Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовая основа приобретения гражданства Российской Федерации 15
1.1. Историко-правовой анализ развития института российского гражданства 16
1.2. Международные стандарты по вопросам приобретения гражданства 34
1.3. Национальное законодательство как основа приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ .. 57
Выводы 78
Глава 2. Основания приобретения российского гражданства лицами, проживающими в Российской Федерации: коллизии и пути их разрешения 80
2.1. Порядок приобретения российского гражданства детьми 81
2.2. Порядок приобретения российского гражданства совершеннолетними гражданами государств - участников СНГ ... 109
2.3. Место и роль Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов в разрешении коллизий в законодательстве о российском гражданстве 139
Выводы 162
Заключение 164
Библиография список 167
Список приложений 177
Приложения 178
- Международные стандарты по вопросам приобретения гражданства
- Национальное законодательство как основа приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ
- Порядок приобретения российского гражданства совершеннолетними гражданами государств - участников СНГ
- Место и роль Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов в разрешении коллизий в законодательстве о российском гражданстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С начала XXI века Российская Федерация постепенно обретает устойчивое политическое, социальное и экономическое развитие. Укрепляется и совершенствуется структура федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Повышается роль и значение страны в различных сферах международного сотрудничества. Позитивная динамика внутренних и внешних процессов способствует реализации демократических норм, прав и свобод российских граждан, а также пребывающих (проживающих) в стране иностранных граждан и лиц без гражданства.
Миграция людей, как социально-экономическое явление, весьма чувствительна к происходящим в стране и за рубежом переменам. Для реализации ее компенсирующей роли в преодолении кризисных явлений r сфере демографии наиболее интенсивные потоки мигрантов присущи процессам иммиграции, внешней трудовой миграции, расселения, вынужденной миграции, а также нелегальной миграции. Набирает также силу процесс добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, преимущественно из государств - участников СНГ . К концу 2007 г. прогнозируется прибытие в страну около 50 тыс. человек.
В этой связи приобретает все большую значимость правовое урегулирование основных гражданских прав и свобод в соответствие з признанными Россией международными правовыми актами. Вместе с тем конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ требует своего дальнейшего совершенствования. Так, по мере становления институтов гражданства на постсоветском пространстве обозначились противоречия между некоторыми
1 См.: Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Утверждена Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637.
4 нормами закона «О гражданстве Российской Федерации» и аналогичными
правовыми актами государств - участников СНГ, граждане (жители) которых составляют основной контингент лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства.
Более того, вопреки признанной международной практике урегулирования вопросов гражданства в условиях правопреемства государств посредством межгосударственных договоров, такие договоры либо не "были заключены, либо были проигнорированы (Эстония, Латвия). Заключенные позднее договоры о двойном гражданстве (с Туркменией и Таджикистаном) и об упрощенном порядке приобретения гражданства (Белоруссия, Казахстан, Киргизия) остроту возникших противоречий не сняли.
Особое значение для государств - участников СНГ имеют региональные нормы, вытекающие из международных договоров и решений, а также принимаемые ими в рамках Содружества. В частности, к основным из действующих документов относится Рекомендательный законодательный акт «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренный Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ.
На внутригосударственном уровне, с 6 февраля 1992 г. до 1 июля 2002 г. вопросы изменения гражданства в Российской Федерации регулировал Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. №1948-1. Однако указанный Закон разрабатывался еще в СССР без учета последовавших затем изменений государственности, из-за чего его отдельные положения че корреспондировались с соответствующими положениями Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. Поэтому законодателем неоднократно вносились изменения и дополнения в базовый Закон.
В то же время перемещения населения истощают ограниченные политические и экономические ресурсы государства, которое не всегда оказывается готовым к реагированию на возникающие чрезвычайные ситуации и угрозы национальной безопасности. По экспертным оценкам за
5 постсоветский период в Россию переселилось около 9 миллионов мигрантов из стран СНГ, а в 2004-2006 гг. количество иностранных граждан и лиц без гражданства, ежегодно въезжающих в Российскую Федерацию, составляет более 22 млн человек.
Следовательно, актуальность укрепления института гражданства для России приобретает объективную значимость. Гражданство, в сущности, представляет собой системообразующий элемент правового статуса лица, определяющий принципиальные начала взаимоотношений государства и личности. Именно при наличии гражданства на человека в полной мере распространяется наибольший объем его прав, свобод и обязанностей, а также обеспечивается его защита государством, где бы он ни находился. Такое понимание гражданства получает все большее распространение в доктринах, законодательстве и практике обеспечения прав и свобод личности и гражданина во многих странах мира.
