Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Путь Российской Федерации и Республики Беларусь к Союзному государству .
1.1. Этапы и особенности российско-белорусского воссоединения ... 12
1.2. Органы Сообщества России и Белоруссии 31
1.3. Органы Союза Беларуси и России 47
1.4. Проблемы федерации, конфедерации и Союзного государства...64
Глава 2. Государственное устройство Союзного государства России и Белоруссии .
2.1. Парламент Союзного государства 87
2.2. Высший Государственный Совет Союзного государства 104
2.3. Совет Министров Союзного государства 117
2.4. Суд Союзного государства 127
2.5. Счетная Палата Союзного государства 143
Глава 3. Проблемы реализации Договора о создании Союзного государства 160
Заключение 184
Список использованной литературы 187
- Этапы и особенности российско-белорусского воссоединения
- Органы Сообщества России и Белоруссии
- Парламент Союзного государства
- Высший Государственный Совет Союзного государства
Введение к работе
Двадцатый век отмечен в истории России гигантскими потрясениями, сопровождавшимися разрушением основ ее государственности, сменявшимися длительными, сложными периодами «собирания земель» и государственным возрождением. Процессы эти происходили ранее и протекают теперь в различных формах, одну из которых представляет Союзное государство. Практическая работа по его строительству, особенно после подписания 8 декабря 1999 г. Договора о создании Союзного государства, поставила правовую науку перед необходимостью исследовать ряд правовых проблем, получивших в меняющихся общественно-исторических условиях особую актуальность.
Одно из ключевых мест среди таковых проблем занимает проблема формы Союзного государства, с решением которой связан вопрос о конституционно-правовых основах союзно-государственного строя, то есть, о системообразующих принципах, определяющих организацию, функционирование и взаимодействие органов Союзного государства между собой, с органами государств-участников, с обществом.
Одним из препятствий исполнения Договора остается вопрос о возможности сохранения в рамках Союзного государства государственного статуса за его участниками, актуализировавший и переведший в плоскость практического проблему суверенитета и двух его доктрин. В контексте ее решения лежит ответ на вопрос правового обретения Союзным государством и его органами предметов их ведения.
Современное состояние процесса воссоединения, его результаты, являющиеся одним из объективных критериев оценки правильности выбранных концепций, форм, принципов и способов воссоединения, выдвинуло в число первоочередных задачу научного осмысления проблемы создания в Союзном государстве функциональной системы органов. От ее решения во многом зависит функциональность и жизнеспособность
4 создаваемого государства. Ее правильное решение требует учета особенностей союзной формы государственности, правовая составляющая которых сегодня не достаточно изучена.
Этим объясняется практический интерес к вопросам системы, структуры, организации работы, компетенции органов Союзного государства, их взаимодействия между собой и с органами власти государств-участников.
Таким образом, исследование факторов, влияющих на формирование функциональной системы органов Союзного государства, а также разработка основополагающих подходов к их изучению представляются весьма своевременными и актуальными.
Результаты настоящего научного исследования создают предпосылки для разработки единой теоретической конституционно-правовой концепции союзной государственности и ее институционального аппарата. В настоящее время исследование факторов, влияющих на формирование системы органов Союзного государства и их функциональность, является важным элементом ' не только для теории конституционного права, но и для практики осуществляемого Россией и Белоруссией строительства более совершенной модели Союзного государства.
Степень научной разработанности темы исследовании. На уровне специального диссертационного исследования указанная тема разрабатывается впервые. Научной основой ее послужили посвященные разработке общих вопросов теории и практики государства, органов государственной власти, организации их взаимодействия и управления, государственного строительства труды таких российских ученых -государствоведов как: А. Г. Аганбегяи, С. А. Авакьян, А.С. Автономов, С.С. Алексеев, В.Г. Афанасьев, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукьянова, А.А. Мишин, B.C. Нерсесянц, Г.В. Осипов, В.А. Симонов, А.Г. Чернявский, Б.Н, Чичерин, В.В. Лобанов, а также белорусских ученых; Ю.П. Бровки, Л.П. Козика, B.C.
