Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти в Российской Федерации 13
1 Возникновение, становление и развитие конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти в России 13
2 Конституционное право граждан на обращения в органы публичной власти: сущность, понятие и содержание 37
3. Правовые формы реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти 69
ГЛАВА II. Особенности механизма реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти в Российской Федерации 102
1. Проблемы нормативно-правового регулирования реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти 102
2. Органы публичной власти в механизме реализации конституционного права граждан на обращения 146
3. Реализация права граждан на обращения в органы внутренних дел России 174
Заключение 193
Список используемой литературы 198
Приложения 223-230.
- Возникновение, становление и развитие конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти в России
- Конституционное право граждан на обращения в органы публичной власти: сущность, понятие и содержание
- Проблемы нормативно-правового регулирования реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти
- Органы публичной власти в механизме реализации конституционного права граждан на обращения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционной целью развития публичной власти в Российской Федерации на современном этапе является формирование демократического правового государства. Традиционно, демократическим признается такое государство, в котором источником власти является народ, и, кроме этого, основные права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, определяют смысл и содержание деятельности органов публичной власти. Президент Российской Федерации в очередном послании Федеральному Собранию Российской Федерации особо подчеркнул, что «ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан»1.
Важнейшее место в системе основных прав и свобод человека и гражданина принадлежит праву на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленному в статье 33 Конституции РФ. Это объясняется тем, что указанное право служит, с одной стороны, способом доведения до власти интересов и потребностей народа, а также способом участия в управлении делами государства, а с другой -средством защиты прав и свобод человека и гражданина.
В демократическом государстве граждане выступают как активная инициативная сила, защищающая личные и общие (групповые) интересы, вызывающая ответные действия государства, предупреждающая и исправляющая ошибки и злоупотребления со стороны представителей власти. При этом реальность такого влияния на власть обеспечивается наличием действенного и эффективного механизма реализации права на обращения в органы публичной власти.
До недавнего времени регулирование реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти осуществлялось
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая. С. 4-6.
4 множеством подзаконных нормативно-правовых актов. Принятие 2 мая 2006 г. федерального закона № - 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» (далее ФЗ от 02.05.2006 № 59) явилось фактором, стимулирующим дальнейшее развитие данного права и, соответственно, обуславливающим его последующее научное изучение. Однако принятым законом не учтены некоторые современные тенденции в сфере исследуемых отношений: прежде всего это относится к регулированию реализации коллективных форм права на обращения, которые выступают легитимными механизмами оказания воздействия на власть. Кроме того, остались обойденными вниманием законодателя отдельные аспекты реализации права на обращения в органы публичной власти. Так, например, в законе отсутствуют положения о возможности реализации права на обращение через представителя, не проводится дифференциация сроков рассмотрения обращений, не предусмотрены конкретные виды ответственности должностных лиц за нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.
Значимость права граждан на обращения в органы публичной власти и проблемы в нормативно-правовом регулировании его реализации предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Изучению проблем реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти посвящено несколько работ таких авторов, как Ю.Н. Алистратов, А.К. Абельдинов, А.А. Дворок, М.А. Миронов, Н.А. Рудакова, С.А. Широбоков, А.П. Любимов. Однако исследования проводились либо в советское время, либо после принятия 12 декабря 1993 Конституции РФ, в период, когда еще не было сформировано новое законодательство, регулирующее данную сферу общественных отношений.
Исходя из межотраслевого характера права на обращения в органы публичной власти, оно подвергалось исследованию и в рамках других наук: в
2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
5 том числе, в области административного права - Н.Ю. Хаманевой, В.А. Новиковым, В.Д. Сорокиным, А.В. Минашкиным (в основном научные труды были посвящены исследованию административной жалобы и деятельности органов публичной власти по поступившим к ним обращениям граждан); в науке гражданского права, в частности СВ. Васильевой, право на обращения в органы публичной власти рассматривалось в качестве способа получения публичных услуг субъектами указанного права от государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; с позиции гражданского процессуального права - М.В. Карасевой, А.В. Юдиным (как возможность обжалования в суд неправомерных решений, действий (бездействия) органов публичной власти и должностных лиц).
