Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Формирование института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ) 14
1.1. Конституционно-правовые основы учреждения института омбудсмана в странах СНГ 14
1.2. Особенности законодательного регламентирования организации и деятельности института омбудсмана в странах СНГ 49
ГЛАВА 2. Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах СНГ 82
2.1. Восстановление нарушенных прав граждан 82
2.2. Совершенствование законодательства о правах человека и гражданина, правовое просвещение, международное и внутригосударственное сотрудничество 117
Заключение 153
Библиография 162
- Конституционно-правовые основы учреждения института омбудсмана в странах СНГ
- Особенности законодательного регламентирования организации и деятельности института омбудсмана в странах СНГ
- Восстановление нарушенных прав граждан
- Совершенствование законодательства о правах человека и гражданина, правовое просвещение, международное и внутригосударственное сотрудничество
Введение к работе
Сегодня Россия в сложных условиях политической, экономической и социальной напряженности ищет пути формирования эффективной системы защиты прав человека как фундаментального элемента правового государства, в связи с чем многие вопросы, ранее не считавшиеся актуальными, приобретают статус глобальных. Политика современных реформ в России направлена на поиск дальнейшего пути правового реформирования. Недостаточно провозгласить права, закрепив их законодательно, чтобы тем самым обеспечить гражданам государства достойный уровень жизни, приближенный по показателям к мировым стандартам. Для этого необходимо добиться неукоснительного исполнения законов всеми членами общества. Только при таком подходе к основным правам и свободам, осознании того, что они являются универсальной и наднациональной ценностью, возможно существование правового государства.
Построение стабильно действующей системы правообеспечения в новых независимых государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, осложняется существовавшими долгое время антилиберальными традициями. Государственную политику Советского Союза характеризовали сильная авторитарная власть и подчиненность, а «либерализм» долгое время хранился «за семью печатями». Распад СССР не мог автоматически ликвидировать подобные тенденции. Этим объясняется необходимость понимания новыми независимыми государствами, начинающими заново выстраивать систему правообеспечения на «постсоветском» пространстве, универсальности прав и свобод, с тем, чтобы инкорпорироваться в мировую систему, адаптироваться к международным стандартам. В то же время, происходящие в мире интеграционные процессы показывают, что конкретный внутригосударственный механизм имплемен-тации международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека невозможен без согласованной работы всех политических институтов в государстве и создания новых механизмов защиты прав и свобод личности. Одним из таких институтов, имеющим двухвековую историю функционирования в зару-
бежных государствах, является институт Уполномоченного по правам человека (универсальное название - «омбудсман»). Введение и закрепление на законодательном уровне института омбудсмана в новых независимых государствах приобретает все большую актуальность и значимость, ибо его содержание и деятельность ставят на новый уровень отношения между государством и гражданином, приспосабливают национальное законодательство к международным требованиям. Являясь независимым посредником между гражданами и органами государственной власти, занимаясь рассмотрением жалоб и обращений, омбудсман принимает в рамках своей компетенции меры по восстановлению нарушенных прав, способствует укреплению авторитета государственной власти.
Период практического функционирования омбудсманов стран СНГ' на начало 2004 года не превышает восьми лет, несмотря на то, что первые серьезные шаги по учреждению нового правозащитного института были сделаны в России еще в 1991 году.1 Впервые специальный закон об омбудсмане был принят в Грузии 16 мая 1996 года, затем в Российской Федерации 25 декабря 1996 года2, в Узбекистане - 24 апреля 1997 года, Молдове - 17 октября 1997 года, Украине - 23 декабря 1997 года, Азербайджане - 28 декабря 2001 года, Кыргызстане - 31 июля 2002 года. 19 сентября 2002 года президент Казахстана подписал Указ «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека». Принятие специальных законов об омбудсманах в государствах СНГ происходило в условиях коренной перестройки правовых систем этих государств и не имело примеров практической адаптации нового демократическою института на постсоветской правовой почве.
Учреждая институт омбудсмана, страны СНГ стремились перенять международный опыт его функционирования, сохранив сложившиеся внутринациональные и культурные традиции.
Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года закрепила новое для российской правовой системы должностное лицо, заложила основные принципы его деятельности, очертила функции и порядок их осуществления, создав тем самым правовую основу для дальнейших работ по его конституционной регламентации. // См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - №52. - Ст.1865.
2 25 декабря 1996 г. -принятГД ФС РФ, 12 февраля 1997 г. - одобрен СФ ФС РФ, 4 марта 1997 г. - официально опубликован и вступил в силу.
Отсутствие комплексного анализа международной деятельности ом-будсмана приводило к выработке собственного видения этого института, что на практике выявило неверность многих норм действующих законов.
