Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые и исторические аспекты конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России
1.1. История развития отечественного законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства
1.2. Концептуальные особенности действующего конституционного и законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России
Глава II. Конституционные социально-экономические права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства в российской федерации: нормативное регулирование, реализация, возможные ограничения
2.1. Проблемы правового регулирования и реализации конституционных экономических прав иностранных граждан и лиц без гражданства в России
2.2. Проблемы правового регулирования и реализации конституционных социально-культурных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в России
Глава III. Конституционно-правовое регулирование и реализация отдельных гарантий конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
3.1. Правовое регулирование юридической ответственности за нарушение конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в России
3.2. Проблемы регулирования организационных гарантий конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
Заключение 142
Список использованной литературы 149
- История развития отечественного законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства
- Концептуальные особенности действующего конституционного и законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России
- Проблемы правового регулирования и реализации конституционных экономических прав иностранных граждан и лиц без гражданства в России
- Правовое регулирование юридической ответственности за нарушение конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена как фундаментальными конституционными постулатами, касающимися прав и свобод человека, так и современными тенденциями развития межгосударственных гуманитарных отношений, в которых активно участвует Российская Федерация. Отнесение Конституцией Российской Федерации человека, его прав и свобод к разряду высшей ценности опосредовало обязанность нашего государства признавать, соблюдать, защищать (ст. 2) и гарантировать их согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 17). Исходя из данных конституционных положений, определяется содержание правового статуса всех лиц, находящихся под юрисдикцией России, в числе которых иностранные граждане и лица без гражданства.
Проблемы правового регулирования и реализации социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства имеют общественную значимость в современной России в силу ряда причин. Одной из них является ситуация, сложившаяся на российском рынке труда в связи с происходящими демографическими и миграционными процессами.
С одной стороны, в соответствии со средним вариантом прогноза Федеральной службы государственной статистики в ближайшие два десятилетия в Российской Федерации численность населения в трудоспособном возрасте будет неуклонно снижаться. К 2031 г. данный показатель составит 76504,2 тыс. чел., что на 11019,9 тыс. чел. меньше, чем ожидается к 2011 г.1 Подобная ситуация может вызвать дефицит рабочей силы, а следовательно возрастет потребность в иностранных работниках.
С другой стороны, следует отметить, что значительное число иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляют незаконно трудовую деятельность на территории России. Согласно различным оценкам, объем не-
1 Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации. URL : (дата обращения: 05.06.2010).
4 легальной иностранной рабочей силы в нашей стране составляет от 5 до 15 млн. чел. При этом нужно учитывать, что нелегальная миграция, в том числе и трудовая, способна оказывать существенное негативное влияние на национальную безопасность России, порождая угрозы ее экономическим основам, а также общественному порядку и социальной стабильности.
Законодательство Российской Федерации, регламентирующее комплекс социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, подвержено частым изменениям. Практика его применения, вопреки конституционным предписаниям о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), отличается противоречивостью.
Все вышесказанное предопределяет потребность в комплексном научно-теоретическом исследовании особенностей правового регулирования и реализации конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране, ориентированном на выявление основных проблем в этой области, а также на подготовку предложений по их разрешению.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена:
- активными миграционными процессами в Российской Федерации,
сопровождающимися притоком большого числа иностранных работников и
теми угрозами, которые потенциально создает для российского общества и
государства нелегальная миграция;
существенными изменениями, происходящими в сфере законодательства о статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в России в последние годы, а также необходимостью их анализа в аспекте регулирования и реализации конституционных социально-экономических прав и свобод;
потребностью в разработке оптимальной модели нормативной регламентации социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, которая могла бы оказать благоприятное воздействие на правоприменительную практику в этой сфере.
Степень научной разработанности проблемы обусловлена заметным научным интересом, обращенным к правовому положению иностранных граждан и лиц без гражданства в отечественных конституционно-правовых исследованиях. В дореволюционной юридической научной литературе указанный институт анализировали В.Н. Лешков, М.И. Мышь и др.
