Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы специализированных государственных институтов защиты прав человека в государствах Британского Содружества 15
1. Понятие и виды специализированных органов защиты прав человека в государствах Британского Содружества 15
2. История становления и развития специализированных государственных институтов защиты прав человека в государствах Британского Содружества 41
3. Нормативная основа организации и деятельности специализированных государственных институтов защиты прав человека в государствах Британского Содружества 69
Глава II. Правовой статус специализированных государственных правозащитных органов в государствах Британского Содружества 94
1. Структура и порядок формирования специализированных государственных органов защиты прав человека (омбудсманов, комиссий по правам человека и специальных уполномоченных) в государствах Британского Содружества 94
2. Функции и полномочия специализированных государственных органов защиты прав человека (омбудсманов, комиссий по правам человека, специализированных уполномоченных) в государствах Британского Содружества 124
3. Основные формы и методы взаимодействия специализированных правозащитных государственных органов с иными органами публичной власти 158
Заключение 177
Список нормативных источников и научной литературы 189
- Понятие и виды специализированных органов защиты прав человека в государствах Британского Содружества
- История становления и развития специализированных государственных институтов защиты прав человека в государствах Британского Содружества
- Структура и порядок формирования специализированных государственных органов защиты прав человека (омбудсманов, комиссий по правам человека и специальных уполномоченных) в государствах Британского Содружества
- Функции и полномочия специализированных государственных органов защиты прав человека (омбудсманов, комиссий по правам человека, специализированных уполномоченных) в государствах Британского Содружества
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в современный период в Российской Федерации предпринимаются активные попытки создания современной, эффективной и отвечающей международным стандартам системы гарантий прав и свобод человека и гражданина, что определяет необходимость развития и совершенствования существующих государственных правозащитных институтов.
Одним из сравнительно недавних «приобретений» России в данной сфере является учреждение государственных органов, специализирующихся на обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, - Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, а также Комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем, эффективность данных институтов пока еще недостаточно высока, что, с одной стороны объясняется их «относительной новизной» и небольшим опытом практической работы, а с другой — тем, что данные государственные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина заимствованы Российской Федерацией из-за рубежа и не могут быть полностью интегрированы в российскую систему государственных органов.
Однако специализированные правозащитные государственные органы (омбудсманы, комиссии по правам человека, специализированные уполномоченные) в государствах с богатыми демократическими традициями также появились относительно недавно; бурный рост их количества приходится на вторую половину XX в. Но, в отличие от Российской Федерации, в «старых» демократических государствах эти институты органично включены в систему государственных органов и функционируют достаточно эффективно.
В этой связи представляется интересным рассмотреть опыт становления и развития специализированных правозащитных государственных органов в зарубежных государствах, в которых, в отличие от Российской Федерации, на момент их учреждения уже сложилась система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. Исследование реализации концепции государственных правозащитных институтов в этих государствах и сравнение складывающихся моделей в контексте общемирового опыта для выявления факторов, влияющих на эффективность их деятельности, пред-
ставляется важным с точки зрения развития науки конституционного права и имеет несомненное прикладное значение.
Представляется возможным выбрать в качестве объекта исследования развитие специализированных правозащитных государственных институтов в государствах Британского Содружества (Австралии, Великобритании, Канаде, Повой Зеландии) по ряду причин. Данные государства являются одними из первых (после Швеции, Финляндии и Дании), которые ввели специализированные правозащитные органы в свою систему публично-правовых институциональных гарантий прав человека. В настоящее время большая часть государств Британского Содружества прошла или проходит этап пересмотра конституционно-правового законодательства, в т.ч. и определяющего правовое положение данных органов. Это предоставляет возможность проследить эволюцию специализированных «правозащитных» государственных органов, формы и методы их «встраивания» в систему существующих государственных органов и способы адаптации к изменяющимся условиям.