Несмотря на многоуровневые интеграционные связи между странами СНГ: общие (для всех государств - участников), интегрированные (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия), высший уровень сближения (Беларусь п Россия), интеграция по вопросам гражданства характерна для всех уровней связей и учитывает особенности развития стран СНГ и интересы их граждан1.
Современный этап развития института гражданства характеризуется закономерным становлением новой российской государственности, внятным конституционным регулированием вопросов гражданства с учетом положений Концепции национальной безопасности страны . Другие закономерности развития составляют: необходимость повсеместной (в стране и за рубежом) защиты прав и свобод человека и гражданина; четкое следование нормам международного сотрудничества (в 1997 г. Российское
1 См.: Смирнова Е.С. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и
Балтии в свете европейского опыта. М., 1999. С.214.
2 К основным задачам в области обеспечения национальной безопасности относится
обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его
конституционных прав и свобод. См.: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300
(в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24).
Федерацией подписана Европейская конвенция о гражданстве, что явилось дополнительным стимулом к принятию нового законодательства о российском гражданстве); последовательное усовершенствование действующих правовых норм в соответствии со складывающимися в стране условиями (упрощение сроков приобретения российского гражданства отдельными категориями мигрантов).
К наиболее выраженным коллизиям в законодательстве следует отнести существенные изменения в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ. В частности, несмотря на то, что Закон вступил в силу с 1 июля 2002 г., ряд изменений и дополнений з него были внесены Федеральным законом уже 14 ноября 2003 г. №151'.
Таким образом, исследование проблемных вопросов конституционно-правового механизма приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ с целью его дальнейшего совершенствования имеет значимость для укрепления демократических начал на национальном и международном уровнях. Кроме того, несомненна роль института гражданства как важнейшего инструмента государства для формирования его эффективной социально-политической структуры с учетом политико-экономических, демографических и миграционных интересов.
Степень разработанности темы исследования. Основу исследования составляют труды ученых, отражающие различные аспекты института гражданства в Российской Федерации и за рубежом, а также приобретения российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства на международном и внутригосударственном уровнях.
Методологическую базу по общетеоретическим вопросам в сфере государственной миграционной политики составили работы, выполненные О.Д. Воробьевой, И.Н. Глебовым, Ж.А. Зайончковской, И.Н. Зубовым, В.А.
Вскоре изменения были внесены и в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства, утвержденного Указом Президента РФ от 31 декабря 2003 г. №1545.
7 Ионцева, С.С. Маиляном, В.П. Малаховым, Е.Г. Моисеевым, В.И. Мукомелем,
А.С. Прудниковым, Л.Л. Рыбаковским, В.Д. Самойловым и др.
Общие вопросы гражданства Российской Федерации исследовали С.А. Авакъян (1994), В.Я. Кикоть (2003), О.Е. Кутафин и Н.М. Смородин (2004), А.А. Яковлев и др.
Вопросы двойного гражданства, в том числе ориентированные на защиту прав соотечественников, проживающих за рубежом, составили объектно -предметные области работ, выполненных В.Н. Калининым (2000), А.В. Беловым (2002) и др. При этом Н.И. Марышев и И.О. Хлестова свои научные усилия сосредоточили на исследовании проблемных аспектов правового положения российских граждан за рубежом.
Безусловно, основу российского законодательства о гражданстве составляет Всеобщая декларация прав человека. Международным договорам, направленным на урегулирование вопросов гражданства посвящены труды В.Д. Самойлова, А.И. Синкевича, Е.С. Смирновой, М.Л. Тюркина и др.
Среди зарубежных ученых - международников выделяются работы Е. Андерсона, X. Барнетта, Г. Гудвин-Гилла, X. Кека, Дж. Лучини, Л. Морриса, Ж. Пикте, П. Фишера и др. Кроме того, на степень научно-практической разработанности темы определённое влияние оказали: экономическая теория миграции - М. Тодаро; новая экономическая теория миграции К. Тейлора; общая теория народонаселения - Д.И. Валентея, А.Я. Кваши, А. Сови и др.
Плодотворной считают идею исследования гражданства М.В. Баглай и О.Е. Кутафин, поскольку она воплощает в себе попытку добиться возможной гармонии между теорией, изложенной в Конституции Российской Федерации, и современной практикой в сфере миграции.
Вместе с тем целостное исследование конституционно - правового механизма приобретения российского гражданства гражданами государстг -участников СНГ применительно к высшей стадии процесса приживаемости населения в местах вселения (пребывания, проживания) прежде не
8 проводилось. Тем самым возникает объективная необходимость в
формировании новых научных идей, предложений и рекомендаций для успеха реализуемой и формируемой государственной миграционной политики, а также для развития международного диалога в сфере миграции.