В советский период вопросы, связанные с правовым статусом иностранных граждан и лиц без гражданства, привлекали внимание таких ученых, как A.M. Арбузкин, Л.Н. Галенская, В.И. Кисиль, М.Н. Кузнецов, Н.В. Миронов, И.А. Назарова, Б.И. Нефедов, В.П. Пастухов, М.И. Пучкова, В.Д. Яворский и др. Заслуживают также внимания труды Э.М. Аметистова, Д.Х. Гольской, И.М. Ильинской, А.А. Коробова, Л.А. Лунца, Д.И. Микеладзе, К.А. Соколова и др. посвященные исследованию отдельных социально-экономических прав и свобод рассматриваемой категории лиц.
Исследование особенностей регулирования конституционно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации проводилось: Е.Д. Аникеевой, Ю.В. Герасименко, Д.П. Дежиной, Е.П. За-горулько, К.А. Корсиком, Т.В. Кочуковым, А.С. Кручининым, М.В. Мархгейм и др. Особое значение для целей настоящей диссертационной работы имеет анализ российских нормативных источников о конституционных социально-экономических правах и свободах указанных лиц, который содержится в трудах Л.В. Андриченко, А.П. Анисимова, P.P. Битиева, Д.С. Бондаренко, В.А. Васильева, Е.В. Васильевой, Л.Н. Васильевой, И.В. Григорьева, М.Э. Дзарасова, Н.И. Марышевой, А.И. Мелихова, В.В. Новикова, В.В. Ралько, Ю.В. Репнико-вой, Г.С. Скачковой, С.А. Соменкова и др.
Вместе с тем, имеющиеся в юридической науке разработки не исчерпывают всего спектра существующих и потенциальных проблем. Это актуализирует обращение к вопросам правового регулирования и реализации социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства с учетом современной демографической и миграционной ситуации в России.
Объект диссертационного исследования составила совокупность общественных отношений, которые складываются в процессе конституционно-правового регулирования и реализации социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в России.
Предметом исследования явились нормы российского законодательства, регулирующие комплекс конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, а также соответствующая правоприменительная практика.
Цель диссертационного исследования связана с комплексным анализом правового регулирования и реализации конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в России, с разработкой предложений по совершенствованию соответствующего законодательства.
Задачи исследования опосредованы заявленной целью и состоят в:
историко-правовом анализе отечественного законодательства о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства с учетом специфики правового регулирования их социально-экономических прав и свобод;
выявлении концептуальных особенностей действующего конституционного и законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране;
анализе российского законодательства об отдельных конституционных социально-экономических правах и свободах иностранных граждан и лиц без гражданства и соответствующей правоприменительной практики;
исследовании правового регулирования юридической ответственности за нарушение конституционных социально-экономических прав и свобод рассматриваемых лиц;
рассмотрении проблем конституционно-правового регулирования и реализации организационных гарантий вышеуказанных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране;
- разработке предложений по совершенствованию правового регулирования и реализации конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в России.
Методологической основой исследования явились общенаучные (диалектический, метод формальной логики и др.), а также частнонаучные и специальные методы (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, метод интерпретации (толкования), технико-юридический, конкретно-социологический, статистический и др.).
Историко-правовой и сравнительно-правовой методы позволили проанализировать основные периоды развития отечественного законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства. Формально-юридический и технико-юридический методы, а также метод интерпретации (толкования) применялись при анализе нормативных источников в соответствующей сфере.
Использование конкретно-социологического метода позволило исследовать при помощи опосредованного наблюдения деятельность государственных органов по реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, а таюке по осуществлению охраны и защиты данных прав и свобод. С помощью статистического метода проанализированы связанные с проблемой статистические данные.
Теоретическую основу работы составили научные труды С.А. Авакьяна, В.П. Басика, М.М. Богуславского, Г.А. Борисова, Н.В. Вит-рука, Л.Д. Воеводина, Ю.А. Дмитриева, В.И. Крусса, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, А.А. Рубанова, В.Н. Самсоно-ва, Е.Е. Тонкова, Е.В. Яковлевой и др.
Кроме того, были использованы обобщения, содержащиеся в исследованиях по истории развития отечественного законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства: Н.А. Васильчиковои, А.Н. Кузбагарова, Н.И. Назаренко, СП. Орленко, Е.С. Самариной, E.G. Смирновой; A.M. Тесленко и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы (от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», от 25 июля 2002 г. № П5-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» и др.), а также подзаконные нормативные правовые акты.
