Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовое обоснование института федерального вмешательства 13
1.1. Понятие, сущность и правовая природа федерального вмешательства 13
1.2. Основания реализации института федерального вмешательства 37
1.3. Соотношение мер конституционно-правовой и политической ответственности в механизме федерального вмешательства 52
1.4. Субъекты правоотношений, обеспечивающих реализацию федерального вмешательства 67
Глава 2. Формы федерального вмешательства: понятие и виды 110
2.1. Понятие и классификация форм федерального вмешательства 110
2.2. Введение в субъекте федерации особого правового режима как комплексная форма федерального вмешательства 133
2.3. Формы федерального вмешательства, применяемые в отношении органов государственной власти и должностных лиц субъектов федерации 162
Заключение 196
Библиографический список использованной литературы 198
- Понятие, сущность и правовая природа федерального вмешательства
- Основания реализации института федерального вмешательства
- Понятие и классификация форм федерального вмешательства
- Введение в субъекте федерации особого правового режима как комплексная форма федерального вмешательства
Введение к работе
Долгое время казавшийся незыблемым, принцип федеративного устройства в конце R0 - начале 90-х гг. XX в. - с переходом к принципиально иной парадигме общественного развития - в ряде федераций (СССР, Югославия, Чехословакия) не выдержал испытания временем и стал достоянием истории. С серьезной угрозой сохранению единства и целостности государства столкнулась и Россия в 90-х гг. прошлого столетия. В этой связи, учитывая, что федеративные государства, основанные на национальном принципе образования субъектов федерации, в большей степени подвержены угрозе сецессии, встала острая необходимость коренной перестройки основ федерализма в Российской Федерации на основе обращения к разработкам конституционно-правовой доктрины с целью создания цивилизованного правового инструментария, способного нивелировать все противоречия, возникающие между федеральным центром и регионами. Одним из таких механизмов выступает институт «федерального вмешательства» - как чрезвычайный способ обеспечения конституционного правопорядка на всей территории единого союзного государства.
Актуальность темы диссертационного исследования подчеркивается и тем, что при общем согласии ученых-государствоведов в отношении необходимости четкого нормативно-правового регламентирования института федерального вмешательства в научной среде не выработано единообразного подхода относительно его концептуальной основы, а именно: определения, правовой природы, оснований активизации, объектов применения, комплекса мер воздействия и других элементов»
На современном этапе государственного строительства вышеназванные обстоятельства настоятельно требуют построения в рамках комплексного подхода -
4 единой, внутренне не противоречивой концептуальной основы института
федерального вмешательства.
В контексте отстаиваемой автором позиции на природу института федерального вмешательства потребовалось обратиться к научной доктрине конституционной отвегственности, к обоснованию ее концепции на основе имеющихся исследований по вопросам, касающимся как общетеоретических вопросов юридической ответственности, так и отдельных отраслевых ее видов.
Кроме того, отсутствие в советской и российской правовой доктрине и законодательстве опыта конструирования концепции федерального вмешательства требует критического анализа данных вопросов с учетом зарубежного опыта, внедрение которого должно носить избирательный характер на предмет соответствия специфическим российским условиям функционирования государственных институтов.
Степень разработанности проблемы. Отечественные научные исследования проблематики, касающейся института федерального вмешательства, имеют относительно недавнюю историю, что связано с имевшим место в советский период негативным отношением со стороны партийных и научных кругов к самой постановке вопроса о необходимости нормативно-правовой регламентации механизма федерального воздействия. Указанное обстоятельство обусловило недостаточную современным реалиям степень осмысления анализируемого в работе правового феномена.
Тем не менее, учитывая, что изучаемая проблематика непосредственным образом связана с вопросами конституционно-правовой ответственности, следует упомянуть имевшие место в 70 - 80-е гг. XX в. исследования последней. Разработки различных аспектов конституционной ответственности можно наблюдать в трудах таких ученых, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.А. Боброва, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, М.И. Пискотин, Ф.М, Рудинский и др.
Значительно активизировалась научная мысль по вопросам институтов федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности в 90-е гг. XX века в связи с необходимостью создания адекватного политико-правового механизма, способного эффективно противостоять дезинтеграционным процессам. В это время отдельные аспекты института федерального вмешательства стали затрагиваться в научных трудах, посвященных общим вопросам федерализма. Однако - применительно к анализу рассматриваемой проблематики - в лучшем случае признавалась необходимость ее правового регулирования, и указывались лишь самые общие контуры надлежащего законодательного регулирования.