Таким образом, сегодня назрела социальная необходимость подведения первых итогов применения международного опыта в вопросах правовой регламентации института омбудсмана в национальном законодательстве новых независимых государств. По мнению автора, актуальность исследования заключается в необходимости выработки системного подхода к правовому регулированию деятельности омбудсмана в Содружестве Независимых Государств.
Изучение международного и внутригосударственного механизма защиты прав человека, с учетом роли и значения отдельного демократического института защиты прав граждан - института омбудсмана в СНГ представляет одно из малоизученных направлений в отечественной юридической науке. До последнего времени этот институт исследовался, главным образом, в рамках изучения зарубежного конституционного и административного права. Объясняется это сравнительно небольшим периодом деятельности омбудсманов стран СНГ. Принятые в период 1996-97 гг. специальные законы вызвали интерес не только у исследователей-правоведов, но и у широкого круга политиков, общественных деятелей, журналистов, неправительственных правозащитных организаций. На сегодняшний день аккумулированы в достаточном объеме результаты практической деятельности омбудсманов СНГ (отчеты и доклады), научные и методические разработки, сделанные как самими омбудсманами, так и учеными-исследователями, что позволяет провести комплексный анализ на практическом материале.
Исходя из вышеизложенного, избранная тема диссертационного исследования представляет как теоретический, так и практический интерес.
В России в разное время вопросами прав человека занимались такие известные ученые-философы как А.Н. Радищев, П.И. Пестель, В.Г. Белинский, А.И Герцен, Б.Н. Чичерин. Идеи свободы, равенства и прав людей получили
6 глубокую разработку в творчестве русских философов B.C. Соловьёва3 и Н.А. Бердяева4. Защита естественно-правовых идей свободы и прав личности занимает центральное место в творчестве П.И. Новгородцева5. Г.В. Плехановым были сформулированы политические программные требования демократической конституции, обеспечения неприкосновенности личности и жилища граждан, неограниченной свободы слова, печати, собраний и ассоциаций, полного равноправия всех граждан независимо от религии и племенного происхождения6. Понимание прав и свобод трудящихся В.И. Лениным носило ярко выра-женный классовый характер. Наиболее значимой и влиятельной фигурой в диссиденстве был А.Д. Сахаров (1921 - 1989 гг.), внесший неоценимый вклад в развитие российского правозащитного движения.
Признавая вклад этих ученых в развитие политико-правовой мысли в России 18-19 вв., необходимо констатировать, что вопросы об учреждении независимого посредника в России в этот исторический период еще не затрагивались и приобрели свою актуальность лишь в последнее десятилетие двадцатого века.
Информация об истории возникновения, а также систематизированные научные представления о правовом статусе, компетенции, организации работы, основных направлениях деятельности, перспективах развития нового для России института Уполномоченного по правам человека содержатся в публикациях таких современных авторов, как А.С.Автономов, В.В.Бойцова, Р.Г.Вагизов, В.А.Карташкин, О.О.Миронов, А.Ю.Сунгуров, А.В.Шилов, Н.Ю.Хаманева и
3 См.: Соловьёв B.C. Нравственность и право // Власть и право. Из истории русской правовой мысли. Л., 1990.
С. 97, 98.
4 См.: Бердяев H.A. О рабстве и свободе человека. Опыт персоналистической философии // Бердяев Н.А. Царст
во Духа и царство Кесаря. М., 1995. С. 5,307.
5 См.: НовгородцевП.И. Лекции по истории философии права. Учения нового времени. XVI - XIX вв. 3-е иіл.
М„ 1914.
6 См.: Второй проект Программы русских социал-демократов. В кн.: Г.В. Плеханов, Соч., Т.Н. М., 1922
7 См.: Ленин В.И. О государстве. Поли. собр. соч. Т.39.
других авторов,8 а также нашли отражение в современной учебной, учебно-методической и справочной литературе по юриспруденции.9
С каждым годом растет количество диссертаций, монографий, посвященных институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Среди них можно назвать диссертационные труды В.В. Бойцовой, С.А. Князькина, АХ. Майорова, О.А. Шеенкова и других10.
На русском языке изданы работы омбудсманов некоторых европейских стран, в частности бывшего Защитника народа Испании А.Хиль-Роблеса, и первого омбудсмана Республики Польша (представителя по правам граждан) Е.Лентовски.11
Однако до сих пор российскими учеными-исследователями не уделялось отдельное внимание вопросам формирования института омбудсмана в государствах СНГ, не проводилось его специальное комплексное исследование.
Целью настоящего исследования является изучение опыта стран Содружества Независимых Государств по учреждению национального института омбудсмана и его практической деятельности.
В диссертационном исследовании поставлены задачи:
проанализировать исторические предпосылки учреждения института омбудсмана в странах СНГ;
8 См., например: Бойцова В.В. Формирование института омбудсмена в России // Изд. Вузов. Правоведение. -
Спб., 1995. - № 5/6. - с. 67-80; Миронов О.О. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации:
становление нового института //Журнал российского права. - 1999. - № 1. - С. 5-12.
