Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Право на обращение в органы публичной власти в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии: теоретико-правовые и конституционно-правовые подходы 15
1. Обращения граждан в органы публичной власти: понятие, функции, виды 15
2. Конституционное право граждан на обращения в органы публичной власти в Российской Федерации и на постсоветском пространстве: понятие, содержание, структура 40
3. Место права на обращение в органы публичной власти в системе прав и свобод человека и гражданина в государствах - членах СНГ и странах Балтии 69
Глава II. Механизм реализации конституционного права на обращения органы публичной власти в Российской Федерации, государствах — членах СНГ и странах Балтии 96
1. Нормативные основы реализации конституционного права на обращение в органы публичной власти в Российской Федерации, государствах — членах СНГ и странах Балтии 96
2. Порядок деятельности государственных органов по реализации права на обращение в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии 125
3. Содержание и особенности обращений в органы местного самоуправления в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии 156
Заключение 174
Список нормативных источников и научной литературы
- Конституционное право граждан на обращения в органы публичной власти в Российской Федерации и на постсоветском пространстве: понятие, содержание, структура
- Место права на обращение в органы публичной власти в системе прав и свобод человека и гражданина в государствах - членах СНГ и странах Балтии
- Порядок деятельности государственных органов по реализации права на обращение в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии
- Содержание и особенности обращений в органы местного самоуправления в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью теоретического осмысления результатов конституционных реформ, происходящих в Российской Федерации, а также в государствах -членах СНГ и странах Балтии с начала 90-х гг. XX в. до настоящего времени. Основным направлением данных реформ является построение демократического правового государства, что предполагает качественное изменение отношений между человеком, обществом и государством.
Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации указал, что непременной обязанностью России как демократического государства является «...следование законным интересам и учет мнений всех граждан»1. Одним из важных способов взаимодействия государства и гражданина, обеспечивающим указанное качество государственной власти, принято считать обращения граждан в органы публичной власти. Его реализация, с одной стороны, служит способом доведения до власти интересов и потребностей народа, а также обеспечивает участие каждого конкретного человека и гражданина в управленіш государством и решении вопросов местного значения, а с другой, - является средством реализации и защиты его прав и свобод.
Право на обращение в органы публичной власти закреплено в конституциях государств — членов СНГ и стран Балтии в практически тождественных формулировках (ст. 33 Конституции Российской Федерации, ст. 40 Конституции Республики Беларусь, 104 Конституции Латвийской Республики, ст. 33 Конституции Литовской Республики, ст. 52 Конституции Республики Молдова, ст. 40 Конституции Украины, ст.ст. 46 и 51 Конституции Эстонской Республики).
Активное становление института обращений в органы публичной власти началось в государствах - членах СНГ и странах Балтии в начале 90-х гг. XX в. с принятием специальных законодательных актов, закрепляющих порядок направления и рассмотрения таких обращений. В настоящее время в этих зарубежных государствах начался новый этап развития законодательства об обращениях в органы публичной власти, характеризующийся конкретизацией порядка рассмотрения отдельных видов обращений, направляемых в органы законодательной и исполнительной власти, а также в органы местного самоуправления. Таким образом, в данных государствах накоплен значительный опыт правового регламентирования общественных отношений,
1 См.: Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009.13 ноября.
4 складывающихся при направлении обращений в органы публичной власти, а также в процессе их рассмотрения.
Вместе с тем, Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» был принят только 2 мая 2006 г., и в нем были учтены далеко не все современные тенденции в сфере исследуемых отношений. Это обусловливает необходимость подведения первых итогов развития законодательства государств - членов СНГ и стран Балтии, регулирующих порядок обращения в органы публичной власти и рассмотрения таких обращений, а также изучения тенденций его развития.
Обобщение и сравнительно-правовой анализ государств — членов СНГ и стран Балтии об обращениях в органы публичной власти и порядке их рассмотрения, а также опыта его реализации в государствах, находящихся на одном уровне развития с Российской Федерацией, представляет собой особый интерес для отечественной науки конституционного права как источник идей для совершенствования конституционной системы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в целом, а также одного из важнейших ее элементов - института обращений в органы публичной власти.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической
науке проблемы реализации конституционного права граждан на обращения
в органы публичной власти достаточно хорошо изучены. Весомый вклад в
данную сферу юридических знаний внесли российские ученые -
С.А. Авакьян, Ю.Н. Алистратов, Р.Ч. Бондарчук, А.А. Дворак,
Ю.А. Дмитриев, М.В. Карасева, В.В. Комарова, И.А. Конюхова,
А.П. Любимов, М.Н. Миронов, В.Г. Румянцева, М.В. Скрябина, С.А. Ши-
робоков, Н.Ю. Хаманева, и др. В научных трудах М.И. Абдуллаева,
Ю.Е. Аврутина, И.Н. Барцица, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря,
Г.Н. Комковой, О.О. Миронова, Е.В. Прокопьева, Ф.М. Рудинского, А.В. Стремоухова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, СМ. Шахрая, Б.С. Эб-зеева рассматриваются различные аспекты права на обращение в органы публичной власти как элемента конституционно-правового статуса человека и гражданина.