Таким образом, несмотря на наличие определенного количества научных работ по теме исследования, уровень разработанности тематики посвященной реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, не является достаточным, поскольку на настоящий момент малоисследованными остаются вопросы о понятии, сущности и содержании данного права, а также о формах и механизме его реализации. Кроме того, до настоящего времени в конституционно-правовой доктрине не проводилось исследование права граждан на обращения в органы публичной власти с учетом положений принятого ФЗ от 02.05.2006 г. № 59.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти.
Предмет исследования составили закономерности, определяющие содержание юридических норм, регулирующих реализацию конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, а также проблемы теории и практики реализации данного права, нормы конституционного и иных отраслей права, регулирующие данные отношения.
Целями диссертационного исследования являются: комплексный анализ конституционного права граждан на обращения в органы публичной
власти и механизма его реализации; выявление и разрешение актуальных теоретических и практических проблем, возникающих в процессе реализации данного права.
Исходя из указанных целей, были поставлены следующие теоретические и научно-практические задачи:
исследовать становление и развитие конституционного права граждан на обращения в органы публичной в России и обобщить накопленный опыт ряда зарубежных государств в этой сфере;
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
рассмотреть сущность и содержание конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, а также его понятие и признаки;
проанализировать действующее законодательство, регулирующее реализацию конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти;
рассмотреть механизм правового регулирования реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти и обозначить основные пути решения имеющихся проблем;
исследовать правовые формы реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего реализацию конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти.
Методологической основой исследования является всеобщий диалектический и общенаучные методы познания - анализа и синтеза, абстрагирования, обобщения, индукции и дедукции, аналогии, а также частнонаучные методы - формально-логический, формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системный и другие.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких отечественных ученых-юристов в области конституционного и иных
7 отраслей права, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, И.Д. Беляев, А.В. Беляев, Л.Ш. Берекашвили, П.П. Глущенко, Н.В. Витрук, Н.А. Воскресенский, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, В.Я. Кикоть, Е.И. Козлова, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, Н.И. Лазаревский, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Н.И. Матузов, С.А. Пяткина, В.В. Пылин, В.Н. Руденко, B.C. Нерсесянц, Л.А. Нудненко, Г.И. Тункин, К.М. Тахтарев, В.Е. Чиркин, Б.Н. Чичерин, О.И. Чистяков, М.Ф. Чудаков и другие, а также использовались труды зарубежных авторов - Де Сальвиа М., Г. Еллинек, Т.К. Хартли, Ф. Люшер, К.А. Экштайн и других.
Важное значение в теоретическом исследовании проблем реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти имеют труды Ю.Н. Алистратова, А.К. Абельдинова, СВ. Васильевой, А.А. Дворока, М.А. Миронова, А.В. Новикова, М.В. Карасевой, Н.А. Рудаковой, С.А. Широбокова, А. Н. Аринина, О.Н. Булакова, А.П. Любимова, Э.А. Памфиловой, Н.Ю. Хаманевой, А.В. Юдина.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют: международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы министерств, служб, агентств и ведомств Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, а также правовые акты органов местного самоуправления и проекты нормативно-правовых актов.
Эмпирическую базу исследования составляют результаты анкетирования 100 жителей Санкт-Петербурга, информационно-аналитические материалы Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, Приёмной Аппарата Государственной Думы Российской Федерации, Приёмной Аппарата Совета Федерации Российской Федерации, Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации. В работе анализировались также
8 отчёты структурных подразделений по работе с обращениями граждан федеральных и региональных государственных органов, в частности Приемной Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Администрации губернатора Санкт-Петербурга, а также органов местного самоуправления.
Научная новизна заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти и механизма его реализации, произведенных после реформирования законодательства в данной сфере общественных отношений.
В работе подвергнуты анализу становление и развитие конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, исследовано его понятие, сущность и содержание, а также формы и механизм реализации. Предложено авторское определение права на обращения в органы публичной власти, отражающее наиболее значимые его признаки. Исследованы и сформулированы определения коллективных форм реализации права на обращения. Обоснован тезис о необходимости рассмотрения законодательной инициативы как особой формы петиции. Разработаны отдельные элементы механизма, реализации коллективных форм права на обращения в органы публичной власти и его нормативно-правового регулирования.