5 Снапковского, С.С. Шухно, чьи научные интересы затрагивают проблематику строительства Союзного государства.
Общетеоретической основой исследования послужили работы А.С. Автономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Н.А. Бердяева, Б.Н. Габричидзе, Г.В.Ф. Гегеля, Г. Еллинека, И.И. Климина, Л.П. Козика, А.Н. Кокотова, В.В. Лобанова, B.C. Нерсесянца, А.Е. Семак, В.А. Четвернина.
Вопросам создания Союзного государства посвящен ряд монографических трудов и диссертационных исследований, в которых детальному научному анализу подвергались преимущественно экономические, политические, теоретико-правовые аспекты проблемы и исторические перспективы Союзного государства. Исследовались также отдельные конституционно-правовые вопросы организационной системы Союзного государства, компетенции его органов, - преимущественно на основе анализа текста Договора о создании Союзного государства.
Характеризуя степень изученности проблемы необходимо отметить, что, несмотря на внимание к ней отечественной и белорусской науки, целенаправленных исследований органов Союзного государства на предмет их функциональности и эффективности, взаимодействия как единой системы, соответствия особенностям союзной формы государственности, не предпринималось. Все это свидетельствует о необходимости дальнейшего исследования и углубленной научной разработки вопросов строительства и функционирования органов публичной власти Союзного государства.
Приведенными причинами обусловлен выбор объекта диссертационного исследовании, которым являются общественные отношения в сфере взаимодействия Российской Федерации и Республики Беларусь по созданию эффективного Союзного государства.
Предметом исследования явилась обусловливающая
функциональность и эффективность работы публичных органов Союзного государства степень соответствия принципов их формирования, структурной организации, порядка распределения полномочии и организации
взаимодействия особенностям союзной формы государства и общим задачам, стоящим перед органами государственной власти. При этом особое внимание уделяется вопросам обоснования правовой формы Союзного государства, ее особенностей, обоснованию места и роли Союзного государства как равноправного участника складывающихся новых государственно-правовых отношений.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения правовой сущности союзных государств, норм Договора о создании Союзного государства и принятых в соответствии с ним актов Союзного государства, анализа и обобщения опыта их применения исследовать систему органов публичной власти Союзного государства и выработать предложения по их организационному и функциональному совершенствованию.
Для достижения поставленной цели решаются следующие теоретические задачи.
На основе общих философских представлений об этапах развития социально-политических явлений исследовать современное состояние российско-белорусских отношений, характеризующее степень соответствия задаче построения Союзного государства избранных для этого принципов и методов.
Исследовать союзно-государственную форму организации власти, ее признаки и особенности как самостоятельную разновидность государства.
Выявить на основе анализа и сравнения достоинства и недостатки союзно-государствен ного правового регулирования вопросов организации деятельности Союзного государства, структурной организации, формирования, функционирования, компетенции его представительных, исполнительных, судебных и контролирующих органов.
4. Исследовать конституционно-правовой механизм обретения
Союзным государством предметов государственного ведения и
перераспределения полномочий между органами Союзного государства и его
го сударств-у части иков.
7 5. Сформулировать предложения по совершенствованию структуры и деятельности органов Союзного государства.
Методологической основой диссертации является диалектический метод познания, позволяющий рассматривать процессы и явления в развитии и взаимосвязи. В соответствии с поставленными целями и задачами диссертант использовал сравнительный и системно-структурный подходы к анализу изучаемой проблемы, которые предполагают восприятие предмета исследования как целостной системы. Для реализации этих подходов были использованы общенаучные и специальные методы исследования: метод теоретического анализа, обобщения и синтеза, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический, формально-догматический.
Научная новизна исследования.
Диссертация является одним из первых комплексных конституционно-правовых исследований российско-белорусского воссоединения в постсоветский период, в частности, проблем формирования и функционирования органов Союзного государства.
Впервые в российской юридической науке выделены и проведен анализ основных составляющих процесса воссоединения: политической, экономической и социальной. Дано оригинальное авторское объяснение причины торможения и нестабильности процесса создания Союзного государства, заключающейся в порождающем противоречия несоответствии уровней развития между названными составляющими процесса.
