Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Президент как глава государства в системе органов государственной власти 16
1.1 Правовая природа президентской власти 16
1.2 Квалификационные требования, предъявляемые для занятия должности президента в странах СНГ 41
1.3 Легислатура главы государства 54
Глава 2. Основные элементы конституционно-правового статуса президента в странах СНГ 73
2.1 Функции и полномочия главы государства в странах СНГ 73
2.2 Конституционно-правовая природа и место актов президента в системе законодательства стран СНГ 153
2.3 Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности президента в странах СНГ 178
Заключение 202
Библиографический список 208
Приложение 236
- Правовая природа президентской власти
- Квалификационные требования, предъявляемые для занятия должности президента в странах СНГ
- Функции и полномочия главы государства в странах СНГ
- Конституционно-правовая природа и место актов президента в системе законодательства стран СНГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократические преобразования в странах СНГ в начале 90-х годов прошлого столетия основательно затронули государственные институты, существенно трансформировав систему органов государства. Наиболее важным изменением в государственном аппарате этих' стран стало учреждение в 1991 году института президента, хотя аналогичный институт с 1990 года существовал в СССР. Несмотря на многовековой опыт, накопленный развитыми странами мира в сфере организации и деятельности президентства, для государств-участников СНГ данный институт является достаточно новым. При этом следует учитывать, что, несмотря на относительную новизну, уже накоплен определенный опыт функционирования института президента в странах СНГ, дающий возможность для взвешенного анализа и корректировки норм законодательства и правоприменительной практики. Данный опыт требует научного осмысления предназначения института главы государства, обобщения и политико-юридической оценки, и, в силу этого, -специального исследования.
Правовая природа президентской власти
Демократические преобразования начала 1990-х годов оказали влияние на создание новой системы организации государственной власти в странах СНГ. Эта система основана на основных демократических принципах, в числе которых: верховенство права, приоритет прав и свобод человека и гражданина, независимость суда, принцип разделения властей. Среди названных принципов одним из важнейших является принцип разделения властей.
Ш. Монтескье писал: «В государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная и власть судебная ... .Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных людей»1.
Приведенные положения Монтескье по-прежнему актуальны и нашли свое применение в практике государственного устройства стран СНГ.
В современной конституционно - правовой науке существуют разные подходы к пониманию принципа разделения властей2, его исследование осуществляется разными методами. А. А. Мишин различает два аспекта разделения властей: юридический и политический. Первый предполагает его формально-юридическое закрепление, второй - фактическое «разделение властей». Между ними нередко образуется разрыв, который нетрудно обнаружить в конституционном законодательстве многих государств .
Во всех демократических странах конституционной основой и конституционным принципом осуществления государственной власти признается принцип разделения властей. И если на более ранних этапах государственного строительства под разделением властей понималось расчленение государственной власти на три различные и самостоятельные власти, которые действовали изолированно друг от друга, то теперь под разделением властей обычно имеется ввиду разграничение функций -законодательства, управления и правосудия, которые осуществляются различными органами. Такое понимание четко просматривается и в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П Суд констатировал: разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие
Таким образом, единая государственная власть функционально делится на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную.
В. И. Радченко полагает, что институт Президента Российской Федерации ... «вышел» из конституционной модели принципа разделения властей в Российской Федерации, и осмысление «национальной» конституционной модели разделения властей в Российской Федерации позволит адекватно определить правовую природу института президента". Мы считаем, что данное суждение применимо ко всем странам СНГ.
По мнению В. Е. Чиркина, было бы правильно в условиях полупрезидентских, полупарламентарных республик, рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражно координационный характер. В данных ребпубликах глава государства играет руководящую роль по отношению к исполнительной власти, а также наделен отдельные элементы участия в законодательной и судебной власти, что проистекает из положения президента как главы государства. Обладая такими полномочиями, президент в полупрезидентской республике может стать доминирующей фигурой. Возникает четвертая ветвь государственной системы разделения властей1.