Научную новизну представленной работы конкретизируют следующие положения, выносимые на защиту:
Право на обращения в органы публичной власти - это неотъемлемая возможность человека и гражданина, а также организации непосредственно или через представителя обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в органы публичной власти в целях защиты (восстановления) или реализации как своих прав, свобод и законных интересов, так и прав, свобод и законных интересов других лиц.
Необходимо наделить правом на обращения в органы публичной власти, коллективные образования, в том числе организации, и дополнить ФЗ
9 от 02.05.2006 № 59 соответствующей главой «О порядке рассмотрения коллективных обращений», поскольку действующие федеральное законодательство регулирует порядок реализации только индивидуальных форм права на обращения, что противоречит ст. 33 Конституции РФ, закрепляющей возможность подачи коллективных обращений.
Содержание конституционного права на обращения в органы публичной власти включает в себя следующие правомочия его субъектов: 1) право на критический анализ деятельности органов публичной власти; 2) право давать рекомендации по улучшению деятельности органов публичной власти и их должностных лиц; 3) право граждан инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нормативно-правовых актов и иных решений органов публичной власти и их должностных лиц; 4) право требовать содействия органов публичной власти в реализации конкретных прав и свобод; 5) право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц; 6) право сообщать о ставших им известными нарушениях законности органами публичной власти и их должностными лицами и иные правомочия.
Возможность субъектов права на обращения действовать через своего представителя гарантируется Конституцией РФ и гражданским законодательством, поэтому в ст. 5 ФЗ от 02.05.2006 № 59 «права гражданина при рассмотрении обращения» необходимо внести следующее дополнение: «гражданин реализует право на обращения не только лично, но и через представителя в силу полномочия, основанного на доверенности или указания закона».
5. Исследование коллективных форм реализации права на обращения в
органы публичной власти позволяет сформулировать следующие
определения: коллективное обращение - это обращение двух и более лиц по
общезначимому для них вопросу, не имеющему ярко выраженного
10 общественно значимого характера; петиция - это коллективное обращение от установленного законом числа граждан, направляемое в любой орган публичной власти, с требованиями о необходимости проведения общественных реформ или изменения (дополнения) действующего законодательства, либо по иным общественно значимым вопросам; правотворческая инициатива граждан - это коллективное обращение от установленного законом числа граждан, направляемое в представительный (законодательный) орган государства или местного самоуправления, с требованием принятия (отмены), изменения (дополнения) закона или правового акта органа местного самоуправления и влекущее за собой особую процедуру рассмотрения, принятия (отклонения) представленного законопроекта или правотворческого предложения.
6. Юридической гарантией реализации права на обращения в органы публичной власти является нормативно закреплённая система мер юридической ответственности должностных лиц. Однако действующее законодательство не содержит оснований привлечения должностного лица к уголовной и административной ответственности. Поэтому следует дополнить главу 19 Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против конституционных прав и свобод» статьей. 140.1 «Воспрепятствование осуществлению права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», изложив ее диспозицию в следующей редакции: «Преследование должностным лицом человека и гражданина в связи с его обращением, в том числе содержащим критику его деятельности, или иное незаконное воспрепятствование подачи обращения в установленном законом порядке и повлекшее за собой нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. То же деяние, совершенное с применением насилия либо с угрозой его применения».
Следует дополнить главу 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 5.57 «Нарушение порядка
рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами», изложив ее диспозицию в следующей редакции: «Нарушение установленного законом порядка или срока рассмотрения обращений граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также организаций государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, на которых возложена эта обязанность».
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что основные выводы и предложения, содержащиеся в ней, пополняют потенциал науки конституционного права, ее понятийно-категориальный аппарат, вносят определенный вклад в конституционно-правовой институт основных прав и свобод человека и гражданина, а также дополняют науку уголовного и административного права. Полученные в процессе исследования результаты могут быть положены в основу дальнейших научных исследований, посвященных не только праву на обращения в органы публичной власти, но и другим взаимосвязанным с ним правам человека и гражданина.
Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе совершенствования норм федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, подзаконных нормативно-правовых актов, а также правовых актов органов местного самоуправления. Выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в образовательном процессе, в разработке учебной и учебно-методической литературы, а также в совершенствовании деятельности специальных подразделений, образуемых при органах государственной власти и местного самоуправления, в части порядка приема и рассмотрения обращений граждан.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались и были одобрены на заседании кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
12 Результаты исследования были апробированы в процессе проведения семинарских занятий по конституционному праву России, внедрены в образовательный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России. Отдельные положения диссертационного исследования используются в деятельности подразделений по работе с обращениями граждан ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Основные результаты исследования отражены в научных публикациях автора и в выступлении на конференции «Обеспечение законности и правопорядка в ходе избирательных кампаний» (Санкт-Петербург, 26 мая 2006 г.).