9 См., например: Теория и практика защиты прав человека / Под общ. ред. 0.0. Миронова, руководитель автор
ского коллектива д.ю.н., доцент Е.В. Середа. - М.: ИД «Юриспруденция», 2004. - 240 с.
10 См.: Бойцова В.В. Правовой статус омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского обще
ства: Автореф. дис. на соискание ученой степени доктора юридических наук. - Москва, 1995, 45 с; Майоров
А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за
рубежом: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Московский государст
венный институт международных отношений (Университет) МИД России. - M. 2002. - 29 с; Князькин С.А.
Институт Уполномоченного по правам человека в международном и внутригосударственном механизме защи
ты прав человека: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Казанский госу
дарственный университет им. В.И. Ленина. - 2000. - 23 с; Шеенков О.А. Становление конституционного ин
ститута Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Автореф. дне. на соискание уіеіюи
степени кандидата юридических наук / Российская академия наук. Институт государства и права. - 2001. - 29 с.
11 См., например: Хиль-Роблес Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана) /
пер. с исп. А.Казачкова. - М.: Ad. Marginem, 1997. - 335 с; Лентовская Е. Как начиналась работа Уполномо
ченного по гражданским делам: В 2 т. / Пер. с пол. Э. Орловского. Изд. 2-е, испр. - M., 1998. - 314 с.
s изучить особенности конституционно-правового закрепления института омбудсмана, а также его правого статуса в действующем национальном законодательстве стран СНГ;
раскрыть системность правого регулирования деятельности омбудсмана в странах СНГ;
провести контентанализ специальных законов об омбудсманах в странах СНГ: вьывить сходства и отличия правовых норм, наиболее прогрессивные демократические нормы, а также существующие пробелы;
дать оценку основным направлениям деятельности омбудсманов в странах СНГ;
выработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и практической деятельности омбудсманов стран СНГ.
Объектом исследования является институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств.
Предметом исследования является общее и особенное в вопросах учреждения и функционирования института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в Российской Федерации, Грузии, Молдове, Узбекистане и Украине, аккумулировавших опыт практической деятельности национальных омбудсманов.
Методологическая и теоретическая основа диссертации состоит в использовании системного, исторического и сравнительно-правового анализа, основанных на изучении теоретического материала, официальных нормативных правовых актов, публикаций по вопросам становления института омбудсмана в зарубежных государствах.
В ходе диссертационного исследования использовались такие общенаучные методы познания, как диалектический, системный, логический, социологический, а так же частнонаучные: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический, структурно-функциональный, технико-юридический и ДР-
В диссертационном исследовании применена своеобразная комплексная концепция логики научного познания права, предложенная Н.М. Коркуновым. Суть ее заключается в том, что наука заменяет непосредственное, более конкретное знание более абстрактным и более общим. Она изучает частности как материал обобщения, стремясь прийти к выводам, применяемым к целым группам сходных явлений.12
Следуя данной концепции, законы государств СНГ поделены на составные части по заранее заданным критериям (требования, предъявляемые к кандидатуре омбудсмана, порядок его выдвижения и избрания, освобождение от должности, гарантии, порядок деятельности омбудсмана, принимаемые ом-будсманом меры воздействия). Внутри каждой выделенной части, применяя методы логического, стилистического и структурного анализа, выделены общие правовые нормы, содержащиеся в каждом из анализируемых законов, затем правовые нормы, характерные для некоторых законов и особенные, закрепленные в одном из законов. Подобный метод позволил показать степень сходства анализируемых законов, их демократичность, т.е. объем имплементированных норм международного права. Также выявлены наиболее удачные решения законодательного регламентирования деятельности омбудсмана и существующие недостатки, пробелы в законах.
При написании настоящей работы использовались накопленные в этой области знания, воплощенные, прежде всего, в законах, принципах и категориях науки международного права во всем ее понятийном и познавательном арсенале.
Нормативную основу исследования составляют тексты нормативных правовых актов Российской Федерации, Грузии, Молдовы, Узбекистана и Украины, принятые в период с 1991 по 2003 годы и регламентирующие деятельность национального правозащитного института - омбудсмана. При написании диссертации использовались материалы научных, научно-практических, меж-
См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1894. С.19.
дународных, всероссийских и региональных конференций, семинаров и «круглых столов» по данной проблематике.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Народного Защитника Грузии, Парламентских адвокатов Молдовы, Уполномоченного Олий Мажлиса Узбекистана по правам человека, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, а также их специальные доклады, материалы выступления по вопросам соблюдения прав и свобод человека в национальной прессе, на международных семинарах, «круглых стола» и т.д.