Своего рода катализатором увеличения интереса к изучению проблем федерального вмешательства стала сложившаяся в недавнем прошлом политическая ситуация открытого противостояния отдельных региональных лидеров федеральному центру. Указанные обстоятельства повлекли за собой появление многочисленных публикаций в научных журналах, в общественно-политической периодике, первых монографических изданий, затрагивающих в той или иной степени вопросы ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов федерации, защиту диссертаций. Более того, потребность в придании завершенного характера как самой отрасли конституционного права в целом, так и конституционно-правового статуса отдельных субъектов конституционных правоотношений вызвала возросший интерес к вопросам конституционно-правовой ответственности. Так, значительный вклад в осмысление проблематики институтов федерального вмешательства и конституционной ответственности внесли Р,Г\ Абдулатипов, С.А. Авакьян, Ю.М. Алпатов, A.M. Арбузкин, А.Н. Аринин, М.П. Авдеенкова, МБ. Баглай, ВЛ. Батіошенков, ИЛ. Барциц, Г.А. А,В. Безруков, Василевич, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, М.В. Глигич-Золотарева, И.В. Гончаров, А.Н. Домрин, Д.Е. Дымов, BJB. Еремян, А.Д. Керимов, М.А. Краснов, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, Д.В. Котелевский, О.Е. Кутафий, А.Н. Лебедев» В.О. Лучин, АЛ. Медушевский, СИ. Некрасов, Ж.И. Овсепян, И.А. Старостина, И.А. Умнова, Н.К, Филиппов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, Д.Т. Шон и др.
Из числа исследований зарубежных авторов, затрагивающих те или иные вопросы института федерального вмешательства, определенный вклад внесли Д.Д. Басу, Е, Виатр, Андреас Восскуле, Т. Елингер, B.C. Ливингстон, Ж.-П. Жакке, Дж. Ипсен, X. Карписо, Николя Лагасс, А. Маджид, Л. Квинтана, Ксавьер Арбос Марии, Дж. Смит, М. Статкявичюс, Р, Уоттса, Томас Фляйнер, Лидия Р. Баста Фляйнер и др.
Вместе с тем, следует признать, что большинство из имеющихся в настоящее время научных публикаций по вопросам федерального вмешательства касается либо отдельных направлений изучения указанной проблематики, либо имеет иной, более широкий предмет рассмотрения и, вследствие этого, не может претендовать на статус завершенного, системного анализа исследуемого правового института. Одновременно нельзя нс констатировать, что до последнего времени отечественное законодательство по вопросам федерального воздействия характеризовалось определенным динамизмом и, соответственно, претерпело значительные изменения со времени публикации ряда работ, что требует оценки законодательных нововведений с позиций системного подхода. Рост числа публикаций по проблемам федерального воздействия не устраняет необходимости проведения комплексного научного исследования по данной теме. В контексте сказанного, показательно, что
даже такие базовые понятия в контексте института федерального вмешательства, как наиболее корректное наименование данного правового института, принципов и целей осуществления мер воздействия и т.д., имеют во многом дискуссионный характер; отсутствует общепризнанный категориальный аппарат, многие его элементы только начинают формироваться.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные правовыми нормами общественные отношения, связанные с реализацией механизма федерального вмешательства в России и зарубежных федерациях.
Предметом диссертационного исследования являются концептуальные основы теории федерального вмешательства, основные ее параметры: понятие института федерального воздействия, его принципы, основания реализации, система субъектов, уполномоченных инициировать и осуществлять конкретные меры вмешательства, и их взаимодействие между собой, понятие и классификация форм федерального вмешательства; сравнительный анализ правовых основ института федерального воздействия; правоприменительная практика, состояние и проблемы законодательного регулирования в исследуемой области. Неотъемлемой предпосылкой всестороннего изучения института федерального вмешательства выступает анализ концепции конституционно-правовой ответственности, рассмотрение ее определяющих характеристик на основе выработанной правовой наукой конструкции юридической ответственности с учетом особенностей конституционно-правовых отношений.
Цель и задачи диссертационного исследовании. Целью диссертационной работы является комплексный анализ института федерального вмешательства в Российской Федерации и зарубежных странах, уяснение его места в системе федеративных отношений; формулирование с учетом целевого назначения федерального вмешательства категориального аппарата, наиболее полно позволяющего уяснить сущность данного механизма; определение и анализ правовых проблем института федерального воздействия. В итоге все это даст возможность построить собственную авторскую концепцию института федерального вмешательства, отвечающую современному уровню развития конституционно-правовой науки и настоящей общественно-политической действительности.
