Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические проблемы создания вспомогательного аппарата высших органов государственной власти 17
1. Учреждение вспомогательных государственных органов 17
2. Основные научные концепции о роли и функциях вспомогательного аппарата высших органов государственной власти 42
3. Правовое регулирование статуса вспомогательного аппарата высших органов государственной власти 62
Глава 2. Конституционно-правовые основы системы государственных органов 94
1. Понятие и принципы организации и деятельности современного государственного аппарата 94
2. Вспомогательные государственные органы - составная часть системы государственных органов 127
3. Участие вспомогательного аппарата высших органов государственной власти в обеспечении функционирования современной системы сдержек
и противовесов 145
Глава 3. Правовой статус вспомогательного аппарата, его роль в обеспечении функционирования высших органов государственной власти 190
1. Вспомогательный аппарат главы государства: правовой статус и основные функции 190
2. Понятие и основные функции вспомогательного аппарата парламента ... 210
3. Основные функции и структура аппарата правительства 242
Глава 4. Проблемы и перспективы развития вспомогательного аппарата высших органов государственной власти 264
1. Проблемы функционирования вспомогательного аппарата высших органов государственной власти 264
2. Основные тенденции развития вспомогательного аппарата высших органов государственной власти 295
Заключение 321
Список использованной литературы 326
Приложения 384
- Учреждение вспомогательных государственных органов
- Понятие и принципы организации и деятельности современного государственного аппарата
- Вспомогательный аппарат главы государства: правовой статус и основные функции
- Проблемы функционирования вспомогательного аппарата высших органов государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В период глубоких преобразований, охвативших все сферы жизни нашего общества, его экономику, политику, нравственные устои, особое значение приобретают проблемы совершенствования государственного аппарата Российской Федерации, обеспечивающего деятельность основных звеньев государственной власти. В отечественной юридической науке отсутствует стройная доктрина, определяющая место, политико-правовой статус, функциональную роль вспомогательных государственных органов главы государства, парламента и правительства в механизме современного российского государства. Вместе с тем правоведы справедливо отмечают, что выбор рациональной модели управления и организация эффективного взаимодействия между различными органами государственной власти способны обеспечить успешное решение социально-экономических и политико-правовых задач.
Актуальность темы данного диссертационного исследования определяется:
ролью высших органов государственной власти в осуществлении государственных функций и активным участием вспомогательных аппаратов высших органов государственной власти в обеспечении реализации этих функций;
проводимой в Российской Федерации административной реформой, призванной обеспечить повышение эффективности деятельности государственного аппарата;
своеобразием вспомогательных государственных органов, обладающих рядом особенностей в их организации и функционировании, которые пока еще слабо изучены отечественной правовой наукой;
необходимостью использования современного передового отечественного и зарубежного опыта в государственно-правовом строительстве,
теоретическим и практическим значением включения в научный оборот неиспользовавшихся прежде в исследовательских целях нормативных актов, документов.
Проблему системного взаимодействия органов законодательной и исполнительной ветвей власти и функционирования механизма государства важно исследовать через призму участия в нем соответствующих вспомогательных государственных органов. Кроме того, актуальным представляется изучение данной проблемы не в рамках отдельного государства, но по группе государств, что позволяет использовать достижения, накопленные в других государствах.
Традиционно механизм взаимодействия властей рассматривается в рамках теории «сдержек и противовесов» (Ш. Монтескье), без которых немыслима гибкость и оперативность в государственном управлении. Современная система «сдержек и противовесов», существующая в западных государствах, начала создаваться в них относительно недавно (последние 70-80 лет), а в Российском государстве - с принятием действующей Конституции РФ.
С провозглашением разделения властей в качестве одного из основных конституционных принципов Российского государства, а также возможности создания вспомогательных государственных органов (см., например: ст. 83,101-103 Конституции) исследование правового статуса указанных органов и порядка их деятельности приобрело особую актуальность и значимость для нашей страны.
Изучение зарубежного опыта в организации взаимоотношений высших органов государственной власти со вспомогательным государственным аппаратом, как совокупностью всех вспомогательных государственных органов, обеспечивающих их деятельность, важно не только для выбора наиболее оптимальной модели государственного управления, но и для того чтобы избежать возможных ошибок. Например, в ходе проводимых в России
преобразований приходится упразднять и реорганизовывать государственные органы и тем самым решать судьбу занятого в них значительного числа государственных служащих.