Предлагается авторская интерпретация социально-волевой обусловленности создания Союзного государства как процесса воссоединения не государств, а, прежде всего, народов.
Проведено философско-правовое исследование категории
«суверенитет», на основании чего: а) предложено обоснование тождественности суверенитетов и сделан вывод о всеобщности категории «суверенитет»; б) сформулировано понимание суверенитета как формы
8 индивидуальной свободы, обусловленной государственной формой самоорганизации народа.
Основываясь на понимании суверенитета как свойстве народа и всеобщности суверенитета как философской категории, сформулировано представление о Союзном государстве как о модели совместной реализации суверенитета и права на самоопределение образующего Союзное государство титульного этноса и этнически родственными ему социально-этническими общностями, проживающими в границах Союзного государства, но не относящими себя к его титульному этносу.
Исследованы конституционно-правовые и технико-юридические препятствия реализации модельных законодательных актов Парламентского Собрания Сообщества России и Белоруссии, законодательных рекомендаций Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.
Основные положення, выносимые на защиту.
1. Достигнутая форма единства России и Белоруссии не только не
отвечает интеграционным ожиданиям и намерениям народов обоих
государств, но и не соответствует закрепленной в Договоре 1999 г форме
единого Союзного государства. Стратегические цели воссоединения и
взаимные обязательства по Договору требуют полноценной государственной
формы воссоединения.
2. Суверенитет представляет собой одну из форм реализации
индивидуальной человеческой свободы в условиях государственной
организации народа. Именно индивидуальная свобода социально
самоорганизующихся людей выступает по отношению к суверенитету
необходимым условием и предпосылкой его возникновения и сохранения.
Прекращение суверенитета может быть обусловлено только исчезновением
народа, но не воссоединением народов в едином государстве.
3. Обязательной предпосылкой строительства Союзного государства является правовое формирование его субстанциональной составляющей, для чего необходимо провести в России и Белоруссии референдум и утвердить
9 на основании его результатов Акт о воссоединении российского и белорусского народов. Названный Акт необходимо включить в виде преамбулы в текст будущей Конституции Союзного государства.
4. В едином государстве недопустимо организовывать деятельность его
органов на основе международно-правового принципа суверенного
равенства. Названный принцип соответствует своему, особенному объекту
регулирования. Отличия в целях и объектах межгосударственного и
внутригосударственного регулирования объясняет непригодность принципа
суверенного равенства для регулирования последних. Отношения
суверенного равенства между субъектами единого государства
несовместимы с государственной формой их единства и должны быть
заменены отношениями равноправия.
5. Порядок формирования органов Союзного государства из
должностных лиц государств-участников, дополненный принципом принятия
решений единогласно (в Высшем Государственном Совете и Совете
Министров) и принципа квалифицированного большинства (в Парламенте и
Суде Союзного государства), не позволяют добиться эффективной работы
органов Союзного государства. Необходимо: а) обеспечить равноправное ;
представительство в органах Союзного государства его должностных лиц, не
имеющих прочной правовой связи с государствами-участниками; б)
закрепить принцип принятия решений большинством голосов, дополнив его
правом судебной проверки принимаемых актов на их соответствие
основополагающим актам о Союзном государстве.
6. Задача создания функциональной системы органов Союзного государства требует учредить должность Президента Союзного государства, кандидатура которого утверждалась бы У* голосов депутатов каждой из палат Парламента по представлению Высшего Государственного Совета, а при повторном отклонении предложенной кандидатуры, - Президент избирался бы на альтернативной основе простым большинством голосов на совместном
10 заседании обеих палат из кандидатов, выдвинутых Высшим Государственным Советом и Парламентом.
7. Соблюдение общественного интереса, заключающегося в
независимом отправлении депутатами своих полномочий, можно обеспечить:
а) дополнением закрепленных в Договоре 1999 г. принципов избирательного
права принципом равного активного и пассивного избирательного права; б)
проведением выборов нижней палаты Парламента в соответствии с единым
избирательным законом; в) отказом от квот представительства в нижней
Палате для государств-участников. Верхнюю палату формировать из
представителей регионов государств-участников путем выборов,
проводимых парламентами государств-участников.