Поставленная цель обусловила решение следующих научно-теоретических задач:
- анализ юридической природы федерального вмешательства, раскрытие его сущностных черт в России и зарубежных странах;
- изучение становления и развития отечественного законодательства по
вопросам федерального воздействия, выявление достоинств и недостатков
нормативно-правовой базы, комплексное рассмотрение опыта правового
регулирования института федерального вмешательства в зарубежных федерациях;
- сравнительное исследование конституционно-правовой базы регулирования
общественных отношений по осуществлению федерального вмешательства в
Российской Федерации и зарубежных странах;
системный анализ оснований активизации механизма федерального воздействия, формулирование общего основания с целью обоснования критериев отнесения тех или иных фактических обстоятельств к их числу;
установление целей введения в законодательство правовых норм, обеспечивающих функционирование федерального вмешательство;
изучение соотношения правовой доктрины государственно-правового принуждения и института федерального вмешательства;
- уяснение места мер конституционно-правовой ответственности в системе
механизма федерального вмешательства, анализ и построение авторской концепции
конституционно-правовой ответственности, определение соотношения политической
и конституционно-правовой ответственности;
исследование организационно-правового механизма осуществления федерального вмешательства, роль конкретных высших федеральных органов государственной власти в его реализации;
изучение роли органов конституционного правосудия в России и зарубежных охранах как фактора оптимизации структуры федеративных отношений;
выработка концептуальных подходов к пониманию сущности и содержанию теории федерального вмешательства.
Методологической основой диссертации являются основные научные методы познания социальной действительности, разработанные философией и юридической науками: диалектический, системно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-логический, исторический. Основополагающим средством познания правовых явлений служит общенаучный диалектический метод. Важное значение отводится системно-функциональному методу изучения, позволяющему осуществлять на общей основе комплексный, системный подход к построению концепции федерального вмешательства.
Широкое применение получил сравнительно-правовой метод исследования, с помощью которого проводится критический анализ и сопоставление отечественного и зарубежного законодательства в области реализации механизма федерального вмешательства. Недостаточная разработанность правовых проблем в теоретическом
плане и специфика рассматриваемой темы потребовали использования междисциплинарного подхода при построении концепции института федерального вмешательства и обращения на этой основе к теоретическим построениям таких смежных дисциплин, как теория государства и права, административное право.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют международно-правовые акты, касающиеся правовых ограничений при введении особых правовых режимов, Конституция России 1993 года, иные федеральные нормативно-правовые акты; законодательство РСФСР и СССР по вопросам использования механизмов восстановления конституционного правопорядка. Предметом анализа выступают также Конституции и законодательные акты более 20 зарубежных государств.
Особое внимание в исследовании уделялось правоприменительной практике Конституционного суда Российской Федерации (постановления и определения) и органов конституционного правосудия зарубежных федераций по вопросам, касающимся проблем, в той или иной степени связанным с институтом федерального вмешательства.
Теоретическую основу исследования составляют труды видных отечественных ученых по вопросам конституционного, муниципального права, теории государства и права, административного права.
Исходной и методологически ориентирующей базой выступают работы советских и российских исследователей по вопросам общетеоретической концепции юридической ответственности (С.С- Алексеев, C.I-I, Братусь, В,В, Лазарев, О.Е. Лейст. П.Г. Малеин, КС. Самощенко, MX Фарукшин, Л.С. Явич и др.) и доктрины государственно-правового принуждения (В.Д. Ардашкин, БЛ\ Базылев, Д.Н. Бахрах, В.М. Горшенев, А.И. Каплунов, Ж.И. Овсенлн, В.В. Серегина и т.д.)*
При анализе непосредственно проблем института федерального вмешательства весомую роль сыграли труды таких авторов, как С,А, Авакьян, И.В. Айдарова, Ю.М. Алпатов, МБ, Баглай, И.Н. Барциц, Д,Д. Басу, В.А. Виноградов, М.В. Глигич-Золотарева, А.Н. Домрин, А.В. Игнатов, А,А, Кондрашев, Д.В. Котелевский, МЮ. Михайлова, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и др.
При изучении конституционно-правовой ответственности были учтены исследования следующих правоведов: С.А. Авакьян, И.Н, Барциц, Н.А. Боброва, В.А. Виноградов, Н.В, Витрук, Т.Д. Зражевская, I-LM. Колосова, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, В.О. Лучин, Ж.И. Овсепян, Д.Т. Шон и т.д.
Научная новизна диссертации. В диссертации предпринята попытка обоснования авторской концепции института федерального вмешательства. В этом контексте определено место исследуемого правового механизма в системе федеративных отношений, предложена система понятий и их определений,
позволяющих теоретически осмыслить и ориентировать разрешение ряда практических проблем, связанных с федеральным вмешательством. Автором подчеркивается комплексный характер формирующегося института федерального вмешательства.
Предлагается новый подход к изучению структуры возможной системы оснований активизации механизма федерального воздействия, вследствие чего в научный оборот вводится понятие «конституционный правопорядок» в качестве обобщающего термина при характеристике обстоятельств, вызывающих применение принудительных средств; обосновывается новая классификация форм федерального вмешательства.