Нам представляется, что новизна полученных результатов состоит в следующем:
предложена авторская характеристика системы источников правового регулирования деятельности омбудсманов в странах СНГ;
выявлены особенности конституционно-правового регулирования института омбудсмана в странах СНГ;
разработана структурная характеристика специальных законов об ом-будсманах стран СНГ;
проведенный в диссертационном исследовании сравнительный анализ специальных законов об омбудсманах выявил особенности правового статуса омбудсмана, гарантий деятельности, порядка его назначения и освобождения от должности, а также процессуальные особенности и возможные меры воздействия, принимаемых омбудсманами стран СНГ для восстановления нарушенных прав граждан;
предложено рекомендации по совершенствованию законодательства и внесению изменений и дополнений в специальные законы об омбудсманах Российской Федерации, Грузии, Молдовы, Узбекистана, Украины;
сформулированы рекомендации повышения эффективности практической деятельности Уполномоченных по правам человека (омбудсманов), основанные на анализе их ежегодных и специальных докладов (отчетов).
Основные положения, выносимые на защиту:
Унифицированное правовое регулирование вопросов сотрудничества стран СНГ, корреспондирующееся с общепризнанными нормами и принципами международного права, играет важную роль в решении актуальных проблем защиты прав человека. В процессе имплементации норм международного права в области прав человека, установлении действенного сотрудничества, эффективной защиты прав граждан стран СНГ позитивное влияние оказывает институт Уполномоченного по правам человека (омбудсман).
В настоящее время Содружество еще не структурировано полностью. Решению проблем координации институтов может способствовать создание Ассоциации омбудсманов и представителей иных правозащитных ведомств стран СНГ- совместного консультативного органа по правам человека.
В странах СНГ сформирована база правовых актов, регламентирующих деятельность омбудсманов. Принципиально важным является первоначальное закрепление института омбудсмана в конституциях государств.
Наделение омбудсманов стран СНГ правом законодательной инициативы, правом запроса в Конституционный Суд о соответствии конституции нормативных правовых актов будет способствовать приведению национального законодательства в соответствие с международными стандартами в области прав человека. По мнению автора также целесообразно установить дополнительные правовые гарантии деятельности омбудсманов: невозможность обжаловать решение омбудсмана в государственных и негосударственных органах, продление полномочий на период чрезвычайного или военного положения, формой финансовой отчетности считать ежегодный доклад, обязанность органов и должностных лиц направлять в адрес омбудсманов письменные заключения на ежегодные доклады, безотлагательный прием высшими должностными лицами государства.
5. Федеративное устройство России обусловливает создание системы
представителей Уполномоченного по правам человека в федеральных округах,
что значительно ускорит процесс восстановления нарушенных прав граждан.
По мнению автора, теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы диссертационного исследования могут быть использованы законодателями, действующими омбудсманами стран СНГ, работниками их аппаратов. Они представляют интерес для участников правозащитного процесса, работников государственных учреждений, правоохранительных органов, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов, а также для всех тех, кто интересуется вопросами прав человека, деятельностью института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств.
Формами внедрения научных результатов диссертации являются предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, а также конкретные рекомендации по совершенствованию практической деятельности омбудсманов в государствах СНГ.
Апробация результатов диссертационного исследования. Практическая апробация результатов исследования выражена в научных статьях соискателя, посвященных исследуемой проблематике, выступлениях на международных, всероссийских и региональных конференциях-конкурсах, форумах, семинарах, «круглых столах». Материалы диссертации использованы при проведении диссертантом Республиканского конкурса среди школьников на лучшую исследовательскую работу по правам ребенка «Дети - за защиту материнства и детства» (Йошкар-Ола, май 2001 г.), а также Всероссийской видеоконференции-конкурса «Всероссийский детский правовой марафон» (Москва, 25 января 2003 г.); на юридическом факультете Марийского филиала Московского открытого социального университета.
Кроме того, соискатель участвовал во Всероссийском конкурсе среди студентов юридических вузов (факультетов) на лучшую работу по права человека, посвященного 5-летию принятия конвенции СНГ о правах и основных свободах человека и 50-летию принятия Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Санкт-Петербург, октябрь 2000 г., диплом R степени) и Международном конкурсе среди студентов юридических вузов (фа-
культетов) стран СНГ на лучшую работу по правам человека, посвященного 10-летию образования Содружества Независимых Государств (Санкт-Петербург, ноябрь 2001 г., диплом лауреата).
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает два параграфа, заключения и библиографии.
