Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Понятие и становление права граждан на обращения в системе конституционного права Российской Федерации
1. Становление и развитие законодательства о праве граждан на обращения в России 14
2. Понятие и содержание права граждан на обращения 48
3. Право граждан на обращения в системе конституционных прав и свобод граждан 65
Глава 2. Правовое регулирование механизма реализации права на обращения в Российской Федерации
1. Содержание и формы конституционно-правового института права граждан на обращения 94
2. Основные принципы правового механизма реализации права на обращения 126
3. Нормативно-правовое регулирование механизма реализации гражданами конституционного права на обращения 148
4, Правовые гарантии реализации права на обращения 186
Заключение 222
Список использованной литературы 230
- Становление и развитие законодательства о праве граждан на обращения в России
- Понятие и содержание права граждан на обращения
- Содержание и формы конституционно-правового института права граждан на обращения
- Основные принципы правового механизма реализации права на обращения
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проблемы, связанные с реализацией конституционных основ построения в России демократического правового государства, детерминированы, прежде всего, необходимостью развития новых общественных отношений. Это, в свою очередь, выдвигает перед юридической наукой задачи некоторого переосмысления ранее существовавших теоретических и практических аспектов устройства государства и общества, а также исследования современных тенденций признания и гарантий прав и свобод человека в соответствии с Конституцией РФ.
Провозглашенный в статье Конституции РФ базовый принцип признания человека, его жизни, его прав и свобод высшими ценностями государства носит не абстрактный декларативный характер, а имеет вполне конкретное содержание, означающее, что не человек должен находиться в услужении у государства, а государство должно служить человеку. Ибо человек создает своим умом и трудом все ценности, имеющиеся в обществе и государстве; люди своими общими усилиями создают и само государства. Создаются эти ценности человеком ради самого себя, следовательно, все ценности должны служить человеку.
Права и свободы человека не всегда и не везде полностью осознаются, не сразу признаются и применяются. История развития человеческого общества была в этом смысле историей познания, самопознания людьми этих прав. Имеет место запоздалое осознание ранее не осознанных прав и свобод многими людьми, обществом и государством. По мере развития общества и государства у человека появляются и новые права. Процесс расширения и углубления прав и свобод непосредственно связаны с развитием демократизации процессов общественных отношений, правового сознания людей.
С учетом всего изложенного представляется, что на современном этапе исключительно актуальное значение приобретает глубокое исследование института обращений граждан, представляющий прямой и обратный канал связей гражданина и государства, отражающей адекватно все явления, происходящие в
обществе, в переходный период в политической, экономической, социальной сферах. Это, безусловно, требует качественно нового подхода к раскрытию потенциала волеизъявления людей в строительстве государства, вставшего на путь суверенного, независимого развития. Но, потенциал волеизъявления граждан не раскрыт как следует юридической наукой и практикой. Отдельные трактаты на эту тему в предшествующий период сводились в основном к поверхностному, абстрактному осмыслению понятия обращений граждан, их видовой классификации.
Процесс суверенизации России, сопровождающийся демократическими преобразованиями, разработкой и осуществлением правовой реформы, настоятельно и безотлагательно диктует необходимость углубленного исследования института обращений граждан, поиска путей дальнейшего развития экономических, организационных, политических, юридических гарантий конституционных прав и законных интересов личности. Существующая практика порядка рассмотрения обращений граждан пока имеет достаточно слабую правовую базу и крайне нуждается в совершенствовании законодательства в данной сфере, а также в рекомендациях научно обоснованного, принятия решений по поступающим в государственные органы и общественные организации заявлений и тем более жалоб на неправомерные действия должностных лиц или иных инстанций, ущемляющих права и свободы и законные интересы личности.
Следует особо, подчеркнуть, что исследование института обращений граждан в России, в той или иной форме связанного с реализацией конституционных прав и свобод граждан в стране, предлагает осмысление в этом плане его природы, тенденций, теоретико-практических аспектов, имевших место на различных этапах демократического, правового развития общества.
В контексте этого необходимо рассматривать и наличие механизмов бюрократического торможения в политической системе демократических преобразований, а также и пути их преодоления.
Все вышеизложенное в теоретическом плане представляет несомненный интерес для юридической науки, а с практической точки зрения открывает
возможности комплексного решения задач кардинального совершенствования работы с обращениям граждан в Российской Федерации.