Значительным элементом новизны является рассмотрение роли высших федеральных органов государственной власти в рамках федерального вмешательства, большое внимание уделяется практике конституционного судопроизводства в России и зарубежных странах, являющейся фактором стабилизации федеративных отношений; анализируется состав объектов принудительного воздействия, куда наряду с традиционными субъектами включены также и иные социальные структуры, при этом не обязательно являющиеся участниками конституционно-правовых отноиіений. По-новому осмысливается теория конституционно-правовой ответственности, в связи, с чем предлагается авторское понимание отдельных ее аспектов.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
В соответствии с авторской концепцией и этимологическим анализом выдвигавшихся в научной литературе определений наиболее адекватными наименованиями исследуемого института являются такие собирательные термины, как «федеральное вмешательство» и «федеральное воздействие».
Федеральное вмешательство - это чрезвычайный механизм воздействия федеральных органов государственной власти на ситуацию в субъекте федерации в случае ее отклонения от общегосударственного конституционного правопорядка, направленный на его восстановление.
Сущность федерального вмешательства определяется как переход к особому правовому режиму взаимоотношений между федерацией и ее субъектами, что в целом может выражаться: а) во временном изменении полномочий различных органов государственной власти; б) в отходе от установленного разграничения предметов ведения; в) в применении в соответствующих случаях мер
принуждения к исполнению конституционно-правовых обязанностей либо возложении дополнительных ограничений и обязанностей, а также применении мер принуждения к иным соответствующим субъектам права. Общим основанием активизации механизма федерального вмешательства является невозможность (неспособность) устранения ситуации несоответствия конституционному правопорядку на территории отдельного субъекта федерации (или определенной их группы) без вмешательства центральных органов государственной власти.
Единственно возможным основанием применения мер конституционно-правовой ответственности должен являться конституционный деликт, внешним проявлением которого выступает нарушение конкретных норм конституционного законодательства (отклонение от законодательной модели поведения), обеспеченных возможностью применения к нарушителю определенных государственно-властных мер принудительного характера. Любое несоответствие поведения того или иного субъекта правоотношения социально-политической обстановке, в том числе - недостаточная эффективность деятельности, изменение соотношения политических сил, противоречие так называемым «латентным обязанностям», выводимым из «духа конституционного регулирования», не должны интерпретироваться как противоречие нормам права, а их оценка может находиться лишь в плоскости политической либо моральной шкалы оценок.
К субъектами, претерпевающим применение мер государственно-правового принуждения в рамках реализации федерального вмешательства, следует отнести; 1) высших должностных лиц (глав высших исполнительных органов государственной власти) субъекта федерации; 2) органы государственной власти (законодательный (представительный) орган и высший исполнительный орган государственной власти субъекта федерации. Не должны рассматриваться как потенциальные субъекты конституционно-правовой ответственности в контексте федерального вмешательства отдельные физические лица (граждане, иностранные граждане, лица без гралсданства), субъект федерации в целом как территориальная единица, население в пределах территории субъекта федерации.
Меры федерального вмешательства - это предусмотренные нормами национального права формы (способы, средства) воздействия (влияния) федеральных органов государственной власти на сложившуюся в одном или нескольких субъектах федерации ситуацию, угрожающую государственному, правовому единству всего государства в целом, с целью обеспечения
конституционного правопорядка на соответствующей территории. Критериями дифференциации мер воздействия являются: 1) структурированность мер федерального вмешательства па принудительные с выделением их разновидностей и на характеризующиеся отсутствием принудительного воздействия; 2) объекты направленности реализации мер федерального вмешательства; 3) типовые сущностные признаки применяемых мер федерального вмешательства.
8. Применительно к Российской Федерации в целях гармоничного развитая федерально-субъектных отношений в будущем модель правового регулирования федеральною вмешательства должна быть основана на федеральном законе. В тексте предполагаемого закона должны найти отражение: однозначное указание на саму возможность осуществления соответствующих мер воздействия со стороны федерации в отношении ее субъектов; концептуальное обоснование института федерального вмешательства, включающее определения основных терминов; установление строгого перечня оснований и адекватных им мер вмешательства; дифференцированная схема взаимодействия федеральных органов государственной власти в процессе реализации механизма федерального вмешательства; гарантии прав субъектов, подвергающихся воздействию.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основная значимость результатов исследования заключается в том, что они могут быть использованы в теоретическом и практическом плане при изучении современных проблем конституционного развития в Российской Федерации,
Теоретическая значимость работы состоит в авторском осмыслении особенностей становления и развития основных положений доктрины федерального вмешательства, ее понятийного аппарата, а также в выдвижении собственных вариантов разрешения существующих проблем в рамках концепции конституционно-правовой ответственности.
Практическая значимость исследования характеризуется тем, что имеющиеся в ней положения, научные выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования 0гечествснного законодательства по вопросам использования механизма федерального воздействия с целью придания ему логически стройной структуры. Кроме того, имеющиеся в диссертации концептуальные подходы к институту конституционно-правовой ответственности могут быть полезны при
конструировании составов конституционных деликтов и санкций ответственности за них.