Конституционно-правовые основы учреждения института омбудсмана в странах СНГ
Политическая перестройка в Советском Союзе, начатая в 80-х годах прошлого века, и либерализация общественной жизни дали возможность выхода скрытым противоречиям, носящим национальный характер. С 1988 г. эти противоречия стали выливаться в кровавые межэтнические конфликты, число жертв которых постоянно росло (Азербайджан, Узбекистан и т.д.). Первыми о желании выйти из состава СССР заявили Прибалтийские республики. В январе 1990 г. это сделала Литва, провозгласив свою независимость.
12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР принимается Декларация о государственном суверенитете РСФСР13.
Попытки предотвращения процесса распада страны себя не оправдали. На референдуме по вопросу сохранения Советского Союза, состоявшемся в марте 1991 года, большинство граждан высказалось за сохранение федеративного социалистического государства. Для перераспределения властных полномочий между союзным и республиканскими центрами власти в июле 1991 года был подготовлен проект нового Союзного договора, объединяющий 9 союзных республик, но намеченное на 22 августа подписание договора не состоялось. Причиной тому стал созданный 19 августа 1991 года Государственный комитет по чрезвычайному положению в стране (ГКЧП). Комитет заявил о введении чрезвычайного положения в ряде районов СССР, о приостановке деятельности оппозиционных партий, запрете митингов и демонстраций, в Москву ввели войска, Президент СССР - М.С. Горбачев, находясь на даче в Крыму, фактически оказался под арестом. В этих условиях большую роль в организации противостояния ГКЧП сыграло российское руководство и Б.Н. Ельцин. 22 августа члены ГКЧП были арестованы, Президент СССР вернулся в Москву.14
Вместе с тем политические, экономические, культурные и иные связи, сложившиеся в период длительного пребывания народов этих стран в рамках единого союзного государства - СССР - настоятельно диктовали необходимость их сохранения. В то время, пока велась разработка нового договора об образовании Союза суверенных государств, на Украине состоялся референдум по вопросу образования независимого государства. 8 декабря 1991 г. лидеры России, Украины и Белоруссии объявили о создании Содружества Независимых Государств (СНГ) и о прекращении существования СССР. До конца декабря в результате свободного волеизъявления к договору присоединилось ещё 8 республик. 25 декабря 1991 г. ушел в отставку Президент СССР.
Важнейшей задачей Содружества государства-участники определили сотрудничество в области экономики, таможенного дела, охраны границ, в военно-политической и социально-гуманитарных сферах, а также в некоторых других областях государственной и общественной жизни. Становление государственности в странах Содружества предопределило то обстоятельство, что многие политико-правовые системы пришлось создавать практически заново.16 Особое значение для становления законодательства о правах человека, а частично и для практики его применения имело влияние Запада, всего мирового сообщества. Участие Советского Союза в разработке Всеобщей декларации прав человека, ратификация пактов о политических, гражданских, экономических и социальных правах, Хельсинского акта, переговорный процесс на высшем уровне с руководителями мирового масштаба - все это в совокупности представляло могучий стимул для разрушения авторитарной системы и перехода к новой системе ценностей, в центре которой стояли естественные и неотчуждаемые права человека.
Преобразования, обозначившиеся в общественной жизни стран СНГ после распада Союза ССР, вызвали необходимость совершенствования и дальнейшего развития конституционно-правового регулирования государственной и общественной жизни. Свидетельством этому является интенсификация процесса обновления конституционного законодательства, результатом которой явилось принятие в странах СНГ новых конституций: Азербайджанской Республики 12 ноября 1995 г.; Республики Армения 5 июля 1995 г.; Республики Беларусь 24 ноября 1996 г.; Грузии 24 августа 1995 г.; Республики Казахстан 30 августа 1995 г.; Кыргызской Республики 5 мая 1993 г. с изменениями 10 января 1995 г.; Республики Молдова 29 июля 1994 г.; Российской Федерации - 12 декабря 1993 г.; Таджикистана 6 ноября 1994 г., Туркменистана 18 мая 1992 г. с изменениями 27 декабря 1995 г.; Узбекистана 8 декабря 1992 г. с изменениями и дополнениями 28 декабря 1993 г., Украины 28 июня 1996 г.
Конституционное закрепление прав человека и гражданина, утверждение государственного суверенитета, становление рыночных отношений характеризуют основные направления конституционного развития стран СНГ. На основе конституций стран СНГ развертывается формирование их правовых систем.
Страны Содружества, заново начавшие выстраивать систему правообес-печения на «постсоветском» пространстве, постепенно пришли к пониманию универсальности прав и свобод, необходимости приведения национального законодательства в соответствие с международными стандартами. Об этом, в частности свидетельствует единогласное признание конституциями всех государств СНГ человека высшей ценностью, гарантом прав и свобод которого выступает государство. На него возлагается ответственность по обеспечению условий для свободного развития и самореализации личности. Государству предписывается защищать жизнь и здоровье, честь и достоинство, свободу, неприкосновенность и безопасность личности независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств. Кроме того, международные пакты о политических и гражданских правах обязывают страны, их подписавшие, создать эффективный инструментарий, обеспечивающий уважение указанных прав. Имевшие начало в государствах Содружества процессы становления новых органов государственной власти требовали совершенствования старых и создания новых правовых механизмов, направленных на реализацию прогрессивных идей в сфере обеспечения прав граждан, установление деловых и конструктивных отношений граждан с органами власти и администрацией.