Предметом исследования - являются общественные отношения, в которых осуществляется обратная связь между гражданами Российской Федерации и органами государственной власти.
Объектом исследования - являются правовые нормы, регулирующие механизм реализации права граждан РФ на обращение.
Цели и задачи исследования. В процессе настоящего исследования перед диссертантом стояла следующая основная цель: на основании анализа существующего механизма реализации права граждан РФ на обращения и международного опыта в данной сфере выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
- изучить научно-теоретические основы, позволяющие подойти к исследованию права граждан на обращения в РФ;
- исследовать развитие и становление законодательства о праве граждан на обращение, в ходе которого выделить его специфические особенности на разных этапах истории общества, выявить тенденции дальнейшего развития;
- проанализировать понятие права граждан на обращения в РФ;
- проанализировать нормативно-правовую базу Российской Федерации в области регулирования права граждан на обращение;
- сформулировать основные принципы правового механизма реализации права на обращения;
- осветить основные проблемы формирования права граждан на обращение в РФ;
- исследовать содержание и формы конституционно-правового института права граждан на обращения в РФ;
- сформулировать правовые гарантии реализации права на обращения граждан в РФ.
- на основе проведенного исследования определить существующие пробелы в законодательстве РФ в области права граждан на обращения и внести 4 предложения по его усовершенствованию.
Нормативную основу исследования права граждан на обращения
составили международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты.
К числу внутригосударственных актов следует отнести, прежде всего, Закон
РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями от 14.12.1995 №), Закон
- г. Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве", Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 "Об обращениях граждан" (с изменениями от 21 июня 2000 г.), Указ Президиума ВС СССР от 12.04.1968 N 2534-VII (ред. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", Проект федерального закона "Об обращениях граждан" (принят Государственной Думой РФ 03.12.99 постановлением № 4759-И ГД, отклонен Президентом РФ) и др.
Ориентация на приоритет общечеловеческих ценностей, построение правового, демократического государства, как это установлено Конституцией Российской Федерации 1993 г., определяют соотнесение права граждан на обращение, закрепленного законодательством РФ с положениями таких международно-правовых актов как Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 года, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Международный пакт от 16 декабря 1966 "О гражданских и политических правах".
Для сравнительно-правового анализа права граждан на обращение был рассмотрен ряд нормативно-правовых актов зарубежных стран, такие как Основной закон Федеративной Республики Германии, Закон Республики Беларусь "Об обращениях граждан" от 6 июня 1996 г. № 407-ХШ, Закон Республики
Украины "Об обращениях граждан". Кроме этого был проведен анализ региональных документов, посвященных институту обращения граждан: Закон Волгоградской области "О наказах и обращениях к депутатам Волгоградской областной Думы и главе администрации Волгоградской области" от 13 декабря
2001 года № 661-ОД (с изменениями от 14.05.2003)? Закон Курской области "Об обращениях граждан" от 10 октября 2002 года № 43-ЗКО и др.
В историческом аспекте проанализировано развитие законодательства в данной сфере, в частности, уже утратившие силу акты Российской империи и СССР. Исследованы современные источники: Конституция Российской Федерации, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты министерств и ведомств, законы и подзаконные акты Союза ССР, действующие в части не противоречащей Конституции РФ, акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судебная практика, законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания России. Теоретические основы исследования.
Проблемы права граждан на обращение неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными - юристами. Попытки анализа этого института предпринимались как специалистами, так и учеными.
Общетеоретической основой исследования права граждан на обращения в РФ послужили работы таких отечественных ученых правоведов как: М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Ю.А. Дмитриев, Е.И. Козлова, BJB. Комарова, О.Е. Кутафин, Г.И. Тункин, СВ. Черниченко, В.Е. Чиркин и другие.
Об истории института обращения на территории России писали и пишут многие авторы, такие как Н.А. Воскресенский, Н.И. Лазаревский и другие.
Отдельного внимания заслуживают работы Ю.Н. Алистратова, С. Кейжаева, В.Ф. Котока, М. В. Никифорова, С. Б, Соболева, Р.Ж. Таужанова, М.Ф. Чудакова, С. А. Широбокова, в которых раскрывается особенности права граждан на обращение в РФ.