Теоретические выводы и результаты проведенного исследования также могут быть задействованы в учебном процессе при чтении курсов по теории государства и права, конституционному праву России и зарубежных стран, спецкурсов по правовым основам федерализма, конституционно-правовой ответственности; при подготовке учебных пособий, лекций, статей, учебно-методической базы.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и практические рекомендации были апробированы автором в виде докладов на научно-практических конференциях, освещались в опубликованных статьях в научных журналах, а также были предметом обсуждения на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов.
Структура диссертации обусловлена поставленными целью и задачами исследования, а также логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющие семь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников и литературы.
Понятие, сущность и правовая природа федерального вмешательства
В современной науке конституционного права по отношению к категории «федеральное вмешательство» отмечается, что она имеет несколько проявлений: как субъективное право уполномоченного субъекта на применение мер1, как институт права2, как механизм реализации соответствующего права, как особый правовой режим , чрезвычайная форма контроля и как метод властного воздействия , одна из институциональных гарантий прав федерации во взаимоотношениях с субъектами в ее составе6 и другие значения.
Представляется, что наиболее полной характеристикой федерального вмешательства следует признать его рассмотрение в качестве правового института, т.е. совокупности взаимосвязанных правовых норм, регулирующих группу однородных и тесно связанных между собой общественных отношений .
При этом сразу же следует оговориться, что возможно понимание данного : института в широком и в узком смысле. В узком смысле федеральное вмешательство . представляет собой установленный конституционными нормами институт, -использование которого связано со сбоем в функционировании конституционного " механизма субъекта федерации или с тем, что субъект не выполняет возложенные на него конституционных обязанностей. При подобном подходе федеральное вмешательство означает переход к чрезвычайным методам управления такими субъектами федерации, особому режиму регулирования отношений меяаду ними и центром, сопровождаемое применением насилия ,
В широком смысле - это любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны федерации в отношении ее субъектов с целью восстановления и обеспечения единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны9. В данном случае указанный институт конституционно-правовыми нормами может и не предусматриваться10. Иными словами, во втором аспекте федеральное вмешательство отражает вес случаи вмешательства федерального центра в дела субъектов федерации в контексте всего спектра их взаимоотношений и может регулироваться нормами различных отраслей законодательства (например, конституционного, административного, финансового и тл,)11. Подобного толкования придерживается ИЛ. Барциц, определяя федеральное вмешательство как установленную и санкционированную государством в лице его федеральных органов совокупность правовых, политических, экономических и иных процедур, направленных на восстановление государственного и правового единства страны, обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности12. Аналогичным образом Н.К. Филиппов определяет институт федерального вмешательства как «совокупность политических, экономических, организационных и правовых мер, предусмотренных федеральным законодательством, используемых органами государственной власти РФ для устранения обстоятельств, угрожающих суверенитету, безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, возникших в ее субъектах»13.
Вместе с тем в научной литературе встречаются и иные трактовки рассматриваемого института, в том числе, чрезмерно сужающие его. Так, И.В. Гончаров определяет институт федерального вмешательства как совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия федеральных органов и органов субъекта федерации на основе разграничения предметов ведения между ними, и определенные формы, основания и порядок действия федеральных органов по отношению к органам субъекта федерации в случае совершения ими конституционных правонарушений . В приведенном определении показательными являются такие его элементы, как субъекты, претерпевающие применение мер вмешательства -только лишь органы государственной власти субъектов федерации и основание вмешательства - совершение правонарушения.
Подобного взгляда придерживается А.А. Кондрашев, понимая под федеральным вмешательством институт, содержащий систему норм, регламентирующих основания, порядок и формы действий органов государственной власти Федерации, адресованные органам государственной власти субъектов в случае совершения ими конституционного правонарушения или угрозы наступления последних в целях охраны общества союзного государства16. Вместе с тем, указанный автор включает в состав института федерального вмешательства помимо механизма конституционно-правовой ответственности также и «иные властные санкции, являющиеся специфическими формами контроля и предупреждения конституционных правонарушений» . По мнению данного исследователя, конституционно-правовая ответственность представляет собой «правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы участниками конституционного правоотношения (между федерацией и субъектом федерации в лице его уполномоченных органов), воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к субъекту федерации, подвергнуться государственному и (или) общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений ... либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка субъектом федерации под угрозой использования государстве! гного принуждения»
Основания реализации института федерального вмешательства
Вопрос о системе источников непосредственным образом связан с очерчиванием круга возможных оснований применения мер воздействия в отношении субъектов федерации. Адекватное разрешение вопроса об основаниях федерального вмешательства приобретает первостепенное значение, поскольку то или иное толкование данной проблемы позволит, среди прочего, определить соотношение мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации и мер федерального вмешательства; разграничить политическую ответственность и институты конституционной ответственности и федерального воздействия.