Объект исследования является совокупность общественных отношений между личностью и государством, связанных с гражданством.
Предметом исследования является конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств -участников СНГ.
Цель исследования - разработать теоретические и практические рекомендации и предложения для разрешения существующих коллизий в области приобретения российского гражданства гражданами государств -участников СНГ.
Задачи исследования:
провести историко-правовой анализ развития института российского гражданства;
исследовать международные стандарты для возможного уточнения действующих основ приобретения российского гражданства;
выявить состояние действующего в национальном законодательстве конституционно-правового механизма приобретения российского гражданства;
вскрыть особенности механизма приобретения российского гражданства детьми;
выявить коллизии в конституционно-правовом механизме приобретения российского гражданства совершеннолетними гражданами;
выработать предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов в разрешении законодательных коллизий о российском гражданстве.
Научная новизна исследования определяется тем, что работа представляет собой комплексное монографическое исследование, в котором автором осуществлено исследование института гражданства и круга
9 вопросов, связанного с особенностью совершенствования конституционно-правового механизма приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ. Новизна отдельных тезисов и выводов работы связана с имплементациеи норм международных договоров в российское законодательство в сфере миграции в 2000-2007 гг. Некоторые положения и предложения сформулированы по итогам проведенных научно-исследовательских работ при участии автора, в том числе:
обосновано понятие «конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ»;
систематизированы факторы, влияющие на причины и условия совершенствования конституционно-правового механизма приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ;
обоснованы предложения по преодолению наиболее существенных коллизий в действующем миграционном законодательстве по вопросам гражданства;
проведено исследование порядка приобретения российского гражданства;
проведен анализ места и роли ФМС России и ее территориальных органов в разрешении коллизий в законодательстве о российском гражданстве.
Кроме того, общетеоретические суждения о сущности конституционно-правового механизма приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ в диссертации воплощены в конкретную модель его правового регулированш. применительно к условиям современной России, действующим обязательствам страны по международным договорам.
Методологическую основу исследования составили: принципы познания социально-правовых явлений в сфере миграции (в том числе идей, концепций и теорий) в их историческом развитии, взаимосвязи и теоретико-прикладной взаимообусловленности; общенаучные подходы - системный,
10 комплексный, историко-правовой, сравнительно-правовой; эмпирические
методы - опрос, изучение и обобщение накопленного опыта, отчётов о
деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных
органов по вопросам гражданства, а также Управления Президента
Российской Федерации по вопросам гражданства в 2003-2007 гг.
Источниковая база исследования представлена в библиографии и
отражает вопросы гражданства, регламентируемые нормами международного
права, в том числе документами универсального и регионального характера,
актами европейского права, правом государств - участников СНГ,
источниками национального права, международными договорами Российской
Федерации, Конституцией Российской Федерации, федеральными
конституционными законами, федеральными законами, указами Президента
Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства
Российской Федерации, официально-документальными материалами
международных организаций в сфере миграции.
На защиту выносятся основные идеи и выводы диссертации:
1. Конституционно-правовой механизм приобретения российского
гражданства гражданами государств - участников СНГ представляет собой
систему правовых средств (элементов), при помощи которых обеспечивается
результативное правовое воздействие на общественные отношения в сфере
миграции. Основными элементами системы являются: правовые нормы,
правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание,
юридические факты и акты применения права, а также акты реализации прав
и обязанностей. Субъекты права в сфере миграции реагируют на требования
и дозволения государственной власти так, что их положительная реакция
образует правомерное поведение соответствующее установленному
правопорядку, а отклоняющееся от юридически властных предписаний
поведение образует правонарушения.
2. В основу понятия «конституционно-правовой механизм
приобретения российского гражданства гражданами государств - участников
СНГ» положена система международно-правовых норм, правомерная деятельность субъектов и характерные связи между ними, общие и специальные гарантии, а также разнообразные политико-правовые, социально-экономические и иные формы и методы, способы, условия и средства их осуществления в соответствии с установленными законом процедурами и действующими нормами и принципами международного права, раскрывающими его содержание.
3. Национальное законодательство выступает в качестве основы приобретения российского гражданства. Базовый Закон (2002 г.) во многом учитывает потребности правоприменительной практики, устанавливая новые правила, согласно которым российское гражданство не смогут получить лица, имеющие уголовное прошлое, не владеющие государственным языком, не имеющие возможности содержать себя в стране проживания. Введена также норма, ограничивающая предоставление двойного гражданства в случаях, не предусмотренных Законом или международными договорами. Кроме того, приобретение российского гражданства некоторыми категориями иностранцев разрешается только в исключительных случаях по решению Президента РФ.
