого на референдуме, посредством издания нормативных правовых актов, диссертант полагает необходимым установить ответственность государственных органов своевременную разработку соответствующих нормативных правовых актов, а также против искажения в их содержании сущности решений, принятых на референдуме Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы законодательными органами государственной власти при совершенствовании законодательства, регламентирующего порядок организации и проведения референдумов в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» и «Избирательное право Российской Федерации» в ВУЗах.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