Возложить на Президента Союзного государства обязанности Председателя Совета Министров Союзного государства, предоставив ему право формировать состав Правительства, за исключением заместителей Председателя Правительства, должности которых должны замещаться главами правительств государств-участников.
Основа судебной системы Союзного государства может быть сформирована из судебных систем государств-участников, поскольку последние построены на близких структурно-организационных принципах и действуют в соответствии с достаточно унифицированным процессуальным законодательством. Суд Союзного государства представляется состоящим из четырех коллегий (Конституционной, Арбитражной, Гражданской, Уголовной и Военной). Суд должен обладать статусом высшей судебной инстанции по спорам (обращениям), вытекающим из предметов исключительного ведения Союзного государства, предметов его совместного ведения с государствами-участниками, спорам о подлежащем применению в суде законодательстве, спорам о соответствии актов Союзного государства основополагающим актам о Союзном государстве.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что оно
глубже развивает представления о формах государственной организации общества, социально-волевых механизмах возникновения государств путем объединения народов, о суверенитете, что может быть использовано в научно-исследовательской деятельности, связанной с исследованием названных проблем.
Областью практического применения содержащихся в работе положений, выводов и рекомендаций может стать деятельность, связанная с совершенствованием системы органов Союзного государства, их внутренней организации, взаимодействия между собой и с органами государств-участников, а также совершенствование российского законодательства.
Положения и выводы настоящего исследования могут быть использованы также в учебном процессе при изучении курса конституционного права и специальных курсов, посвященных проблемам российско-белорусского воссоединения.
Апробация и реализация результатов исследования
Работа подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета, где была обсуждена, одобрена и рекомендована к защите. Основные положения диссертации нашли отражение в пяти опубликованных научных работах диссертанта с общим количеством три печатных листа, выступлениях на научно-практических конференциях «Васильевские чтения: национальные традиции в экономике, торговле, политике, культуре», проходивших в 2005-2006 годах в Российском государственном торгово-экономическом университете.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав
(включающих в себя десять параграфов), заключения, списка
использованных источников.
Этапы и особенности российско-белорусского воссоединения
Второе десятилетие после распада СССР на его территории протекают сложные социально-политические процессы формирования национальных государств, поиска форм политического и экономического взаимодействия. Объективная необходимость интеграции является стимулом для бывших республик СССР к созданию различного рода объединений с участием России. Одной из правовых форм объединения явилось российско-белорусское Союзное государство. Время, прошедшее с момента начала движения к воссоединению, вобрало в себя не мало требующих оценки противоречивых событий. Поэтому, в контексте цели исследования, немаловажное научно-практическое значение приобретает задача правильного определения достигнутого этапа воссоединения.
Спектр суждений, высказываемых по названному вопросу, чрезвычайно широк. Крайними точками зрения являются, с одной стороны, утверждение о прохождении целого ряда этапов, с другой, - констатация отсутствия продвижения в направлении воссоединения вообще.1 Объясняется это отличиями в используемых авторами принципах и основаниях периодизации, а также разным пониманием категории «этап». Например, А.В. Шарапо понимает этапы объединения как определенные элементы, образующие последовательность действий, завершающихся образованием политического союза, а именно: образование зоны свободной торговли, таможенного союза, единого внутреннего рынка, экономического и валютного союза. Сообразно с предложенным пониманием этапов, автор приходит к заключению о том, что: «Теоретически мы уже прошли первые два этапа».
Утверждение о том, что любой процесс складывается из совокупности элементов, объективно связанных между собой, оспаривать невозможно, однако не любая совокупность элементов образует новый этап развития процесса. Связь элементов системы должна соответствовать особым характеристикам, ориентируясь на которые можно отличить элементы, образующие этап процесса, от элементов, составляющих содержание этапа. Таковые отличительные характеристики автором не названы, что позволяет любое событие, например, заседание Высшего Государственного Совета, определять как этап процесса воссоединения.