Законом предусмотрен и упрощенный порядок получения российского гражданства соотечественниками из числа тех, кто не имеет гражданство государства бывшей республики Союза ССР (лицо без гражданства). Для лиц, родившихся на территории РСФСР и имевших в прошлом гражданство СССР установлен сокращенный срок проживания (один год), необходимый для приема в российское гражданство.
Вместе с тем для правовой связи личности и государства, которую порождает гражданство, характерны: временная и пространственная неизменность, большой объем взаимных прав и обязанностей, что, в свою очередь, обусловливает необходимость принятия взвешенных решений к регулированию вопросов, приобретения российского гражданства.
4. Ликвидация правовых коллизий в области приобретения российского
гражданства детьми основанные на результатах практической деятельности ФМС России и ее территориальных органов в 2005-2006 гг. имеет особую значимость в связи с необходимостью решения мега-проблемы современной России - демографической. Снижение детской смертности, эффективное регулирование миграционных процессов с участием детей, особенно в части снижения интенсивности оттока детей за границу, а также усовершенствование механизма усыновления (удочерения) российских детей российскими гражданами, - эта триединая задача современной России.
5. Предложения по совершенствованию законодательства, связанные с
обоснованием необходимости внесения изменений и дополнений в
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», отражающие
основные принципы регулирования государственной миграционной
политики, полномочия федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере
миграции, вопросы обеспечения прав и законных интересов российских и
иностранных граждан, а также лиц без гражданства в соответствии с
концептуальными основами государственной миграционной политики.
6. В разрешении правовых коллизий в области приобретения
российского гражданства ФМС России и ее территориальным органам
принадлежит ключевая роль. В то же время для решения возникающих
проблемных ситуаций налажено устойчивое взаимодействие
территориальных органов ФМС России, Управления по вопросам
гражданства ФМС России с Управлением Президента РФ по обеспечению
конституционных прав граждан, Комиссией по вопросам гражданства при
Президенте РФ и иными заинтересованными органами, организациями и
учреждениями.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, углубляют теоретическую базу исследования проблемных вопросов, связанных с
13 приобретением российского гражданства гражданами государств -
участников СНГ; результаты исследования вносят вклад в развитие
международного миграционного права и могут быть использованы в
дальнейших научно-практических изысканиях по проблемным вопросам
гражданства, направлены на совершенствование внутригосударственного
законодательства в области регулирования основных направлений
реализации государственной миграционной политики, а также на заключение
и эффективное исполнение международно-правовых актов в рамках СНГ.
Практическая значимость исследования заключается в реализуемости ряда сформулированных в нем положений, выводов и рекомендаций в области совершенствования российского законодательства в сфере гражданства, при подготовке международных правовых актов, в том числе межведомственного характера по вопросам гражданства Российской Федерации.
В целом содержание диссертации имеет учебно-методическую направленность и может найти применение в преподавании некоторых учебных дисциплин в области международного публичного и частного права в вузах Российской Федерации.
Апробация и частичное внедрение результатов исследования осуществлены в ходе участия диссертанта в консультативных мероприятиях, проводимых заинтересованными федеральными органами государственной власти Российской Федерации при разработке ими предложений по совершенствованию российского законодательства по вопросам государственной миграционной политики, а также при проведении научно-практических конференций и семинаров Федеральной миграционной службой и Московским университетом МВД России в 2004 - 2007 гг.
Некоторые положения и выводы исследования реализованы в учебно-методических материалах кафедры конституционного и муниципального права; используются в образовательном процессе вузов системы МВД России, в деятельности МИДа России, МВД России и ФМС России, включая
14 участие в разработке проекта Комплекса мер по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации в 2005 г.; в деятельности Управления Президента Российской Федерации по вопросам гражданства при подготовке информационно-аналитических материалов.
Основные положения и выводы диссертации были использованы на заседаниях межведомственной рабочей группы Управления Президента Российской Федерации по вопросам гражданства при разработке проекта Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» в части сокращения сроков приобретения гражданства Российской Федерации отдельными категориями иностранных граждан и лиц без гражданства.
Структура работы включает: введение, две главы по три параграфа, заключение, библиографический список (173 источника), список приложений (11 наименований).
Международные стандарты по вопросам приобретения гражданства
В процессе исследования проблемных вопросов становления институтов гражданства в государствах - участниках СНГ выявлено противоречие в контуре совместимости российского закона «О гражданстве Российской Федерации» с законами о гражданстве постсоветских государств, граждане либо жители которых составляют основной контингент лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства.