В связи с тем, что до сих пор в России право граждан на обращение не развито в законодательстве, вопросы, связанные с правом граждан на обращение все более актуализируются. Им посвящено множество публикаций в журналах, газетах, интернет-сайтах. В этой связи следует отметить работы А. Н. Аринина, О.Н. Булакова, В.В. Голубева, А.П. Любимова, Э.А. Памфиловой, Н.Ю. Хаманевой и многих других.
Особое внимание в диссертационной работе уделено вопросам правового регулирования механизма реализации права на обращения в РФ. Основу диссертационного исследования составили работы современных авторов как С. Володагина, М.А. Миронова, СВ. Полениной, Е.С. Фролова и другие.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы; системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов. При написании работы использовались нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирической базой диссертационного исследования послужили:
1. Анализ отчетов Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан за 2002 г. - 2003 г.: Доклада Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан за 2002 г., а также нескольких отчетов Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан за периоды 14-19 июля 2003 г. (поступило 10029 корреспонденции, из них на иностранных языках - 4883. В Приемную Администрации Президента обратились 565 человек. За неделю поступило 382 ответа об исполнении писем. Данные обращения связаны с жалобами на невыплату отпускных педагогам, существенным недостатком выделяемых средств на возмещение затрат по оплате проезда в отпуск, самовольным сокращением установленных сроков приема документов от граждан для обмена паспортов, о ситуации в Чечне, повышением цен на коммунальные услуги и др.) 21 - 26 июля 2003 г, (поступило 10932 корреспонденции, из них 6132 - на иностранных языках. В Приемную Администрации Президента обратился 591 человек, по сети Интернет получено 133 обращения. Из федеральных и местных органов получено 333 ответа на контрольные письма. Значительная часть корреспонденции затрагивает вопросы социального обеспечения и социальной защиты населения, проблемы жилищно коммунального хозяйства. Среди обращений на экономические темы выделяются письма представителей малого и среднего бизнеса. Авторы также уделяют внимание проблемам сельского хозяйства, в частности, организации уборки урожая 2003 г.), 28 июля - 02 августа 2003 г. (поступило 17675 корреспонденции, из них 7585 - на иностранных языках. В Приемную Администрации Президента обратился 560 человек, по сети Интернет получено 170 обращений. Из федеральных и местных органов получено 502 ответа на контрольные письма.).
2. Анализ работы депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ ММ. Задорнова с обращениями граждан за период 2000 г. - 2002 г. (За период с марта 2000 года по начало 2002 года в Общественную приемную депутата Задорнова М.М. обратилось более двух тысяч человек. Принято к исполнению 826 дел, проведено 6 выездных встреч с жителями округа, 389 избирателей депутат принял на личном приеме. Большое число обращений связано с вопросами законодательного регулирования начисления пенсий, исчисления трудового стажа, предоставления социальных льгот. По данным вопросам принято к исполнению 125 дел, направлены депутатские запросы по 50 обращениям, по всем поступающим вопросам гражданам предоставлены консультации. Предложения избирателей о внесении изменений в законы РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" направлены в комитет по труду и социальной политике Государственной Думы. По коллективным обращениям членов Организации "Бывшие малолетние узники фашистских концлагерей" Западного административного округа, Ассоциации "Бывшие государственные служащие ООН", организации "Жители Блокадного Ленинграда" направлены депутатские запросы Министру труда и социальной политики РФ, в Комитет социальной защиты населения г. Москвы, получены разъяснения о порядке предоставления социальных льгот и начисления пенсий, даны консультации, вышло постановление Правительства РФ. Одним из самых острых вопросов, с которыми граждане обращаются в Общественную приемную, был и остается жилищный вопрос. В работе находится 311 дел, дано более 500 консультаций. По обращениям граждан, состоящих на учете на улучшение жилищных условий,
были направлены многочисленные депутатские запросы: в Департамент жилья и жилищной политики Правительства Москвы, МУП г. Москвы "Московский городской центр арендного жилья", МУП г. Москвы "Агентство по реализации жилищного займа и субсидий", Управление муниципального жилья Западного административного округа, Префектам Западного и Юго-Западного административных округов. Благодаря помощи депутата 7 семей получили отдельные квартиры, 14 семей получили жилую площадь по договору краткосрочного найма без снятия с учета, 9 семей поставлены на учет по улучшению жилищных условий). Все эти данные, а также и др. публикуются ежегодно в отчет.
3. Изучены 260 дел Пресненского межмуниципалъного (районного) суда г. Москвы о жалобах граждан на действия органов публичной власти (в период с 1995 г. по 2001 г.): государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих.