Можно назвать и зарубежных исследователей института обращений в
органы публичной власти в отдельных государствах - членах СНГ и странах
Балтии. Так, в трудах Г.А. Василевича, А.А. Головко, К.Н. Кунцевича,
А.В. Лукашука, В.М. Грибанова, В.Г. Тихини, А.Г. Тиковенко,
М.Ф. Чудакова обращения граждан в органы публичной власти рассматриваются как способ участия граждан в осуществлении государственного управления, реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина в Республике Беларусь. Проблемам осуществления права на обращение в орга-
5 ны публичной власти Республики Молдова посвящены труды
A. Боршевского, И. Гучак, Т. Ильяшовой, О. Мыца; в Украине - научные ра
боты М.Бородина, В.Букача, В. Журавского, В. Князева, А. Мучника,
B. Тация, Ю. Тодыки; в странах Балтии - научные статьи С. Арлаускаса,
В. Валентинавичуса, А. Лепса, У. Лыхмуса, А. Ушацка.
Однако сравнительно-правовые аспекты конституционного права на обращение в органы публичной власти, а также особенности его реализации в государствах - членах СНГ и странах Балтии практически не были предметом научного исследования. Так, например, Т.С. Волчецкая, В.Н. Хорьков и Н.А. Фоченкова провели сравнительно-правовое исследование отдельных видов обращений граждан в органы публичной власти Российской Федерации и Литовской Республики, А.В. Минашкин - порядка рассмотрения обращений в органы государственной власти и местного самоуправления в Республике Беларусь.
Недостаточная изученность и актуальность исследуемой проблемы, ее большая практическая значимость для современного этапа развития Российской государственности и правовой системы определили необходимость дальнейших теоретических исследований в этой области.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики конституционно-правового статуса человека и гражданина, а также реализации конституционного права на обращение в органы публичной власти как одного из его элементов, а также классические работы по теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционного права на обращение в органы публичной власти в Российской Федерации, а также в государствах - членах СНГ и странах Балтии.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также Республики Беларусь, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Молдова, Украины и Эстонской Республики, закрепляющие право на обращение в органы публичной власти, а также порядок его реализации.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового анализа конституционного права на обращение в органы публичной власти и механизма его реализации в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии; выявле-
ний общих и особенных характеристик и тенденций правового регулирования данного вида государственной деятельности.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
рассмотреть место и роль института обращений в органы публичной власти в механизме осуществления государственной власти и местного самоуправления в демократическом правовом государстве, а также основные функции обращений;
выявить сущность и содержание конституционного права на обращение в органы публичной власти в Российской Федерации, государствах -членах СНГ и странах Балтии;
уточнить место конституционного права на обращение в органы публичной власти в системе основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также в государствах - членах СНГ и странах Балтии;
исследовать нормативную основу реализации права на обращение в органы публичной власти, выявить общие и особенные тенденции развития законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений в органы публичной власти в Российской Федерации, а также в государствах - членах СНГ и странах Балтии;
проанализировать механизм реалгаации конституционного права на обращение в органы публичной власти, в том числе, порядок направления обращений, а также деятельность государственных органов по их рассмотрению в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии;
выявить специфику обращений в органы местного самоуправления, а также особенности их рассмотрения муниципальными органами в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии;
предложить пути использования опыта законодательного регулирования порядка рассмотрения обращений в органы публичной власти, накопленного государствах - членах СНГ и странах Балтии, для совершенствования законодательства в Российской Федерации.
Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера: Конституция Российской Федерации 1993 г., а также конституции государств - членов СНГ (Конституция Республики Беларусь 1996 г., Конституция Республики Молдова 1994 г., Конституция Украины 1996 г.) и стран Балтии (Конституция Латвийской Республики 1922 г. (в ред. от 7 мая 2007 г.), Конституция Литовской Республики 1992 г., Конституция Эстонской Республики 1992 г.); законодательные акты, закрепляющие порядок обращения в органы публичной власти, а также рассмотрения данных
7 обращений - Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. № 407-ХШ «Об обращениях граждан», Закон Литовской Республики от 7 июля 1999 г. № VII1-1313 «О петициях», Закон Республики Молдова от 19 июля 1994 г. №190-ХШ «О подаче петиций», Закон Украины от 2 октября 1996 г. № 393/96-ВР «Об обращениях граждан», Закон Эстонской Республики от 10 ноября 2004 г. «О рассмотрении меморандумов и заявлений».