В частности установлено, что вопреки международной практике урегулирования вопросов гражданства в условиях правопреемства государств посредством межгосударственных договоров, такие договоры в период распада СССР не заключались или игнорировались (Эстония, Латвия). Заключенные позднее договоры России о двойном гражданстве с Туркменией и Таджикистаном, а также об упрощенном порядке приобретения гражданства с Белоруссией, Казахстаном и Киргизией лишь частично разрешили упомянутое противоречие.
Кроме того, для государств - участников СНГ существенное значение имеют региональные нормы, вытекающие из заключенных ими договоров и решений и, прежде всего, Рекомендательный законодательный акт «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренный Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ.
Безусловно, государства - участники СНГ при решении вопросов приобретения гражданства руководствуются соответствующими действующими международными стандартами. Однако в целом взаимодействие указанных стран с Россией осуществляется дифференцированно на многоуровневой основе: на общем уровне - со всеми странами Содружества; на интегрированном уровне - с Беларусью, Казахстаном и Кыргызстаном; на высшем уровне сближения - с Беларусью. В то же время по вопросам гражданства отмечается несомненное единение государств на всех трех уровнях, что подтверждается объемом соглашений и договоров, заключенных между государствами Содружества. Несмотря на преимущественно рекомендательный характер, соглашения и акты учитывают специфику развития стран СНГ и интересы их граждан1
В этой связи вполне обосновано утверждение о том, что гражданство представляет собой системообразующий элемент правового статуса лица, определяющий принципиальные начала взаимоотношений государства и личности, с распространением на него всех прав, свобод и обязанностей, признаваемых за гражданином, а также его государственной защиты, где бы он ни находился. Такое понимание гражданства получает все большее распространение в доктрине, законодательстве и практике применения прав и свобод во многих странах мира .
Гражданство все более утверждается как одно из основных пра. человека. Так, по мнению одного из экспертов в области прав человека, члена Европейской Комиссии по правам человека в Совете Европы австралийского юриста - профессора Феликса Эрмакоры, хотя в современном международном праве и нет специальной нормы, которая признавала бы гражданство в качестве одного из прав человека, тем не менее, гражданство вынуждено выступать как непременное условие {conditio sine qua поп) признания целого ряда прав и свобод, включая принцип равенства.
В целом справедливо утверждение о том, что институт гражданства играет важную роль в развитии демократических начал не только в пашен стране, но и во всем мире.
Международные стандарты по вопросам приобретения гражданства в соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Следовательно, международные договоры Российской Федерации регулируют ее отношения с зарубежными государствами и международными организациями. Они заключаются в соответствии с Конституцией и федеральными законами от имени Российской Федерации уполномоченными на то федеральными органами и после официального признания, ратификации и одобрения приобретают обязательную силу на территории России.
Согласно нормам международного права гражданство представляет собой правовую связь, основанную на социальном факте принадлежности, подлинности интересов и чувств, наличии взаимных прав и обязанностей. Так, еще в 1923 г. Постоянная палата международного правосудия установила, что «в современном международном праве вопросы гражданства находятся ...в принципе в исключительном введении каждого государства»1. Аналогичное положение содержится также в ряде известных международных соглашений и конвенций2.
Безусловно, в соответствии с содержанием понятия «суверенитет» каждое государство свободно в определении критериев предоставления гражданства, равно как и установления условий натурализации людей. Международный суд подтвердил в решении по делу Ноттебома, что «международное право оставляет на усмотрение каждого государства принятие норм, регулирующих предоставление гражданства этого государства». Тем не менее, как отмечает Я. Броунли: «Существует общая обязанность приводить внутреннее право в соответствие с международно-правовыми обязательствами»3.
На внутригосударственном уровне институт гражданства активно взаимодействует с международно-правовым институтом гражданства, поскольку характерным для них является наличие общих правовых норм.
Вместе с тем в международном праве вопросы гражданства распространяются на все население стран. Поэтому разграничение международно-правового института гражданства с внутригосударственным имеет непостоянную основу, с тенденцией расширения в сферу международно-правового регулирования отношений гражданства.
Национальное законодательство как основа приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ
Логика дальнейшего исследования детерминирующих факторов предполагает всестороннее рассмотрение национального законодательства как основы приобретения российского гражданства. С позиций системного подхода в национальном законодательстве в области отношений гражданства выделим основные элементы: системообразующий законодательный акт -Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ, а также иные, принятые в соответствии с Конституцией РФ и международными договорами, акты национального законодательства.