Нельзя не сказать о том, что в науке конституционного права часть государствоведов отстаивает комплексный характер основания реализации федерального вмешательства, в том числе и конституционно-правовой ответственности. Иными словами, предлагается дифференцировать виды оснований. совокупное наличие которых является собственно основанием применения соответствующих мер. Подобный подход еще ранее нашел свое применение в исследованиях общеправового характера119. Так, Д.В. Котелевский выделяет фактические и юридические основания. Под первыми он понимает противоправную деятельность органов субъектов федерации. А под юридическим основанием подразумеваются определенные юридические факты, а именно неисполнение (уклонение от исполнения) вступившего в силу решения суда, установившего несоответствие требованиям законодательства120. Развивая эту логику, автор заключает, что отсутствие прямой причинной связи между деянием (фактическое основание) и возможностью нарушения означает отсутствие основания (например, по его мнению, введение субъектом федерации отдельного гражданства будет являться основанием для федерального вмешательства в случае, если не исполнено судебное решение, признавшее введение гражданства противоречащим законодательству).
В свою очередь, В.А. Виноградов предлагает выделять три основания конституционно-правовой ответственности, в том числе и федерального вмешательства, как одной из ее мер: нормативное, фактическое и процессуальное . Соответственно, нормативным признается совокупность конституционно-правовых норм, регламентирующих составы конституционных деликтов; конституционные санкции и принципы их применения; круг субъектов, уполномоченных применять эти санкции (инстанции ответственности) и процедуры применения мер ответственности. Фактические основания составляют деяния субъектов конституционно-правовых отношений, не соответствующие диспозиции конституционно-правовой нормы, охраняемой законом. Процессуальное же основание - это решение компетентного органа о применении определенной конституционно-правовой санкции и заключается в установлении этим органом юридического факта и соответствующей ему меры ответственности.
Отличную от приведенных выше точку зрения отстаивает Н.М. Колосова. Основание конституционно-правовой ответственности у данного исследователя - это совокупность нормативного основания (конкретные правовые нормы) и фактического основания (наличие в деянии лица состава правонарушения). Акт же компетентного органа, констатирующий противоправность деяния субъекта правоотношения и являющийся результатом правоприменительной деятельности, не входит в основание ответственности, поскольку представляет собой не что иное, как реализацию юридической ответственности125.
На взгляд диссертанта, наиболее приемлемым основанием для реализации механизма федерального вмешательства, в том числе конституционно-правовой ответственности в рамках федеративных отношений, могут быть лишь следующие юридические факты (т.е, жизненные обстоятельства, с наличием которых законодательство связывает наступление тех или иных юридически значимых последствий): во-первых, деяния (в том числе, совершение субъектом конституционных правоотношений противоправного действия или бездействия, санкции за которые предусмотрены действующим законодательством (правонарушение); во-вторых, неправомерные акты в рамках международно-правового регулирования (акты агрессии, как со стороны иностранного государства, так и вооруженных групп); в-третьих, события, не зависящие от воли и сознания людей (чрезвычайные ситуации природного или техногенного характера).
Что касается нормативных и процессуальных оснований, то логично будет определить их в качестве условий реализации мер федерального вмешательства (в частности, деяние субъектов права может быть квалифицировано как основание федерального вмешательства лишь при условии противоправности данного действия или бездействия и наличии санкций за его совершение). При этом определение конкретных мер вмешательства должно осуществляться в законодательно установленной процессуальной форме, обеспечивающей правовые гарантии субъектам, испытывающим государственно-правовое воздействие, в том числе и реализацию принципов привлечения к конституционно-правовой ответственности.
В исследованиях, затрагивающих те или иные аспекты института федерального вмешательства, авторы нередко пытаются указать общее основание применения мер воздействия федеральных органов в отношении субъектов федерации. Так, Д,В. Котелевский рассматривает как критерий для квалификации основания федерального вмешательства нарушение территориальной целостности и государственного единства126. В свою очередь, И.В. Айдарова определяет в качестве основания -нарушения требований Конституции, если это создает прямую угрозу территориальной целостности и государственной безопасности .
Понятие и классификация форм федерального вмешательства
В контексте рассматриваемой темы особый научный и практический интерес представляет вопрос о системе мер воздействия, используемой федеральными органами государственной власти в целях обеспечения конституционного правопорядкам на территории субъекта федерации.