При подготовке диссертационного исследования были изучены законодательные акты, регулирующие порядок рассмотрения отдельных видов обращений в органы исполнительной власти (например, Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур», Закон Латвийской Республики от 12 июня 2003 г «Об административной процедуре», Закон Литовской Республики от 14 января 1999 г. № VIII-1029 «О производстве по административным делам», Закон Эстонской Республики от 6 июня 2001 г. «Об административной процедуре»), а также подзаконные нормативные правовые акты (в частности, Указ Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц», Указ Президента РФ от 17 февраля 2010 г. № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций», Указ Президента Украины от 7 февраля 2008 г. № 109/2008 «О первоочередных мерах по обеспечению реализации и гарантирования конституционного права на обращение в органы государственной власти и органов местного самоуправления»).
При подготовке диссертационного исследования также была использована статистическая информация органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины о результатах рассмотрения конкретных дел, опубликованная указанными органами публичной власти.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных
8 закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в уточнении места и роли института обращений в органы публичной власти как одной из форм непосредственной демократии, а также как волеизъявления заявителя, адресованного органам государственной власти и органам местного самоуправления в целях обеспечения публичных и частных интересов. Представлена система функций, выполняемых институтом обращений в органы публичной власти в механизме осуществления власти в демократическом правовом государстве. Диссертантом' уточнены сущность и содержание конституционного права на обращение в органы публичной власти, установлены правомочия, входящие в его структуру. В диссертации определено место конституционного права на обращение в органы публичной власти в системе прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации 1993 г., а также в конституциях государств - членов СНГ и стран Балтии.
На основе сравнительно-правового исследования нормативной основы права на обращение в органы публичной власти выявлены общие и особенные тенденции развития законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений в органы публичной власти в Российской Федерации, а также в государствах - членах СНГ и странах Балтии. В работе рассмотрен механизм реализации конституционного права на обращение в органы публичной власти. Проанализирован порядок направления обращений, а также деятельность государственных органов по их рассмотрению в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии. Диссертант выявил особенности реализации права на обращение в органы публичной власти на муниципальном уровне, представил классификацию обращений в органы местного самоуправления, а также особенности их рассмотрения в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии.
Диссертантом предложены пути использования опыта законодательного регулирования порядка рассмотрения обращений в органы публичной власти, накопленного государствах - членах СНГ и странах Балтии, для совершенствования соответствующего законодательства в Российской Федерации.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.
1. Обращение в органы публичной власти представляет собой волеизъявление индивида или группы лиц, адресованное органу публичной власти
9 или иному институту, на который возложено исполнение государственных функций, направленное на достижение следующих целей: а) обеспечение участия в осуществлении публичной власти; б) обеспечение реализации прав, свобод и законных интересов; в) предупреждение, пресечение нарушений или восстановление нарушенных прав.
Обращения в органы публичной власти выполняют следующие функции:
а) публично-властная функция - воздействие на орган публичной вла
сти с целью совершенствования деятельности конкретного органа, а также
государственной политики в целом;
б) правообеспечительная функция заключается в предъявлении требо
ваний о содействии в реализации субъективных прав и законных интересов
заявителя;
в) правозащитная функция - воздействие на орган публичной власти с
целью побудить его пресечь нарушение прав и свобод человека и гражданина
или восстановить их в случае нарушения.
-
Анализ норм Конституции Российской Федерации, а также конституций государств - членов СНГ и стран Балтии позволяет сделать вывод о том, что общим для них является подход к определению конституционного права на обращение в органы публичной власти как возможности человека и гражданина обращаться в органы публичной власти и к иным публичным институтам в целях обеспечения участия в управлении делами государства, укрепления связей общества и органов публичной власти, осуществления и защиты других прав и свобод человека и гражданина.
-
В содержание конституционного права на обращение в органы публичной власти включаются следующие группы правомочий его субъектов:
а) правомочие пользоваться естественным состоянием свободы челове
ка и гражданина, предполагающим участие в решении вопросов государст
венного или местного значения, привлекать внимание органов публичной
власти к удовлетворению значимых для заявителя публичных или частных
интересов;
б) правомочие представлять рекомендации по совершенствованию дея
тельности органов публичной власти и их должностных лиц; правомочие до
биваться содействия органов власти в реализации конкретных прав и свобод
содействия органов публичной власти в реализации конкретных прав и сво
бод; правомочие сообщать о нарушениях законности, прав и свобод человека
и гражданина органами публичной власти; правомочие обращаться за вос
становлением нарушенных прав, свобод и законных интересов; правомочие
10 инициировать принятие, изменение или отмену правовых актов и других решений органов публичной власти;
в) правомочие требовать принятия обращения к рассмотрению; право
мочие требовать предоставления законного и обоснованного ответа на обра
щение в установленные законом сроки;
г) правомочие обжаловать необоснованный или незаконный ответ ад
ресата или же его отказ от рассмотрения обращения в вышестоящий орган
государственной власти или местного самоуправления или же в судебном
порядке;
д) правомочия процедурного характера, обеспечивающие реализацию
основных правомочий: предоставлять дополнительные документы и мате
риалы, знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотре
ния обращения, обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения об
ращения.