Подчеркнем, что системообразующая роль базового закона проявляется в закреплении в нем принципов российского гражданства; правил, регулирующих отношения, связанные с российским гражданством, а также оснований, условий и порядка его приобретения и прекращения.
Как установлено в исследовании, в предшествующем системообразующему акту Законе «О гражданстве РСФСР» (1991 г.) не были отражены особенности развития правовой системы России, а также характер ее взаимоотношений с постсоветскими независимыми государствами. Это послужило основой для формирования различных правовых коллизий.
Для разрешения возникших коллизий и противоречий были учтены мнения авторитетных ученых в области гражданства Российской Федерации, обосновавших необходимость принятия федерального закона о гражданстве Российской Федерации1, а также обращения граждан, неправительственных и общественных организаций в сфере миграции.
В результате совместных усилий в июне 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Федерации были внесены законопроекты о гражданстве: Президентом РФ и группой депутатов Государственной Думы.
Принципиальное различие обеих вариантов законопроектов заключалось в отношении к соотечественникам, оставшимся за рубежом:
с одной стороны, депутаты предлагали оставить для соотечественников упрощенный способ получения гражданства Российской Федерации, не требующий пятилетнего проживания на территории России и отказа от гражданства другого государства. При этом авторы этого законопроекта у исходили из того, что поскольку Россия является правопродолжателем СССР (Российская Империя, Российская Республика, РСФСР), то СССР и Российская Федерация выступают в качестве одного и того же участника межгосударственных отношений, одного и того же субъекта международного права, не прекращавшего своего существования). Следовательно, институт российского гражданства на постсоветском пространстве должен был соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности. Исходя из этого, гражданами Российской Федерации должны признаваться лица, состоявшие в гражданстве СССР, их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других стран ; с другой стороны, в президентском законопроекте Российская Федерация представлялась как новое государство, образованное 12 июля 1991 г. в качестве одного из пятнадцати правопреемников СССР. На этой основе рассматривать вопросы статуса бывших граждан СССР, проживающих в ближнем зарубежье, следует наравне с правами жителей любых других стран мира.
В ходе последовавших дискуссий «депутатский» вариант законопроекта был отклонен при условии использования ряда его положений для поправок в законопроект, внесенный Президентом Российской Федерации, который был принят в первом чтении с последующим устранением указанных недостатков в октябре 2001 г. В итоге 20 февраля 2002 г., с учетом более 200 поправок указанный законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении при поддержке Комитета Государственной Думы по государственному строительству. Россия не могла «оставаться прибежищем кого угодно, в том числе матерых преступников со всей территории бывшего Советского Союза»1.
По существу, основные противоречия затрагивали три проблемы:
1. Допустимость сохранения в новом законе республиканского гражданства, что большинство депутатов отвергло, выступив за признание единства российского гражданства.
2. Судьбу 28 миллионов соотечественников, оказавшихся за границами Российской Федерации после распада СССР. Часть депутатов настаивала на том, чтобы для соотечественников и их детей сохранился прежний регистрационный порядок получения российского гражданства, если они не приобрели гражданства в стране проживания. Причем что касается права соотечественников на получение российского гражданства, то для них в законопроекте при определенных условиях сохранялся упрощенный порядок получения российского гражданства.
Порядок приобретения российского гражданства совершеннолетними гражданами государств - участников СНГ
Согласно избранному алгоритму исследования вопросов второй главы выделим блок оснований приобретения российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства, связанный с их прием в гражданство Российской Федерации. Заметим, что прием в гражданство касается лиц, не имеющих права на гражданство данного государства, он является не обязанностью государства, а его правом, актом свободного усмотрения государственной власти, которая всегда может в нем отказать.
Рассмотрим порядок приобретения гражданства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, достигшими возраста восемнадцати лет и обладающими дееспособностью.
Поскольку государства не признают себя обязанными принимать в гражданство каждого просящего об этом иностранца или каждое лицо без гражданства, то прием в гражданство обусловливается специальными условиями. Данные условия служат материально - правовым основанием приобретения гражданства лицами, не имеющими право на гражданство данного государства и достигшими совершеннолетия. Установив эти условия, государство преследует цель предотвратить прием в гражданство нежелательных лиц, которые намерены изменить гражданство в качестве средства избегнуть возможного уголовного преследования и т.п. Поэтому прием в гражданство допускается после получения о лице, желающем приобрести гражданство, необходимых государству сведений, для чего от претендентов на гражданство часто требуется предварительное проживание в стране в течение определенного срока .