В терминологическом плане - в отношении наименования соответствующих средств федерального воздействия - в науке встречаются различные, подчас несовпадающие точки зрения. Ряд исследователей использует термин «средства федерального вмешательства (принуждения)»347, другие - употребляют понятие «механизмы федерального вмешательства» , третьи - обосновывают предпочтительность термина «формы федерального вмешательства»349. Наконец, часть учсных-государствовсдов при анализе института федерального вмешательства говорят о «способах контроля» федерации над субъектами, входящими в ее состав350. Большинство же авторов обозначают предусмотренные законодательством различные формы федерального воздействия как меры вмешательства351. Думается, что вышеприведенные терминологические расхождения не имеют под собой принципиальной основы и отражают лишь отсутствие устоявшегося категориального аппарата в контексте данного правового явления.
Кроме того, нельзя не сказать о том, что в научной литературе до настоящего времени не выработано определения мер (форм) федерального вмешательства. На наш взгляд, методологически верным будет - при формулировании данной дефиниции - исходить из особенностей обстоятельств, лежащих в основании реализации института федерального вмешательства, из неоднородности мер, входящих в его состав.
Так, под санкциями (мерами) конституционно-правовой ответственности принято понимать определенные нормами конституционного права меры государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которые применяются в случае несоответствия фактического поведения субъекта должному поведению, установленному диспозицией правовой нормы, и которые содержат его итоговую оценку352. Схожим образом Н.М. Колосова указывает на конституционно-правовую санкцию как на возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им обязанности или злоупотребления правом353. Таким образом, сущностными признаками мер конституционно-правовой ответственности, как и любых других отраслевых видов санкций, выступают; 1) негативная итоговая оценка государством (обществом) поведения субъекта права; 2) применение мер государств енно-правового воздействия (принуждения) к лицу, совершившему правонарушение.
Помимо этого, конституционно-правовые санкции имеют ряд особенностей, отличающих их от иных отраслевых мер юридической ответственности, что обусловлено спецификой предмета правового регулирования отрасли конституционного права. К примеру, С.А. Авакьян указывает на следующие специфические черты мер конституционно-правовой ответственности: 1) назначением этих санкций является их организующее, воспитательное, предупредительное (профилактическое) воздействие; 2) они применяются только в связи с необходимостью обеспечения надлежащего исполнения норм конституционного права; 3) конституционно-правовая санкция существует не как санкция какой-либо одной нормы конституционного права, и поэтому формулируется не как части какой-либо нормы, а в виде самостоятельных норм; 4) они могут применяться и как санкции7 и как не санкции; 5) конституционно-правовые санкции применяются и в случае правомерного с формально-юридической точки зрения поведения . В.А. Виноградов, в свою очередь, отмечает такие особенности мер конституционно-правовой ответственности: 1) данные меры носят четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субьсктов; 2) применяются широким кругом субъектов; 3) высшие органы государственной власти и должностные лица во многом сами определяют собственную ответственность; 4) применение мер ответственности, как правило, не влечет судимости или иного состояния наказанности; 5) санкции носят, как правило, абсолютный характер355.
А.А. Кондрашев при характеристике специфики института конституционно-правовой ответственности указывает на следующие черты; во-первых, санкции конституционно-правовой ответственности, в большинстве своем лишены имущественного содержания; во-вторых, конституционно-правовая ответственность всегда имеет выраженный политический характер; в-третьих, меры конституционно-правовой ответственности закреплены в Конституции и федеральных законах, составляющих основу правового регулирования базовых общественных отношений в области осуществления государственной власти; в-четвертых, особенностью конституционно-правовой ответственности является особый субъектный состав; в-пятых, для конституционной ответственности характерно сочетание специальной судебной процедуры реализации ответственности с внесудебными формами .
Однако, как уже было замечено, арсенал механизма федерального вмешательства вовсе не исчерпывается возможностью применения к субъектам конституционно-правовых отношений мер ответственности. Нередко потребность использования принудительного воздействия бывает связана с обстоятельствами, не имеющими никакого отношения к деятельности органов государственного власти и должностных лиц субъектов федерации. Более того, последние сами могут быть вынуждены обращаться за помощью к федеральным властям. Так, например, согласно абз, 2 ст. 35 Основного закона Германии для сохранения или восстановления общественной безопасности или порядка земля в особо важных случаях может просить о направлении сил и учреждений федеральной пограничной охраны для оказания помощи своей полиции, если полиция без этой помощи не может выполнить свои задачи или их выполнение связано с большими трудностями. Кроме того, в соответствии с абзЛ ст. 91 Основного закона для отражения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя федерации или какой-либо земли, земля может призвать полицейские силы других земель, а также силы и учреждения других управлений и федеральной пограничной охраны 57. Вследствие этого, институт федерального вмешательства, помимо мер конституционно-правовой ответственности, применяемых за отклонение поведения субъекта конституционно-правовых отношений от установленной нормативной модели, включает в себя и иные меры принуждения.