О возникающих проблемах можно судить на примере постановления Правительства Российской Федерации от 7 октября 1996 г. № 1173 «О признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации о координационных и консультативных органах», которым было упразднено 19 координационных и консультативных органов и признаны утратившими силу более 20 распоряжений и постановлений Правительства. Другим постановлением Правительства (от 16 апреля 2004 г. № 215) упразднены 146 координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством РФ. В этой связи использование зарубежного опыта позволит минимизировать отдельные негативные последствия реформ, подсказать пути эффективного использования кадров, высвобождаемых из реформируемых органов.
Диссертационная работа посвящена комплексному исследованию отношений главы государства, парламента и правительства с соответствующими вспомогательными государственными органами, созданными для обеспечения их деятельности; изучению их места в системе разделения властей и в структуре государственного аппарата, изучению процесса эволюции вспомогательных государственных органов и их участия в выработке и согласовании важнейших управленческих решений. В ней проанализированы не только конституционно-правовые акты, теоретические работы, но и практика деятельности вспомогательных государственных органов Российской Федерации и зарубежных стран.
Объект исследования. В качестве объекта исследования выступает механизм государства как сложноорганизованный и многофункциональный государственно-правовой и социальный феномен, призванный обеспечить
эффективность государственного управления социальными процессами и прогрессивное развитие общественных отношений.
Предметом диссертационного исследования является вспомогательный аппарат высших органов государственной власти, обеспечивающий деятельности последних, их политико-правовой статус, а также факторы, определяющие пути и средства управления; способы (алгоритмы) обеспечения деятельности вспомогательных государственных органов в типичных и нетипичных ситуациях процесса осуществления государственной власти.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования заключается в том, чтобы определить роль и значение вспомогательных государственных органов высших органов государственной власти в Российской Федерации в системе государственного аппарата, а также выявить узловые проблемы становления основ современного механизма взаимодействия высших органов государственной власти друг с другом и иными институтами механизма государства, дать сравнительно-правовой анализ роли и значения вспомогательных органов в современной России и других государствах (США, Великобритании, Японии, Франции, Германии, Канады и
ДР-)-
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих
конкретных исследовательских задач:
определить понятие и структуру механизма государства и место в ней вспомогательных государственных органов главы государства, законодательной и исполнительной ветвей государственной власти;
обозначить характерные черты и важнейшие особенности правового статуса вспомогательных государственных органов в разных моделях современной системы государственных органов и принципа разделения властей;
- раскрыть организационно-правовые средства совершенствования
взаимоотношений между высшими органами государственной власти,
позволяющие в итоге обеспечить движение к достижению демократической и эффективной государственности;
- посредством выявления основных правовых принципов организации и деятельности, анализа функционального взаимодействия и структуры вспомогательных государственных органов разных ветвей власти показать, что они в совокупности образуют вспомогательный аппарат;
разработать практически значимые рекомендации по совершенствованию деятельности вспомогательного аппарата высших органов государственной власти.
Современная модель разделения властей и система сдержек и противовесов предполагают создание вспомогательных органов трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. В данной работе уделяется особое внимание исследованию вспомогательных аппаратов главы государства, законодательной и исполнительной власти. Интерес именно к этой части вспомогательного аппарата вызван рядом обстоятельств. Во-первых, тем, что указанные две ветви власти наиболее интенсивно взаимодействуют друг с другом, что делает его результаты наиболее значимыми и актуальными. Во-вторых, потому что благодаря повседневному масштабному взаимодействию аппараты именно этих ветвей власти получили наибольшее развитие и способны приносить ощутимые результаты. В-третьих, аппарат судебной власти из-за специфики выполняемых этой ветвью власти функций призван, прежде всего, обеспечивать реализацию ее собственной компетенции и исполнения судебных решений, а обеспечение взаимодействия с исполнительной и законодательной ветвями власти, не является основным видом его деятельности. Тем не менее, где это необходимо диссертант анализирует взаимодействие законодательных и исполнительных органов посредством вспомогательных органов с судебной властью (например, в 1 гл. III, 1 гл. IV).