Научная новизна диссертационной работы.
Диссертация является одним из первых исследований конституционного права граждан на обращения в РФ, в которой дается оценка современного состояния и уровня развития права граждан на обращение и предлагается модель его дальнейшего развития.
В диссертации рассматривается значение формирования конституционного права граждан на обращения в РФ для систематизации их прав, а также роль принципов и гарантий правового механизма реализации права на обращения. Подробно исследуются теоретические проблемы, и проблемы механизма реализации права на обращения в Российской Федерации. Также в диссертации дан анализ действующего законодательства в рассматриваемой сфере, а также проекта Федерального закона "Об обращениях граждан в РФ", законов субъектов Российской Федерации, закрепляющих право человека и гражданина на обращение.
. результатом этого являются теоретические выводы и практические
предложения по совершенствованию действующего федерального и
регионального законодательства РФ в исследуемой сфере.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, полученные в
результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и
практическим проблемам института обращения в РФ, а именно:
1. Вывод о том, что непосредственная демократия имеет две составляющие -прямую и обратную связь между властью и избирателями, в которой право на обращение составляет важнейшую составляющую второй части.
2. Вывод о том, что право граждан на обращения является естественной, самопроизвольно возникающей потребностью, законодательное закрепление которой говорит о качественно новом витке в развитии государства и одновременно предпосылкой обеспечения таких механизмов и форм взаимодействия народа и государства, при которых данное право становится не потенциально возможным, а реально используемым каждым политически активным гражданином.
3. Вывод о необходимости изменения ряда норм Конституции РФ, в частности внесение изменений в ст. 33, изложив ее следующим образом:
" 1 .Каждый имеет право обращаться лично, также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права.
2.Государство гарантирует права граждан на объективное, всестороннее рассмотрение их обращений компетентным органом, компенсацию причиненного им ущерба, наказание виновных лиц, чьи действия и решения стали причиной нарушения прав и свобод граждан".
4. Предложение о разработке и принятии Административно- процессуального кодекса РФ, а также создании системы административной юстиции.
5. Заключение о том, что существующие правовые гарантии реализации права на обращения нуждаются в систематизации и приведении в соответствии с
. .
реально складывающимися правоотношениями в данной сфере общественной жизни, в связи с чем, необходимо принять Федеральные законы "Об обращениях граждан в РФ", "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", "О народной правотворческой инициативе РФ".
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный материал, сопутствующий реализации прав человека, освещают и переосмысливают важные аспекты правового регулирования института обращения в России. Работа в целом способствует формированию концепции понимания научного содержания права граждан на обращения, дополняет существующую базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения по осуществлению законодательной деятельности способствуют утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы, регулирующей права граждан на обращение в РФ.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут создать определенную базу нормотворческой деятельности органов государственной власти, совершенствования действующего законодательства, регулирующего институт обращения в России, послужить рекомендациями органам, занимающимся работой с обращениями.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса конституционное право, административное право, муниципальное право, международное право, основанных на них спецкурсов и семинаров.
Апробация результатов исследования.
Осуществлена автором в виду опубликования трех научных статей, участия в интернет-конференции "Европейские стандарты защиты прав человека. Обеспечение доступа в Российской Федерации", проведенная в 2002 г.; конференции "Права человека: вопросы теории и практики" в г. Ростове в 1998 г.
Автором внесены законодательные предложения по нормативно-правовому регулированию обращениям граждан в Государственную Думу РФ, Московскую городскую Думу, в Администрацию Президента РФ, в Мэрию г. Москвы.
Апробация также осуществлялась в форме практической деятельности автора в качестве адвоката Московской областной коллегии адвокатов.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Становление и развитие законодательства о праве граждан на обращения в России
Становление института права граждан на обращения в России имеет многовековую историю. Наиболее распространенной формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского самодержавия была челобитная. Общерусское законодательство после утверждения в 1497 году Судебника предоставило гражданам право обращаться с челобитными вплоть до самого государя. В это время формировалось само право на обращение, уточнялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. В Судебнике 1550 года регламентация была уточнена и конкретизирована, но лишь в XVII в. впервые была предпринята попытка юридического регулирования порядка их подачи и рассмотрения.