Ориентируясь на пики политической активности, сопровождавшиеся принятием государствами-участниками процесса важных правовых актов, решает проблему Н.Б. Пастухова. Промежутки между пиками активности очевидно и соответствуют этапам строительства Союзного государства.
Предложенный метод не учитывает диалектику развития, проявляющуюся во взаимодействии двух тенденций: позитивной, -представляющей собой движение и развитие системы, при которых число и взаимодействие ее элементов растет, а связи между ними укрепляются, и негативной, следствием которой является противоположный процесс, ведущий к разрушению связей между элементами системы.4 Следовательно,
«скорость, направление и формы интеграционного процесса зависят не только от силы причин, действующих в направлении интеграции, но и от силы противодействующих дезинтеграционных причин».5 В определенные моменты негативные тенденции процесса могут преобладать и образовывать особые его этапы, отличающиеся от этапов позитивного развития. По названной причине ориентацию на пики активности можно использовать только как один из частных методов разделения процесса на этапы, и то при условии непротиворечивой оценки значения событий, условно определяемых как пики активности. Кроме того, предложенный метод не позволяет определить исторические границы начала и завершения этапов.
Правильному определению этапов развития российско-белорусского воссоединения может способствовать обращение к философской характеристике категории «этап» и выделение существенных, необходимых признаков исследуемого понятия.
В философском осмыслении «этап» понимается как философская категория, характеризующая часть упорядоченного процесса развития некоторой природной и социальной реальности, образуемой совокупностью
элементов и процессов. В этом роде этап соответствует и обусловливается состоянием процесса развития реальности (перманентным содержанием процесса) и объективируется в удовлетворяющей реальному содержанию процесса форме. Поэтому этап относится к категории формы. Реальное содержание процесса зависит от его внутренней организации, соотношения составляющих его внутренних элементов друг относительно друга. Изменение соотношения и связей элементов (содержания) приводит к переходу от одного качественного состояния к другому, что сопровождается изменением формы собственной организации элементов. Таким образом, на общетеоретическом уровне прослеживается обусловленность смены этапов действием законов развития, проявляющихся в возникновении нового качественного состояния материальных и идеальных объектов, облекаемого в новую форму отношений.7 Именно на признак качественного изменения как важнейшую характеристику понятия «этап» указывается в специальной литературе.8
Основными признаками перехода системы в новое качественное состояние являются увеличение числа и интенсивности взаимодействий ее элементов, сопровождающееся усилением их взаимосвязи, обретающей качество необходимого условия их существования. Объективно переход системы в новое качественное состояние проявляется через возникновение в ней новых форм взаимодействия элементов системы. Приведенные признаки характеризуют позитивные этапы движения и развития системы, дополняемые негативными этапами, которые можно определить как дезинтеграционные. Существо их составляют процессы, противоположные интеграционным.
Органы Сообщества России и Белоруссии
02 апреля 1996 г. в Москве был подписан Договор об образовании Сообщества России и Беларуси, - первый документ в серии межгосударственных актов, юридически определивший вектор развития отношений белорусского и российского народов на воссоединение. Договор разрабатывался и принимался в условиях нараставшего экономического кризиса, незавершенного процесса строительства национальных государств, сопровождавшегося борьбой представительной и исполнительной ветвей власти, в условиях размежевания значительной части общества. Перечисленными обстоятельствами, вероятно, и объясняются причины подписания именно такого Договора, получившего неоднозначную оценку в научной литературе. Одни ученые видят в нем событие исключительной важности, а другие, столь же последовательно, отмечают его неэффективность для решения задач практического воссоединения и политизированность.
Сравнивая Договор о Сообществе с подписанным в 1995 г. Договором о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Республикой Беларусь и Российской Федерацией, можно отметить, что Договор о Сообществе, развивая отдельные положения Договора 1995 г., в целом оказался даже несколько уже по кругу очерченных в нем направлений взаимодействия двух стран. За рамками Договора остались далеко не второстепенные вопросы, решение которых как раз и обеспечивало возможность образования глубоко интегрированного политически и экономически Сообщества. Среди них можно отметить вопросы: расширения и углубления сотрудничества между административно-территориальными единицами, контактов между гражданами, политическими партиями и движениями, профсоюзами, женскими, молодежными, религиозными, спортивными и другими союзами и общественными объединениями, органами печати и информации, то есть, всего того, что могло образовывать широкую социальную основу воссоединения и включается в понятие «гражданское общество». Не получили отражение в Договоре также вопросы защиты окружающей среды, и укрепления культурного сотрудничества, первый из которых связан с сохранением естественных природных условий существования объединявшихся народов, а второй - с защитой их единой культурно-исторической основы, как важнейшей предпосылки воссоединения.