Анализируются конкретные конституционные положения о принципе разделения властей, конкретные вопросы законодательного и специального регулирования статуса и функций вспомогательных аппаратов в разных государствах. Указанный подход к изучению предмета позволяет показать, во-первых, как в современном развивающемся обществе конституции и закрепляемые ими правовые принципы применяются в качестве нормативной основы достижения консенсуса между ведущими социально-политическими силами в государственных органах, и какая роль в этом процессе отводится вспомогательным аппаратам.
Во-вторых, показать правовые основы организации современного механизма системы сдержек и противовесов в условиях Российской Федерации.
В-третьих, разработать практические рекомендации для возможного приспособления наиболее удачных моделей вспомогательных аппаратов к условиям российской государственности.
Методология и теоретические основы исследования. Диссертационное исследование основано на методах формально-юридического анализа. Анализируя конституционные и иные правовые нормы, диссертант применял также методы историко-сравнительного и сравнительно-правового анализа, а также диалектический метод, системный и логический подходы, другие частного - научные приемы исследования.
Обращение при исследовании данной темы к методу сравнительно-правового анализа вызвано тем обстоятельством, что многие проблемы носят универсальный характер и существуют не только в России. Кроме того, данный метод позволяет более четко обнаружить основные тенденции в развитии отношений, проверить эффективность различных моделей взаимодействия, выявить особенности и недостатки в организации взаимодействия органов государственной власти с вспомогательными государственными органами.
Теоретическую базу диссертации составили взгляды и учения философов, юристов, политологов различных стран, поколений и идеологической
ориентации. Среди них важное место занимают труды философов и государственных деятелей (Ш.-Л. Монтескье, Т. Джефферсон, Дж. Мэдисон, А. Де Токвиль, А. Дайси, В. Вильсон, Л. Дюги, Дж. Брайс, Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин).
Диссертантом изучены основные работы отечественных ученых, внесших значительный вклад в развитие теории государства и права, исследование основ государственного и конституционного строя. Среди них С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, А.И. Исаев, Д.А. Керимов, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, И.Д. Левин, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин, Б.А. Страшун, Б.А. Стародубский, Л.А. Стешенко, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов, Л.М. Энтин, Т.М. Шамба.
Особое место занимают положения и выводы ученых-юристов, проводивших наряду с рассмотрением общих проблем конституционного права специальные исследования по правовой тематике государственного аппарата России и зарубежных стран (А.Д. Керимов, М.А. Крутоголов И.С. Крылова, Н.С. Крылова, А.А. Макаров, А.А. Мишин, А.А. Муравьев, В.В. Невинский, А.Е. Постников, В.А. Савельев, П.И. Савицкий, Ю.П. Урьяс и др.).
При написании диссертации использованы труды таких зарубежных государствоведов и политологов, как Д.Д. Басу, Ж. Ведель, Т.Р. Дай, Р. Джексон, Р. Драго, Д. Гарнер, Л.Х. Зиглер, Б. Кен, Дж. Купер, Дж. Лис, Ф. Люшер, Ч. Миллер, В. Остром, С. Попович, Р. Рипли, Дж. Стюарт, М. Фиорина, Л. Фридмэн, Дж. Фрэзер, К. Хессе, Дж. Уилсон, М. Эткинсон, Д. Эшфорд.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые на современном уровне развития конституционного права предложено решение крупной проблемы в области конституционных основ взаимоотношения высших органов государственной власти, имеющей важное научное, практическое и общественно-политическое значение.
Впервые в юридической науке на основе системного анализа рассматриваются вопросы о месте вспомогательного аппарата высших органов государственной власти в государственном механизме, и обеспечении его функционирования. Диссертант исследует наиболее актуальные проблемы формирования и функционирования указанных органов не только за рубежом, но и в преломлении тенденций и практики их реализации в современный период в нашем государстве.
Новизной отличается также комплексное рассмотрение вспомогательных государственных органов в системе высших органов государственной власти и системе сдержек и противовесов применительно не только к различным формам правления, но и к так называемым «внутренним противовесам», рационализирующим взаимодействие структурных подразделений внутри каждой ветви власти. Показаны структура, задачи и функционирование механизма взаимодействия вспомогательных органов друг с другом и с органами государственной власти.
Новым для отечественной юридической науки является рассмотрение места и роли вспомогательных государственных органов в системе государственного аппарата, в обеспечении открытости работы высших органов государственной власти и должностных лиц.