Возникновение, становление и развитие конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти в России
Понять и раскрыть сущность правового явления невозможно без изучения предпосылок его возникновения и дальнейшей эволюции. Поэтому в целях всестороннего исследования конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти необходимо обратиться к истории его возникновения и развития в России.
Вместе с тем, хотелось бы отметить, что историко-правовое исследование права граждан3 на обращения в органы публичной власти подробно исследовалось в работах Ю.Н. Алистратова4, а также М.А. Миронова5, частичное освящение оно получило и в работах Ю.А. Дмитриева6 и В.Н. Руденко7.
Опираясь на работы вышеуказанных авторов, изучение иной исторической научной и правовой литературы, а также ранее действующего законодательства, нами предлагается осуществить периодизацию всего исторического опыта регулирования реализации права на обращения в органы публичной власти на три основных этапа, в зависимости от содержания и формы выражения данного права.
Приступая к изучению конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти, заранее следует определиться с понятием «органы публичной власти». В данном исследовании под термином «органы публичной власти» мы понимаем органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должностное лицо. Возможность употребления данного термина в отношении указанных органов обуславливается тем обстоятельством, что вышеуказанные образования являются публичными, поскольку выступают носителями именно публичных полномочий ибо обеспечивают интересы всего общества, отдельных его социальных слоев, групп8. Публично-правовой характер данных органов проявляется в том, что они могут императивно предписывать определенные варианты поведения гражданам и другим субъектам права, требовать от них точного соблюдения предписаний, применять к нарушителям меры юридической ответственности9.
Историко-правовой анализ права граждан на обращения в органы публичной власти и анализ его содержания и формы в различные исторические периоды позволит более точно раскрыть сущность данного правового явления. В зависимости от понимания в различные исторические периоды содержания права на обращения, его элементов и признаков менялась соответственно и форма выражения данного права.
По нашему мнению, представляется целесообразным выделить следующие этапы в развитии права граждан на обращения в органы публичной власти:
I этап - правовая несформированность института права граждан на обращения - (IX-XV вв.) - характеризуется отсутствием правового закрепления данного права.
II этап - правовой - (XV в-1977 г.) - характеризуется появлением первых правовых актов, закрепляющих право на обращения в органы публичной власти и регулирующих порядок подачи и рассмотрения различного рода обращений.
III этап - конституционно-правовой - (с 1977 г. по настоящее время) -характеризуется закреплением права граждан на обращения в органы публичной власти в Конституции государства, признанием его одним из основных прав человека и гражданина.
Рассмотрим каждый из вышеуказанных этапов становления права граждан на обращения в органы публичной власти более подробно: этап - правовая несформированность института права граждан на обращения - (IX-XV вв.). Исследуя природу права на обращения в органы публичной власти в IX-XV вв., необходимо первую очередь отметить, что данное право стало одним из первых прав человека, и появляется у него непосредственно с возникновением государства. Исторически первой формой обращения были народные собрания, сходы - вече, на которых жители определенной территории решали наиболее важные вопросы общественной жизни. «Русское вече, вовсе не было воплощением хаоса. Оно собиралось регулярно, в определенные часы (гудел колокол - долго, пока не приходило все мужское население, даже из округи). Правовые полномочия вече были громадными: оно вершило суд, принимало законы, назначало для избрания князя и т.д.»