Незавершенные процессы государственного устройства, проявлявшиеся во внутригосударственном противостоянии ветвей власти, общества и власти, способствовали тому, что в Договоре 1996 г. достаточно ясно проявились подлинные внутринациональные, а также межнациональные тактические и стратегические интересы участников Сообщества. Именно эти интересы материализовались в ряде статей Договора, получивших существенное развитие и конкретизацию в сравнении с соответствующими положениями Договора 1995 г.
Прежде всего, стороны обозначили в Договоре заинтересованность в проведении совместной внешней политики. От координации внешнеполитической деятельности, декларированной в ст. 2 Договора 1995г., Россия и Белоруссия переходили, как было записано в ст. 3 Договора, к согласованию внешней политики, общих позиций по основным международным вопросам, взаимодействию в области безопасности, чем создали юридическую основу для тесного внешнеполитического альянса двух государств. Не столь решительный, но заметный шаг был сделан и в сфере военного сотрудничества. В целях обеспечения надежной безопасности Стороны договорились разработать общие принципы военного строительства, использования элементов военной инфраструктуры.
Значительно компактнее выглядел изложенный в ст. 8 Договора 1996 г. блок вопросов, определяющих социально-правовое направление сотрудничества. Воспроизведя конспективно ряд положений Договора 1995 г., Стороны в большей мере сконцентрировали внимание на мероприятиях правового содержания, которые следовало осуществить для достижения поставленных задач. В частности, соглашение об обеспечении равенства социальных прав на получение образования, трудоустройство, оплату труда дополнялось положениями о введении единых стандартов социальной защиты и унификации норм в области охраны труда, социального страхования, гигиены. К новации Договора относились обязательства Сторон обеспечить на своих территориях равное право физическим лицам на приобретение в собственность имущества, а также на владение, пользование и распоряжение им, обязательство выровнять условия пенсионного обеспечения, предоставляемых пособий и льгот ветеранам войны и труда, инвалидам и малообеспеченным семьям.48
И все же, как бы ни были значимы и важны сами по себе вопросы внешнеполитического взаимодействия, сотрудничества в вопросах обороны, сближения уровня социальных прав и гарантий, обеспечения свободы перемещения рабочей силы, все они представляются производными от основной задачи, стоявшей перед Сообществом - задачи восстановления, укрепления и развития взаимосвязанных, но самостоятельных экономик двух государств. Именно экономический блок вопросов был проработан в Договоре наиболее детально. Его содержание довольно подробно раскрывалось в статьях 4, 5, 6, 7 Договора, в то время как иным направлениям взаимодействия отводилось по одной статье. Из четырнадцати перечисленных в ст. 12 Договора функций органов Сообщества, как минимум семь были непосредственно связаны с решением вопросов экономического развития, а три затрагивали экономические вопросы преимущественно или в значительной мере.
Парламент Союзного государства
Исторически идея представительства народа реализовывалась в различных формах, пройдя в течение длительного периода путь от народных собраний, как формы непосредственной демократии, до сословных представительств, получивших со временем в ряде государств статус постоянно действующих и вошедших в состав государственной организации. Связанный правовым единством с народом, «парламент является в юридическом смысле организованным народом».120 Таковое единство обосновывает правомерность признания парламента важнейшим демократическим элементом современного государства. Поэтому, выразив намерение создать Союзное государство именно демократической модели, государства-участники Договора 1999 г. встали перед необходимостью изменить правовые характеристики Парламентского Собрания, придав ему форму и содержание в большей мере соответствующие парламентам.