Особенности законодательного регламентирования организации и деятельности института омбудсмана в странах СНГ
Проанализировав конституционно-правовые основы организации института омбудсмана в странах СНГ, переходим к детальному анализу специальных законов об омбудсманах в странах СНГ. Основной целью настоящего анализа является обнаружение сходств и отличий в сущностном подходе к закреплению статуса омбудсмана, порядке его назначения и освобождения от должности, правовых гарантиях деятельности и возможностях при восстановлении нарушенных прав граждан. При обращении к законам мы будем использовать приемы буквального, ограничительного и распространительного толкования исследуемых нами норм права.
Результатом анализа станет выработка пакета конкретных предложений по совершенствованию законодательства в этой области, представляющих особый интерес для государств, идущих на пути создания подобного правозащитного института.
Чтобы получить первичное представление о возможном структурировании подобного рода законов, способах изложения норм права в законах, рассмотрим структуры законов. В самом общем виде структуры законов выглядят следующим образом.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее Закон Российской Федерации) состоит из преамбулы, общих положений; порядка назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного; глав «Компетенция Уполномоченного» и «Аппарат Уполномоченного»; содержит заключительные положения.
Закон Грузии «О Народном Защитнике Грузии» (далее Закон Грузии) включает в себя 5 глав: общие положения, избрание Народного Защитника Грузии и прекращение его полномочий, правовые гарантии деятельности, состав Аппарата.
В Законе Молдовы «О парламентских адвокатах» (далее Закон Молдовы) выделяются: преамбула, статус парламентских адвокатов; порядок их назначения и освобождения от должности; полномочия парламентских адвокатов, Центр по правам человека, порядок его организации и деятельности; заключительные и переходные положения.
В Законе «Об Уполномоченном Олий Мажлиса Узбекистана по правам человека» (далее Закон Узбекистана) отсутствует подразделение текста на главы или параграфы, вводится простая нумерация статей.
Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады по правам человека» (далее Закон Украины) включает: общие положения; назначение на должность, освобождение от должности и прекращение полномочий Уполномоченного, организация деятельности Уполномоченного, полномочия Уполномоченного, гарантии деятельности Уполномоченного; заключительные положения.
Таким образом, законы об омбудсманах государств СНГ, кроме Закона Узбекистана, имеют четко выраженную структуру.
Законы Молдовы и Российской Федерации имеют преамбулу. При этом по содержанию преамбула Закона Молдовы является декларирующей, а Закона Российской Федерации - определяет сферу отношений, регулируемых этим законом. Подобные нормы Законов Грузии и Украины помещены в главу 1. Законом Узбекистана сфера регулирования отдельно не выделяется.
Некоторое структурное сходство обнаруживается в законах Российской Федерации, Грузии, и Украины. Например, цели, принципы и задачи деятельности омбудсманов, некоторые правовые гарантии в этих законах вынесены в отдельную главу «Общие положения», а второй главой закрепляются «Порядок назначения на должность, освобождение и прекращение полномочий омбудс-мана». В Законе Молдовы Общие положения, правовые основы вступления в должность и прекращение полномочий омбудсмана излагаются в первой главе.
На наш взгляд, более целесообразным является отделение Общих положений от порядка назначения и прекращения полномочий, что позволяет более конкретно показать сущность деятельности омбудсмана.
Глава о полномочиях омбудсмана имеется во всех четырех законах, но порядок ее размещения не совпадает. В Законах Грузии, России, Молдовы эта глава следует сразу после порядка прекращения полномочий омбудсмана, а в Законе Украины - после раздела «Секретариат Уполномоченного...».
Нормы закона, закрепляющие самостоятельность и независимость института омбудсмана, объединены как правовые гарантии деятельности омбудсмана, в отдельных главах. Подобная глава содержится только в законах Грузии и Украины, в остальных законах правовые гарантии помещены в Общие положения. Представляется, что правовые гарантии деятельности омбудсмана должны закрепляться во всех законах не только отдельной главой, но при этом следовать сразу за Общими положениями. Такой порядок изложения норм закона, несомненно, подчеркнет независимость деятельности омбудсмана.
Во всех законах отдельной главой закрепляются основы функционирования рабочего аппарата омбудсмана.
«Заключительные и переходные положения» имеются в законах Молдовы, Российской Федерации и Украины. В них предусматриваются порядок и сроки вступления закона в силу, сроки избрания первого омбудсмана, официальное местонахождение.