В частности, в главе 10 "О суде" Соборного уложения 1649 г. содержится ряд статей, регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков1. В соответствии со ст. 20 жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю2. Согласно Соборному уложению была установлена субординация при подаче челобитных. Приказ как орган управления стал обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только в случае отказа в приеме челобитной или нерешении принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к монарху. Хотя большинство челобитных содержали частные жалобы на произвол и самоуправство государственных чиновников и представителей правящего класса, некоторые из них, тем не менее, легли в основу нормативных актов, изданных в период расцвета абсолютизма. Так, Н. А. Воскресенский среди источников петровской Табели о рангах называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобитные, и лишь на третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательство .
Создав Сенат и коллегии, Петр I не смог освободиться от наплыва челобитных и челобитчиков. Он ввел должность рекетмейстера. Как писал сам Петр І в Указе "О генерал-рекетмейстере" от 23 февраля 1722 г., "челобитчики... везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя"3.
Обязанностью рекетмейстера был прием жалоб на коллегии и канцелярии, которые он рассматривал и докладывал Правительствующему Сенату.
Работа с челобитными была конкретизирована в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. "О должности Сената . Было определено, что жалобы рекетмейстеру на неправый суд коллегий и канцелярий, которые им не подчинены, докладывать императору. При рассмотрении жалоб царь предписывал решать дела по регламенту, по присяге, "по злобе не посягая, по дружбе и свойству не маня" .
Особую значимость Указу Петра I придает то, что впервые была образована служба по работе с челобитными.
После смерти Петра императрица Екатерина I внесла изменения в этот Указ. Если раньше через рекетмейстера можно было обжаловать решения нижестоящих органов непосредственно императору, то теперь это следовало делать только через Сенат .
В июне 1763 года императрица Екатерина II подписала манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, которым был установлен порядок рассмотрения жалоб по существу, в соответствии с которым статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц: 1) жалобы по поводу действий административных органов; 2) специальные обращения "в собственные руки".
Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс-секретарями не разбирались, их возвращали просителям с обязательством передачи дела в суд. На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения, которые требовали ее решения2.
Принципиальное значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу, во-вторых, определял порядок работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата, в-третьих, впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы .
Однако, несмотря на свое прогрессивное значение, Манифест не смог преодолеть сословно-представительного характера Российской империи периода абсолютизма. А это означало, что объем правомочий лиц, выступающих с обращениями в государственные органы, был различным и зависел от сословной их принадлежности. Самыми большими полномочиями обладали собрания дворянства, которые, в соответствии со ст. 47 и 48 Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства ("Жалованная грамота дворянству") от 21 апреля 1785 г., могли направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. При этом подобные обращения, в соответствии со ст. 49, не могли быть "противны законам или требованиям узаконений" .
Понятие и содержание права граждан на обращения
Новой Конституцией РФ Россия провозглашена демократическим правовым государством. Это положение Основного закона в современных условиях может рассматриваться только как имеющее программно - целевой характер. Для того, чтобы данная характеристика основ конституционного строя России стала реальностью, она должна получить воплощение в виде системы правовых норм и институтов, обеспечивающих эффективную реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина; равенство гражданина и государства перед законом и судом; реальную возможность граждан влиять не только на формирование, но и на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
Конституция РФ провозглашает также суверенитет народа1: носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, что означает, что именно ему принадлежит суверенная государственная власть, имеющая такие свойства, как верховенство и независимость; народ обладает всей полнотой власти на территории страны.
Народу принадлежит верховенство в государстве, в системе власти, его суверенная государственная воля обязательна для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, вообще всех лиц, организаций на территории государства. Это является новой для Российской Федерации моделью народовластия.
Перечисленные элементы демократического правового государства фокусируются в таком субъективном конституционном праве, как право граждан на обращение , являющимся одновременно частью механизма народовластия и, по мнению автора - формой непосредственной демократии. Однако вопрос о причислении права граждан на обращения к формам непосредственной демократии является не бесспорным вследствие того, что в отношении определения понятия непосредственной демократии существуют много точек зрения отечественных ученых-юристов. Наибольшее распространение в юридической науке получило определение, данное В. Ф. Котоком, который под непосредственной демократией понимал инициативу и самодеятельность народных масс в управлении государством, их прямое волеизъявление при выработке и принятии государственных решений, а также их прямое участие в реализации этих решений, в осуществлении народного контроля . Созвучное определение непосредственной демократии дал А. П. Фарберов: "Прямое народовластие означает прямое волеизъявление народных масс при выработке и принятии государственных решений, а также их прямое участие в проведении этих решений в жизнь, в осуществлении народного контроля" .