В рамках исследования проанализированы конкретные направления деятельности вспомогательных государственных органов: обеспечение непосредственного общения с избирательным корпусом, подготовка к обнародованию итогов работы парламентов, глав государств и правительств, обеспечение координации их деятельности и освещения работы высших органов государственной власти средствами массовой информации. Показаны также тенденции и перспективы развития вспомогательного аппарата высших органов государственной власти.
Впервые проанализированы обширные нормативно-правовые источники (конституции, конституционные и органические законы, регламенты палат
парламентов и правительств), закрепляющие компетенцию вспомогательного аппарата высших органов государственной власти. Доктринальные толкования конституционных положений ведущими зарубежными и отечественными учеными-государствоведами, статистические, мемуарные, научные и публицистические материалы по этому вопросу рассматриваются в диссертации как важнейшие познавательные источники. Многие из них впервые введены в научно-исследовательский оборот отечественной юридической науки. Автор стремился в своем исследовании охватить максимально широкий круг проблем, касающихся взаимодействия государственных органов разных ветвей власти и обеспечивающих функционирование их вспомогательных органов.
Наиболее существенные научно-практические результаты, которые характеризуют то новое, что, по мнению автора, составляет его вклад в разработку теоретических проблем конституционализма, выносятся на защиту:
впервые в отечественной науке конституционного права на основе обширного источниковедческого материала России и ведущих государств мира автором проанализированы объективные предпосылки и социальные условия, послужившие основой теоретического обоснования необходимости учреждения и определения правового статуса вспомогательных государственных органов;
целостная концепция вспомогательного государственного аппарата высших органов государственной власти как о совокупности взаимосвязанных вспомогательных государственных органов, обеспечивающих выполнение властных полномочий главами государств, парламентами и правительствами;
вспомогательный государственный орган - коллектив граждан, профессионально выполняющий координационные, консультативные, экспертные и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности высших органов государственной власти;
систематизация вспомогательных государственных органов может осуществляться по функциональному признаку, по объему выполняемых
полномочий, по правовому статусу и в зависимости от источника права, регулирующего их правовой статус;
современная модель системы сдержек и противовесов включает помимо правовой формы также и организационную;
вспомогательные государственные органы - составная часть системы государственных органов, базирующаяся на соответствующих правовых принципах (единства, иерархичности, народовластия, разделения властей, и др.), правовых и организационных отношениях;
обоснование особого значения принципов единства, содействия органам государственной власти в осуществлении ими своих функциональных обязанностей и обеспечения координации деятельности ведомственных государственных органов, государственных органов других ветвей власти для характеристики места вспомогательных органов в механизме государства;
структура, правовой статус и размеры штатов вспомогательных государственных органов напрямую зависят от формы правления, а также от формы политико-территориального устройства государства и политического режима;
вспомогательный аппарат высших органов государственной власти имеет вертикальную и горизонтальную структуру. Вертикальная структура зависит от объема компетенции аппарата соответствующего уровня и включает аппараты подкомитетов, комитетов, палат парламента, парламента в целом. Горизонтальная структура зависит от сферы, в которой специализируется аппарат соответствующей ветви власти и охватывает аппараты специализированных комитетов палат парламента, аппараты соответствующих министерств, управлений аппарата правительства;
с появлением вспомогательных государственных органов (особенно после проведения реформ по систематизации и упорядочению их деятельности) главы государств, парламенты, правительства существенно расширили свои
возможности для реализации компетенции, повысилась эффективность их работы;
- вспомогательные государственные органы способствуют размыванию
возможностей личного участия главы государства, премьер-министра,
председателей палат парламентов в подготовке и согласовании текстов
издаваемых нормативных актов, возможности абсолютно самостоятельного
принятия решений;
- процесс дальнейшего увеличения численности вспомогательных
государственных органов и штата занятого в них персонала приводит к
появлению дублирующих звеньев и функций, ослаблению контроля
соответствующих органов государственной власти над их деятельностью,
снижению эффективности государственного управления.
Для повышения эффективности работы органов государственной власти (особенно посредством вспомогательных государственных органов) необходимо установление четкого и систематического контроля со стороны общества, в том числе через общественную палату, а также посредством расширения гласности в формировании и деятельности вспомогательных государственных органов, регулирования (в зависимости от правового статуса конкретного органа) их правового статуса законами или указами главы государства, постановлениями правительства. Подобное регулирование, в отличие от «внутриведомственного», имеет то преимущество, что законы принимаются с обязательным участием другой ветви власти, процедура рассмотрения и принятия проходит публично, а закон затем публикуется. Это облегчает его дальнейшую публичную экспертизу и контроль над реализацией его положений.