4. Диссертант уточнил место права на обращение в органы публичной
власти в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Общим для большинства конституций государств - членов СНГ и стран Бал
тии является отнесение данного права к политическим правам и свободам,
поскольку осуществление человеком и гражданином конституционного пра
ва на обращение в органы публичной власти обеспечивает реализацию права
непосредственного участия в управлении государством и решении вопросов
местного значения. Отнесение Конституцией Республики Молдовы права на
подачу петиций к числу конституционных гарантий иных прав и свобод су
щественно сужает содержание данного права.
Реализация конституционного права на обращение в органы публичной власти создает гарантии реализации и защиты иных личных (гражданских), политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод. В свою очередь, полная реализация права на обращение в органы публичной власти обеспечивается реализацией конституционных свобод мысли и слова, массовой информации, а также конституционных прав требовать от органов публичной власти предоставления документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина, на личную тайну, на достоинство личности.
5. Общими для большинства государств - членов СНГ и стран Балтии
тенденциями развития законодательства, регулирующего порядок направле
ния и рассмотрения различных видов обращений в органах публичной вла
сти, являются следующие:
а) как правило, законы о порядке рассмотрения обращений в органы публичной власти принимаются на начальном этапе демократических кон-
ституционных реформ (исключение составляет Российская Федерация). Они закрепляют основные начала взаимодействия индивидов и общественных объединений, с одной стороны, и государственных органов и органов местного самоуправления - с другой;
б) следующим этапом развития законодательства о порядке рассмотре
ния обращений (в Республике Беларусь, Латвийской Республике, Литовской
Республике, Украине, Эстонской Республике) является принятие законов, за
крепляющих порядок рассмотрения отдельных видов обращений, в частно
сти, административных процедур рассмотрения заявлений с требованиями о
содействии в реализации субъективных прав и законных интересов, а также
жалоб на решения или действия (бездействие) органов исполнительной вла
сти и органов местного самоуправления;
в) общей тенденцией развития института обращений в органы публич
ной власти является упрощение взаимодействия заявителей и органов пуб
личной власти, разрешение направления обращений в органы публичной
власти по электронной почте и получение ответа на обращение по адресу
электронной почты.
Таким образом, на современном этапе институт обращений граждан в органы публичной власти в большинстве государств — членов СНГ и стран Балтии приобрел комплексный характер, поскольку объединил как нормы конституционного, так и нормы административного права.
6. Диссертантом выявлен положительный опыт законодательного закрепления института обращений в органы публичной власти в государствах -членах СНГ и странах Балтии, который может быть использован при совершенствовании законодательства Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан:
а) поскольку одним из общих направлений реформ государственного
управления в Российской Федерации и государствах - членах СНГ и странах
Балтии является передача осуществления отдельных государственных функ
ций государственным и муниципальным учреждениям и организациям, а
также негосударственным институтам, то следует распространить действие
Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» на дан
ные субъекты;
б) целесообразно внедрить опыт Республики Беларусь и закрепить в
Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан» инсти
тут коллективных обращений, определив их как обращение двух и более
граждан в государственный орган, иную организацию (к должностному ли
цу). Предоставить заявителям таких обращений возможность требовать за
щиты своих интересов как совместно, так и по отдельности;
в) целесообразно использовать опыт Литовской Республики, Республи
ки Молдовы и Украины и предоставить заявителям обращения ряд дополни
тельных правомочий: лично изложить аргументы лицу, проверявшему обра
щение, принимать участие в проверке обращения; знакомиться с материала
ми проверки по обращению; при направлении и рассмотрении обращения
пользоваться услугами адвоката или иного представителя. Необходимо также
установить запрет для органа государственной власти или органа местного
самоуправления, рассматривающего обращение, выяснять сведения о лично
сти заявителя, не имеющие отношения к содержанию обращения;
г) по примеру Республики Молдовы и Украины закрепить в Федераль
ном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан» право направлять
обращения и получать ответ на них не только на государственном языке Рос
сийской Федерации, но и на другом языке, приемлемом для сторон, а также
право пользоваться услугами переводчика;
д) внести изменения в ст. 256 ГПК РФ, установив, что если заявитель
не получил ответа на обращение в установленный законом срок, он отмечает
это в своем заявлении об оспаривании бездействия органа государственной
власти, органа местного самоуправления, а ответ запрашивается судом.