Кроме того, при проведении исследования использованы международные договоры, касающиеся рассматриваемой проблематики.
Привлечены также отдельные решения Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами и заключается в том, что диссертация является одним из первых специальных исследований проблем правового регулирования и реализации конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в современной России.
Научная новизна проявляется в:
раскрытии концептуальных начал, детерминирующих конституционно-правовое регулирование социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в России;
выявлении основных содержательных и понятийных противоречий современного конституционно-правового регулирования социально-экономических прав и свобод рассматриваемой категории лиц в Российской Федерации;
систематизации дефектов правоприменительной практики, связанной с реализацией социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в России;
- формулировании предложений по совершенствованию гарантий кон
ституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граж
дан и лиц без гражданства.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исследование доктринальных и правовых источников различной
природы позволило автору сформулировать концептуальные начала, детер
минирующие конституционно-правовое регулирование социально-
экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в
России. Среди них:
соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права;
корреляция с потребностями российской экономики;
противодействие нелегальной миграции и международному терроризму;
своевременное реагирование на проблемы, с которыми сталкивается соответствующая правоприменительная практика.
2. Исходя из анализа российского законодательства о конституционно-
правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, выделены че
тыре основные группы проблем, касающихся его содержания. Это:
проблемы понятийного свойства;
проблемы дисбаланса законодательного и подзаконного регулирования исследуемой сферы отношений, порожденные помимо прочего излишним использованием отсылочных норм;
проблемы неполноты, пробельности и противоречивости указанного законодательства;
проблемы непоследовательного законодательного учета международных договоренностей.
3. Сформулированы первоочередные задачи по решению проблем по
нятийного аппарата законодательства Российской Федерации о конституци-
10 онно-правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства. К таким задачам отнесены:
- закрепление на законодательном уровне определения термина «ино
странец» (в узком его значении) и приведение в соответствие с его значением
положений действующих нормативных правовых актов, где он применяется;
- научная разработка и последующее законодательное закрепление
термина, объединяющего понятия «иностранный гражданин» и «лицо без
гражданства», отличающегося от таких терминов, как «иностранцы», «лица,
не являющиеся гражданами Российской Федерации», и «неграждане». В ка
честве варианта решения последней задачи автором предложена обобщаю
щая терминологическая конструкция «иностранцы и апатриды».
Обоснована необходимость проведения систематизации нормативных правовых актов о трудовой деятельности и праве на охрану здоровья и медицинскую помощь иностранных граждан и лиц без гражданства. Исходя из этого, предложено разработать и принять отдельные нормативные правовые акты (в форме федеральных законов), предусматривающие комплексное правовое регулирование в вышеуказанных сферах.
На основе анализа российского законодательства, регулирующего юридическую ответственность за нарушение конституционных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе социально-экономических, приведены доводы в пользу специальной регламентации уголовной, административной, дисциплинарной ответственности должностных лиц государственных органов за нарушение указанных прав и свобод. При этом общая норма о юридической ответственности данных лиц в обозначенной сфере должна быть предусмотрена в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
В целях усиления гарантий социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства автором предложено:
- специально урегулировать право рассматриваемых лиц на обращение
в юрисдикционные органы;
- обобщить практику прокурорского надзора за соблюдением социаль
но-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданст
ва посредством издания Генеральным прокурором Российской Федерации
специального приказа по этим вопросам;
- нормативно предусмотреть обязательность проведения Уполномо
ченным по правам человека в Российской Федерации ежегодного монито
ринга нарушений социально-экономических прав и свобод иностранных гра
ждан и лиц без гражданства и отражение результатов этого мониторинга в
соответствующих докладах.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в дальнейших конституционно-правовых исследованиях, посвященных вопросам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме того, они могут использоваться, в учебном процессе высших учебных заведений при преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации» и ряда специальных дисциплин («Миграционное право Российской Федерации», «Основы правового статуса личности в Российской Федерации», «Правовой статус иностранца» и др.).
Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней выводы и предложения могут стать основой правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о социально-экономических правах и свободах иностранных граждан и лиц без гражданства, а также соответствующей правоприменительной практики.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного строительства и конституционного права Курского института государственной и муниципальной службы.
Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на международных, всероссийских и межвузовских научных конференциях: «Правовое- государство: современность и перспективы» (Сумы,
12 2008 г.); «Современная Россия: сущность, содержание и механизмы социальной трансформации» (Курск, 2008); «Актуальные проблемы модернизации системы государственного и муниципального управления в субъекте Российской Федерации» (Курск, 2009 г.); «Российское законодательство в современных условиях» (Брянск, 2009 г.); «Современные тенденции развития государства и права России» (Тамбов, 2010 г.) и др.
Наиболее значимые результаты исследования изложены в 12 научных публикациях автора, общим объемом более 4 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
История развития отечественного законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства
В начале нашей работы рассмотрим исторический аспект развития отечественного законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства. Подчеркнем, что, исходя из темы исследования, мы будем акцентировать внимание на развитии прав и свобод социально-экономического характера в вышеуказанном законодательстве. Применение исторического метода позволит проанализировать опыт законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в целом и их социально-экономических прав и свобод, в частности.
Напомним, что согласно так называемой норманнской теории отправной точкой истории развития Русского государства является 862 г.
И.А. Исаев отмечает: «В Древней Руси основным источником права был обычай, закон еще не получил сколько-нибудь достаточного развития, а в качестве переходной формы от обычая к закону имело место право договоров, которым регламентировались отношения, не охваченные обычным правом»1. Среди наиболее ранних и интересующих нас письменных памятников древнерусского права, содержащих нормы права договоров, необходимо особо выделить договоры с Византией X века2. Как подчеркивает Н.И. Назаренко, нормы, касающиеся положения иностранцев, нашли в данных договорах яркое отражение и, кроме всего прочего, они уже содержали юридическое определение «иностранец»3.
Особо подчеркнем, что, по нашему мнению, одним из ключевых является вопрос относительно определения периода (этапа) зарождения правового регулирования положения интересующих нас лиц в Русском государстве. В современной юридической литературе на этот счет высказываются две основные, на наш взгляд, точки зрения. Первая из них в качестве этапа зарождения правового регулирования вопросов пребывания граждан иностранных государств в Русском государстве выделяет период с середины XVII в. до начала XVIII в. Причем берет он свое начало с Новгородского устава от 22 апреля 1667 г., который стал, по мнению ее сторонников, первой попыткой законодательной регламентации правового положения иностранцев в Русском государстве1.
Согласно второй точке зрения, интересующим нас этапом является пе-риод с XI в. до первой половины XV века". Отметим, что нами полностью поддерживается последняя точка зрения.
Обратим внимание, что в своем исследовании Н.И. Назаренко исходит из того, что исторический промежуток XI в. — первая половина XVII в. является периодом времени, в котором происходит процесс формирования, развития и становления правового положения иностранцев в отечественном законодательстве . Причем важно отметить, что автор выделяет четыре этапа данного процесса .
Первый этап (XI в. - первая половина XV в.) является уже упоминавшимся нами выше периодом зарождения и становления правового регулирования положения граждан иностранных государств на основе первых международных договоров, княжеского законодательства того периода времени и Русской Правды. Как подчеркивает Н.И. Назаренко, правоспособность иностранцев определялась в законодательных актах того периода времени по большей части в силу принципа национального режима.
Второй этап (вторая половина XV в.) характеризуется изменениями юридической природы правоотношений между центральной властью и рассматриваемыми нами лицами. Обусловлено это было тем глубоким социально-экономическим переворотом, который происходит в период образования единого централизованного государства. В конструкцию нормативных документов вводится обязательное условие государственного санкционирования предписаний, обеспечивающих въезд иностранцев.
На третьем этапе (XVI в.) в характере источников права, регламентирующих положение рассматриваемых лиц, вырисовывается определенная закономерность и рациональная тенденция, отвечающая общественным, политическим и экономическим условиям Русского государства. Как отмечает исследователь, формирование и уточнение законов об иностранцах развивалось по пути подчинения частных интересов государственным, при этом укрепляется правовой иммунитет служилых иноземцев. Среди всех нормативных правовых актов о правовом положении иностранцев на рассматриваемом этапе особо выделим Судебники 1550 г. и 1589 г.