Существуют и иные, более лаконичные определения непосредственной демократии. Р. А. Сафаров сводил ее к прямому осуществлению народом функций законодательства и управления , г. X. Шахназаров - к порядку, при котором решения принимаются на основе прямого и конкретного волеизъявления всех граждан5. В. Т. Кабышев считал, что прямое народовластие - это непосредственное участие граждан в осуществлении власти, при выработке, принятии и реализации государственных решений1.
Таким образом, все приведенные выше определения непосредственной демократии так или иначе сводятся к расхожему - "прямое участие народных масс в решении дел государства и общества"2, и вряд ли позволяют включить в число проявлений этого вида демократии обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, поскольку даже коллективные обращения вряд ли можно отнести к числу безусловных проявлений воли народа.
Вместе с тем имеются и иные определения непосредственной демократии, подчеркивающие участие в ее осуществлении отдельных граждан. Так, М. Ф. Чудаков полагает, что "непосредственная демократия -это общественное отношение, в рамках которого осуществляется широкий комплекс способов участия граждан в управлении делами государства и общества, в результате чего воля гражданина (коллектива) непосредственно, то есть без обязательной помощи избранных (назначенных) в государственные органы представителей, влияет на формирование государственной политики и ее осуществление в жизнь, а также образует представительную систему и оказывает решающее воздействие на ее функционирование".
Однако следует заметить, что даже в тех формах непосредственной демократии, которые признаны действующей Конституцией РФ высшим выражением власти народа: референдуме и свободных выборах, воля народа не может быть выражена "без обязательной помощи избранных (назначенных) в государственные органы представителей".
Содержание и формы конституционно-правового института права граждан на обращения
Демократия предполагает активное участие населения в управлении государством. Статьей 32 Конституции РФ установлено, что "граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей".1 В современном демократическом государстве участие населения в его делах носит в большей степени опосредованный характер и осуществляется через выборные органы власти. Вместе с тем и формы непосредственной демократии сохраняют существенное политическое значение.
Одной из важнейших составляющих непосредственной демократии во всем мире признается право граждан на обращения. В общем виде право граждан на обращение можно определить как право гражданина обратить внимание органов власти или организации, их руководителей и иных должностных лиц на свои личные и общественные потребности, измышления, проблемы либо просить у указанных лиц защиты. Праву граждан на обращение корреспондирует обязанность органов, организаций и должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в установленном порядке и в установленные сроки рассмотреть их и принять по ним законные и обоснованные решения.
Значение этого права состоит в возможности для граждан продолжать воздействие на сформированные ими государственные органы. Право граждан на обращения является важным средством осуществления и защиты других прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственным аппаратом, способствует усилению контроля народа за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, а также средством борьбы с волокитой и чрезмерным бюрократизмом. Также через обращения граждан обеспечивается обратная связь власти и граждан, возможность для власти оперативно реагировать на экономические, социальные, политические потребности общества, так как обращения граждан являются важным источником информации, полезной при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития, содержат в себе сведения о процессах, происходящих в обществе.
В силу своей большой значимости право граждан на обращения напрямую закреплено в конституционных актах многих государств. Так, статья 17 Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 года провозглашает, что "каждый имеет право, как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами или жалобами в компетентные учреждения и в органы народного представительства".1
Конституция РФ также подчеркивает важность института права граждан на обращения и придает ему конституционный статус, устанавливая в статье 33, что "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Положения Конституции РФ развиваются в законодательстве РФ. Наиболее общим нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы, связанные с обращениями граждан, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".2 Попытки принять новый общий законодательный акт об обращениях предпринимались неоднократно. Государственной Думой трижды принимался Федеральный закон "Об обращениях граждан в РФ", однако вследствие отсутствия одобрения со стороны Совета Федерации Федерального Собрания РФ и отклонения Президентом РФ, ни одна из его редакций так и не вступила в силу. Отдельные вопросы права граждан на обращения урегулированы Гражданским процессуальным кодексом РФ1, Уголовно-процессуальным Кодексом РФ2, Кодексом РФ об административных правонарушениях3, а также другими кодифицированными и некодифицированными законодательными актами. Среди последних большое значение имеет Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".4 Правовое регулирование отношений, связанных с обращениями граждан, осуществляется также на уровне субъектов РФ и местном уровне. Важной составляющей института права граждан на обращения являются нормы, содержащиеся в ряде подзаконных актах — Указах Президента РФ, Постановлениях Правительства РФ, а также ведомственных нормативно-правовых актах.