В этой связи Парламент Союзного государства получил, прежде всего, статус законодательного органа, принимающего, согласно ст. 40 Договора, законы и Основы законодательства по предметам ведения Союзного государства. Нижняя палата Парламента, а также группы ее депутатов численностью не менее двадцати, обрели право законодательной инициативы (п. 1 ст. 43 Договора). Включение в Договор названных положений внесло большую определенность в вопрос о правовом статусе актов Парламента, отсутствием которой страдали акты Парламентского Собрания Союза.
Существенные изменения претерпела внутренняя структура органа. Парламент стал двухпалатным (п.1 ст.39 Договора). Закреплялся выборный порядок замещения депутатских мест в нижней палате - Палате Представителей (п.4 ст. 39 Договора). Существенно увеличился численный состав депутатов. При формировании Верхней палаты - Палаты Союза, предусматривался принцип равного представительства (по 36 депутатов от каждого государства-участника), а Нижней - квот представительства. За Россией резервировалось 75, а за Белоруссией - 28 депутатских мест (п.2, 3 ст. 39 Договора). Новеллой явилось право неприкосновенности депутатов Парламента на всей территории Союзного государства и принцип работы депутатов Палаты Представителей на постоянной, профессиональной основе (ст. 41 Договора). Стабильность Парламента обеспечивалась четырехлетним сроком полномочий депутатов, отсутствием в Договоре положений, допускающих роспуск Парламента, сохранением за депутатами верхней палаты полномочий до обновления депутации соответствующего государства-участника (п. 4 ст.39 Договора).
Приведенные положения Договора создавали предпосылки для улучшения функциональности органа народного представительства Союзного государства, но не обеспечивали ее в достаточной мере. Союзное государство, в том виде, как оно представлено в Договоре, предусматривает коллективную форму управления, основанную на достижении консенсуса интересов, что в определенных обстоятельствах оказывается невозможным. Правового механизма, гарантирующего принятие Высшим Государственным Советом (далее по тексту ВГС) решений, Договор не предусматривает. В таких условиях Парламент Союзного государства должен обладать правовыми средствами, обеспечивающими непрерывность процесса государственного управления в случае возникновения внутри ВГС конфликта интересов, блокирующего его работу, либо бездействия ВГС.121 Таким средством можно предложить право Парламента рассматривать в соответствии с процедурой принятия законов важные для Союзного государства вопросы, длительно оставляемые без разрешения ВГС, и принимать по ним обязательные для исполнения акты.
Правовым основанием вносимого предложения служит первичный характер полномочий, обретаемых Палатой Представителей непосредственно от народа Союзного государства в процессе реализации им всеобщего избирательного права, декларированного в ст. 39 Договора. В качестве всенародно избранного органа она объективно обладает исключительным правовым положением, обеспечивающим всему Парламенту особый статус в системе органов Союзного государства. Этот статус необходимо отразить в Конституционном Акте в виде обеспечивающих его исключительных прав.
Основными правовыми характеристиками любого парламента являются порядок его формирования, структурная организация, законодательная процедура, правовая сила и степень обязательности принимаемых актов, определяющие, наряду со сложившейся в государстве формой правления и политическим режимом, роль и место парламента в государственной организации общества.122
Представительный характер парламента, выступающего по отношению к народу вторичным органом и образующего с ним единое целое, объясняет правовое значение порядка избрания его палат. Порядок ротации в современных парламентах, большинство из которых является двухпалатными, нередко предусматривает сочетание принципа выборов (прямых или косвенных) и принципа назначения.124 Нижние палаты парламентов, являющиеся в большей степени органами представительства всего народа, формируются выборным путем.