Практическая значимость исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, способствуют более объективному и полному представлению о высших органах государственной власти и механизме их взаимодействия, о тех тенденциях по совершенствованию структуры
государственного управления, которые существуют в настоящее время в Российской Федерации и за рубежом. Вместе с тем, они могут быть использованы при совершенствовании законодательства Российской Федерации и ее субъектов, а также для прогнозирования управленческих процессов на федеральном и региональном уровнях.
Материалы и выводы, имеющиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в преподавании конституционного права России и зарубежных стран, политологии, при чтении спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования представлены в докладах и тезисах сообщений на международных, республиканских и региональных научных конференциях, к числу которых, в частности, относятся международная конференция «Российский Север и федерализм: поиск новой модели» (РАН ДВО СВКНИИ, Университет штата Аляска (Анкоридж), Институт социальных и экономических исследований, 1997 г.), конференция Алтайского, Омского и Томского государственных университетов (1991 г.), Международные научно-практические конференции «Экономика, государство и общество в XXI веке» в рамках Румянцевских чтений (М., РГТЭУ 2003-2006 гг.), Международные научно-практические конференции «Национальные традиции в торговле, экономике, политике и культуре» в рамках Васильевских чтений (М., РГТЭУ 2003-2006 гг.). Кроме того, основные теоретические проблемы исследования обсуждались на заседаниях кафедр конституционного и муниципального права и теории и истории государства и права Российского государственного торгово-экономического университета (РГТЭУ).
Материалы диссертации широко использовались автором при чтении лекций по учебной дисциплине конституционное право, проведении практических занятий и научно-исследовательской работы со студентами в РГТЭУ, МГЮА, РГГУ, а также в практической профессиональной деятельности в качестве председателя Избирательной комиссии Магаданской области (1993-
1997гг.). Они явились теоретической основой предложений автора, вносившихся при подготовке проектов некоторых нормативных актов и официальных документов федерального и регионального уровня (Конституция Российской Федерации, Положение о Совете главы исполнительной власти (губернатора) Магаданской области, Устава Магаданской области и др.).
Основные положения диссертации опубликованы в 43 научных работах автора, общий объем которых превышает 80 печатных листов.
Структура и содержание диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и списка литературы. Появление в диссертации теоретического и источниковедческого анализа, которому посвящено содержание первой главы, вызвано тем обстоятельством, что в зарубежных государствах существует несколько подходов к регулированию правового статуса и деятельности вспомогательных государственных органов, а также различный опыт самой их деятельности. Именно такое построение исследования позволяет раскрыть избранную тему в широком плане, показать правовое регулирование вспомогательных государственных органов в целом, т.е. в совокупности всех его звеньев и структурных элементов.
Учреждение вспомогательных государственных органов
Каждое государство осуществляет свои функции посредством специально созданного государственного аппарата, то есть определенной системы государственных органов, обладающих установленными государством свойствами, признаками названных органов и государственно-властными полномочиями. Исходя из этого, ведущая роль в государственном аппарате всегда принадлежала, и будет принадлежать органам государственной власти: главе государства, парламенту, правительству, важнейшим структурным единицам исполнительной власти - министерствам и ведомствам. Вместе с тем, современные условия управления, разработки и принятия нормативных правовых актов органами государственной власти требуют все более широкого участия вспомогательных государственных органов.
В настоящее время трудно себе представить эффективную работу Президента Российской Федерации без Администрации Президента, Президента США без Исполнительного управления Президента, равно как работу парламента без аппарата парламента, а депутата без помощников. Вместе с тем, в отечественной и зарубежной литературе мало специальных исследований, посвященных анализу взаимоотношений органов государственной власти и вспомогательного государственного аппарата, правового статуса последнего, их зарождения и деятельности.