7. Рассмотрев особенности реализации права на обращение на муниципальном уровне, а также специфические виды обращений в органы местного самоуправления в государствах - участниках СНГ и странах Балтии, диссертант полагает, что именно на муниципальном уровне наиболее эффективно реализуется публично-властная функция обращений, что обусловлено особенностями местного самоуправления как особого вида публичной власти, наиболее приближенного гражданам, проживающим на территории муниципального образования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормо-творческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации при совершенствовании законодательства о порядке направления обращений граждан, а также их рассмотрения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и му-
13 ниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Конституционное право граждан на обращения в органы публичной власти в Российской Федерации и на постсоветском пространстве: понятие, содержание, структура
М.В. Скрябина полагает, что специфическими признаками петиции, отли I чающими ее от иных обращений, является ее содержание, то обстоятельство, что в петиции выражается не частный интерес заявителя, а публичный интерес группы лиц, требование о проведении общественных реформ или изменения действующего законодательства, либо по иным общественно значимым вопросам2.
Вместе с тем, далеко не все российские и зарубежные ученые разделяют эту позицию. Так, Г.Г. Арутюнян и М.В. Баглай определяют петицию как индивидуальное или коллективное обращение к органам публичной власти. В качестве синонима данного термина указывают термин «обращение»3. Законодательство Литовской Республики и Республики Молдова, которые также используют термин «петиция» применительно к обращениям в органы публичной власти также не устанавливают каких-либо специфических признаков петиции. Так, 4 ст. 2 Закона Литовской Республики от 7 июля 1999 г. № VIII-1313 «О петициях» определяет петицию выраженное в письменной форме требование заявителя, обращенное к Сейму, представительным органам местного самоуправления, Правительству, органам государственного или местного управления с требованием о решении проблемы, если для ее решения необходимо принятие, изменение или отмена правового акта4. При этом, речь не идет о проведении каких-либо реформ или осуществлении правотворчества, в законе употреблен термин «правовой или юридический акт (legal act)», которым определяется как нормативные, так и правоприменительные акты, а также юридически значимые действия. В части 1 ст. 4 Закона Республики Молдова от 19 июля 1994 г. №190-ХШ (в ред. от 4 мая 2010 г.) «О подаче петиций» петиции определяются как «любые заявление, жалоба, предложение, обращение, поданные компетентным органам, в том числе предварительное заявление, которым опротестовывается административный акт или нерассмотрение прошения в установленный законом срок»
Эти легальные определения практически тождественны определениям понятия «обращение», которые содержатся в законодательных актах, регламентирующих порядок направления и рассмотрения обращений граждан в органы публичной власти в иных государствах - членах СНГ и странах Балтии. Таким образом, современный законодатель указанных государств не делает различие между понятиями «обращение в органы публичной власти» и «петиция», тем самым, подтверждается точка зрения советского ученого В.В. Малькова, который полагал, что термин «обращение в государственные органы» является родовым понятием по отношению к видам обращений, в.т.ч. и петициям1.
Рассмотрим содержание понятия «обращение в органы публичной власти». В российской и зарубежной юридической науке индивидуальное или коллективное обращение рассматриваются в нескольких смыслах.
Так, А.В. Минашкин, исследуя обращения граждан в органы публичной власти Республики Беларусь, делает вывод о том, что они являются «немаловажным институтом гражданского общества, отражающий своеобразный диалог между гражданином и государством»2. Н.Ю. Бондарь3 и СМ. Зубарев4 полагают, что обращения граждан в органы публичной власти Российской Федерации являются одним из институтов, посредством которого гражданское общество осуществляет контроль за деятельность органов публичной власти, а также государства и местного самоуправления в целом.
Действительно, важным элементом правового государства и гражданского общества является открытый диалог граждан и органов власти, а также способность влиять на принимаемые государственные решения. Наиболее полно это право граждан реализуется через обращения. Обращения в различные органы публичной власти отражают, с одной стороны, их социальную активность, доверие к политическим институтам государства, а с другой - определенные негативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве. Необходимо учитывать, что обращения граждан являются и существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.
Обращения в органы публичной власти также рассматриваются как форма реализации конституционного права на обращения в орган государственной власти или местного самоуправления. Так, например, Г.Г. Арутюнян пишет: «Обращения граждан - различные формы реализации конституционного права граждан на обращения»1; аналогичной позиции придерживается и профессор С.А. Пяткина, комментируя ст. 33 Конституции Российской Федерации 1993-г.2 А.А. Дворак и А.П. Любимов также определяют обращения граждан как письменные или устные предложения, заявления, ходатайства, а также жалобы, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов3.
Эта точка зрения получила поддержку и в большинстве законодательных актов постсоветских государств, закрепляющих порядок реализации конституционного права на обращение в органы публичной власти. Преобладающей легальной дефиницией понятия «обращение в органы государственной власти или в органы местного самоуправления» является его определение как направленных в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменных или устных предложений, заявлений или жалоб (ст. 1 Закона Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. № 407-ХІП «Об обращениях граждан»4; ч. 1 ст. 4 Закона Республики Молдова «О подаче петиций»; п. 1 ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 29 июня 2010 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан РосЬийской Федерации»5; ст. 3 Закона Украины от 2 октября 1996 г. № 393/96-ВР (в ред. от 14 июля 2008 г.) «Об обращениях граждан»6; 2 Закона Эстонской Республики от 10 ноября 2004 г. «О рассмотре
Место права на обращение в органы публичной власти в системе прав и свобод человека и гражданина в государствах - членах СНГ и странах Балтии
Российской Федерации как возможность активного влияния гражданина на деятельность государства и органов местного само-управления посредством направления им обращений . Однако в данном случае акцент делается только на одну функцию обращений - обеспечение участия в управлении делами государства или решении вопросов местного значения, иные функции обращения упущены.