Четвертый этап (первая половина XVII в.) Н.И. Назаренко связывает с периодом зарождения сословно-представительной монархии в Русском государстве. Существовавшая потребность в обработке накопившегося и действующего законодательства в этот период времени, в том числе и нормативных документов о положении иностранцев, способствовала принятию Соборного Уложения 1649 г. В соответствии с данным Уложением правовое положение иностранных граждан получает качественно новое законодательное оформление.
Как подчеркивает исследователь, Соборное Уложение 1649 г. предлагает наиболее широкий спектр разрешения прав иностранцев и в то же время устанавливает границы гражданско-правовой и уголовной ответственности, что свидетельствует о сложившейся системе нормативного регулирования в отношении рассматриваемых нами лиц. Примечательно, что если в Судебнике 1550 г. иностранцы упомянуты только в одной статье, то в рассматриваемом Уложении они упоминаются в 39 статьях1.
Концептуальные особенности действующего конституционного и законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России
Рассмотрим концептуальные основы действующего российского законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. В ст. 3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлено, что рассматриваемое нами законодательство основывается на Конституции РФ и состоит из данного Федерального закона и иных федеральных законов. Наряду с этим правовое положение иностранных граждан в нашей стране определяется международными договорами РФ.
Как нам кажется, наиболее четко система источников права, определяющих конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами РФ, выделена в коллективной монографии «Деятельность региональных миграционных служб на востоке Российской Федерации»1, изданной в 2006 году. При этом, учитывая все изменения, произошедшие в законодательстве с момента издания данной монографии, нами были откорректированы конкретные примеры, приводящиеся в ней. Таким образом, обозначенная система выглядит следующим образом: 1. Акты международного права: а) международные многосторонние правовые документы основополагающего характера, определяющие базовые принципы, основы правового статуса человека, а также регулирующие деятельность международных правозащитных органов. В частности: - Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.; - Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (16 декабря 1966 г.); - Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и ос новных свободах человека (Минск, 26 мая 1995 г.)1 и др.; б) международные многосторонние правовые документы, направленные на борьбу против отдельных видов (категорий) нарушений прав и свобод личности, например: - Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказа-ния (Страсбург, 26 ноября 1987 г.)"; - Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дис-криминации от 21 декабря 1965 г. и др.; в) международные многосторонние правовые документы, устанавливаю щие основы правового статуса отдельных категорий рассматриваемых нами лиц, а также принципы охраны прав и свобод в отдельных видах человече ской деятельности: - Венская конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г.; - Декларация Международной Организации Труда об основопола гающих принципах и правах в сфере труда (Женева, 18 июня 1998 г.)5 и др.; г) международные многосторонние правовые документы о правовой по мощи, а также направленные на борьбу с международными угрозами. От дельные мероприятия в них связаны с ограничением прав и свобод личности.
К примеру: - Европейская Конвенция о пресечении терроризма (Страсбург, 27 января 1977 г.)6; - Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.)1 и др.; 40 д) двусторонние договоры РФ, так или иначе затрагивающие права и свободы личности или устанавливающие (уточняющие) правовой статус отдельных категорий иностранных граждан, основы правового статуса которых определены многосторонними документами, например: - Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Польшей (Москва, 22 мая 1992 г.)2; - Договор между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче (Москва, 26 июня 1995 г.)3 и др. 2. Конституция РФ. 3. Федеральные конституционные законы. 4. Федеральные законы: а) «базовые», непосредственно устанавливающие правовой статус ино странных граждан и лиц без гражданства, а также регулирующие порядок их пребывания на территории РФ: - Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; - Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; - Федеральный закон «О беженцах»; - Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; б) федеральные законы (в том числе отраслевые кодексы), в которых со держатся нормы, определяющие отдельные элементы, стороны правового статуса рассматриваемых нами лиц, изъятия из их прав и свобод (по сравнению с гражданами России), отраслевые нюансы и ситуационные изменения в их правовом статусе, в частности.
Проблемы правового регулирования и реализации конституционных экономических прав иностранных граждан и лиц без гражданства в России
Прежде всего отметим, что многие российские ученые-конституционалисты, проводя классификацию конституционных прав и свобод личности по сферам жизнедеятельности человека и гражданина, наряду с личными и политическими выделяют и группу интересующих нас прав и свобод. Причем в большинстве своем они именуют данную группу прав и свобод личности как «социально-экономические»1 или как «экономические, социальные и культурные»".