Складывающаяся разновидность особой президентской власти в странах СНГ имеет специфические черты: - Наличие тенденции к «демократическому вождизму» цезаристского типа". - Комплексный характер власти, то есть президенты в странах СНГ конституционно наделяются полномочиями других высших органов власти (не только исполнительной, но и законодательной и судебной).
- Наличие у президента особых контрольных полномочий (прежде всего в отношении органов исполнительной и законодательной власти), которые либо принадлежат ему по конституции, либо устанавливаются им фактически.
- Стремление встать над всеми другими ветвями власти, сосредоточив у себя функции и полномочия арбитра по отношению к ним, что уже предполагает самостоятельность и организационно-правовую независимость от Парламента, Правительства, высших судебных структур, политических партий (в большинстве случаев), а в итоге и от всего общества .
Квалификационные требования, предъявляемые для занятия должности президента в странах СНГ
В государствах с республиканской формой правления, в том числе и странах СНГ, где главой государства является избираемый президент, в отношении кандидата на пост президента установлены определенные нормы, квалификационные требования, которым он должен соответствовать.
Согласимся с мнением Н. А. Сахарова, что большинство их вполне оправданно и приемлемо для всех претендентов на президентский пост1. Такие ограничения диктуются сложностью и ответственностью задач, возложенных Конституцией на главу государства. Исходя из значимости и места в системе органов государственной власти главы государства, предъявляемые к кандидату в президенты требования традиционно закреплены в конституционно-правовых нормах.
Одним из таких требований, предъявляемых к лицу, претендующему на занятие поста президента, является наличие у него гражданства. По общему правилу права, свободы и обязанности личности, их объем и содержание находятся в прямой зависимости от правового статуса лица, в данном случае связаны со статусом гражданина.
Конституции стран СНГ разграничивают права и свободы на права и свободы человека и права и свободы гражданина Безусловно, правовой статус человека не тождественен правовому статусу гражданина, однако между ними наблюдается определенная связь.
На единство прав и свобод человека и гражданина указывал И.Е. Фарбер: «Именно государственное признание прав человека представляет собой форму их трансформации в права гражданина. Основные права и свобода гражданина - это юридическая форма прав человека, включенного в определенную социальную систему» . По мнению Б.С. Эбзеева - «права гражданина - форма опосредования прав человека, которые признаны государством и поставлены под его защиту»".
Ф.Ф. Кокошкин подчеркивал, что фактические основания различия между гражданами и остальным населением лежат в действительном или предполагаемом участии первых в той коллективной жизни народа, которая создает и поддерживает государство. Граждане участвуют в образовании и сохранении той общественной силы, на которую опирается государственная власть. Поэтому они являются не только отдельными от государства субъектами, вступающими в юридические отношения с ним, но и членами государства, составными элементами государственной личности. Граждане в собственном смысле входят в состав народа, остальные - только в состав населения государства3.
«Права граждан, - писал В.В. Сокольский, - распадаются на права частные и права политические. В древности иностранцы не имели ни тех, ни других прав. В современном государстве пользуются частными, но не пользуются политическими правами, ибо пользование сими последними предполагает полное слияние интересов данного лица с интересами данного государства, а такое слияние можно предположить только в подданных»1. Однако, существует и иная позиция по данному вопросу. Так, В. В. Вискулова высказала иное мнение по поводу принадлежности политических прав лицам, не обладающим статусом гражданина в условиях интернационализации: «Анализ российского и зарубежного законодательства по этому вопросу позволяет нам вьщелить три категории политических прав: политические права, предоставляемые всем иностранным гражданам; политические права, предоставляемые отдельным группам иностранных граждан; политические права, не предоставляемые иностранным гражданам. К первой категории можно отнести право на объединение, распространяемое законодательством болыпинства государств на «каждого» (ст. 30 Конституции РФ, ст. 36 Конституции Республики Беларусь), право обращений (ст. 40 Конституции Украины). Право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей можно одновременно отнести как ко второй, так и к третьей категории»".
Таким образом, реализация политических прав и свобод неразрывно связана с институтом гражданства, поскольку посредством данной группы прав воля народа трансформируется в волю государства.