Более точным является подход к пониманию содержания конституционного права на обращение, предложенный И.А. Конюховой. Она определяет содержание конституционного права как возможность осуществления и защиты других прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственными и муниципальными органами, участия граждан в управлении делами государства2. В учебнике «Конституционное право Украины», изданном в 1999 г. также подчеркивается многофункциональность конституционного права на обращение в органы публичной власти. Содержание данного конституционного права определяется как возможность гражданам Украины принимать участие в управлении государственными и общественными делами, влиять на улучшение работы органов государственной власти и местного самоуправления, отстаивать и защищать свои права и интересы3.
В.Г. Румянцева и В.В. Им4, а также М.В. Скрябина5 включают в содержание конституционного права на обращение в органы публичной власти Российской Федерации следующие правомочия: а) возможность осуществлять критический анализ деятельности органов публичной власти; б) возможность представлять рекомендации в целях улучшения деятельности органов власти и их должностных лиц; в) возможность инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нормативно-правовых актов и иных решений органов власти и их должностных лиц; г) возможность добиваться содействия органов власти в реализации конкретных прав и свобод; д) возможность прибегнуть к защите (восстановлению) своих на J рушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц; е) возможность сообщать о ставших им известными нарушениях законности, допущенных органами власти и их должностными лицами.
Вместе с тем, в теории государства и права в содержании субъективного права, независимо от его отраслевой принадлежности, выделяют следующие группы правомочий: а) правомочия пользоваться определенным благом; б) правомочия на совершение определенных действий; в) правомочия, которое позволяет субъекту потребовать от другого участника правоотношения юридической обязанности; г) в случае нарушения субъективного права, невыполнения-другой стороной своих обязанностей, обусловленных правоотношением, возникают правомочия обратиться за защитой к государству1.
Право пользоваться социальным благом в системе правомочий, составляющих субъективное право, поставлено на первое место. Применительно к конституционному праву на обращение в органы публичной власти социальным благом, которым может пользоваться гражданин в рамках данного права, является определенное состояние государственной власти, местного самоуправления, которое предполагает возможность взаимодействия индивида с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, с тем, чтобы привлечь их внимание к удовлетворению значимых для заявителя публичных или частных интересов.
Как указывалось в 1 настоящей главы, обращение в орган публичной власти представляет собой его волеизъявление, обращенное к этому органу публичной власти, требование в удовлетворении одного или нескольких взаимосвязанных интересов: а) интереса к изменению направлений или форм деятельности органов государственной власти или местного самоуправления, к изменению направлений государственной политики; б) интереса к реализации другого субъективного права; в) интереса к восстановлению нарушенных прав и свобод. Косвенное подтверждением данному тезису являются п. 3 2 ст. 1 и 1 ст. 3 Закона Литовской Республики от 7 июля 1999 г. № VIII-1313 «О петициях», в соответствии с которыми обращение в органы публичной власти должно содержать тре J бование о решении следующих вопросов: осуществление или защита прав человека, реформирование государственных институтов или учреждений, решение иных общественно-значимых проблем, или же предлагать их решение1.
Сущность права на обращение в органы публичной власти состоит в том, что через него проявляется естественное состояние свободы человека, заключающееся в возможности участвовать в решении вопросов государственного или местного значения, рекомендациям по совершенствованию государственной политики или деятельности отдельных государственных органов или органов местного самоуправления, а также обеспечивать реализацию других прав и свобод и защищать их от нарушения.
Вторым по важности правомочием в содержании субъективного права является возможность управомоченного субъекта совершать определенные действия, дозволенные правом. Применительно к конституционному праву на обращение в органы публичной власти это предполагает наличие целого комплекса правомочий.
Возможность давать рекомендации по совершенствованию деятельности органов публичной власти и их должностных лиц. Данное правомочие в том или ином виде закрепляется практически во всех законах государств - членов СНГ и стран Балтии, регламентирующих порядок рассмотрения обращений граждан. Так, в ст. 1 Закона Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. № 407-XIII «Об обращениях граждан» закреплена возможность давать рекомендации по улучшению деятельности государственных органов, иных организаций (должностных лиц), совершенствованию правовогр регулирования отношений в государственной и общественной жизни, решению вопросов экономической, политической, социальной и других сфер деятельности государства и общества". Аналогичные по содержанию положения закреплены в п. 2 ст. 4
Порядок деятельности государственных органов по реализации права на обращение в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии
Прежде всего, необходимо отметить, что право на обращения в органы публичной власти является неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса человека и гражданина в демократическом правовом государстве, который представляет собой единство основных прав, свобод и обязанно-стей личности. Конституционно-правовой статус человека и гражданина открывает каждой личности доступ к пользованию общественными благами, создает возможность самовыражения, реализации личных способностей, творческого участия в развитии экономики, управлении делами общества и государства1.