Высший Государственный Совет Союзного государства
В Договоре о создании Союзного государства (п.1 ст. 34) Высший Государственный Совет назван высшим органом Союзного государства, однако использование термина «высший» представляется не вполне удачным. Во-первых, он не позволяет определить, к какой ветви власти относится ВГС. Во-вторых, по своему правовому статусу ВГС не может быть выше Парламента, получающего свои полномочия непосредственно от народа. В-третьих, провозглашение в статьях 1 и 5 Договора Союзного государства демократическим, обязывает его участников принять основополагающие демократические принципы общественного устройства. Среди них принцип разделения властных полномочий между организационно неподчиненными и функционально самостоятельными ветвями власти, исключающий представление о верховенстве между ними как таковое. Следовательно, определение «высший», применительно к ВГС, выражает нечто иное, не соответствующее его буквальному смысловому значению. Оно может лишь указывать на доминирующую роль ВГС в системе исполнительных органов Союзного государства. Учитывая приведенные соображения, представляется целесообразным исключить из названия органа определение «высший», и, тем самым, точнее правовую нишу, занимаемую ВГС в среди органов Союзного государства.
Правовой положение органов в государстве зависит от порядка их формирования, юрисдикции, порядка принятия актов управления и их места в системе актов государства.
Договор о создании Союзного государства не устанавливает какой-либо специальной процедуры формирования ВГС, ограничиваясь указанием на то, что в его состав входят: главы государств, правительств, руководители палат парламентов государств-участников (п. 2 ст. 34). Отдельной нормой Договора (п. 3 ст. 34) предусмотрено участие в работе ВГС руководителей органов Союзного государства: Председателя Совета Министров,
Председателей Палат Парламента, Председателя Суда. Полномочия названных должностных лиц в ВГС Договор не устанавливает. Таким образом, в этом вопросе очевидна преемственность с договорами о Сообществе и Союзе государств-участников, проявившаяся в сохранении принцип формирования ВГС из числа высших должностных лиц государств-участников, то есть, «по должности». Минимальное число государств-участников, в сочетании с избранным принципом формирования ВГС, превращает его в биполярную систему, уровень устойчивости которой колеблется в зависимости от того, индивидуальные (национальные) или общие (интеграционные) интересы преобладают в ней в тот или иной период. Представляется очевидным, что в условиях строительства Союзного государства, когда приоритеты должны быть смещены из сферы национальных интересов в сферу интересов союзных, такой принцип формирования ВГС не отвечает стоящим перед ним задачам. Он не обеспечивает достаточной заинтересованности членов ВГС в решении вопросов союзного строительства. Связанные должностями и обусловленной ими обязанностью отстаивать интересы национального государства, члены ВГС вынуждены отдавать приоритет в работе решению задач, стоящих перед :.„ национальными государствами, предоставившими им должности. При этом нет необходимости доказывать, что степень приоритетности задач может оцениваться государствами-участниками неодинаково. В условиях лоббирования несовпадающих национальных интересов и разной оценки степени их значимости, надежды на эффективную работу ВГС выглядят иллюзорными. Практическая деятельности ВГС предоставляет достаточно примеров, подтверждающих обоснованность высказанных предположений: известно, например, что заседания ВГС неоднократно переносились по причине несогласованности повестки дня, в чем и проявляется отличие в оценках значимости подготовленных на его обсуждение вопросов.1
Принцип формирования «по должности» не может обеспечить необходимого уровня представительства в ВГС интересов собственно Союзного государства. Между тем, можно с уверенностью предвидеть обострение данной проблемы после того как государства-участники начнут создавать развернутую структуру его органов, а последние приступят к реализации своих функций в сфере управления предметами исключительного ведения Союзного государства. Чем динамичнее будет развиваться этот процесс, тем отчетливее и решительнее начнут проявляться и собственные интересы Союзного государства.
С порядком формирования ВГС непосредственно связан вопрос о возможности его ответственности, институт которой представляет собой одну из фор реализации и защиты демократии в обществе. Современной науке известны несколько видов ответственности: политическая, нравственная, юридическая. Политическая ответственность понимается как ответственность за ненадлежащую реализацию полученных от народа властных полномочий, а нравственная - как ответственность за реализацию полномочий без учета требований морали, справедливости.152 Мерой ответственности в обоих случаях служит отстранение от власти конкретного должностного лица (персональная ответственность) или всего состава должностных лиц органа (коллективная ответственность). Правовые системы государств обычно четко регламентируют условия, порядок и формы ответственности. Россия и Белоруссия в этом отношении далеки от мировых демократических стандартов, а Союзное государство и вовсе не располагает правовыми механизмами ответственности.
