Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы правового положения политических партий в современном демократическом государстве .13
1. Основные этапы и формы правового закрепления института политических партий в законодательстве 13
2. Конституционно-правовые основы статуса политических партий 32
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование организации политических партий в современном демократическом государстве 49
1. Конституционно-правовое регулирование порядка образования, приостановления и прекращения деятельности политических партий 49
2. Конституционно-правовое регулирование внутренней организации политических партий 79
Глава 3. Конституционно-правовое регулирование деятельности политических партий в современном демократическом государстве 97
1. Конституционно-правовая характеристика основных функций политических партий 97
2. Основные формы взаимодействия политических партий с органами внутренних дел 155
Заключение 164
Приложения 169
Библиография 173
- Основные этапы и формы правового закрепления института политических партий в законодательстве
- Конституционно-правовые основы статуса политических партий
- Конституционно-правовое регулирование порядка образования, приостановления и прекращения деятельности политических партий
- Конституционно-правовая характеристика основных функций политических партий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Большинство современных государств провозглашает демократическую форму правления, основанную на признании народа в качестве источника власти и возможности управления делами общества и государства путем прямого или опосредованного волеизъявления граждан1. Поэтому одним из важнейших конституционных прав граждан в таких государствах является право на объединение (свобода союзов и ассоциаций). Многие конституции закрепляют в качестве особого его вида право на создание политических партий, что далеко не случайно. Оно свидетельствует о признании существенного различия между партиями и иными видами общественных объединений и понимании законодателем той роли, которую партии играют в политической системе современного демократического государства.
Так, будучи важнейшими посредниками между народом и властью, политические партии способствуют выработке и выражению политической воли граждан, отображению интересов людей в принимаемых для их блага соответствующих решениях органов власти. Кроме того, партии способствуют развитию политической ответственности граждан, осуществляют подготовку квалифицированных кадров в сфере политики.
Можно утверждать, что наличие развитой партийной системы усиливает государство, укрепляя каналы обратной связи последнего с обществом, а отсутствие неизбежно оборачивается слабостью государства.
В Российской Федерации необходимость ее формирования и эффективного существования представляет особую актуальность еще и потому, что политические партии признаны ключевым элементом российского гражданского общества, построение которого на сегодняшний день является одной из первоочередных задач нашего государства.
Следует отметить, что с начала девяностых годов XX века в РФ
1 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд-е 5-е, дополненное и переработанное / Под ред. М.Ю. Тихомирова- М.: 2001.-972 с.
начался процесс создания определенной правовой базы организации и деятельности политических партий, но пробельность конституционного законодательства и его неадекватность в регулировании этого института к концу 90-х г.г. была очевидна. Перед законодателем встала первоочередная задача- его совершенствование. Именно поэтому принятие Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» стало закономерным результатом, позволившим создать правовые и организационные механизмы реализации конституционных принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности.
Таким образом, в последние годы в РФ были предприняты меры для правового закрепления института политических партий, однако этот процесс требует дальнейшего развития и совершенствования с учетом опыта исторического развития нашего государства и законодательства, действующего в демократических государствах.
Указанные обстоятельства и предопределили необходимость всестороннего и глубокого изучения всех элементов и специфики правовой регламентации партийной системы в РФ за последние десятилетия и выявления перспектив её развития.
При этом, с учетом схожих процессов, представлялось весьма актуальным и востребованным научное осмысление правового регулирования организации и деятельности политических партий в зарубежных демократических странах.
В связи с этим, в данном диссертационном исследовании комплексно и всесторонне в сравнительном аспекте рассматривается динамика развития правовых и организационных основ деятельности политических партий в современных демократических государствах, с целью более глубокого понимания специфики становления и развития многопартийности в России и выделения пробелов в российском законодательстве.
Степень разработанности темы. В современной России важное общетеоретическое и методологическое значение для раскрытия
конституционно-правовых основ положении политических партий имеют фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие работы М.В. Баглая, В.Н. Бутылина, Н.С. Бондаря, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.О. Лучина, Ж.Х. Македонской, В.П. Малахова, B.C. Нарсесянца, А.С. Прудникова, В.И. Червонюка и других авторов.