Обобщение и анализ опыта правового регулирования и функционирования омбудсмана в государствах т.н. «старой демократии» представляет особый интерес для отечественной науки конституционного права как источник идей совершенствования конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, в целом, а также одного из важнейших ее элементов — специализированных «правозащитных» государственных органов.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы государственной системы защиты основных прав и свобод человека и гражданина, а также ее институциональных элементов относится к числу наиболее широко изученных. Весомый вклад в данную сферу юридических знаний внесли видные российские ученые - С.А. Лвакъян, Э.М. Аметистов, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, М.В. Мархгейм, Т.Д. Матвеева, Н.И. Матузов, Ф.М. Рудинский, Б.С. Эбзеев и др. Изучением специализированных государственных правозащитных институтов в Российской Федерации и ряде зарубежных стран (в т.ч. института омбудсмана, парламентского уполномоченного по правам человека и комиссий по правам человека) занимались такие ученые, как А.С. Автономов, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В.А. Карташкин, Н.М. Касаткина, В.А Маклаков,
И.А. Мелик-Дадаева, О.О. Миронов, ГЛ. Мурашин, А.Н. Соколов, АЛО. Сунгуров, К.Б. Трумпель, В.А. Туманов, Н.Ю. Хаманева и др.
Актуальность темы подтверждает увеличивающееся с каждым годом количество диссертаций и монографий, посвященных институтам омбудсма-на и комиссий по правам человека в Российской Федерации и зарубежных странах. Среди них можно назвать диссертационные работы А.А. Бегаевой, С.А. Борсученко, Л.И. Захаровой, С.А. Князькина, Н.В. Корнеевой, А.Г. Майорова, Е.Г. Маркеловой, Ю.Г. Спичак, В.В. Чуксиной, З.М. Шабановой. При этом существует только 2 научных работы монографического уровня, в которых рассматривается один из специализированных государственных правозащитных институтов - омбудсман (Парламентский уполномоченный): учебное пособие В.В. Бойцовой «Омбудсмен как защитник фундаментальных личных прав (Новая Зеландия - Великобритания - Австралия - Канада)» (Тверь, 1994) и диссертация М.Т. Тимофеева «Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи (на примере Соединенного Королевства и Республики Ирландия)» (М., 2005).
Вместе с тем, комплексное сравнительно-правовое исследование государственных органов, специализирующихся на защите основных прав и свобод человека и гражданина в государствах Британского Содружества, представляет собой одно из слабо разработанных направлений в отечественной юридической науке. Однако на сегодняшний день в достаточном объеме аккумулированы результаты практической деятельности данных органов (ежегодные отчеты и доклады), научные и методические разработки, как практических работников, так и ученых-государствоведов, что позволяет провести комплексный анализ данных институциональных элементов системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на практическом материале.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды российских ученых - специалистов в области теории права и государства, в т.ч., М.А. Абдуллаева, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, З.А. Станкевича, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамбы и др., а также государствоведов, специализирующихся в области сравнительного конституционного права - И.А. Алебастровой, В.М. Арбузкина, Р.В. Енгиба-
ряна, В.В. Еремяна, А.Н. Кокотова, В.В. Маклакова, Б.А. Страшупа, В.Е. Чиркина, И.С. Яценко и др.
В диссертационной работе отражены также труды зарубежных исследователей специализированных институтов государственной защиты основных прав и свобод человека и гражданина в государствах Британского Содружества, в.т.ч., Ф. Гиддингс, Р. Грегори, Д. Джейкоби, П. Кессинг, М. Оо-стиг, Л. Рейф, Д. Роуэт, А. Флифлет, А. Хиль-Роблес и др.
Объектом диссертационного исследования являются специализированные институты государственной защиты основных прав и свобод человека и гражданина (федерального и регионального омбудсмана, парламентского уполномоченного по правам человека, а также федеральных и региональных комиссий по правам человека) в государствах Британского Содружества (Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии), а также общественные отношения, связанные с учреждением данных государственных институтов и их функционированием в сфере обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы права, регулирующие учреждение и функционирование специализированных институтов защиты прав и свобод человека и гражданина в государствах Британского Содружества (в Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии).