Конституционное право граждан на обращения в органы публичной власти: сущность, понятие и содержание
Одним из актуальных вопросов положения личности в обществе является вопрос о юридических механизмах защиты ее прав, свобод и законных интересов. Необходимость существования таких механизмов обусловлена природой правового государства, в котором условием развития его демократических институтов является приоритет незыблемости прав человека и обязанности государства обеспечить и гарантировать их. Право на обращения в органы публичной власти - неотъемлемый элемент правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства. В связи с этим, актуальность научно-теоретического исследования института обращений граждан в настоящее время достаточно очевидна и неоспорима, тем более, что законодатель, оценив всю значимость существования данного конституционно-правового института для правового общества, принял 2 мая 2006 г. Федеральный закон № 59 - ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан»66 (далее по тексту ФЗ от 02.05.2006 № 59). Однако, принятие специального закона не устранило все проблемные практические и теоретические вопросы. Так, ряд вопросов остается не разрешенным и по настоящее время, в частности, полемика ведется относительно того, кто может выступать субъектом данных правоотношений, что следует включать в содержание права на обращения, в законе также не сформулировано определение собственно права на обращения, отсутствует детальная правовая регламентация механизма реализации права на коллективные обращения граждан и т.д. По нашему мнению, подобного рода несовершенства законодательства, связаны с недостаточным теоретическим изучением правовой природы конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти.
Прежде всего, необходимо отметить, что право на обращения в органы публичной власти является конституционным, так как закреплено в ст. 33 Конституции РФ. Закрепление данного права в Основном законе государства свидетельствует о его важности, поскольку «не все права и свободы, которыми обладает человек и гражданин, подлежат закреплению в Конституции, а только основные, или фундаментальные из них»67. Важность данного права человека и граждан состоит в том, что через него проявляется естественное состояние свободы человека, заключающееся в возможности свободно выражать свое мнение, защищать свои права и свободы, а также участвовать в управлении делами государства. Право на обращения в органы публичной власти является конституционным, следовательно, оно входит в предмет науки конституционного права и рассматривать механизм его реализации необходимо именно с позиции науки конституционного права.
Для подробного исследования права граждан на обращения в органы публичной власти нам необходимо выявить сущность данного права, его содержание и признаки, а поскольку данное субъективное право реализуется в конкретных правоотношениях, то, следовательно, нам также необходимо определиться с субъектом данного правоотношения (обладатель и адресат данного права) и объектом данного правоотношения.
Характеризуя сущность любого явления, в том числе и правового, необходимо понимать «сущность» как - «внутреннюю основу, содержание, смысл, суть чего-нибудь»68, «внутреннее содержание предмета, выражающееся в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия»69.
Право на обращения в органы публичной власти - явление сложное и многогранное, поэтому мы, попытается раскрыть его сущность, через многообразие форм его существования (бытия). По мнению большинства ученых, сущность конституционного права на обращения раскрывается через две основные цели. Первая заключается в том, что благодаря обладанию данным правом граждане участвуют в управлении делами государства70. Другое проявление права на обращения заключается в защите личностью своих прав, свобод и законных интересов посредством жалоб, заявлений, ходатайств .
В контексте первого понимания сущности права на обращения как способа участия в управлении делами государства в научной литературе существует два подхода.
Сторонники первого подхода полагают, что право на обращения ТУ является формой непосредственной демократии. Так, М.Ф. Чудаков , Т.И. Крыжантовская73, Н.П. Фарберов74, В.Ц. Киров75, Ю.Н. Алистратов76, А.А. Дворак полагают, что право на обращения выступает одной из форм непосредственной демократии. Под формой непосредственной демократии они понимают: способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказания влияния на принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления решения, контроль за действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления» .
Проблемы нормативно-правового регулирования реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти
Согласно общепринятому в науке подходу под механизмом реализации конкретного субъективного права понимается система правомочий (юридически значимых действий), последовательная реализация которых будет означать осуществление лицом субъективного права, юридических действий обязанных лиц, фактических действий правообладателя и обязанных лиц, а также гарантии, обеспечивающие реализацию права .
Исходя из этого, механизм реализации конституционного права на обращения в органы публичной власти следует определить как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов (нормативная и организационная база, субъекты, обладающие соответствующими правомочиями, юридические средства и правоотношения), функционирование которых подчинено решению общей задачи: обеспечению эффективной реализации конституционного права на обращения.
Таким образом, мы полагаем необходимым раскрыть механизм реализации права на обращения в органы публичной власти через такие его составляющие, как нормативно-правовое регулирование, принципы и порядок реализации права на обращения, а также гарантии его реализации.
Нормативно-правовое регулирование общественных отношений складывающихся при реализации права на обращения в органы публичной власти осуществляется через источники права. Говоря о действии права, принимая во внимание формально-юридический аспект, - это совокупность признанных государством и обладающих юридической силой формальных источников права
Придерживаясь традиционного подхода к иерархии актов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование, ниже попробуем рассмотреть источники нормативно-правового регулирования реализации конституционного права на обращения в органы публичной власти.