Таким образом, как видно из структуры законов, в них имеются как определенное сходство, так и существенные отличия.
Отличия проявляются также в объеме самих законов, общем числе содержащихся статей и структуре их норм. Самым большим по объему является Закон Молдовы, далее следуют законы Украины, России, Грузии, Узбекистана.
Практически только в Законе Украины наиболее часто наблюдается совпадение нормы права и статьи закона (ст.6 Закона Украины «Порядок выдвижения кандидатуры на должность Уполномоченного»), что значительно облегчает работу с законом.
Восстановление нарушенных прав граждан
Строгое и неуклонное соблюдение законов, профессионализм являются важной гарантией в выборе адекватных и наиболее разумных мер воздействия, к которым может прибегнуть омбудсман. Эти меры воздействия представляют наибольший интерес, потому как от реальных инструментов в восстановлении нарушенных прав человека и гражданина зависит авторитет нового правозащитного института в глазах общественности.
Анализ норм законов дает представление о неодинаковом объеме компетенции омбудсманов при выборе мер реагирования. Мы выделим общие, наиболее часто встречающиеся меры.
Основным актом реагирования омбудсмана, предусмотренным во всех законах, является письменный акт (заключение, предложение), принимаемое омбудсманом по результатам рассмотрения дела и направляемое соответствующему органу или лицу вместе с рекомендациями о мерах по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных действий в дальнейшем (иногда с направлением копии вышестоящему органу или лицу).
Заключение, содержащее рекомендации относительно мер, необходимых для безотлагательного восстановления нарушенных прав и свобод выносят: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (ст.27 Закона Российской Федерации), парламентские адвокаты Молдовы (ст.27 Закона Молдовы), Уполномоченный Олий Мажлиса Узбекистана (ст. 15 Закона Узбекистана).
Так, например, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в защиту своего сына обратилась гражданка С. (С-1003 от 19.10.2001). Ее сын потерял свой паспорт и поэтому не мог реализовать свои права. Будучи уроженцем Казахстана, он в 1987 году переехал на жительство в Россию. Отсутствие паспорта делает невозможным реализацию гражданских, социальных, экономических прав. В результате мотивированного заключения Уполномоченного, направленного в Управление внутренних дел Красноярского края, сыну заявительницы выдан паспорт гражданина Российской Федера-ции.
В процессе своей правозащитной деятельности Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в адрес должностных лиц направляет не только заключения. В том случае, если речь идет о массовом нарушении прав и свобод граждан, по собственной инициативе Уполномоченным направляются соответствующие обращения руководителям министерств и ведомств. Примером может служить «Обращение о неисполнении решений суда по выплате средств гражданам, пострадавшим в результате аварии на Чернобыльской АЭС» от 27 мая 2002 г., адресованное Председателю Правительства Российской Федерации Касьянову М.М. Подобные обращения могут также приниматься Уполномоченным совместно с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и быть адресованными органам государственной власти. Например, «Обращение Уполномоченного по правам человека и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации к органам государственной власти, министерствам и ведомствам, органам местного самоуправления, общественным организациям по проблемам защиты прав детей» от 21 марта 2002 г.
Зачастую возникает необходимость консолидации усилий нескольких государственных структур с целью привлечения к какому-либо вопросу наибольшего общественного внимания. В этом случае Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации должностному лицу направляется соответствующее предложение. Так, российский омбудсман 15 февраля 2002 года обратился к Министру общего и профессионального образования Российской федерации Филиппову В.М. с «Предложением о проведении Всероссийского конкурса среди школьников на лучшую работу, посвященную правам ребенка -«Права ребенка в новом веке».138 В Российской Федерации детям впервые была предоставлена возможность открыто вступить в диалог с высшими должностными лицами посредством электронной и спутниковой видеосвязи, что по мнению средств массовой информации имело беспрецедентный характер.139
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обнародует также заявления, носящие как превентивный характер, так и характеризующие позицию Уполномоченного по различным вопросам, затрагивающим интересы российских граждан. Соответствующие заявления прозвучали «В связи с международным днем коренных народов мира», «В связи с невыплатами заработной платы работникам здравоохранения и образования», «В связи с началом отопительного сезона» 8 октября 2002 г.140. Подобные заявления обнаро-дуются через средства массовых коммуникаций и вызывают широкий общественный резонанс.
К парламентским адвокатам Молдовы обратилась группа сотрудников ассоциации "Термокомэнерго" с жалобой на то, что в процессе сокращения сотрудников в связи с ликвидацией предприятия они не получили зарплаты и другие выплаты. Для восстановления заявителей в их правах администрации было направлено заключение и рекомендации о принятии срочных мер для решения проблемы. Генеральный директор ассоциации и заместитель министра окружающей среды и благоустройства территории были освобождены от занимаемых должностей в связи с нарушениями, допущенными в процессе ликвидации ассоциации "Термокомэнерго", а ее сотрудники получили причитающиеся им выплаты.