Важно обратить внимание, что некоторые авторы считают возможным исследуемую нами группу прав и свобод разделить на самостоятельные подгруппы. При этом их наименование также несколько отличается: - экономические и социально-культурные3; - социально-экономические и духовно-культурные4; - социально-экономические и социально-культурные5. Считаем возможным согласиться с авторами, предлагающими обозначить рассматриваемую нами группу прав и свобод как «социально-экономические» и рассмотреть в данном параграфе второй главы исследования экономические права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, а в следующем параграфе социально-культурные.
Определим, какие права и свободы, относящиеся в нашей стране к социально-экономическим, входят в каждую из двух обозначенных подгрупп. Обратимся к перечню основных социально-экономических прав и свобод личности в РФ, предлагаемому профессором С.А. Авакьяном. Исходя из текста Конституции РФ, в круг рассматриваемых прав и свобод он включает: - право на свободное осуществление экономической деятельности; - право частной собственности; - право на свободный труд; - право на отдых; - право на защиту материнства, детства и семьи государством; - право на социальное обеспечение и социальную защиту; - право на жилище; - право на охрану здоровья и медицинскую помощь; - право на благоприятную окружающую среду; - право на образование; - свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; - право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям .
Подчеркнем, что в нашем исследовании мы условно относим первые четыре позиции из указанного перечня к экономическим правам. Соответственно остальные относятся к социально-культурным правам и свободам.
Как нам кажется, рассмотрение любого права или свободы лиц, не являющихся гражданами РФ, должно осуществляться в следующей последовательности. Во-первых, следует установить, распространяется ли данное право (свобода) в равной степени на иностранных граждан и лиц без гражданства.
Во-вторых, необходимо определить объем ограничений данного права или свободы (если, конечно, таковые имеются) применительно к каждой из трех категорий рассматриваемых лиц, выделяемых Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (временно пребывающие, временно проживающие и постоянно проживающие).
В-третьих, важно установить основные проблемы правового регулирования и реализации соответствующего права (свободы).
Согласно ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
В п. 1 ст. 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлено, что лица, не являющиеся гражданами РФ, пользуются правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.
Вместе с тем, по мнению С.Г. Трифоновой, реализации исследуемого права препятствует ограничение, закрепленное в п. 2 ст. 11 рассматриваемого Закона. Исследователь справедливо отмечает, что данное ограничение способно привести к многочисленным нарушениям не только права иностранных граждан и лиц без гражданства на свободное осуществление экономической деятельности, но и права на свободный труд, права на отдых и др.1
Обратим внимание, что согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» разрешение на работу — это документ, подтверждающий в том числе и право иностранного гражданина или лица без гражданства, зарегистрированного в РФ в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности. Следовательно, требование о необходимости получения разрешения на работу распространяется также и на лиц, не являющихся гражданами РФ, зарегистрированных в нашей стране в качестве индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность без образования юридического лица. Вместе с тем у Л.В. Андриченко и Л.Н. Васильевой вызывает некоторое недоумение распространение данного требования на вышеназванных лиц, с которыми не заключаются ни трудовые, ни гражданско-правовые договоры и которые сами могут выступать в качестве работодателей и заказчиков. Авторы справедливо полагают, что данные лица если и должны получать какое-либо разрешение, то уж, по крайней мере, разрешение на занятие предпринимательской деятельностью, а не на работу .
Из всего законодательства, направленного на реализацию рассматриваемого нами права, выделим Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»".
Правовое регулирование юридической ответственности за нарушение конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в России
Согласно ст. 45 Конституции РФ государственная защита прав и свобод человека и гражданина в РФ гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Исходя из содержания вышеуказанных норм, можно говорить об их распространении и на лиц, не являющихся гражданами РФ.
Е.В. Яковлева, говоря о гарантиях статуса личности, отмечает, что именно они делают возможным существование всех иных элементов статуса личности, так как обеспечивают их реализацию, закрепляют механизм осуществления прав, свобод и обязанностей, порядок охраны и защиты прав и свобод. Без гарантий элементы статуса в виде прав, свобод и обязанностей превратились бы в фикцию. Кроме того, исследователь добавляет, что анализ гарантий статуса иностранных граждан, закрепленных в законодательстве того или иного государства, позволяет судить о том, какое значение придает такое государство правам и свободам данных лиц, их обязанностям и какие меры оно намерено предпринять для обеспечения их реализации1.