Основные права и свободы человека и гражданина также представляют собой сложную взаимосвязанную систему, составными частями которой являются отдельные конституционные права или свободы. Взятые изолированно, вне органической связи друг с другом, они не в состоянии представить феномен прав человека в его подлинном объеме". Поэтому при изучении конституционного права на обращение в органы публичной власти необходимо выявить его место и роль в системе конституционных прав и свобод.
Системность вообще характерна для бытия права. Системность характеризует свойство нормы права: быть в определенной связи, в определенном соотношении с другими нормами, с правовым институтом, подотраслью, отраслью права. Нормы находятся как в определенных связях с другими нормами, так и с процедурными, процессуальными нормами права Системность характеризует также иерархию правовых норм, их первичность и вторичность3. В частности, некоторые нормы конституции конкретизируются в законах, те в свою очередь -в подзаконных актах, постановлениях PI Т.Д.
Закрепленный в конституциях государств - членов СНГ и стран Балтии комплекс прав и свобод человека и гражданина как единое правовое явление обладает возможностью оказывать влияние на содержание каждого из элементов данной системы, на реализацию каждого конкретного конституционного права и или свободы, в том числе и на содержание и реализацию конституционного пра 1 См.: Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран
Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. С. 198. ва на обращение в органы публичной власти. Причиной этого является единство цели и задач всех без исключения прав и свобод, закрепленных в конституции демократического правового государства и, соответственно, признаваемых, гарантируемых и защищаемых соответствующим государством.
Поэтому, право на обращение в органы публичной власти следует рассматривать не только как самостоятельное правовое явление, существующее изолированно от других конституционных прав и свобод, но и как элементом определенной системы конституционных прав, свобод и обязанностей, взаимосвязанный с как с отдельными элементами данной системы, а также со всей конституционно правовым статусом человека и гражданина в целом. Необходимо признать, что, обладая самостоятельной ценностью как субъективное право индивида, конституционное право на обращение органы публичной власти обладает куда большей ценностью как органичный элемент системы конституционных прав и свобод в конкретном государстве. Таким образом, индивид, реализуя любое из существующих конституционных прав, использует возможности конституционно-правового статуса в целом. При этом, реализация одного конституционного права зачастую подразумевает одновременное использование и других прав. Во-вторых, реализация любого из конституционных прав или свобод осуществляется по единым правилам и законам, существование которых обусловлено свойствами, присущими всем конституционным правам и свободам, а значит и конституционному праву на обращение в органы публичной власти.
Н.А. Михалева, характеризуя основные права и свободы человека и гражданина в государствах - членах СНГ, указывает на то, что они отражают наиболее принципиальные связи между личностью, обществом и государством. Права человека образуют ядро, самую сущность того среза жизни общества, который охватывается конституцией1. Во всех зарубежных странах Содружества (как и в Российской Федерации) воспринята утвердившаяся в международном праве концепция гражданских (личных), политических и социально-экономических прав и свобод. Эта концепция соответствует Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., Международному пакту о гражданских и политических
Н.А. Михалева справедливо полагает, что целью конституционного закрепления основных прав и свобод человека и гражданина в государствах - членах СНГ является определение границ самостоятельности гражданина, сферу его свободного выбора того или иного варианта поведения, ограничить сферу вмешательства государственных органов, должностных лиц, иных граждан в частную жизнь человека. Являясь важным институтом конституционного права, фундаментом демократии и правового государства права и свободы обладают рядом юридических свойств, отличающих их от других элементов правового статуса гражданина, к которым относятся: а) их основополагающий характер, они лежат в основе всех других прав, свобод и обязанностей, регламентируемых отраслевым законодательством; б) выражают общие, наиболее принципиальные связи человека и гражданина с обществом и государством, которые опосредуются в конкретных правах, свободах и обязанностях; в) не приобретаются и не отчуждаются по воле индивида, а являются естественными и неотчуждаемыми; г) объем конституционных прав, свобод и обязанностей одинаков для каждого гражданина государства; д) характеризуются конституционной формой закрепления, что предполагает высшую юридическую силу норм, в которых они закреплены и их прямое действие; е) реализуются в конкретных правоотношениях и находятся под защитой государства3.