По мнению Б. -С. Эбзеева «гражданство - это связующее звено между свободой личности и народным суверенитетом. Личность, реализуя свои гражданские права и обязанности, тем самым участвует в реализации народного суверенитета, ассоциированным носителем которого она является» .
В государственно-правовой литературе сложилось известное понимание гражданства как научной категории, определяемой либо через понятие правовой (политико-юридической) принадлежности к государству, либо связи лица с государством.
Функции и полномочия главы государства в странах СНГ
Одним из наиболее важных элементов конституционно-правового статуса государственного органа, в том числе и главы государства, являются его функции, которые определяют его предназначение в государственном механизме.
Как отмечает А.Б. Венгеров, правильное теоретическое решение вопроса 0 взаимосвязи функций государства и структур, обеспечивающих их выполнение, имеет существенное практическое значение, «поскольку государственный орган необходимо создавать под ту или иную функцию, а не наоборот - создавать орган, а потом находить ему занятие, функцию».1
Функции государства, по мнению Н. И Матузова и А. В. Малько - это основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение".
По мнению А.А. Мишина и Б.А. Страшуна, функции государства одновременно выступают как способы разрешения тех или иных общественных проблем и как направления деятельности государственных органов и учреждений3.
Существует множество точек зрения ученых стран СНГ по вопросу функций государства, их определения и системы . В то же время понятие функций государственных органов не тождественно понятию конкретных действий этих органов. По мнению А.И. Лукьянова, «функции органов государственной власти дают предметно-политическую характеристику их деятельности и представляют собой основные стороны их социально-политического назначения, главные направления работы»
Реализация функций и задач государства в функциях и задачах органов государственного власти осуществляется по линии их конкретизации. При этом учитывается место конкретного органа в государственном механизме, возложенные на орган задачи, специфика и потребности той сферы общественной жизни, на которую он воздействует. Президенту же, исходя из этого, свойственны особые функции. Так Л.А. Окуньков пишет: «...из действующей Конституции вытекает, что над этими властями исполнительной, законодательной и судебной - есть координатор: президентская власть, которая соединяет деятельность всех этих властей»".
«По сути дела, здесь заложена концепция президента как носителя наивысшей легитимности (законности) власти в государстве, политического лидера, гида нации, ведущего ее за собой, арбитра и верховного координатора по отношению к парламенту, правительству и всем органам власти и управления субъектов федерации» . Данная формула оказала значительное влияние на содержание аналогичных конституционных формулировок существа президентской власти почти во всех странах СНГ. Президент гарант конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства (ст. 7 Конституции Азербайджана, ст. 49 Конституции Армении). В статье 69 Конституции Грузии установлено, что президент «обеспечивает единство и целостность страны». Согласно ст. 79 Конституции Беларуси, кроме этого, он «гарант экономической и политической стабильности». В Казахстане Президент Республики еще и «символ и гарант единства народа» (п. 2 ст. 40), впрочем как и в Азербайджане, где он такое единство воплощает, обеспечивая «преемственность Азербайджанской государственности» (п. 2 ст. 8). Похожие формулировки содержатся и в ст. 42 Конституции Кыргызской Республики, ст. Конституции Молдовы (здесь формулировки более умеренны), ст. 54 Конституции Туркменистана, пп. 1-3 ст. 93 Конституции Узбекистана, ст. 102 Конституции Украины. По Конституции Таджикистана Президент, кроме перечисленного выше, является гарантом «преемственности и долговечности государства» (ст. 64).
Конституционные функции государства и конституционные функции президента находятся в соотношении «целого» и «части». Указанное соотношение, в свою очередь, имеет существенные особенности, которые диктуются политико-правовыми основами института президента - «главы государства».
Согласимся с М.Т. Баймахановым, который предлагает следующую логическую последовательность «категорий, характеризующих государство, с учетом реалий жизни: сущность государства; долговременные или преходящие задачи; задачи, решаемые им на данном этапе; функции государства».1 Применительно к государственным органам, в частности к президенту, выявленную «логическую последовательность» целесообразно продолжить таким образом: вытекающие из задач и функций государства задачи и функции конкретного государственного органа, определяемые его конституционным статусом; компетенция (права, обязанности и предметы ведения) государственного органа, реализуемая в установленных организационно-правовых формах; увязанная с функциями и компетенцией ответственность государственного органа.