Во многом указанное положение связано с тем обстоятельством, что вспомогательные государственные органы, обеспечивающие функциональную деятельность органов государственной власти и отношения между ними, в массовом порядке стали появляться только после второй мировой войны. Кроме того, они подвержены подчас достаточно серьезным структурным и количественным изменениям. Даже за столь короткий исторический промежуток времени, прошедший с середины XX века в зарубежных государствах по многим направлениям деятельности вспомогательных государственных органов произошли серьезные структурные и функциональные изменения. Особенно в тех государствах, которые потерпели поражение во второй мировой войне: Япония, Германия, Италия и др. Не меньшие изменения произошли в конце 1980- середине 1990-х годов в бывших социалистических странах.
Под вспомогательным государственным органом мы понимаем организацию государственных служащих, оказывающих научную, правовую, организационную, техническую помощь в работе органов государственной власти.
Среди них в первую очередь следует отметить вспомогательные органы главы государства (например, Администрация Президента РФ, Исполнительное управление Президента США), аппараты, создаваемые в палатах парламентов различных государств, аппараты правительств различных государств. Ряд органов и учреждений, выполняющих вспомогательные государственные функции, создаются при органах государственной власти.
Как правило, вспомогательные органы главы государства, палат парламента, правительства имеют сложную внутреннюю структуру, включающую управления, отделы, специализирующиеся в определенной сфере деятельности. Например, Администрация Президента РФ включает Управление Президента РФ по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации, Главное государственно-правовое управление Президента РФ и др.
Появление вспомогательных государственных органов вызвано многими причинами. Одной из важнейших причин является усиление компетентного вмешательства государства в экономическую жизнь, а в более широком плане - в управление социальными процессами в обществе. Это потребовало личного участия органов государственной власти, прежде всего глав государств и правительств в принятии решений по многим важнейшим вопросам. В этой ситуации без рационализации труда, передачи части вспомогательных функций (подготовка проектов нормативных правовых актов, других документов, научная экспертиза документов, поступивших из других органов, их распределение компетентным исполнителям) ближайшим помощникам стало невозможно. По этой причине вспомогательные государственные органы появились первоначально при главах государств с монархической формой правления в начале XIX века и начинались с личных помощников и секретарей монарха.
Исходя из особенностей организации, структуры и численности занятого персонала мы выделяем четыре этапа становления и развития вспомогательных государственных органов. Первый этап охватывает период от начала до конца XIX века. Например, в России в начале XIX века было создано два вида вспомогательных органов, подчиненных непосредственно главе государства -Императору. В отличие от зарубежных государств, подобное нововведение позволяло не только контролировать деятельность двора, но и работу одного из высших органов государственного управления - Комитета министров.
Во-первых, была создана канцелярия Комитета министров, которая по Высочайшему именному указу от 20 марта 1812 г. получила собственный штат из трех человек: управляющего делами Комитета и двух советников1.
Понятие и принципы организации и деятельности современного государственного аппарата
1. Понятие государственных органов. В целях более полного раскрытия взаимодействия вспомогательных государственных органов с органами государственной власти по обеспечению деятельности последних, необходимо дать определение основных понятий: государственного органа, органа государственной власти, вспомогательного государственного органа, государственного аппарата.
К сожалению, теория государства и права и доктрина конституционного права, не дают единого определения государственных органов. В целом определения базируются на двух подходах: структурном и функциональном. Подавляющее большинство отечественных исследователей, являющихся сторонниками структурного подхода определяют государственный орган как обособленную составную (структурную) часть государственного аппарата. Хотя в деталях позиции некоторых авторов отличаются. Некоторые авторы дают весьма лаконичные определения, считая, что государственный орган - это структурно обособленное звено, самостоятельная часть государственного аппарата
В.М. Сырых дает более сложное определение, выделяя в нем помимо структурной обособленности наделение полномочиями. «Государственный орган - относительно обособленная часть государства, создаваемая для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенная государственно-властными полномочиями (компетенцией)»
Авторы академических курсов по «Теории государства и права» и Л.И. Спиридонов дополнительно к структурной обособленности выделяют также осуществление строго определенного вида деятельности107 и ее пространственное ограничение: «это звено в системе государственного управления, обладающее властными полномочиями в определенных областях государственной деятельности, которая различается по содержанию и пространственными границами своей власти»
Некоторые авторы, например, В.Н. Хропанюк указывает на внутреннюю структуру государственного органа: «Это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое».