Общие вопросы становления и развития российской
многопартийности наиболее полно раскрываются в комплексных исследованиях С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Алиева, В.В. Альхименко, Г.В. Голосова, Б.В. Грызлова, В.А. Зайцева, СЕ. Заславского, Б.И. Зеленко, Ю.Г. Коргунюка, В.В. Лапаевой.
Правовые аспекты существования и деятельности политических партий в зарубежных государствах рассматриваются в трудах Т.Б. Бекназар-Юзбашева, В.Н. Даниленко, А.И. Ковлера, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина.
В зарубежных странах основу для современного исследования данной проблемы заложили труды Ж. Брайса, М. Дюверже, С. Барнса, П. Меркла, Дж. Мэси, И. Мэя, Р. Михельса, Ф. Хеннесси, С. Эльдерсвельда и др.
Однако, не умаляя достигнутого, следует признать, что научное освещение правового положения политических партий в современном демократическом государстве, в основном акцентировано на рассмотрении этой проблемы в отдельной стране, либо исследованию лишь отдельных сторон организации и деятельности партий. Цельного же, системного и сравнительно-правового анализа институционализации многопартийности в условиях современного демократического государства, а также проблем, связанных с её становлением и развитием в условиях современной России, не имеется, в связи с чем данная работа восполняет этот пробел.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, складывающиеся в политической жизни современного демократического государства и связанные с регулированием вопросов организации политических партий.
Предмет исследования представляет собой конституционно-правовые нормы, регламентирующие организацию и деятельность политических партий в современном демократическом государстве, а также существующие по данной проблематике научные идеи и разработки, концептуальные, программные и прикладные материалы.
Цель диссертации состоит в изучении и анализе правовых и организационных основ деятельности политических партий в России и зарубежных странах, сравнении степени правовой обеспеченности этого процесса, рассмотрении проблем взаимодействия между политическими партиями и Органами Внутренних Дел в Российской Федерации, а также в формулировании выводов и законодательных предложений, направленных на совершенствование институционализации политических партий в России.
В рамках поставленной цели выделяются следующие теоретические и научно-практические задачи исследованиям
раскрыть содержание понятия «политическая партия» и проанализировать основные этапы и формы правового закрепления этого института в государственно-правовом законодательстве;
- рассмотреть конституционно-правовые основы статуса политических партий в современных демократических государствах;
-провести комплексный сравнительно-правовой анализ конституционно-правового регулирования организации и основных направлений деятельности политических партий в современном демократическом государстве и показать особенности этого регулирования в Российской Федерации;
-исследовать и дать характеристику основным формам взаимодействия политических партий с органами исполнительной власти на примере органов внутренних дел в Российской Федерации;
-сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о политических партиях.
Методологическая и эмпирическая основа исследования. Основу диссертационного исследования составили правовые концепции прошлого и
современности, затрагивающие вопросы правового положения политических партий.
Методологической основой данного исследования явился комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической и правовой действительности.
В диссертации были использованы системный, социологический, историко-юридический, сравнительно-правовой методы, методы статистики, обобщения практики и наблюдения, а также метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятий политической партии и институционализации, её прав, обязанностей и ответственности, структурных подразделений и форм взаимодействия с ОВД. Нормативно-логический и сравнительно-правовой методы применялись в процессе исследования партийного и избирательного законодательства, касающегося общих вопросов организации и деятельности политических партий в современных демократических государствах.
Применение вышеуказанных методов осуществлялось в сочетании с научными достижениями в области философии, социологии, теории государства и права, конституционного права России, конституционного права зарубежных стран и муниципального права, что позволило рассмотреть предмет исследования целостно и всесторонне.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативно-правовых актов и документов, отражающих: историю и теорию правового положения политических партий.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как: выбором темы, так и подходом к ее освещению. Представленная диссертация является одной из первых попыток комплексного правового исследования: конституционно-правового регулирования организации и деятельности института политических партий в современном демократическом государстве.
Кроме того, в ней впервые осуществлен всесторонний анализ современного законодательства, его изменений и тенденций развитии, как в современных зарубежных государствах, так и в России. В этом контексте проведена оценка конституционно-правового регулирования правового положения политических партий в Российской Федерации с точки зрения его полноты и достаточности, а также сформулированы предложения, необходимые для совершенствования российского законодательства о политических партиях.
Положения, выносимые на защиту:
1. Конституционно-правовое регулирование политических партий в
современном демократическом государстве носит комплексный характер и
состоит из «статичной» стадии-разработки и принятию законодательных
актов, закрепляющих статус политических партий, и «динамичной» стадии -
правоприменительной деятельности по реализации этих норм на практике и
своевременному выявлению проблем, связанных с их применением.
2. Принятие Федерального Закона « О политических партиях»., содержание
которого в целом соответствует международным стандартам и механизмам в
области обеспечения прав и основных свобод человека, стало долгожданной и
необходимой ступенью в институционализации политических партий в России.
При этом исключение из правового пространства непартийных объединений,
сокращение числа партий и унификация их структуры, отсутствие
региональных местных партий, финансовая зависимость от властных
институтов, сосредоточение деятельности партий (и особенно их руководства) в
едином столичном центре, и их прерогатива на участие в выборах стали
действительными предпосылками к формированию «сильных» российских
партий».
3. Правовая регламентация политических партий в РФ нуждается в
совершенствовании путём внесения поправок и дополнений в ФЗ «О
политических партиях», в ФЗ « О государственной авторизированной
системе РФ «Выборы», а также принятии федеральных законов« О
финансировании политических партий» и « О депутатских объединениях»., конкретизирующих положения ФЗ « О политических партиях». При этом, несмотря на то, что в зарубежных современных демократических государствах действует развитое партийное законодательство, недолгая практика многопартийности и политического плюрализма в России свидетельствует о невозможности его автоматического применения в российских условиях.
4. Развитию российской партийной системы должна способствовать
информационная открытость, для обеспечения которой необходимо
развивать институты общественного контроля за деятельностью
политических партий. В рамках этой проблемы целесообразно дополнить
Закон «О политических партиях» главой «Гарантии гласности и открытости
в деятельности политической партии», закрепляющей механизм обеспечения
гласности в политической и финансовой деятельности партий, а также, и это
является первоочередной задачей, в их взаимодействии с гражданами, что
станет действительным средством реализации принципа открытости и
гласности деятельности политических партий.
5. Тот факт, что механизм привлечения к ответственности политических
партий за нарушение законодательства в достаточной степени не разработан,
даёт основание для внесения в Закон РФ «О политических партиях» в Главу
IX «Приостановление деятельности и ликвидация политических партий»
соответствующей статьи, регламентирующей основания и процедуру
привлечения политической партии к публично-правовой ответственности, с
названием «Публично-правовая ответственность политической партии».
6. Термин «создание», применяемый российским законодательством
только к процедуре учреждения партии на съезде имеет более широкое
содержание. Создание партии включает в себя не только её учреждение на
съезде, но и прохождение государственной регистрации, поэтому
применение термина « учреждение» вместо нынешнего термина « создание»
было бы правильным. В связи с этим, вполне уместно внесение поправки в
Закон РФ «О политических партиях», в частности изменение формулировки Главы II с «Создания политической партии» на « Учреждение политической партии».
7. В целях решения проблемы закрытости российских политических
партий от своих сторонников в межвыборный период и способствованию
информационной открытости и прозрачности их деятельности, возможно
создание партиями постоянно действующих специальных органов
взаимодействия с заинтересованными гражданами- общественных приёмных
при отделениях политических партий
8. В Российской Федерации государственное финансирование
представляет собой институт государственной компенсации партиям затрат,
связанных с проведением избирательной кампании, то есть выделенные при
этом средства федерального бюджета не являются основными источниками
формирования финансовой базы партий в отличие от пожертвований и
взносов. В связи с этим, целесообразно внести изменения в главу VII
Федерального закона «О политических партиях», заменив формулировку
«государственное финансирование политических партий» формулировкой
«государственные гарантии и компенсации политическим партиям»
9. В Российской Федерации необходимо создание единого
государственно-общественного органа, координирующего контролирующих
политические партии органов, который позволит добиться эффективного
функционирования российской партийной системы, ограничит
государственный контроль за деятельностью политических партий и создаст
дополнительные гарантии информационной открытости деятельности
политических партий.
Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется следующими положениями:
а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в ней, дополняют теоретическую базу исследования проблемы правового положения политических партий;
б) она вносит вклад в развитие конституционного права и может быть
использована для дальнейших научно-практических исследований по данной
проблеме;
в) выводы и предложения диссертации могут быть использованы для
дальнейшего совершенствования законодательства о политических партиях;
г) предложенные в диссертации новации в понятийном аппарате теории
рассматриваемой проблемы позволяют углубить ее в дальнейших научных
разработках;
д) положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в
учебном процессе по курсу «Конституционное право Российской
Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», а также при
подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических
материалов.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на международно-правовых актах, Конституции Российской Федерации, нормах действующего законодательства, научных источников конституционного права, других смежных отраслей правовой системы Российской Федерации.
Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их использование в законотворческом процессе Государственной Думы Российской Федерации, апробирование в учебном процессе Московского университета МВД России и Современной Гуманитарной Академии, научно-практических конференциях, а также подготовленных и опубликованных статьях.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации по диссертационному исследованию нашли отражение в форме докладов на научно-практической конференциях адъюнктов и соискателей, проходивших в Московском университете МВД России в 2003 и в 2004 г.г. и в Тверском институте МВД России» межвузовской конференции, проходившей в
Российском Университете Дружбы народов в 2004 г.
и конференции, посвященной 10-летию Конституции, проходившей в Московском университете МВД России в 2003 г.
Теоретические выводы по диссертационному исследованию и практические рекомендации по внесению поправок в Федеральный закон «О политических партиях» были оценены положительно, приняты к сведению и рекомендованы для обсуждения в целях совершенствования российской законодательной базы о политических партиях в комитете по законодательству Государственной Думы Российской Федерации.
Материалы исследования внедрены в учебный процесс Современной Гуманитарной Академии и используются в качестве материалов дистанционного обучения при подготовке и проведении лекций и практических занятий при изучении курсов «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран».
Положения диссертации в форме фондовой лекции используется в учебном процессе Московского университета МВД России.
По теме диссертации издано 5 научных статей : «Конституционно-
правовое регулирование организации и деятельности политических партий
в современном демократическом государстве. Сравнительно-правовой
анализ», «Институционализация политических партий в России: проблемы
и перспективы», «Основные этапы и формы конституционно-правового
регулирования организации и деятельности политических партий в
российском законодательстве», «К вопросу о правовом определении
понятия «политическая партия», «Конституционно-правовое
регулирование внутренней организации политических партий в России». 3 научные статьи находятся в печати.
Основные этапы и формы правового закрепления института политических партий в законодательстве
Для построения правового государства и развития гражданского общества огромное значение имеет проблема правового положения политических партий, так как без ясной правовой их институционализации невозможен процесс демократического формирования политической воли народа и его представительства в выборных органах государственной власти. В России многопартийная система находится на начальном этапе своего становления, и именно поэтому для законодателя особенно важно найти необходимые формы правового регулирования политических партий и пути их совершенствования путём внесения изменений и дополнений, основанных на анализе правоприменительной практики.
Тем более, что правовое поле, на котором действует партия, очень широко и ограничивается рамками многих законов, так как партия является не только субъектом собственно партийного законодательства, но и выступает в роли хозяйствующего субъекта, участвует в гражданско-правовых отношениях, является неотъемлемой частью избирательной системы государства, активно пропагандирует свою идеологию. В связи с этим изучение процессов их институционализации приобретает особое значение .
В целом, правовую институционализацию политических партий можно определить как «процесс превращения партий в правовой институт путём всё более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с их образованием, организацией и деятельностью»3
Тот факт, что политическая партия является политическим институтом, даёт основания включить в понятие «институционализация политических партий» не только правовое регулирование данного института, но и его регулирование партийными (корпоративными ) нормами ( устав, внутренний регламент и т.д.)
Как показывает исторический анализ, правовая институционализация политических партий - довольно новое явление в законодательстве современных государств. Регламентация деятельности политических партий началась сравнительно недавно, в кон. XIX - нач. XX в. До этого она регулировалась в основном с помощью обычаев, сложившейся практики, а также политических и национальных традиций.
В начале XX века усиливается вмешательство государства в жизнь общества, и соответственно расширяются пределы конституционного регулирования. В этот период, в конституции впервые были включены первые положения о политических партиях (Австрия, Германия, Чехословакия), правовую регламентацию политических партий стало осуществлять избирательное и парламентское право. В-целом, на этом этапе правовому регулированию подлежали не сами партии как организации, а лишь некоторые виды их деятельности, тесно связанные с осуществлением государственной власти.
Широкие демократические преобразования первых лет после Второй мировой войны, вызванные к жизни разгромом фашизма и реакции, существенные изменения соотношения сил на международной арене предопределили общий характер соответствующего конституционного законодательства, которое теперь не только признало политические партии в качестве одного из своих институтов, но и увеличило число соответствующих статей. Ситуация, сложившаяся в Германии в 30-40-е годы XX века, показала, сколь реальной силой стали политические партии и как опасно отсутствие правовых рамок деятельности организаций с таким могучим потенциалом. Поэтому вполне закономерно, что акты, специально посвященные и охватывающие бы собой все основные стороны деятельности политических партий появились именно в период после Второй Мировой войны.
В 70-90-е годы XX века начался новый этап конституционного строительства, связанный с крушением во многих странах тоталитарных и авторитарных режимов. Этот этап отличается не только повышенным вниманием к партиям, но и более детальным подходом к определению основ их конституционного статуса. В конституциях количество статей, посвященных политически партиям4 не только увеличилось, но они стали более развернутые, затрагивали наряду с общими и более менее конкретные вопросы (порядок деятельности партий, некоторые условия членства в партиях, организационные аспекты, вопросы финансирования). В этот период почти все новейшие конституции закрепили основы правового положения политических партий, во многих странах принимаются специальные законы о партиях (Швеция 1974 г., Греция 1975, Австрия 1975 г., Испания 1978 г., Португалия 1975 г.).
Говоря о стадиях институционализации российских партий, стоит отметить тот факт, что по этому вопросу существует несколько точек зрения. Одна группа учёных, занимающихся вопросами российской многопартийности (В.Н. Березовский, А.П. Бутенко, И.М. Бунина, Б.И. Макаренко) связывает стадии организационного развития политических партий с важнейшими общественно-политическими событиями, в корне изменившими их статус и функциональное назначение. Другие исследователи (В.А. Лепёхин) считают, что основаниями для выделения стадий развития российских партий являются прежде всего качественные изменения внутренней структуры и функций.
Конституционно-правовые основы статуса политических партий
В рамках анализа правового положения партий в современном демократическом государстве и в изучении процессов становления многопартийности ключевым понятием является статус партии, под которым подразумевается положение этой организации в политической системе общества5 .
Определение правового статуса политических партий содержится в большинстве конституций, принятых во второй половине XX века. В ряде зарубежных государств (Австрия, Бельгия, Ирландия, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция) статус политических партий непосредственно указан с закреплением на уровне конституции пропорциональной модели избирательной системы.
Необходимо отметить, что в Российской Федерации правовое положение партий, с одной стороны, базируется на правовом статусе общественных объединений, а с другой стороны, в силу своей специфики, нуждается в особом регулировании специальным законодательством, а именно Федеральным законом «О политических партиях», избирательным законодательством и рядом иных нормативных правовых актов, то есть носит комплексный характер.
В целом, под правовым статусом политических партий понимается конституционно-правовое явление, включающее в свой состав такие элементы, как правовое определение, правовые принципы, права, свободы и обязанности, юридические гарантии их реализации и юридическую ответственность политических партий. Рассмотрим все эти составляющие правового статуса подробнее.
Во-первых, это юридическое определение политической партии. Как известно, в политической науке по данному вопросу не существует единой точки зрения.
Следует подчеркнуть, что множество разнообразных определений политических партий во многом зависит от подхода к трактовке общего предназначения политических партий в обществе и государстве:
-в одних странах политические партии представляются лишь организациями, предназначенными преимущественно для проведения выборов и не проявляющими заметной активности в периоды между выборами ("избирательные машины») (Франция, США). "Американские партии, -писал, например, М. Острогорский, - являются лишь аппаратом для производства выборов и для получения тех выгод, которые дают эти выборы"53.
- в другой группе стран политические партии - это постоянно действующий институт политической системы, роль которого отнюдь не ограничена лишь участием в выборах (Мексика, Португалия, ФРГ, Италия)54. В соответствии с законодательством данной группы государств «политическая партия-это организация, объединяющая индивидов на основе общности политических определённой системы ценностей, находящих своё воплощение в программе, которая намечает основные направления политики государства»55 или « политическая партия-это объединение, действующее на постоянной основе, имеющее формализованную организационную структуру» .
При этом определение политической партии может быть как лаконичным (например, в Конституции Швеции под партией понимается «любое объединение или группа избирателей, которые выступают на выборах под особым наименованием» или «Политическая партия -инструмент демократического или республиканского режима, при котором основные государственные органы являются выборными» энциклопедия «Британика»58), так и развернутым, с выделением ряда квалифицирующих признаков (например, российское определение партии, данное в ФЗ «О политических партиях», в соответствии с которым «политическая партия-это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных акциях, в выборах и референдуме, а также в целях представления интересов граждан в органах местного самоуправления»59).
Среди множества определений партии в мировой политической науке наибольшее распространение получили электоральное ( Д. Сартори и др.), по которому политическая партия-это «политическая группа, активно участвующую в проведении выборов и имеющую благодаря этому возможность проводить своих кандидатов в органы публичной власти»60, структурное ( М. Дюверже, М. Осторогорский, Р.В. Матвеев ), М. Дюверже, к примеру, выделяет в качестве важнейших атрибутов партии такие характеристики, «как особенности их структуры, длительность существования, факторы организационного устройства»61, а Р Ф. Матвеев, считает, что «партия есть организация, соединяющая общественное движение и течение общественно-политической мысли»62, функциональное ( К. Лоусон.), определяющий политическую партию как «организацию индивидов, которая стремится путем выборов или помимо выборов продлить полномочия народа или его части, чтобы осуществить политическое господство над данным учреждением» , структурно-функциональное ( К. Нойман), формулирующий партию как «уставную организацию политических агентов общества, которые связаны с контролем правительственной власти и которые соревнуются за народную поддержку с другой группой или группами»64. Близким к структурно-функциональному является и определение Ю. С. Гамбарова, содержащееся в его известной работе «Политические партии в их прошлом и настоящем», в соответствии с которым политические партии- это «...свободные общественные группы, образующиеся внутри правового государства для совместного действия на почве общих всем объединяемым индивидам интересов и идей» 65.
В.Е.Чиркин в числе существенных признаков политической партии, находящих отражение в законодательстве, выделяет ее «добровольный, самоуправляемый, устойчивый и автономный характер, общность убеждений и целей ее членов как фактор образования партии, отсутствие целей извлечения прибыли, содействие формированию и выражению политической воли народа путем участия в выборах, осуществляемое на демократических принципах и на основе гласности, публичности и открытости»,66 А.С. Автономов определяет политическую партию как «общественное объединение, отстаивающее и претворяющее в жизнь интересы представляемого им класса или социальной группы путем борьбы за государственную власть, осуществления ее, участия в ее осуществлении или оказания максимально возможного в конкретных условиях воздействия на ее осуществление, находясь в оппозиции в составе государственного органа или вне их».
Конституционно-правовое регулирование порядка образования, приостановления и прекращения деятельности политических партий
В системе правового регулирования политических партий важнейшее звено представляет собой регламентация порядка образования, приостановления и прекращения их деятельности.
Что касается правового регулирования основополагающих вопросов создания политических партий, то в различных государствах оно существенно разнится в зависимости от требований национального законодательства9 г. Так, в странах с многопартийной системой можно выделить три основные группы государств, с тремя основными порядками приобретения политическими партиями легального статуса: явочным, разрешительным и явочно-регистрационным, которые различаются по степени ограничения свободы образования партий.
В настоящее время в ряде европейских государств (Великобритания, Бельгия, Греция, Дания, Нидерланды, Норвегия, Франция, Швеция), государств - членов британского Содружества наций (Австралия, Индия, Канада, Новая Зеландия), США существует явочный (или уведомительный) порядок. При нём политическая партия образуется без предварительного разрешения государственных органов и обретает свой статус автоматически после учредительного форума, и, кроме того, от инициаторов партии не требуются представлять документы и сведения о созданной партии в специально уполномоченный на то государственный орган.