Из смысла статей 33 и 62 Конституции РФ, статьи 4 Федерального закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"5, вытекает, что правом на подачу обращений в России обладают граждане РФ, а также, если иное не установлено федеральным законом или международным договором РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Некоторые виды обращений законодательство напрямую связывает с наличием у лица российского гражданства.
Основные принципы правового механизма реализации права на обращения
Учитывая, что право граждан на обращения является комплексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть ограничено одним нормативным актом, представляется необходимым выделить те правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма реализации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений- Но, сначала представляется необходимым сказать, что такое "принципы" и какую роль они играют в правотворческой деятельности.
Само понятие "принцип" (от лат. principium - основа, начало) означает: 1) основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т.д.; руководящая идея, основное правило деятельности; 2) внутреннее убеждение, взгляд на вещи, определяющие норму поведения; 3) основа устройства, действия какого-либо механизма, прибора, установки1.
Понятие принципов права является одной из актуальных проблем современной юридической науки1. И это не случайно, так как именно в принципах права наиболее ярко отражена его сущность во всем многообразии составляющих ее сторон и закономерностей. Кроме того, важность данной проблемы определяется тем, что сложившееся в отечественной науке представление о принципах сформировалось в основном на базе узконормативного правопонимания и имеет существенные недостатки. Во-первых, под принципами права обычно подразумевают лишь те основополагающие идеи, которые получили официальное закрепление в нормах законодательства. Логическим следствием стали утверждения, что принципы могут обнаруживаться только в содержании указанных норм и к их числу нельзя отнести руководящие идеи правосознания, получившие общественное признание и реализуемые в правоотношениях, но не зафиксированные в нормативно-правовых актах2. Другим негативным моментом является сужение значимости принципов и ограничение сферы их действия рамками правотворчества и правоприменения, причем в правотворчестве им отводится роль теоретической базы, определяющей содержание конкретных норм, а в правоприменении их функция ограничивается з лишь потребностью в толковании все тех же норм . По существу, руководящие положения при таком подходе низводятся до вспомогательных элементов, предназначенных исключительно для обслуживания нужд, связанных с созданием и использованием нормативного массива и не приспособленных для непосредственного регулирования общественных отношений. Отсюда вытекает и их характеристика в качестве определенных требований к системе юридических норм, а не к реальному поведению субъектов правоотношений4. Но, как известно, требования можно адресовать только людям, а не абстрактным правилам поведения. В принципах права отображаются социальные закономерности двух видов: распространяющие свое действие на общество в целом и свойственные только праву как особому регулятору человеческого поведения. Первые отражаются в содержании руководящих положений, получивших название общесоциальных (социально-политических) принципов5. В них сконцентрированы существенные черты общественных отношений, являющихся предметом правового воздействия. Важнейшей особенностью этих отношений является то, что существовать и нормально развиваться они могут лишь в правовой форме (например, отношения собственности и политической власти). Общесоциальными началами современного права выступают принципы разделения властей, защиты собственности, демократизма, гуманизма и др. В них выражаются экономические, политические, нравственные устои существующего общественного строя. Социальные закономерности, присущие только праву, преломляются в содержании другой группы принципов, именуемых специально юридическими . Они выражают особенности правового регулирования, показывают его отличие от иных социальных регуляторов, а потому могут быть определены как принципы правового регулирования. К ним относятся принципы свободы, справедливости, юридического равенства, ответственности за вину, единства юридических прав и обязанностей, законности, единства объективного и субъективного права, государственной гарантированности.
Общесоциальные и специально-юридические начала права могут действовать эффективно лишь во взаимодействии друг с другом, так как только в этом случае происходит надлежащее согласование существенных свойств объекта регулирования и его регулятора.
Как известно, большинство правовых принципов, регламентирующих поведение человека в обществе, закреплено Конституцией РФ (законность, разделение властей, все равны перед законом и судом, верховенство закона, разбирательство дел во всех судах открытое и т.д.). Однако если говорить о принципах института прав граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, то они, как и в любых других конкретных общественных отношениях, имеют свою специфику.