Хотя не вес попытки выделения внутренней структуры в рамках указанного подхода можно назвать удачными. Так, В.М. Сырых указывает на то, что «государственный орган состоит из подразделений, осуществляющих полномочия органа и вспомогательного аппарата» Из этого определения, например, неясно из каких «подразделений» состоят такие единоличные государственные органы, как глава государства, прокурор, уполномоченный по правам человека и др. Кроме того, указанная попытка выделить внутреннюю структуру, приводит к недопустимому: уравниванию государственных органов, наделенных властными полномочиями с вспомогательным аппаратом.
Оценивая структурный подход в целом, можно отметить, что все указанные определения имеют общий недостаток: они не отличаются конкретностью формулировок, не указывают на природу власти государственного органа и не позволяют раскрыть механизм государственной власти.
Многие ученые дают определение государственного органа, исходя из выполняемых им функций. Так, авторы учебника под редакцией А.С. Пиголкина считают, что государственный орган - это «учреждение, участвующее в пределах своей компетенции в осуществлении функций государства и наделено для этого соответствующими властными полномочиями»
Другие авторы считают, что государственный орган - это учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни (здравоохранения, образования и др.)»
Вспомогательный аппарат главы государства: правовой статус и основные функции
Место и роль вспомогательного аппарата главы государства определяются его правовым статусом как высшего должностного лица или органа, занимающего высшее место в системе органов государства. Согласно положениям конституций различных государств мира, глава государства, либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо только в исполнительную. Этими обстоятельствами определяется положение и структура вспомогательного аппарата, создаваемого главой государства для того, чтобы обеспечить нормальное осуществление своих функций.
Возникновение таких органов относится к сравнительно недавнему времени, хотя сегодня без них трудно себе представить функционирование главы государства, какую бы юридическую форму он ни имел. Подчас политическое их значение даже более весомое, чем значение формальных конституционных органов. Приведем отдельные примеры. В 1857 г. Конгресс США впервые ассигновал средства на содержание штата Белого дома (резиденции Президента), включая личного секретаря, управляющего резиденцией, курьера, а также резервный фонд. До этого Президенту США не выделялись средства даже на содержание личного секретаря. В 1939 г. было учреждено Исполнительное управление Президента, которое ныне насчитывает примерно 1,5 тыс. человек и включает 9 подразделений. Одни подразделения координируют деятельность внутри самой системы федеральной исполнительной власти, другие выходят за рамки этой системы: согласовывают президентские программы с законодателями, поддерживают контакты с заинтересованными группами и т.д. Ряд исследователей полагает, что ИУП имеет больший политический вес, нежели Кабинет, состоящий из руководителей правительственных ведомств.
Вспомогательный аппарат позволяет главе государства получать альтернативную официальным каналам информацию, обеспечивать необходимое, подчас неформальное, взаимодействие с конституционными органами власти, силовыми учреждениями и др. Руководящий и в определенной мере специализированный персонал этого аппарата представляет собой так называемое политическое чиновничество, лично связанное с главой государства и обычно покидающее свои должности с окончанием срока его полномочий.
Конституция Греции предусматривает в ст. 39, что Президент Республики образует при себе и под своим председательством Совет республики в случаях, предусмотренных Конституцией, а также в других случаях, которые, по его мнению, имеют серьезное значение для страны. Этот Совет включает бывших президентов, избиравшихся демократическим путем, Премьер-министра, председателя Палаты депутатов, руководителя основной оппозиционной партии и бывших премьер-министров, которые получали свою власть от Палаты депутатов или правительства которых пользовались доверием этой Палаты.
В структуре вспомогательного аппарата главы государства мы особо выделяем три группы органов: призванные обеспечить персональный статус главы государства; координирующие деятельность других государственных структур; представляющие главу государства вовне.
1. Функции вспомогательных органов, обеспечивающих персональный статус главы государства. В категорию вспомогательных органов, обеспечивающих выполнение указанной функции для глав государств с монархической формой правления, входит, прежде всего, так называемый личный двор. Конституции государств, закрепляющих данную форму правления, официально признают за монархом право на содержание личного двора. Выше мы уже упоминали положения ст. 65 Конституции Испании (см.: 3 главы 1). В ст. 22 Конституции королевства Марокко 1972 г. установлено, что «Король располагает цивильным листом». В Бельгии, согласно ст. 77 Конституции 1831 г., цивильный лист устанавливается законом на период каждого царствования.