В свою очередь, это основание приобретения российского гражданства во внутригосударственном законодательстве разделяется на:
а) прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке
В соответствии со ст. 29 Федерального закона прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке является исключительным правом Президента РФ и оформляется в виде издания его указа по вопросам гражданства. Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства и принятие решений о приеме в российское гражданство в общем порядке осуществляется в срок до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом (ч.2 ст.35 Федерального закона).
Порядок оформления и подачи заявлений регулирует раздел 1 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, в котором предусматривается, что заявления и другие необходимые в каждом конкретном случае документы заполняются разборчиво, без сокращений и исправлений, копии документов должны быть переведены на русский язык, а также удостоверены в соответствии с законодательством Российской Федерации о нотариате.
В случае несоблюдения данных требований заявления и документы не принимаются к рассмотрению и возвращаются заявителю. Указанное уточнение является очень существенным, так как сроки рассмотрения исчисляются именно со дня подачи заявлений, а их нарушение приведет к нарушению конституционных прав граждан. Кроме того, небрежно оформленные документы могут являться причиной приема в гражданство совершенно другого человека в случае неправильного написания хотя бы одной буквы в анкетных данных заявителя.
При этом действие ч. 1 ст. 13 Федерального закона распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших 18-летнего возраста и обладающих дееспособностью, при условии что они: проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в течение 5 лет непрерывно; обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ; имеют законный источник средств к существованию; оформили отказ от имеющегося у них иного гражданства и владеют русским языком.
Для подачи заявления о приеме в российское гражданство в общем порядке заявитель вместе с заявлением установленного образца представляет: вид на жительство; один из документов, указанных в абзаце 3 пункта 10 Положения, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию; документ об отказе от имеющегося иного гражданства и один из документов о владении русским языком, перечисленных в абзаце 6 вышеназванного пункта.
Вместе с тем законодатель предусмотрел для заявителя возможность предоставления различных документов, подтверждающих тот или иной факт. Так, вид на жительство можно заменить паспортом гражданина СССР образца 1974 г. с отметкой о дате регистрации или свидетельством о регистрации по месту жительства на территории России, выданным к документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина, с пометкой о дате выдачи. Кроме того, законодатель разрешил в этом случае для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г., их срок проживания на территории России исчислять со дня вышеуказанной регистрации в названных документах.
Также законодатель предусмотрел обширный перечень документов, которыми можно подтвердить наличие у лица законного источника средств к существованию: справка о доходах физического лица; декларация по налогам на доходы физических лиц с отметкой налогового органа; справка с места работы; трудовая книжка, пенсионное удостоверение; справка органа социальной защиты о получении пособия; подтверждение получения алиментов; справка о наличии вклада в кредитном учреждении с указанием номера счета; свидетельство о праве на наследство; справка о доходах лица на иждивении, которого находится заявитель, либо иной документ, подтверждающий получение доходов от незапрещенной законом деятельности.
Предусмотрены уступки и по вопросу документального подтверждение предъявителем владения им русским языком. Это может быть: аттестат о среднем образовании, выданный образовательным учреждением на территории СССР до 1 сентября 1991 г. (на территории Российской Федерации после 1 сентября 1991 г.; сертификат о прохождении тестирования по русскому языку, выданный образовательным учреждением России или за рубежом, которому Минобрнауки России разрешено проведение государственного тестирования граждан зарубежных стран по русскому языку как иностранному языку; диплом или аттестат иностранного государства имеющим в приложении запись об изучении курса русского языка с нотариально удостоверенным переводом и свидетельством об эквивалентности документа об образования. От необходимости предоставления таких документов освобождены: мужчины в возрасте 65 лет, и женщины в возрасте 60 лет; недееспособные лица и инвалиды 1 группы. По мнению экспертов УВГ ФМС России, расширение перечня документов об отказе от имеющегося иного гражданства сыграло отрицательную роль для России. Безусловно, законодателем предусмотрено, что иностранный гражданин представляет документ, подтверждающий его обращение об отказе от имеющегося иного гражданства или невозможности отказа от иного гражданства, которым является соответствующий документ дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства в Российской Федерации.
Место и роль Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов в разрешении коллизий в законодательстве о российском гражданстве
Как установлено в процессе историко-правового анализа развития института гражданства в России с давних времен иностранцы принимались в русское подданство по особому соизволению царской власти. Петр I упростил порядок приема иностранцев в русское подданство и выхода из него, предоставив право решать эти вопросы Правительствующему Сенгту. В дальнейшем вопросы подданства в Российской империи регулировались актами, в которых право натурализации предоставлялось губернаторам. Во второй половине XIX в. были внесены существенные изменения в действовавшие правила с предоставлением права натурализации министру внутренних дел, вплоть до отказа в натурализации даже при наличии условий, предусмотренных законом1. За губернаторами было оставлено право давать разрешение на поселение в пределах Российской империи2.