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Нормативную правовую базу исследования составляют конституционные акты государств Британского Содружества; законодательные акты - Акт Австралийского Союза об омбудсмане 1976 г., Акт Австралийского Союза о
комиссии по защите прав человека и равных возможностей 1986 г., Акт Великобритании о Парламентском уполномоченном 1967 г. (в ред. 2005 г.), Акт Великобритании об Уполномоченном в сфере здравоохранения 1993 г., Акт Канады об официальных языках 1969 г. (в ред. 1988 г.), Акт Канады о правах человека 1976 г. (в ред. 1985 г.), Акт Канады о защите частной жизни 1985 г., Акт Канады о равных возможностях в сфере труда и занятости 1995 г., Акт Новой Зеландии об омбудсмане 1962 г (в ред. 1975 г.), Акт Новой Зеландии о правах человека 1993 г. (в ред. 2001 г.), иные законодательные и подзаконные акты государств Британского Содружества по вопросам учреждения и функционирования специализированных государственных органов по защите прав и свобод человека и гражданина; нормативные акты субъектов федеративных государств (Австралии и Канады), а также самоуправляющихся территорий (Австралии и Великобритании), закрепляющие правовое положение и порядок функционирования специализированных правозащитных государственных органов.
При подготовке диссертационного исследования были использованы различные международно-правовые документы универсального характера: резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, документы международных конференций.
Особое внимание уделялось изучению ежегодных и специальных докладов уполномоченных по правам человека, омбудсманов, комиссий по правам человека, специальных уполномоченных государств Британского Содружества. При подготовке диссертационного исследования также была использована информация о результатах рассмотрения конкретных дел, опубликованная указанными государственными органами.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного сравнительно-правового анализа специализированных государственных институтов защиты прав и свобод человека (омубдсманов, комиссий по правам человека, специализированных уполномоченных) в государствах Британского Содружества, с богатыми демократическими традициями - Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии, их формирования и деятельности, интересных с точки зрения определения национальных моделей систем государственной защиты прав и свобод человека, выявления их общих и особенных характеристик и тенденций развития в контексте миро-
вого опыта деятельности национальных систем государственной защиты прав и свобод человека.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
о рассмотреть понятие, модели организации и основные элементы специализированных государственных институтов защиты прав человека в государствах Британского Содружества;
с проанализировать историю становления и развития специализированных государственных институтов защиты прав человека в государствах Британского Содружества, выявить общие и особенные факторы, воздействующие на их формирование;
= исследовать нормативную основу организации и деятельности специализированных государственных институтов защиты прав человека в государствах Британского Содружества;
о изучить структуру специализированных государственных органов защиты прав человека (омбудсманов, комиссий по правам человека, специализированных уполномоченных) в государствах Британского Содружества, а і акжс порядок их формирования и отставки;
е рассмотреть функции и полномочия специализированных государственных органов защиты прав человека (омбудсманов, комиссий по правам человека, специализированных уполномоченных) в государствах Британского Содружества и выявить специфику защиты основных прав и свобод человека и гражданина данными органами;
о проанализировать основные формы и методы взаимодействия специализированных государственных институтов защиты прав человека с иными органами публичной власти в государствах Британского Содружества.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем осуществлен сравнительно-правовой анализ опыта учреждения и функционирования специализированных государственных органов защиты прав человека в государствах Британского Содружества (Австралии, Великобритании, Канады и Новой Зеландии). Проведенное исследование показало, что специализированные государственные органы (омбудсман, комиссия по правам человека, специализированный уполномоченный) являются действенными элементами системы обеспечения и защиты прав и свобод человека и
гражданина в рассматриваемых государствах, что позволяет говорить об их универсальности и возможности адаптации к различным правовым системам.
В диссертации рассмотрены различные аспекты организации и деятельности специализированных государственных органов защиты прав человека в государствах Британского Содружества, которые в российской науке конституционного права изучены в недостаточной степени, исследуется их эволюция, выявляются ее общие и особенные тенденции, существующие в отдельных государствах. Представлены различные модели организации специализированных правозащитных государственных органов в государствах Британского Содружества, предложены пути использования опыта, накопленного в результате деятельности данных органов для совершенствования организации и деятельности институциональных элементов системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
Иа защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
специализированные государственные правозащитные институты в государствах Британского Содружества - это государственные органы, не относящиеся к судебным (квазисудебным), учрежденные специальными парламентскими актами с целью обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина органами публичной власти, гражданскими служащими, а также организациями и учреждениями, оказывающими публичные услуги, функционирующие на основе принципов независимости и субсидиарное по отношению к судам и иным государственным органам.