О структуре и основных функциях, выполняемых персоналом личного двора монарха можно судить на примере Великобритании. Жизнь во дворцах и всю деятельность, связанную с официальными функциями королевы Великобритании, регулируют пять королевских департаментов с большим и очень опытным штатом225. В их состав входит департамент Букингэмского дворца. К королевскому дому относятся также личный секретарь королевы, департамент королевского дома, финансовый департамент.
Наиболее ответственную миссию, имеющую отношение к обеспечению деятельности публичной власти выполняют личный секретарь королевы. Личный секретарь королевы ведет подготовку практически всех ее визитов и приемов государственных деятелей, знакомит королеву с важнейшими новостями, редактирует ее речи, готовит проекты речей. Значительная часть функций личного секретаря сводится к тому, чтобы обеспечивать главу государства дополнительной информацией. Подобная информация дает возможность иметь более объективную картину событий и состояния дел внутри и вне пределов государства.
Проблемы функционирования вспомогательного аппарата высших органов государственной власти
Как видно из предыдущего изложения, с момента образования вспомогательных органов разных ветвей власти шло их количественное наращивание и развитие вширь. Периодически возникали некоторые проблемы в эволюции, либо, наоборот, некоторое уменьшение численности. Произошли видимые структурные изменения: четко обозначилось расслоение на политиков и карьерных чиновников. Карьерное чиновничество более отчетливо поделилось на служащих центрального аппарата министерств и ведомств и работников периферийных отделов и управлений.
Изменилось территориальное распределение органов (в XIX веке основная масса чиновничества была занята в центральном аппарате, в настоящее время около 80% всех государственных служащих заняты на периферии). Относительно самостоятельная роль появилась у значительно разросшихся вспомогательных органов исполнительной власти. Проблема отношений карьерного чиновничества с руководством министерств и ведомств (так называемых «политиков») получила определенное исследование в отечественной юридической литературе304, поэтому мы не будем на ней останавливаться специально. Основное наше внимание будет обращено на взаимоотношения с аппаратами органов государственной власти.
К 1970-м гг. во многих государствах наступил такой момент, когда "свободное" развитие вспомогательных органов необходимо было не только ставить в жесткие рамки, но и определять те направления, в которых они могли бы более эффективно функционировать, т.к. наметилось чрезмерное разрастание их размеров и численности, что создало возможность бесконтрольности их деятельности, громких коррупционных скандалов. Коррупция существует во всех странах. В последние годы коррупционные скандалы прокатились в странах Западной Европы, например, в 1999-2000 гг. в ФРГ, в котором был замешан бывший Президент Франции Ф. Миттеран, в США, Японии, отставка правительства Канады в 2005 г305. Причин коррупции много . Но «общая, политическая, видимо, одна: государство, допускающее такой размах и такую, как в России, глубину коррупции, само становится ее (коррупции) жертвой, оно разрушается... коррупция приводит к приватизации государственной власти, самого государства» . Усилились трения, связанные с разграничением сфер влияния, установлением верховенства и значимости политических и карьерных чиновников и т.д.
Решить указанные проблемы без усилий и помощи со стороны всей нации невозможно. Бесконтрольное увеличение численности государственного аппарата и коррупция способны поражать все сферы деятельности государства, поэтому средства борьбы с указанными явлениями должны быть комплексными и последовательными. Предстоит решить ряд взаимосвязанных задач правового и организационного плана.
1. В законах и, особенно в положениях о государственных органах необходимо четко прописать процедуру подготовки и согласования проектов нормативных актов, сроки, ответственных и установить ответственность за их нарушение.
2. Закрепить максимально возможный режим публичности деятельности власти посредством установления обязательной публикации проектов нормативных актов, организации их публичного обсуждения и проведения парламентских слушаний в профильных комитетах, конкретизации механизма взаимодействия государственных органов с политическими партиями, профсоюзами и другими общественными объединениями.
3. Организовать систематическое обучение депутатов и государственных служащих основам взаимоотношений с избирателями, общественными объединениями, СМИ, а также правовое просвещение граждан (введением специальных курсов и программ для школьников и студентов, круглых столов, деловых игр наподобие российских программ «Часа суда», «Суд идет», «Здравствуйте, господин министр» в Великобритании и т.п.).
4. Наладить постоянную двустороннюю связь власти с населением с анализом причин и факторов изменения общественного мнения к соответствующим институтам власти.