Впервые о гражданстве СССР упоминается в Положении о союзном гражданстве, утвержденном ЦИК СССР от 29 октября 1924 г., без выделение соответствующего правомочного органа по вопросам гражданства. В следующем нормативном акте СССР по вопросам гражданства4 упоминается 0 том, что Инструкции по применению Положения о гражданстве СССР издаются Наркомом по иностранным делам по согласованию с Объединенным Государственным Политическим Управлением и Наркомами внутренних дел союзных республик, а также установлено, что вопросы гражданства СССР отнесены к компетенции МВД. В целом в ходе советского этапа развития института гражданства проблемные вопросы решались посредством издания инструкций, 140 циркуляров и разъяснений Наркоматов по иностранным делам, внутренних дел и юстиции. При этом «местные исполнительные комитеты были обязаны передать инотделы и столы со всем личным составом, имуществом, помещением в ведение НКВД» . В свою очередь на основании приказа НКВД СССР начальником Главного управления рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ) НКВД предписывалось организовать отделы Виз и Регистрации, в которых вести общесоюзный и персональный учет иностранцев по гражданству (подданству). Аналогичный учет был организован в местных УРКМ в краевом и областном разрезах» . С принятием Закона о гражданстве (1938) на органы внутренних дел была возложена обязанность представлять в Президиум Верховного Совета СССР или союзной республики свои заключения по ходатайствам о приеме в гражданство СССР3. Следование принципу правопреемственности полномочий сохранялось на протяжении всего советского этапа развития. На современном этапе полномочными органами, ведающими вопросами гражданства на территории России являлись:
1992-2004 гг. - Паспортно-визовое управление МВД России (ПВУ), преобразованное в Главное паспортно-визовое управление МВД России (ШВУ) и управления (отделы) паспортно-визовых служб МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ. В их полномочия входила и компетенция о приеме в российское гражданство в упрощенном порядке;
с 19 июля 2004 г. - ФМС России и ее территориальные органы, созданные в целях обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина в сфере миграции. При этом был установлен переходный период для передачи полномочий от МВД России ФМС России - «впредь до принятия соответствующих федеральных законов, правоприменительные функции и функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, передаваемые МВД России Федеральной миграционной службе, в период до завершения формирования территориальных органов Службы продолжают осуществлять МВД, ГУВД. УВД субъектов РФ; возложенные на МВД России законодательством Российской Федерации полномочия осуществляет ФМС России»1.
Формирование территориальных органов ФМС России было завершено к концу 2005 г., а с 7 августа 2006 г. в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» полномочный орган, ведающий вопросами гражданства на территории Российской Федерации, получил название федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.
В ходе исследования установлена исключительная роль ФМС России и ее территориальных органов в разрешении всевозможных коллизий, возникающих при исполнении законодательства о российском гражданстве. При этом основное предназначение Службы заключается в обеспечении конституционного регулирования вопросов гражданства с учетом положений Концепции национальной безопасности России, сбалансированности интересов личности, общества и государства, создания единого правовою пространства, недискриминации, повсеместной защиты прав и свобод человека и гражданина, стабилизации общественно-политической обстановки в стране, защиты прав и интересов российских граждан за рубежом3.
Несмотря на то, что Федеральный закон - 2002 вступил в силу за два года до создания ФМС России, он уже дважды претерпевал изменения, связанные с массовыми обращениями в территориальные органы Службы граждан, проживающих в России на законных основаниях, но по тем или иным причинам не имеющих российского гражданства. Так, человек, родившийся в РСФСР и имеющий в прошлом гражданство СССР, либо состоящий в браке с российским гражданином не мог приобрести российское гражданство в упрощенном порядке. Хотя, по мнению автора, для таких категорий граждан законодатель был обязан предусмотреть преференции. Более того, даже для «служивых людей» в российском законодательстве о гражданстве не было предусмотрено никаких льгот. Так, ч.1 ст. 13 Закона - 1991 признавала российскими гражданами всех лиц, постоянно проживающих в России на день вступления данного Закона в силу (6 февраля 1991 г.). При этом факт постоянного проживания на тот период На территории России подтверждался постоянной пропиской в Российской Федерации при наличии ордера на полученное жилье (оформленное частное домовладение). По мнению автора, ситуация с признанием гражданами Российской Федерации военнослужащих Российской армии - солдат и офицеров, по-прежнему актуальна.