В государствах Британского Содружества существуют 3 вида специализированных государственных правозащитных институтов, осуществляющие правозащитную деятельность независимо друг от друга, - омбудсман (парламентский уполномоченный), комиссия по защите прав человека, а также специализированный уполномоченный по защите определенных видов субъективных прав и законных интересов;
о институт омбудсмана (парламентского уполномоченного) в государствах Британского Содружества обладает рядом общих черт: а) это персони-
фицированный государственный институт, институционально связанный с парламентом; б) под его юрисдикцию подпадают исключительно жалобы на «плохое управление» («maladministration»); в) основной формой его правозащитной деятельности является разрешение споров между конкретным гражданином и организацией публичной власти путем примирения сторон и представления рекомендаций по устранению нарушений субъективных прав и законных интересов;
о комиссия по защите прав человека и равных возможностей в государствах Британского Содружества - это коллегиальный государственный орган, формируемый главой государства при участии правительства, но относительно самостоятельный по отношению к государственной администрации, к ведению которого относится несудебное урегулирование споров о дискриминации заявителя государственным органом или учреждением, а также администрацией негосударственных учреждений по какому-либо признаку. Деятельность Комиссий направлена также на обеспечение уважения общепризнанных прав и свобод человека и гражданина путем мониторинга их состояния, предоставления консультаций государственным органам по совершенствованию административной практики, а также правового просвещения в сфере прав человека и обеспечения равных возможностей;
о специализированный уполномоченный по защите отдельного вида статутных прав - единоличный государственный орган, формируемый главой государства при участии правительства, но относительно самостоятельный по отношению к государственной администрации, осуществляющий защиту установленных в законе субъективных прав путем рассмотрения жалоб конкретных граждан на акты административных органов и негосударственных организаций, оказывающих публичные услуги; а также осуществляющий мониторинг состояния определенной группы прав и законных интересов (прав «социально слабой» группы населения), предоставления консультаций государственным органам по совершенствованию административной практики, правового просвещения;
проанализировав динамику развития законодательства, определяющего организацию и функционирование специализированных государственных институтов защиты прав человека в государствах Британского Содружества, диссертант полагает, что процесс их становления определялся действи-
ем ряда общих факторов: а) причины глобального характера: усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества; расширение административного регулирования различных социальных сфер; утверждение прав человека в качестве высшей ценности; международное признание социально-экономических прав как основных прав человека; б) особенности государственного строя: существование в государствах Британского Содружества парламентских систем «вестминстерского» типа и соответствующих им систем взаимодействия парламента и исполнительной власти; в) особенности статуса гражданской службы (традиции закрытости и корпоративности административных структур), ограничивавших возможности судебного контроля над органами исполнительной власти; г) особенности правовой системы «общего права» и ее серьезный кризис, вызванный воплощением в жизнь идеи социального государства и законодательным закреплением новых, неизвестных «общему праву» статутных прав - социально-экономических прав;
о диссертант полагает, что на становление специализированных правозащитных государственных органов как элементов системы государственных органов оказывали влияние и факторы, специфические для конкретных государств Британского Содружества, в том числе - особенности конституционного развития государства и соотношение политических сил, существовавшее в момент учреждения конкретного института. Это привело к образованию в рассматриваемых государствах 3-х моделей организации специализированных государственных правозащитных институтов:
для Австралии, Новой Зеландии и провинций Канады характерно одновременное существование института омбудсмаиа (в т.ч., специализированных омбудсманов), комиссий по защите прав человека и противодействию дискриминации, а также специализированных уполномоченных,
в Великобритании учрежден институт омбудсмана (Парламентского уполномоченного по делам администрации, самостоятельных специализированных омбудсманов (в том числе по вопросам местного самоуправления), и парламентских уполномоченных в регионах), который в наибольшей степени связан с парламентом,
в Канаде на федеральном уровне существуют только специализированные уполномоченные, а также Комиссия по правам человека;
\