Содержание и особенности обращений в органы местного самоуправления в Российской Федерации, государствах - членах СНГ и странах Балтии
Совете Министров Республики Беларусь прием граждан осуществляется 2 раза в неделю1. Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» устанавливает, что прием граждан в государственных органах должен осуществляться «в удобное для населения вр"емя». Прием граждан в рабочие дни должен начинаться не позднее 8 часов или завершаться не ранее 20 часов, а также осуществляться по субботам и (или) воскресеньям, если это необходимо с учетом количества и специфики обращений (п. 1.4)2. Директива также предписывает внедрять в практику предварительную запись граждан на прием в государственные органы по телефону или с помощью электронных средств связи, а также карточки обслуживания граждан, в которых указываются время и место обслуживания, должность, фамилия и имя обслуживающего работника (п. 1.5).
Федеральный закон «О порядке рассмотрения-обращений граждан Российской Федерации» в. ч. 1 ст. 11 устанавливает, что личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления.проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения, граждан.
Следует отметить, законодательство исходит из того, что устные обращения граждан должны быть разрешены незамедлительно в ходе личного приема. Если вопрос, изложенный в устном обращении, не может быть решен во время личного приема, обращение может излагаться гражданином в письменной форме, и подлежит рассмотрению в порядке, установленном законодательством об обращениях (ч. 3 ст. 11 Закона Республики Беларусь «Об обращениях», ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ч. 4 ст. 22 Закона Украины«Об обращениях граждан», п. 4 4 Закона Эстонской Республики «О рассмотрении меморандумов и заявлений»). В соответствии с Законом Латвийской Республики «Об административной проце 131 дуре» ( 56), любое устное обращение должно быть изложено заявителем в письменной форме. Закон Литовской Республики «О петициях» в 1 ст. 7 также предусматривает возможность личного приема заявителя уполномоченным должностным лицом, но отдает безусловное преимущество письменной форме обращения. Аналогичный вывод можно сделать и из анализа Закона Республики Молдова «О подаче петиции», который не устанавливает возможности подачи петиций в устной форме, но устанавливает, что с согласия заявителя, ответ на его обращение может быть дан в устной форме (ст. 14 Закона).
Характерно, что и при устном обращении предусматривается, что в ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Современной тенденцией развития законодательства об обращениях в органы публичной власти является разрешение направления обращений в органы публичной власти по электронной почте и получение ответа на обращение по адресу электронной почты. Так, в соответствии со ст. 5 и ч. 1 ст. 10 Закона Республики Молдова «О подаче петиций» петиция может быть направлена в орган публичной власти электронной форме. В этом случае она должна содержать указание фамилии, имени, места жительства и электронного адреса просителя. Возможность направления обращения по электронной почте также следует из положений п. 8 5 Закона Эстонской Республики «О рассмотрении меморандумов и заявлений».
Моментом начала процедуры рассмотрения обращений в органах публичной власти является их регистрация. Е.К. Глушко указывает, что государственная регистрация осуществляется в целях учета обращений граждан и контроля за их исполнением1. Обязанность органа публичной власти зарегистрировать обращение закреплена в ст. 8 Закона Литовской Республики «О петициях, Законе Республики Молдова «О подаче петиций», ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан», 7 Закона Эстонской Республики «О рассмотрении меморандумов и заявлений». Вместе с тем, законодательство Рес 132 публики Беларусь, устанавливающее общий порядок рассмотрения обращений граждан не устанавливает данной стадии. Стадия регистрации закреплена только в ст. 16 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур».
Заявитель должен быть уведомлен о регистрации обращения в 3-дневный срок ( 2 ст. 8 Закона Литовской Республики «О петициях»). Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан» в ч. 1 ст. 8 указывает, что пись менное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3 дней с мо мента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, но не устанавливает обязанность уведомить об этом заявителя. Определенным недостатком Федерального закона «О порядке рас смотрения обращений граждан» является отсутствие в нем нормы, предостав ляющей право на получение копии обращения с входящим регистрационным номером. Это обстоятельство снижает возможность гражданина защищать свое право на обращения в случае его нарушения, так как подтверждающего доку мента его обращения у субъекта на руках не остается, поэтому нам представля ется целесообразным дополнить принятый закон нормой следующего содержа ния: «При подаче обращения гражданину должен выдаваться документ, под тверждающий принятие обращения, с указанием даты принятия и входящего номера. При непосредственном устном или письменном обращении документ выдается немедленно, в других случаях - в течение трех дней с момента его ре гистрации».
Законодательство Латвийской Республики «Об административных процедурах» умалчивает о регистрации обращения в органе публичной власти, а также о сроках уведомления заявителя о данном факте.
Важным для понимания содержания конституционного права на обращения в органы публичной власти является понятие адресата, т.е. того органа или лица, которому может быть направлено обращение и которые его обязан рассмотреть. Конституционные акты государств - членов СНГ, а также стран Балтии в качестве адресата признают только органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица.
Похожие диссертации на Конституционное право на обращение в органы публичной власти в государствах - членах СНГ и странах Балтии : сравнительно-правовое исследование