Введение в субъекте федерации особого правового режима как комплексная форма федерального вмешательства
В рамках настоящего исследования413 всю имеющуюся разновидность исключительных режимов {«осадное положение», «состояние напряженности», «чрезвычайное положение», «состояние обороны» и др,) целесообразно обобщенно именовать особыми правовыми режимами. Под ним следует понимать «объективно вынужденный исключительный комплекс мер временного характера, принимаемых государством при возникновении чрезвычайных ситуации различного характера в целях предотвращения внешних и (или) внутренних угроз национальным интересам» .
Термин «чрезвычайное положение» имеет два значения: I) emergency — внезапное или неожиданное событие, требующее незамедлительных действий; 2) а state of emergency - состояние (режим) чрезвычайного положения. Предметом законодательного регулирования является чрезвычайное положение во втором значении. В части определения правовой природы института чрезвычайного положения среди правоведов имеются существенные разногласия. Так, В.А, Игнатов, рассматривая соотношение инстіпутов «чрезвычайного положения» и «федерального вмешательства», необоснованно, на наш взгляд, делает вывод о принципиальном различии указанных правовых режимов415. Позиция указанного автора основывается на следующих расхождениях в правовом регулировании названных двух институтов: 1) основания применения мер принуждения; в случае с федеральным вмешательством - это только лишь нарушения органами государственной власти или должностными лицами субъекта федерации конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы; 2) вопрос об ограничении прав и свобод населения соответствующей территории: в отличие от режима чрезвычайного положения при осуществлении федерального вмешательства правовой статус гражданина не становится объектом каких-либо ограничений (за исключением ограничения права на участие в управлении делами государства на уровне субъекта федерации); 3) при реализации режима чрезвычайного положения органы государственной власти субъекта федерации, за некоторыми исключениями, продолжают осуществлять свои полномочия.
М.Ю. Михайлова также выступает против отнесения чрезвычайного положения к числу мер федерального вмешательства на том основании, что данный правовой режим, как правило, дополняет различные формы федерального принуждения. А, кроме того, он может вводиться не только в федеративных, но и в унитарных государствах и может быть вызван не только социально-экономическими или политическими причинами, но и стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями416.
Думается, что правовой режим чрезвычайного положения все же следует признать одной из форм института федерального вмешательства. Что касается приведенных выше возражений, то в соответствии с отстаиваемой концепцией института федерального вмешательства, представляется, что В.А. Игнатов чрезмерно сужает круг обстоятельств, способных служить основанием для активизации механизма федерального вмешательства, по сути, приравнивая федеральное воздействие к конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов федерации. Ограничения статуса граждан при введении чрезвычайного положения сами по себе не являются самоцелью при введении рассматриваемого правового режима, а служат мерами, способствующими устранению тех негативных обстоятельств, ради которых, собственно, он и вводился. Кроме того, лишение властных полномочий региональных органов публичной власти отнюдь не позиционируется как качественный признак механизма федерального вмешательства. Наконец, предмет исследования В.А. Игнатова ограничивается лишь исследованием конституционно-правового регулирования института федерального вмешательства в отечественном законодательстве. Против довода М.Ю. Михайловой о том, что реализация режима чрезвычайного положения при наличии соответствующих условий возможна также и в унитарных государствах, следует возразить указанием на необходимость учета при анализе конкретного правового явления, прежде всего, сущностных его характеристик. Кроме того, одной из тенденций конституционно-правового развития современных государств выступает вес большая унификация их внутреннего законодательства. Так, разрешение споров между государством и его составными частями является в настоящем времени частью компетенции органов конституционного правосудия но только федеративных государств, но и унитарных, в том числе региональных, государств (Италия, Испания, Португалия, Филиппины).
Помимо этого, Н.М. Колосова относит чрезвычайное положение к одному из видов конституционных мер пресечения417. Ж.И- Овсеиян квалифицирует меры, применяемые в условиях объявления режима чрезвычайного положения, как предупредительные меры, направленные на предотвращение нежелательного развития событий в соответствующих случаях , Другие исследователи определяют чрезвычайное положение как санкцию конституционно-правовой ответственности \ Некоторые ученые-государствоведы подходят к рассмотрению данного правового института с учетом обстоятельств, лежащих в основании применения соответствующих мер принуждения. Вследствие этого федеральное вмешательство выступает формой конституционно-правовой ответственности в случаях, когда основанием для вмешательства послужила деятельность органов государственной власти субъектов федерации .
По мнению диссертанта» последняя позиция является более предпочтительной. Действительно, основанием, в том числе и конституционно-правовой ответственности, как было отмечено выше, могут выступать лишь действия (бездействие) конкретных субъектов правоотношений. Отсюда, необходимо дифференцировать в теоретическом плане такие основания для введения правового режима чрезвычайного положения, как чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, с одной стороны, и обстоятельства, связанные с противоправными деяниями, с другой.