Совершенствование законодательства о правах человека и гражданина, правовое просвещение, международное и внутригосударственное сотрудничество
Совершенствование законодательства. На современном этапе развития государственности в странах СНГ активно идут процессы демократизации и модернизации. Из-за многочисленных несоответствий в нормативном и институциональном аппарате государства, роль омбудсмана гораздо важнее, чем в традиционно демократических странах, так как это служит укреплению демократии, верховенства закона и модернизации государственных институтов.
Изменения в ходе перестроечного периода означают радикальные перемены в законодательстве, структуре власти и деятельности институтов государства. Одним из самых сложных и требующих наибольших затрат времени процессов становится изменение менталитета граждан, в то время как это жизненно важно, если требуется изменить деятельность государственных институтов и их служащих.
Права человека могут быть соблюдены и защищены только в демократическом государстве, основанном на верховенстве закона. Для установления верховенства закона необходимо, чтобы существовали: сам закон - полная, связанная, не противоречащая правовая система, сущность которой направлена на укрепление веры граждан в закон, перед которым все равны; правовая система, от которой каждый гражданин вправе ожидать защиты своих прав и интересов, в то же время осознавая не только свои права, но и обязанности.
Омбудсман может оказывать влияние на эти процессы по трем ключевым направлениям: изменение законодательства, изменение структуры и институтов государства и изменение действий властей.
В законодательной сфере важно привлечение внимания правительства и парламента к тем несоответствиям и пробелам в законодательстве, которые касаются вопросов защиты прав человека. Подобная необходимость объясняется тем, что практически парламент и правительство уделяют приоритетное внимание развитию законодательства в области экономического развития или, решая насущные политические вопросы, в меньшей степени затрагивают права человека. Введение большого количества новых законов и правил также может повлечь за собой возникновение трудностей для некоторых граждан в силу того, что насколько тщательно не был бы разработан закон, невозможно предугадать все возможные осложнения. Новые законы могут противоречить друг другу, и органы государственной власти подобные казусы часто разрешают не в пользу граждан.
В процессе реформирования структуры и институтов государства в сторону стандартов демократического государства, основанного на верховенстве закона, наблюдения, мнения и предложения омбудсмана по совершенствованию законодательства крайне важны. На основе общего мониторинга поступающих жалоб в адрес омбудсмана достаточно объективно можно сделать выводы об имеющихся в законодательстве нормах права, затрудняющих или ухудшающих права человека, аккумулировать недочеты в работе государственных институтов, а, следовательно, предложить конструктивные изменения.
Омбудсманы стран СНГ важное место в своей работе уделяют совершенствованию законодательства в тех правовых рамках, которые очерчивает им закон.
Во всех рассматриваемых нами законах, преимущественно в первых статьях, при определении должностного статуса омбудсмана закрепляется, что омбудсман содействует совершенствованию национального законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права (п.З ст.1 Закона Российской Федерации, п.2 ст.З Закона Грузии, ст.2 Закона Молдовы, ст.1 Закона Узбекистана, п.4 ст.З Закона Украины). В Законе Грузии подобная регламентация происходит через призму контроля над деятельностью органов государственной власти при издании ими нормативных актов.
Несмотря на подобный подход законодателей, необходимо констатировать, что для реализации возложенной на омбудсманов «правовосполнительной» функции, не все анализируемые нами законы наделили их правом законодательной инициативы.
Функции Уполномоченного Олий Мажлиса Узбекистана по правам человека по совершенствованию законодательства осуществляются в процессе изучения проектов законодательных актов на предмет их соответствия международным стандартам в области прав человека. Будучи депутатом национального парламента узбекский омбудсман наделен правом законодательной инициативы также, как Президент Республики Узбекистан, Республика Каракал-пакстан в лице ее высшего органа государственной власти, депутаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан, Кабинет Министров Республики Узбекистан, Конституционный суд, Верховный суд, Высший хозяйственный суд, Генераль-ный прокурор Республики Узбекистан. В этом случае омбудсману Узбекистана не представляется затруднительным содействовать приведению национального законодательства требованиям международных стандартов. Только в 1998 году в секретариате Уполномоченного Олий Мажлиса по правам человека прошли экспертизу проекты Семейного, Земельного, Жилищного кодексов, законопроекты «О свободе совести и религиозных организациях», «О выборах в местные представительные органы власти», «О Центральной избирательной комиссии», «О гарантиях избирательных прав граждан», «О внесении дополнений и изменений в Кодекс об административной ответственности и многие другие, по которым внесены конструктивные предложения.
Похожие диссертации на Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ)