Конституционно-правовая природа и место актов президента в системе законодательства стран СНГ
Для реализации конституционных полномочий глава государства издает акты. Объем полномочия президента издавать акты и условия его осуществления во многом зависят от типа политического режима.
При тоталитарных и авторитарных режимах президенты наделены самыми широкими полномочиями в издании указов, заменяющих собой законы. В условиях демократических режимов и осуществления принципа, разделения властей президенты также наделяются правом издавать указы, постановления и принимать другие решения в пределах своих полномочий: По мнению Н. А. Сахарова акты главы государства при демократическом режиме «во-первых, имеют не.силу закона, а являются подзаконными по своему статусу. Во-вторых, сфера действия президентских актов, носит ограниченный характер, и они отнюдь не подменяют собой, законодательство; а тем более конституционные нормы»1. Однако анализ Конституций стран СНГ позволяет сделать вывод, что во многих странах СНГ нормативные акты главы государства принимаются по широкому кругу вопросов, в том числе и по таким, которые формально-юридически, принадлежат компетенции высшего представительного и законодательного органа. Поэтому на практике и предметно и содержательно некоторые акты главы государства в странах СНГ имеют фактическую силу закона- и-принимаются по вопросам, не отнесенным Конституциями к компетенции главы государства.
Место актов президента в системе законодательства зависит также от формы правления того или иного государства, применительно к странам СНГ - от типа республики.
Для президентских республик характерна широкая возможность главы государства своими актами регулировать общественные отношения:
В полупрезидентских республиках глава государства также обладает правом издавать указы, но почти все они носят подзаконный административный характер. Кроме того, часто президентские указы могут вступить в силу только при наличии второй подписи премьер-министра или того министра, в ведении которого находится сфера применения указа. В парламентарных республиках возможность президента влиять на законодательный процесс посредством указов сведена к минимуму, его право на издание подобных указов, носит формальный и ограниченный характер.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения (ст. 90 Конституции. России), которые обязательны на всей территории государства и не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
Следует отметить, что издаваемые президентом акты не всегда именуются указами. Позволим себе не согласится с мнением С В. Полениной; что «наименование, которое присваивают своим нормативно-правовым, актам каждый из органов государства, играет, безусловно, важную роль для-определения характера принимаемого решения, однако его выбор носит скорее характер субъективного усмотрения законодателя, чем объективно обусловленной необходимости»1. Дальнейшее исследование покажет, что в странах СНГ акты главы государства, имеющие различное наименования отличаются и разной юридической силой; то есть различное наименование актов является объективно обусловленной необходимостью.
В странах СНГ глава государства издает: в Беларуси - декреты, указы и распоряжения (ст. 85 Конституции Беларуси), в Узбекистане и Туркменистане -указы, постановления и распоряжения (ст. 94 Конституции Узбекистана, ст. 56 Конституции Туркменистана), в Украине, Кыргызстане, Грузии, Азербайджане, Таджикистана и Армении - указы и распоряжения (ст. 106 Конституции
Украины, п. 1 ст. 47 Конституции Кыргызстана, ст. 73 Конституции Грузии, ст. 113 Конституции Азербайджана, ст. 70 Конституции Таджикистана, ст. 56 Конституции Армении) в Казахстане - законы, указы, имеющие силу закона, указы и распоряжения, (ст. 43 Конституции Казахстана). В Молдове единственным видом актов президента являются указы (ст. 94 Конституции Молдовы).
Таким образом, среди актов президента в странах СНГ можно выделить следующие виды: 1) указы, имеющие силу закона; 2) декреты; 3) указы; 4) постановления; 5) распоряжения.
Проанализируем такие специфические акты главы государства в некоторых странах СНГ как законы, декреты и указы, имеющие силу закона. Так, в Белоруссии и Грузии президенты кроме традиционных указов и распоряжений, имеющие общеобязательную силу на всей территории издает декреты, имеющие силу закона.