А.П. Александрова справедливо указывает на следующее: «На первый взгляд, может показаться, что потребность в защите прав и свобод личности возникает в случаях их нарушений: будь то создание препятствий на пути их реализации, отказ в признании за лицом права, неисполнение какой-либо юридической обязанности противоположной стороной правоотношения и др.
Но это не так. Право на защиту наступает с момента возникновения права, независимо от того, будет ли оно впоследствии нарушено или нет» .
Считаем важным обратить внимание на особую роль конституционных социально-экономических прав и свобод личности. И.А. Кулажников по данному поводу пишет: «Важнейшей особенностью группы социально-экономических прав, раскрывающей суть их взаимосвязи с личными и политическими правами, является то, что они выполняют гарантирующие функции по отношению к другим правам и свободам, то есть выступают как права-гарантии. Они не противопоставляются гражданским и политическим правам, а, наоборот, обеспечивают материальную основу личной свободы, которая в отсутствие нормальных условий достойной жизни индивида превращается в бла-го, признанное юридически, но недосягаемое фактически»". Таким образом, можно говорить о том, что гарантии основных социально-экономических прав и свобод человека и гражданина являются своеобразными дополнительными гарантиями остальных конституционных прав и свобод личности.
Далее отметим, что профессор С.А. Авакьян выделяет следующие группы гарантий осуществления и охраны основных прав и свобод, исполнения обязанностей человека и гражданина: - материальные; - духовные; - юридические; - организационные .
Безусловно, материальные и духовные гарантии имеют важное значение. Вместе с тем, учитывая отсутствие существенной специфики данных гарантий в вопросе осуществления и охраны прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, обратим внимание на две последние группы. С.А. Авакьян в отношении юридических гарантий пишет следующее: «Определяя такие гарантии, во-первых, надо четко формулировать и устанавливать механизмы (процедуры) осуществления соответствующих прав, свобод, исполнения обязанностей. Во-вторых, должна быть определена ответственность фаждан, их объединений, а также должностных лиц и государственных органов, органов местного самоуправления за правильное осуществление прав и свобод, злоупотребление ими, нарушение их, проявленный произвол по отношению к человеку и фажданину»1.
Рассмотрим в настоящем парафафе третьей главы работы отдельно правовое регулирование юридической ответственности за нарушение социально-экономических прав и свобод иностранных фаждан и лиц без фаж-данства в нашей стране. Во втором парафафе будут исследованы организационные гарантии конституционных социально-экономических прав и свобод интересующих нас лиц в РФ.
Рассматривая виды юридической ответственности, профессор А.Ф. Черданцев отмечает, что в зависимости от вида правонарушения и способа возложения ответственности различаются: - административная ответственность за административные правонарушения, возлагаемая различными административными органами (органами ГИБДД, таможенной, пофаничной службы и т.д.) и судами; - уголовная ответственность, возлагаемая за преступления и только судом в виде уголовного наказания; - материальная ответственность рабочих и служащих, которая наступает за материальный ущерб, причиненный предприятию, учреждению при исполнении служебных, трудовых обязанностей; - фажданско-правовая ответственность, возлагаемая за фаждан-ско-правовые внедоговорные нарушения (деликты), причиняющие материальный ущерб или моральный вред потерпевшему, а также за нарушение договорных обязательств. Гражданско-правовая ответственность строится на принципе эквивалентности, полного возмещения убытков, налагается судебными органами или добровольно реализуется самим нарушителем; - дисциплинарная ответственность за дисциплинарные проступки в рамках служебной деятельности, которая налагается начальником, в подчинении которого находится правонарушитель .
Существенной особенностью отечественного законодательства, регулирующего юридическую ответственность за нарушение конституционных социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, является уделение особого внимания правонарушениям работодателей и заказчиков работ (услуг), использующих труд лиц, не являющихся гражданами РФ. Очевидно, что данное обстоятельство связано с актуальностью вопросов законодательного стимулирования увеличения количества въезжающих в нашу страну иностранных работников, а также предупреждения и пресечения нелегальной трудовой миграции.
Начнем с рассмотрения административной ответственности. Представляется важным обратить внимание на те изменения, которые были внесены в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельно-сти в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)»".