Приоритетное значение в механизме правового регулирования реализации права на обращения в органы публичной власти принадлежит международно-правовым актам. В частности, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. закрепляет за каждым право на равную защиту закона (ст. 7), право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами (ст. 8), право на свободу убеждений и на свободное выражение их (ст. 19). Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. в ч. 3 ст. 2 устанавливает, что каждое присоединившееся государство обязано обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами в официальном качестве; обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты . По сути, это есть требование к правовой системе присоединившегося государства закрепить в ней право на обращения в органы публичной власти как одного из эффективных средств защиты человеком и гражданином своих прав и свобод.
Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. в ст. 14 закрепляет право на обращение (петицию) отдельных лиц и групп лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения прав, изложенных в Конвенции, в специально учрежденный для этого Комитет по ликвидации расовой дискриминации231.
Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) закрепляет в ст. ст. 8, 9 за каждым человеком право, индивидуально и совместно с другими иметь реальный доступ на не дискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведению государственных дел. Это включает, в частности, право индивидуально и совместно с другими обращаться в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел .
Органы публичной власти в механизме реализации конституционного права граждан на обращения
Демократическое государство не может существовать без эффективных механизмов влияния своих граждан на публичную власть и контроля над ее деятельностью. Они необходимы ему для установления баланса во взаимоотношениях личности и государства, недопустимости пренебрежения правами человека должностными лицами, наделенными властными полномочиями. Это представляется особенно важным именно в нашей стране, поскольку для России традиционно характерно превалирование интересов государства над интересами личности. Для преодоления последствий этой негативной тенденции необходимо развитие обратной связи, то есть предоставление гражданам возможности непосредственно воздействовать на органы публичной власти.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 2) права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех государственных органов, органов местного самоуправления.
Обратимся к Основному закону государства, устанавливающему основы государственной власти в Российской Федерации. В статье 10 Конституции РФ закреплено, что «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», далее ст. 11 Конституции РФ гласит: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Также Конституцией РФ в ст. 12 «признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»
В этой связи целесообразным представляется рассмотреть реализацию конституционного права на обращения в каждом из указанных органов публичной власти: Президент РФ, органы исполнительной власти, органы законодательной власти, судебной и иные органы. При этом необходимо выделить помимо вышеуказанных органов, специализированные ораны государственной власти, основными функциональными обязанностями которых являются обеспечение реализации прав граждан, их защита и охрана. К указанным органам, по нашему мнению, следует отнести: Прокуратуру РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ.
Рассматривая роль Президента РФ в реализации конституционного права граждан на обращения, следует, прежде всего, остановиться на содержании ст. 80 Конституции РФ, которая определяет, что: «Президент Российской Федерации является главой государства ... гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина»312.
Поскольку легитимные каналы влияния на власть «извне» не востребованы, закономерной выглядит апелляция общества, во всяком случае, его значительной части, к «первому лицу». По данным Всероссийского центра общественного мнения большинство россиян считают вполне естественной и нормальной персонификацию ответственности за дела в стране, возложение этой ответственности на главу государства и подконтрольные ему федеральные органы власти в целом. Лишь четверть опрошенных (24,2%) считают, что «центральная власть не должна нести ответственность за все, что происходит в стране» Разумеется, Президент РФ, как гарант прав и свобод человека и гражданина, обязан принимать меры к соблюдению и защите данных прав, в том числе и в отношении конституционного права граждан на обращения. Однако, принимать и рассматривать абсолютно все обращения граждан в свой адрес для Президента РФ является вряд ли объективно возможным. Поэтому, в целях обеспечения реализации Президентом РФ полномочий главы государства, им формируется Администрация Президента РФ. Это разумно и допустимо с правовой точки зрения31 .
В части реализации Президентом РФ полномочий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Администрации Президента РФ, создано специальное подразделение - Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (далее Управление). Основными задачами Управления являются: - обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованных Президенту РФ и Администрации Президента РФ; - осуществление информационно-справочной работы, связанной с обращениями граждан; - анализ обращений граждан, адресованных Президенту РФ, и подготовка соответствующих докладов; - информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента РФ по рассмотрению обращений граждан
Похожие диссертации на Реализация конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти
