Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Конституционно-правовые основы основного общего образования в Российской Федерации 11
1. Понятие и сущность основного общего образования, его место в системе образования Российской Федерации 12
2. Национальное законодательство как основа основного общего образования 32
Глава 2. Образовательные учреждения и их закрепление в российском законодательстве 63
1. Конституционно-правовой статус общеобразовательного учреждения 63
2. Объективные критерии формирования системы общеобразовательных учреждений 90
3. Классификация общеобразовательных учреждений: основания и ее законодательное закрепление 110
Глава 3. Правовое регулирование организации и деятельности отдельных видов общеобразовательных учреждений 137
1. Особенности отдельных видов общеобразовательных учреждений и их отражение в российском законодательстве 137
2. Правовые основы оценки деятельности отдельных видов общеобразовательных учреждений 158
Заключение 172
Список использованной литературы 176
- Понятие и сущность основного общего образования, его место в системе образования Российской Федерации
- Национальное законодательство как основа основного общего образования
- Конституционно-правовой статус общеобразовательного учреждения
- Особенности отдельных видов общеобразовательных учреждений и их отражение в российском законодательстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловливается тем главным, центральным местом, которое занимает общее образование в целом в системе образования Российской Федерации и в мероприятиях по ее реформированию, в частности. Социальная, педагогическая, культурная, наконец, экономическая ценность общего образования как фундамента не только образовательного совершенствования личности, но и непосредственно благополучия человека и гражданина в обществе определяет конституционное закрепление права на общее образование в качестве одного из основных прав личности и влечет необходимость обеспечения гарантий реализации и защиты этого права со стороны государства.
В условиях формирования новых общественных отношений в современной России на принципах приоритета личности, расширения ее прав, свобод происходит и развитие общего образования, что проявляется прежде всего в многообразии видов общеобразовательных учреждений и связанной с этим дифференциацией их правового положения. Одновременно объективное смещение акцентов государственного управления в области образования с образовательных учреждений на содержание образования, усиление частноправовых элементов в правовом регулировании сферой образования влечет и формирование соответствующих правовых средств воздействия на общественные отношения в общем образовании, основу которой составляет Закон Российской Федерации "Об образовании".
Действующее законодательство об образовании далеко не в полной мере, а нередко и противоречиво, решает задачи четкого и адекватного юридического закрепления статуса общеобразовательных учреждений, одной из основных причин чего следует считать неразработанность понятийного аппарата данной области правоотношений, неисследованность правовых признаков, критериев формирования системы общеобразовательных учреждений. Вместе с
тем от юридически точного установления соответствующих прав, обязанностей, ответственности субъектов общего образования во многом зависит решение целого ряда вопросов, в т.ч. правового, педагогического, организационно-управленческого характера.
Тем самым актуальным становится конституционно-правовое исследование статуса общего образования и разработка на этой основе нормативной правовой базы функционирования общеобразовательных учреждений.
Степень научной разработанности темы и использованные
источники. Современное состояние научных исследований в направлении
конституционно-правового статуса общего образования и
общеобразовательных учреждений характеризуется фактически отсутствием
работ системного характера. На сегодняшний день практически не дан анализ
действующего правового регулирования общего образования, не определены и
не обоснованы с теоретико-правовых, в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, критерии выделения типа и видов
общеобразовательных учреждений, не определена степень влияния
складывающегося многообразия видов общеобразовательных учреждений на реализацию прав, свобод субъектов образовательной деятельности.
Достаточно глубоко изучены отдельные психолого-педагогические, социологические, философские, организационно-управленческие аспекты общего образования в трудах Т.И.Афанасьевой, Е.Б.Баянова, Б.Л.Вульфсона, Б.С.Гершунского, К.Х.Делокарова, Э.Д.Днепрова, В.И.Ерошина, И.А.Зимней, Ф.Г.Зиятдиновой, В.П.Каширина, А.В.Петровского, С.Л.Рубинштейна, В.А.Сластенина, Н.Смелзера, В.Д.Шадрикова и др.
Ряд работ посвящен вопросам правового регулирования отношений в образовании, в т.ч. в общем образовании - С.М.Барабанова, Е.В.Буслов, Е.Д.Волохова, Г.А.Дорохова, С.В.Куров, И.А.Рожков, В.М.Сырых, В.С.Толстой, М.Ф.Тучков, С.М.Широбоков, В.И. Шкатулла и др.
Конституционно-правовой анализ прав и свобод личности отражен в трудах Н.В. Витрука, В.В.Лазарева, М.Н.Лазутовой, Е.А. Лукашовой, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, С.В.Соловьевой, Б.С.Эбзеева, др..
Методологической основой настоящего исследования послужили
работы Г.В.Атоманчука, С.С. Алексеева, А.Д.Васильева, Р.Ф.Васильева,
Д.А.Керимова, В.С.Нерсесенца, С.И.Носова, И.А.Покровского,
Ю.Д.Тихомирова,И.С.Яценко, В.Ф.Яковлева.
Работы названных авторов позволили диссертанту сформулировать
основные принципы, направления, подходы к разработке, выявлению
конституционно-правового статуса общего образования и
общеобразовательных учреждений, явились одним из источников
исследования.
Новизна проблемы, неразработанность вопросов правового статуса общеобразовательных учреждений в частности их классификации в условиях формирования видового многообразия (школа, лицей, гимназия и др.), фактическое отсутствие полного, непротиворечивого инструментария правового регулирования различных видов общеобразовательных учреждений - все это в месте взятое обусловило цели и задачи настоящей диссертации.
Целью работы является:
системный анализ конституционно-правового регулирования общественных отношений в области общего образования в Российской Федерации;
- характеристика нормативной правовой основы организации и
функционирования общеобразовательных учреждений в условиях их видового
многообразия;
- выработка рекомендаций по совершенствованию правового
регулирования образовательного процесса на основе программ общего
образования и деятельности общеобразовательных учреждений;
Названные цели влекут необходимость решения следующих задач:
- определение правовой природы общего образования, его особенностей
как объекта конституционно-правового регулирования;
- выявление особенностей правового регулирования общего образования,
т установление правового статуса общеобразовательных учреждений;
- исследование особенностей правового регулирования отдельных видов
общеобразовательных учреждений, формирование и обоснование
классификации общеобразовательных учреждений;
определение правовой основы оценки общеобразовательных
учреждений; создание юридических гарантий прав субъектов общего
ж образования;
-формирование предложений по совершенствованию законодательства в сфере образования.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в связи с предоставлением, обеспечением общего образования в Российской
Федерации, реализацией общеобразовательных программ и деятельностью
^ общеобразовательных учреждений.
Предмет исследования составляют конституционные и иные правовые нормы, определяющие положение общего образования и общеобразовательных учреждений в системе образования Российской Федерации, особенности их правового регулирования.
Теоретической и методической основой диссертации послужил системный подход к исследованию проблем правового регулирования общественных отношений в области общего образования.
Автор для анализа применил также логический, сравнительно-правовой,
^ формально-юридический, конкретно-социологический, статистический методы.
В диссертации использованы эмпирические данные деятельности общеобразовательных организаций в 1993 - 2002 г.г., а также личный многолетний опыт работы автора в органах государственного управления
общим образованием, участия в законодательной работе по подготовке законов, а также иных нормативных правовых актов в области образования.
Научная новизна. Настоящее исследование — одно из первых, в котором на системной основе рассматривается социальный феномен общего образования с конституционно-правовых позиций в условиях реформирования общественных отношений в современной России.
В диссертации выявлено и обосновано с правовых позиций
^ основополагающее место общего образования в системе образования
Российской Федерации, выделен и охарактеризован круг основных прав и свобод личности в сфере общего образования, закрепленных Конституцией Российской Федерации, что позволило определить основные черты правового регулирования отношений в области общего образования, в центре которого лежат понятия "образовательный уровень" и "образовательная программа".
* Выявлены и проанализированы конституционно-правовой статус
общеобразовательного учреждения как субъекта образовательных публично-правовых отношений, его правовые признаки и особенности, в результате чего предложены критерии выделения общеобразовательного учреждения как определенного типа образовательного учреждения. Сформулированы, научно обоснованы и проанализированы правовые основания формирования видовой
^ классификации общеобразовательных учреждений, обусловливающей
реализацию прав и свобод граждан в образовании и особенности правового регулирования отдельных видов общеобразовательных учреждений, что позволило решить комплекс вопросов, связанных с оценкой деятельности общеобразовательных учреждений в процессе лицензирования, аттестации,
^ государственной аккредитации, а также с обеспечением правовых гарантий
субъектов образовательной деятельности.
На защиту выносятся следующие положения:
- необходимость обеспечения и защиты конституционного права граждан
в области общего образования, его фундаментальная, социальная, культурная,
педагогическая ценность для всей системы отечественного образования,
определенные возрастные особенности получения общего образования
обусловливают важность, целесообразность правового анализа
соответствующих правоотношений на основе педагогических понятий,
отношений, норм; выделена и охарактеризована взаимосвязь педагогической и
правовой категории "общее образование"; обосновывается тезис, что
выявленные характеристики правового регулирования общего образования
основываются на его педагогических особенностях; одной из главных
отличительных черт действующего законодательного регулирования общего
образования является применение публично-правовых методов в сочетании с
частно-правовыми элементами. Общее образование представляется и
характеризуется как отдельная обособленная область общественных
отношений, социальная, педагогическая ценность которых вызывает
необходимость их правового урегулирования;
- теоретико-правовой основой регулирования отношений в области
общего образования являются закрепленные в законодательстве об образовании
педагогические по своей природе категории образовательного уровня и
образовательной программы; реализация общеобразовательных программ
образовательными учреждениями в качестве субъектов права влечет
необходимость установления и анализа правового статуса
общеобразовательного учреждения как одного из типов образовательных
учреждений; показано, что именно уровень реализуемой образовательной
программы должен лежать в основе классификации образовательных
учреждений на основные типы, т.к. именно он определяет конституционно-
правовой статус образовательного учреждения;
- особые цели и характер образования и образовательной деятельности
позволяют выявить и обосновать публично-правовой статус образовательного
учреждения как субъекта педагогических правоотношений в отличие от его
гражданско-правового статуса, оформляющего имущественные интересы.
Выделенные в работе юридически значимые характеристики публично-
правового статуса общеобразовательного учреждения, в т.ч. закрепленные в
Законе Российской Федерации "Об образовании", дают возможность ввести и
научно обосновать понятие образовательно-правовой формы
общеобразовательных учреждений, определяемой, как и в целом их статус, типом и видом образовательного учреждения. Показано, что основания деления общеобразовательного учреждения, как отдельного типа, на виды отличаются от видовых классификаций иных типов образовательных учреждений;
правовая классификация образовательных учреждений на типы, а общеобразовательных - на виды, обусловливается юридически значимыми признаками, роль которых в данном случае играют, в первую очередь, такие педагогическо-правовые категории как "уровень образовательной программы", "содержание образовательной программы", а дифференциация последнего в зависимости от потребностей личности влечет деление общеобразовательных учреждений на виды — общеобразовательная школа, лицей, гимназия, т.п. Тем самым обосновывается, что тип образовательного учреждения должен определяться, прежде всего, уровнем реализуемых образовательных программ ("линейная" классификация), а вид общеобразовательного учреждения обособляется на основании педагогических норм (особенности реализации общеобразовательной программы) и определяется теми правами, свободами, которые предоставляются общеобразовательному учреждению в соответствии с Конституцией Российской Федерации;
видовая дифференциация общеобразовательных учреждений влечет особенности правового регулирования деятельности отдельных видов общеобразовательных учреждений в различных направлениях (управление, финансирование, материально-техническое оснащение, обеспечение педагогическими кадрами, т.п.), обусловливает закрепление конкретных прав, обязанностей участников образовательного процесса — от обучающихся до самого общеобразовательного учреждения;
- нормативное правовое оформление предложенной классификации
общеобразовательных учреждений, в т.ч. на основе действующего
законодательства об образовании, позволяет сформулировать требования к их
ф отдельным видам, заложить юридическую основу оценки
общеобразовательных учреждений в процессе лицензирования, аттестации, государственной аккредитации, повысить степень правовой защищенности обучающихся и иных субъектов образовательной деятельности.
Практическое значение. Выводы и рекомендации исследования могут
щ быть использованы органами государственной власти, в т.ч. исполнительной,
при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов,
регламентирующих правовое положение общеобразовательных учреждений; в
правоприменительной практике и управлении деятельностью
общеобразовательных учреждений.
Ряд выводов имеет особое значение для обучающихся, общеобразовательных учреждений, органов управления образованием при разработке и реализации положений, регулирующих предоставление общего образования , в т.ч. на платной основе.
Материалы исследования в целом и в отдельных частях могут быть положены в основу учебного курса " Правовое регулирование образовательной деятельности".
Апробация работы. Основные положения и результаты
диссертационного исследования нашли применение при подготовке проектов
Кодекса Российской Федерации об образовании и ряда иных законодательных
актов в области образования, других нормативных правовых актов
ц (постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных актов
Министерства образования Российской Федерации), в исследовательской деятельности Института управления образованием Российской академии образования, Московского городского педагогического университета.
11 Содержание отдельных разделов и диссертации в целом изложено на 3 международных конференциях в г.г.Брюсселе, Москве, на 3 национальных конференциях, семинарах в г. Москве, а также на совещаниях в Совете
ф Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на заседаниях
научного совета Института управления образованием Российской академии образования, юридического факультета Московского городского педагогического университета, кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
щ, Материалы диссертации опубликованы в 10 научных работах.
Структура исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на 7 параграфов, заключения, списка законодательных и иных нормативных правовых актов, использованной литературы.
#
*
Понятие и сущность основного общего образования, его место в системе образования Российской Федерации
Общее образование занимает центральное место в системе образования Российской Федерации, которое определяется его ролью педагогической, социальной, культурной, в конце концов, и экономической основы, фундамента как всего образования, так и общества в целом.
Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая это обстоятельство, закрепила в качестве одного из основных прав человека и гражданина не только само по себе право на образование (ч.1 ст.43 Конституции Российской Федерации), но и непосредственно право на общедоступность и бесплатность получения основного общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (ч.2 ст.43 Конституции Российской Федерации), а также установила обязательность основного общего образования (ч.4 ст.43 Конституции Российской Федерации). Провозгласив эти и иные права и свободы человека и гражданина, которые составляют конституционно-правовую основу формирования и развития общего образования в современной России, придав им значение и силу особых, конституционных принципов, Конституция Российской Федерации определила тем самым необходимость создания нормативной, устойчивой основы общественных отношений в сфере общего образования, правового механизма их реализации конституционных прав и свобод.
Общее образование как часть определенной, весьма важной сферы жизнедеятельности любого цивилизованного общества представляется в правовом аспекте, прежде всего, в виде множественности различных вариантов поведения ее участников, объединенных одной категорией - образованием. Различие поведенческих актов проявляется лишь в том, что одна социальная группа людей проявляет интерес в получении общего образования (обучающиеся и их законные представители), востребует его, другая группа предоставляет общее образование, третья - обеспечивает, четвертая - координирует, контролирует, защищает права, свободы, охраняемые законом интересы участников образовательной деятельности.
Правовое регулирование общественных отношений в любой сфере жизнедеятельности общества сводится к осуществлению с помощью специфических правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативного, нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. Видный российский ученый-правовед С.С.Алексеев подчеркивает, что от содержания и характера предмета правового регулирования, в качестве которого выступают разнообразные общественные отношения, объективно, по своей природе поддающиеся такому воздействию и в данных социально-политических условиях требующие такого воздействия, во многом зависят особенности содержания правового регулирования, структуры права. Специфику правового регулирования обуславливают и элементы общественных отношений — положение субъектов, особенности объектов и др.
Взаимосвязь и взаимообусловленность подлежащих правовому воздействию общественных отношений, составляющих собственно содержание функционирования общества и самого механизма правового регулирования, влекут исследование, прежде всего, структуры и содержания общественного поведения людей, их коллективов с целью дальнейшего подбора именно таких метода и средств правового регулирования, которые бы в наилучшей степени соответствовали потребностям общественного развития.
Обзор источников, посвященных вопросам правового регулирования отношений в сфере образования, показывает, что большинство из них фактически игнорируют такое предметно-концептуальное исследование «среды правового регулирования» (С.С.Алексеев).
В этой связи считаем оправданным и актуальным проведение первоначального анализа собственно общего образования, как комплекса разнородных общественных отношений, с позиций его места в структуре системы всего российского образования и роли в современном российском обществе и государстве.
Общепризнанным является положение, что общество, формируя социальный заказ, строит и соответствующую ему систему образования, как наиболее общую педагогическую систему.1 Эта система как комплекс институтов образования реализует функцию образования членов социума.
В литературе по теории образования и педагогики отмечается, что ведущей подсистемой (системообразующей) в системе образования выступает общеобразовательная школа, которая обеспечивает содержание воспитания и обучения и реализует одну или несколько образовательных программ. Основная школа формирует прочный фундамент общеобразовательной подготовки, необходимой гражданину для продолжения образования, его полноценного участия в жизни общества. Неоспоримо признается роль общего образования как обеспечивающего развитие личности человека, его склонностей, способности к социальному самоопределению, глубокому усвоению основ наук и формированию научного мировоззрения.1
Не случайно, Конституция Российской Федерации, юридически оформив названную социальную и личностную ценность общего образования в качестве одного из основных прав человека и гражданина, определила обязанностью государства признание этого права, его гарантирование и защиту (ст.2 Конституции Российской Федерации).
Национальное законодательство как основа основного общего образования
Конституционные положения составляют фундаментальную основу правового регулирования общественных отношений в области образования, в т.ч. общего, поскольку определяют цели, принципы, смысл функционирования этой сферы жизнедеятельности общества и правовых воздействий на поведение ее субъектов. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и иные нормативные правовые акты, которые принимаются в Российской Федерации, не должны ей противоречить.
В этой связи следует обратиться к одной из основных классификаций прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с которой они подлежат делению на конституционные или основные, т.е. установленные Конституцией Российской Федерации, и на права и свободы, предусмотренные действующим законодательством. Общее образование имеет свой предмет правового регулирования -комплекс общественных отношений. Однако эта совокупность общественных отношений не является однородной по своему содержанию. Как в целом в системе образования, так и в ее подсистеме - общем образовании, формируются и осуществляются различные по своей правовой природе общественные отношения, регулируемые различными отраслями права - конституционным, административным, гражданским, трудовым, финансовым, семейным и др. Тем самым, можно говорить о комплексном характере правоотношений в области образования. Вместе с тем ядро образования, как системы общественных отношений, формирующихся в связи с обучением и (или) воспитанием, прежде всего, между педагогом и обучающимся, а также между обучающимся и образовательным учреждением, составляют педагогические отношения. Педагогические отношения возникают, проявляются, осуществляются во всех видах, формах, на всех уровнях образования (в дошкольном, основном общем, среднем (полном), начальном, среднем, высшем, послевузовском профессиональном образовании, дополнительном образовании.
В то же время Закон об образовании, а вслед за ним и отдельные авторы, в частности В.М.Сырых, относят к объекту образовательных (педагогических) отношений не любые знания, навыки и умения, приобретенные в процессе обучения, а только такие, уровень которых соответствует государственному образовательному стандарту, что подтверждается итоговой аттестацией обучающихся и удостоверяется соответствующим документом. Здесь В.М.Сырых, на наш взгляд, противоречит самому себе, включая, с одной стороны, в образовательные отношения те, которые связаны с дошкольным и дополнительным образованием, а, с другой стороны, фактически исключает их, т.к. по общему правилу, вытекающему из Закона об образовании, лишь по отдельным дополнительным образовательным программам могут вводиться государственные образовательные стандарты, а для дополнительного образования не предусматривается итоговая аттестация. Следует обратить внимание, что такое понимание образовательных отношений вытекает из самого определения образования, закрепленного в преамбуле Закона об образовании, где под образованием понимается, во-первых, целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (цензов), а, во-вторых,под получением обучающимся образования понимается фактически результат этого процесса, т.е. достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, который удостоверяется соответствующим документом. В соответствии с Законом об образовании (п.5 ст. 27) в Российской Федерации устанавливаются следующие образовательные уровни (цензы): основное общее образование, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование.
Тем самым Закон об образовании, во-первых, представляет понятие образования дуалистично - как процесс и как результат и, во-вторых, формально относит к области образования только то, что связано с получением названных образовательных цензов и тем самым исключает из правового регулирования дошкольное и дополнительное образование и возникающие в связи с ними общественные отношения. Однако, фактически законодатель проявляет непоследовательность, включая в систему российского образования, представляющую собой в т.ч. как совокупность преемственных образовательных программ (ст.8 Закона об образовании) дошкольные и дополнительные (общеобразовательные и профессиональные) (п.1 ст.9 Закона об образовании) программы. Далее, в ст.26 Закона об образовании определяются цели, определяется содержание дополнительных образовательных программ и дополнительных образовательных услуг. В ст. 18 Закона об образовании, названной «Дошкольное образование», регулируются отношения, возникающие в связи с реализацией образовательной программы данного вида. Таким образом, и дополнительное образование, требования к которому могут и не оформляться государственными образовательными стандартами, и дошкольное образование, аттестация для которого не предусмотрена, являются полноценными объектами правового воздействия. В этом смысле уже в принципиальном определении самого понятия главного объекта правового воздействия - образования - Закон об образовании обнаруживает противоречие. Более того, аналогичное определение сохранено в проекте Кодекса Российской Федерации об образовании.1 По нашему мнению, необходимо включить в предмет правового регулирования законодательством об образовании все те общественные отношения, которые формируются и реализуются в процессе организованного, устойчивого, целенаправленного, систематического процесса взаимодействия, предназначенного для удовлетворения образовательных потребностей (см. Международная стандартная классификация образования ЮНЕСКО). Другими словами, Закон об образовании, вновь создаваемый кодекс Российской Федерации об образовании должны включать определение образования, включающее в себя и дошкольное и дополнительное образование.
Конституционно-правовой статус общеобразовательного учреждения
Общеобразовательные учреждения выступают центральным субъектом сферы общего образования, т.к. именно они, в силу своей педагогической природы, правового положения осуществляют организацию, реализацию, обеспечение программ общего образования, т.е. образовательную деятельность, образовательный процесс в общем образовании.
Придание общеобразовательным учреждениям и юридическое закрепление определенного правового статуса, прежде всего в связи с их основной, целевой деятельностью - предоставлением общего образования, оказывает решающее влияние и на формирование, обеспечение, реализацию прав, свобод иных участников образовательной деятельности в области общего образования. На самом деле, права, свободы обучающихся, педагогических работников в сфере общего образования, закрепленные Конституцией Российской Федерации, законодательством об образовании могут получить реальное практическое наполнение и будут приведены в действие лишь в условиях надлежаще организованного на должной правовой основе, функционирования общеобразовательных учреждений.
Именно поэтому особую важность представляет исследование статуса общеобразовательных учреждений, определяемого прежде всего публичным правом условиях сложившейся дифференциации общего образования и многообразия типов и видов образовательных учреждений в современном российском образовании.
В юридической литературе, не сложилось формального определения понятия «правовое положение организации», хотя этот термин является одним из основополагающих в теории права и достаточно широко используется в юридической теории и практике.1 В правовой доктрине используется категория правового статуса личности, которая развивается как законодательно установленные и взятые в единстве ее права, свободы и обязанности.2 Правовой статус отождествляется с правовым положением субъекта права и под ним понимается его место в юридическом общении. Понятие правового положения субъекта общественных отношений тесно связано с категорией правосубъектности и определяется ею. С.С.Алексеев отмечает, что применение понятия правового статуса лица предполагает обладание им и правосубъектностью и определенным кругом основных прав, определяющих его правовое положение в обществе или в данной области общественной жизни.4 При этом различается правосубъектность лиц в области публичного права и в области частного права. Правосубъектность лица в публичном праве связывается с установлением юридической субординации и подчиненности, что означает определение компетенции государственных органов и должностных лиц, с одной стороны, и пассивную правосубъектность подчиненных и подотчетных лиц, их обязанностей и ответственности, вытекающих из актов органов государственной власти и должностных лиц - с другой.5 В целом правовое положение организации означает ее взятые в целостной совокупности права, свободы, обязанности, формально определенные и юридически гарантированные государством в форме правовых норм.
Правовой статус (положение) организации отличается от правового статуса личности тем, что последний может иметь общий характер, т.е. распространяться на всех граждан страны, и специальный - применительно к различным категориям населения. Что касается организаций, то их правовое положение определяется, во-первых, отдельно для субъектов публично- правовых отношений и лиц, участвующих в частно-правовых отношениях, и, во-вторых, в соответствии со специальными нормами законов.
Правовое положение организаций в общем случае определяется их социальной ролью, предназначением, функциями, внутренней организацией, формами собственности и т.п., и собственно их типовое многообразие в правовом аспекте обусловлено также названными и иными основаниями. Так, можно говорить о конституционно-правовом, административно-правовом, гражданско-правовом и т.п. статусе организации, Соответственно выделим и два принципиально отличающихся статуса организации - публично-правовой и частно-правовой.
Под публично-правовым статусом организации понимается положение в системе публично-правового регулирования деятельности, направленной, прежде всего, на удовлетворение интересов государства, т.е. публичных интересов.
Частно-правовой статус организации означает, в первую очередь, ее правовое положение в отношении юридически равных, имущественно обособленных субъектов, обладающих автономией воли, т.е. свободой волеизъявления, в реализации своих прав, когда эти отношения преимущественно ориентированы на удовлетворение личных, частных, корпоративных интересов. В этой связи нельзя согласиться с мнением, что статус организации (без уточнения — какой статус) относится к предмету регулирования гражданским законодательством.1
Следует отметить, что любая организация, как юридическое лицо, обладая различной правосубъектностью, т.е. способностью быть субъектом одновременно различных отраслей права и правовых образований, может одновременно иметь и публично-правовой и частно-правовой статус. В первом случае это связано с осуществлением организацией деятельности, направленной на реализацию, достижение публичных целей, в т.ч. на охрану, защиту интересов государства. В этом смысле образовательная деятельность образовательного учреждения, как показано ранее, носит прежде всего публичный характер, т.к. выигрыш от нее или отрицательные последствия будет нести государство, интересы общества оформляющее и охраняющее, а также в целом все общество.
Особенности отдельных видов общеобразовательных учреждений и их отражение в российском законодательстве
Правовое положение общеобразовательных учреждений определяется многоуровневой системой нормативных правовых актов в основе которой находится Конституция Российской Федерации. Анализ законодательства Российской Федерации об образовании позволяет сделать вывод, что практическое значение для правового регулирования общеобразовательных учреждений имеют прежде всего нормы Закона об образовании, закладывающие правовую основу посредством установления типов образовательных учреждений, образовательных уровней, уровней образовательных программ, порядка создания и регламентации деятельности общеобразовательного учреждения, требований к его уставу, к организации образовательного процесса, к содержанию образования, к реализации общеобразовательных программ, а также закрепляющие компетенцию общеобразовательного учреждения в управлении.
Одновременно Закон об образовании (п.5 ст. 12) определяет роль типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемых Правительством Российской Федерации, которыми регулируется деятельность государственных и муниципальных образовательных, в т.ч. общеобразовательных, учреждений. Для негосударственных образовательных учреждений утверждаемые Правительством Российской Федерации положения являются примерными.
Типовое положение конкретизирует основные нормы Закона об образовании, регулирующие деятельность общеобразовательных учреждений. Так, в частности п.25 и п.27 Типового положения об общеобразовательном учреждении (далее - Типовое положение) регламентирует количество создаваемых классов, их наполняемость, в т.ч. с учетом особенностей сельской школы, а также при изучении отдельных предметов, норма п.42 регламентирует начало учебного года, нормативную продолжительность учебного года по ступеням общего образования; п.46 фактически закрепляет новую норму, отсутствующую в Законе об образовании и влияющую на права граждан. В соответствии с ней не проживающим на данной территории лицам может быть отказано в приеме в общеобразовательное учреждение по причине отсутствия свободных мест в учреждении. Таким образом, в Типовом положении интерпретировано правило абзаца второго п.1 ст. 16 Закона об образовании, в соответствии с которым учредитель устанавливает порядок приема в № государственные и муниципальные образовательные учреждения, обеспечивающий прием всех граждан, проживающих на данной территории и имеющих право на получение соответствующего образования. Следует отметить, что названная норма закона, в отличие от аналогичной нормы в Типовом положении, не ограничивает права граждан на обучение.
Содержание и расположение этой нормы, ограничивающей право гражданина, в Типовом положении, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации, а не в федеральном законе и нечеткое установление границ территории, в пределах которой находится общеобразовательное учреждение, вызывает серьезную критику. Дело в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.1 ст. 27 ) граждане России имеют право свободного передвижения и выбора места жительства, вследствие чего не должно предусматриваться ограничений на выбор места нахождения общеобразовательного учреждения. В случае необходимости введения законодателем ограничений этого права соответствующее конституционное положение обязывает, во-первых, закрепить рассматриваемую норму в Законе Российской Федерации "Об образовании", а, во-вторых, достаточно ясно установить цели, критерии ограничения этого права в сфере образования, в частности, к примеру, определить пределы территории, на которую распространяется компетенция конкретного общеобразовательного учреждения. Так, муниципальное образование, создавая общеобразовательное учреждение, вправе и обязано «закрепить» за ним определенную территорию, проживающие на которой граждане имеют право на первоочередное поступление в данное общеобразовательное учреждение.
В целом же можно сделать вывод, что, за исключением нескольких норм, названное Типовое положение фактически повторяет соответствующие положения Закона об образовании, относящиеся к общеобразовательному учреждению, не содержит правил, регулирующих правовое положение отдельных видов общеобразовательных учреждений. Причем правовое положение общеобразовательных учреждений, реализующих образовательные программы военной направленности, устанавливается отдельным Положением о суворовских военных, нахимовских военно-морских училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 №696. Во многом такая ситуация объясняется тем, что Закон об образовании прямо устанавливает компетенцию самого образовательного, в т.ч. общеобразовательного, учреждения в регулировании своей деятельности на основе устава.
Устав является основным и единственным учредительным документом образовательного учреждения, закрепляющим особенности его правового положения. Об этом свидетельствует и та роль, которую Закон об образовании определил уставу. Так, законодательно устанавливаются требования к уставу образовательного учреждения (п.1 ст. 13 Закона об образовании).
Устав разрабатывается гражданским (не военной направленности) общеобразовательным учреждением самостоятельно, а утверждается его учредителем (п.2 ст. 13 Закона об образовании).