о анализ развития законодательства и практической деятельности специализированных государственных органов защиты прав человека в государствах Британского Содружества позволили выявить ряд современных тенденций развития данных институтов: а) рост влияния международного сообщества и международного права на национальные правозащитные институты, выражающаяся в т.ч. в инкорпорации международных договоров о правах человека в законодательство о национальных правозащитных институтах, а также интернационализация самих институтов; б) «регионализация» специализированных государственных институтов, заключающаяся в учреждении омбудсманов, комиссий по правам человека и специализированных уполномоченных в большинстве субъектов федеративных государств (Австралия, Канада), а также в самоуправляющихся административно-территориальных единицах Великобритании (Северная Ирландия, Шотландия, Уэльс) и Австралии; в) расширение возможностей доступа к специализированным правозащитным государственным институтам (включая направление жалоб по телефону и электронной почте), фокусирование их деятельности на защите субъективных прав и законных интересов конкретных граждан; г) расширение компетенции специализированных правозащитных государственных институтов за счет распространения их полномочий не только на административные органы, но и на негосударственные учреждения, оказывающие публичные услуги; д) расширение перечня форм и методов восстановления нарушенных прав граждан; е) повышение авторитета специализированных правозащитных государственных органов, что выражается в увеличении доли жалоб на нарушение субъективных прав, удовлетворяемых административными органами и учреждениями после принятия их к рассмотрению специализированными правозащитными государственными органами;
о исследование динамики института омбудсмаиа показывает, что функциональная специализация данного института, ранее приводившая к учреждению должностей специализированных омбудсманов, в настоящее время имеет последствием наделение омбудсмана общей компетенции функциями специализированного омбудсмана. Однако развитие института комиссий по правам человека имеет иную направленность - они были учреждены посредством объединения нескольких специализированных уполномоченных, но в настоящее время обязательным следствием развития правозащит-
ного законодательства в конкретной сфере общественных отношений является учреждение специализированного уполномоченного по защите соответствующих субъективных прав;
о современными тенденциями развития института комиссий по правам человека и специализированных уполномоченных являются следующие: а) расширение объема их полномочий за счет включения в компетенцию защиты прав и свобод, гарантированных международными договорами, заключенными государствами Британского Содружества; б) унификация их правового положения в государственном механизме и установление гарантий независимости от административных органов;
а диссертант полагает, что опыт организации и деятельности специализированных государственных правозащитных институтов в государствах Британского Содружества может быть актуальным для Российской Федерации. Так, в частности, представляется возможным использовать опыт последовательной реализации принципов субсидиарности и неаитагонистических отношений государственных правозащитных институтов с органами публичной власти; усиление связи между государственными правозащитными институтами и парламентом, когда ежегодные доклады данных органов о результатах их деятельности и специальные доклады рассматриваются парламентом как основа для законопроектной работы по совершенствованию законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина.
При совершенствовании института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации возможно использовать опыт введения института заместителей омбудсмана, специализирующихся на защите прав отдельных категорий граждан или отдельных групп прав; а также отказа Уполномоченного от рассмотрения жалоб на судебные решения.
В Российской Федерации представляется также возможным использовать опыт правозащитной деятельности комиссий по правам человека и специализированных уполномоченных как институтов, осуществляющих разрешение конфликтов между гражданином и государственной администрацией посредством медиации. При этом должен быть установлен особый порядок формирования данных правозащитных институтов с привлечением неправительственных правозащитных и иных общественных организаций, а также
законодательно закреплены гарантии независимости от подконтрольных органов исполнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворче-скими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право зарубежных стран» и «Права человека в международном и внутригосударственном праве».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации были изложены автором на Международной научно-практической конференции «Права человека и права народа в современном обществознании» (Пенза, 2008), а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
Понятие и виды специализированных органов защиты прав человека в государствах Британского Содружества
Статья 8 Всеобщей декларации прав человека признает, что правовое государство для выполнения своей основной функции - защиты и охраны прав граждан - должно иметь эффективно работающую систему органов, осуществляющих охрану указанных прав . Именно с этой целью государство устанавливает ряд институтов, с помощью которых регулируется и реализуется правовой статус личности, устанавливаются юридические и иные социальные гарантии реализации и защиты прав и свобод. Создание механизмов защиты прав человека и гражданина является правовым барьером, препятствующим либо существенно ограничивающим возможность произвола со стороны государства, его органов, должностных лиц.