Если для проведения мероприятий по созданию партии (созыв учредительного съезда, национальной конференции, на которых конституируется партия) необходимо получить предварительное согласие в уполномоченном государственном органе, отсутствие которого влечёт за собой юридическую ничтожность учредительных документов партии, то это признаки разрешительного порядка, присущего тоталитарным и авторитарным режимам. В некоторых странах разрешительный порядок вводился как временная мера, обусловленная исключительными обстоятельствами (например, Австрия, после освобождения страны от фашистской оккупации, в 1945 -1949 гг. , Египет, при переходе от однопартийной системы к многопартийной (1976 - 1978 гг.).
Наиболее оптимальным и именно поэтому в настоящее время действующим в большинстве современных государств признаётся явочно-регистрационный порядок образования партий, при котором партии создаются свободно, без какого-либо предварительного разрешения, но приобретают легальный статус только путем регистрации в компетентном государственном органе, и только после этого становятся полноценным участником политических отношений (все постсоциалистические государства, включая Россию, многие развивающиеся страны, ряд европейских государств : Австрия, Италия, Испания, Португалия, ФРГ).
Безусловно, в Российской Федерации с принятием Федерального Закона « О политических партиях» в процедуре создания политических партий произошли существенные изменения. Поскольку данный Федеральный закон был принят, когда в России уже сформировалась определенная партийная практика, законодателю пришлось выделить два способа учреждения партии (п. 1 ст. 11 ФЗ « О политических партиях») :
-образование её на учредительном съезде, когда инициатива создания партии исходит непосредственно от граждан;
- создание партии путём преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на их съезде, когда инициатива исходит от руководящих органов этого общественного объединения, управомоченных на то их уставом.
При первом способе образования политической партии инициатива создания партии исходит непосредственно от граждан- учредителей партии ( Приложение 1), объединившихся для достижения указанной цели в оргкомитет, в составе не менее 10 человек сроком на один год, причем в законе порядок формирования и роспуска его персонального состава не уточняется95.
Далее, в соответствии со ст. 12 Закона «О политических партиях» организационный комитет вместе с пакетом документов направляет уведомление о своём намерении создать партию «в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации», на принятие решений об ч, 96 осуществлении государственной регистрации политических партии» , который в свою очередь выдаёт документ, подтверждающий представление, причём единственным основанием для отказа в выдаче подтверждения является отсутствие либо ненадлежащее оформление необходимых документов. После чего руководители оргкомитета создаваемой. партии в течение месяца публикуют в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию97.
Главной обязанностью оргкомитета является проведение в течении срока своих полномочий учредительного съезда политической партии, после проведения которого он прекращает свою деятельность, а денежные средства и иное имущество оргкомитета, финансовый отчёт об их использовании, с указанием источников поступления денежных средств и иного имущества, передаются созданной политической партии. Если же оргкомитет в течение одного года не проведёт учредительный съезд, то полученное им имущество возвращается жертвователям либо обращается в доход государства .
Необходимо отметить, что Закон не регулирует в деталях процедуру проведения учредительного съезда, однако он даёт исчерпывающий перечень решении, после принятия которых партия считается созданной .
При этом, вполне закономерно, что моментом образования политической партии путём учредительного съезда является не момент его окончания, а момент принятия им необходимых для создания партии решений, ведь ни одна партия не застрахована от прецедента, произошедшего на учредительном съезде Демократической партии России в 1990 году, когда вследствие значительных разногласий съезд покинула значительная группа депутатов, и он не был завершён.
Конституционно-правовая характеристика основных функций политических партий
Одной из ключевых проблем в изучении политических партий является проблема проработки юридически значимых вопросов, касающихся их функционального назначения, целей и направлений деятельности, обусловленных их ролью в обществе, и последующем регулировании этих вопросов нормами права, причём правовом регулировании оптимального характера, то есть, с одной стороны, не препятствующего реализации в обществе идеологического и политического многообразия, а с другой — придающего этой деятельности упорядоченность, устойчивость, новые импульсы к развитию.
В связи, с чем особую важность приобретает замечание специалиста по сравнительному изучению политических партий Ф. Сорауфа: «Создание законченного портрета политической партии требует полного учета не только всех особенностей окружающих их организаций, но и формирования всестороннего представления о функциях, которые партии выполняют в политической системе общества»164. Под функцией же партии обычно понимают одно из главных направлений деятельности этой организации, обусловленное ее внутренней сущностью и целями деятельности.
Итак, функции политических партий определяют основные направления их деятельности и реализуются в них, и к таким важнейшим направлениям уместно отнести программно-идеологическую, хозяйственную и финансовую деятельность партий, их деятельность в избирательном процессе и в парламенте, а также взаимодействие партий с правительством и с общественными организациями.
Правовое регулирование программно-идеологической деятельности партии. Исследуя вопросы правового регулирования партийной идеологии и программ политических партий, важно подчеркнуть, что подобная регламентация - не новое явление в истории институционализации политических партий. Оно появилось в тоталитарных и авторитарных государствах, отвергавших принципы политического и идеологического плюрализма, где её особенность заключалась в том, что идеология правящей партии закреплялась конституционно и тем самым приобретала характер государственной идеологии, об ограничении которой не могло идти и речи.
В демократическом же государстве реализация права на объединение и выражение своих идеологических взглядов налагает особые обязанности по отношению к государству и к обществу, и поэтому оно может и даже должно быть ограничено государством в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Вопрос состоит не в принципиальной возможности установления подобных ограничений, а в критериях, в соответствии с которыми законодатель их юридически очерчивает, точнее в их демократическом характере165.
Важнейшей формой программно-идеологической деятельности политической партии является агитационная и пропагандистская деятельность. Следует подчеркнуть, что целью подобной деятельности политической партии должно быть не привлечение, по меткому выражению Д. Дондурея, «избирательного мяса»166, а формирование действительных сторонников партии.
Предвыборная агитации может вестись через средства массовой информации, причём как через собственноручно учреждённые, так и через региональные либо общероссийские.
В России значительная часть партий (в том числе «Яблоко», ЛДПР, «Трудовая Россия») располагает именно собственными печатными СМИ. Другие же политические партии (например, «Единая Россия») сознательно отказываются от концепции партийной газеты, делают ставку на сотрудничество с широким кругом центральных и региональных СМИ, через которые доводят до избирателей свою позицию.
При этом, негативным явлением в практике российской многопартийности можно назвать чрезмерно частую и специальную концентрацию своего внимания на средствах массовой информации, как на технологии быстрого и прямого влияния на человека, что не могло не сформировать такие неблагоприятные, прежде всего для самих партий и разрушительные для информационного пространства России тенденции, как колоссальная стоимость эфирного времени, ожесточение социально-экономических отношений в сфере четвертой власти (наиболее яркий пример конфликт вокруг НТВ) и ориентированность передач исключительно на эмоциональной сферы потребителей.
Наиболее традиционным в российской политической практике является такой вид агитационно-пропагандистской деятельности, как распространение печатных (плакаты, листовки, брошюры), аудиовизуальных (кассеты, компакт-диски) и иных материалов (значки с символикой партии и т.д.). Причём он используется как в периоды активного ведения избирательных кампаний, так и во время политического межсезонья.
Что касается публичного позиционирования партии по актуальным вопросам общественно-политической жизни, то оно обеспечивается в ходе проведения массовых мероприятий (демонстраций, митингов, уличных шествий, пикетирования), порядок которых теперь регулируется законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Кроме того, на основании статьи 11 Федерального закона «Об образовании»168 политические партии создают образовательные учреждения для взрослых, в которых ведут информационно-просветительную работу среди населения, готовят будущих членов партии. Например, партиями «Медведь» и «Отечество», создавшие «Единую Россию» активная деятельность по политическому (средствами образования) воспитанию сторонников партии была организована с самого начала. Для проведения интеллектуальных семинаров политинформации для сторонников движения в ряды были привлечены интересные ученые, практические руководители, видные общественные деятели, и это стало предпосылкой для формирования устойчивой социальной базы партии: «Единая Россия».
Кроме того, согласно. Закону «О средствах массовой информации»169 политические партии вправе предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций и различных предвыборных образовательных мероприятий, рассылке справочных и статистических материалов и переписке с избирателями. В России такая просветительская работа с населением ведётся с конца 1997 года.