Среди множества способов и механизмов обеспечения прав и свобод человека наиболее распространена судебная зашита. В правовом демократическом государстве именно суду принадлежит центральное место и системе национальной правозащитной системы государства. Эффективность государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, уровень законности и демократии в любой стране напрямую зависит от авторитета правосудия, реальной независимости и самостоятельности судов во взаимоотношениях с другими органами власти.
В практике государственной несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина существуют различные формы контроля за органами исполнительной власти, классификацию которых можно приводить по разным основаниям, в том числе и в зависимости от положения органа, осуществляющего контрольные функции, выделяя внутренний и внешний контроль.
Во всех государствах внутренний (административный) контроль, который осуществляется в системе исполнительной власти за деятельностью ее органов и должностных лиц является, по сути дела, самоконтролем. Иерархическая (ведомственная или надведомственная) опека, инспекционная деятельность и надзор специализированных органов контроля, входящих в сис тему исполнительной власти, являют собой разновидности внутреннего административного контроля, осуществляемого самой администрацией по собственной инициативе1. Когда он осуществляется применительно к различным управленческим действиям или решениям, он косвенным образом способствует защите прав и законных интересов конкретных граждан.
Административный контроль непосредственно выступает как форма защиты прав человека при обращении индивида (использующего конституционно закрепленное во многих странах, так называемое, право на петицию) в административный орган с жалобой. При этом беспристрастность рассмотрения жалоб и, следовательно, эффективность защиты законных интересов и восстановления нарушенных прав человека может существенно зависеть от отношений вышестоящих и нижестоящих органов. В условиях административной децентрализации вышестоящих и нижестоящих органов разрешение спора между гражданином и администрацией с некоторой степени результативней и объективней, чем и условиях субординации.
С одной стороны, внутренний административный контроль характеризуется оперативностью, профессионализмом и дешевизной, но, с другой, ограничен используемыми в его рамках методами и средствами, нередко малоэффективен, в том числе по причине корпоративной солидарности административной власти.
Важное место в механизме несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина занимает парламентский контроль за исполнительной властью как особая форма внешнего контроля. Известный французский ученый Б. Шантебу полагает, что контрольная функция английского парламента исто-рически послужила основой возникновения законодательной функции . Выполняя контрольную функцию, парламент или его комиссии следит, и какой мере исполнительная власть соблюдает законы, касающиеся прав личности, и насколько удалось достигнуть поставленные законодателем цели. В зарубежной практике вмешательство членов парламента как средство защиты прав и свобод человека и гражданина имеет разные формы, например: парламентский запрос, создание постоянной или временной парламентской комиссии, парламентское расследование, проведение дебатов по вопросам, связанным с обеспечением определенного конституционного права или в связи с грубыми или массовыми нарушениями прав. Однако, основной функцией парламента является законотворчество, что и определяет ею роль в механизме несудебной защиты прав человека.
Таким образом, хотя парламентский контроль в некоторой степени компенсирует недостатки административных процедур и способов зашиты прав граждан, но возможности правозащитной функции парламента не абсолютны и ограничены строгими правилами (контрольными полномочиями, правилами конструирования законов, запретами на вмешательство в уголовно-процессуальную, судебную деятельность и др.), зачастую закрепленными в конституции. Направления контрольной деятельности парламента многообразны и не всегда непосредственно затрагивают права человека. Все эти обстоятельства являются препятствиями для абсолютизации парламентского контроля как формы несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, несмотря на существование в современных демократических странах целого ряда судебных, административных и парламентских механизмов защиты прав человека, гражданин в наше время недостаточно защищен от административных злоупотреблений. Вследствие этого, возникает потребность в создании новых механизмов на базе современного законодательства, а также в усовершенствовании уже действующих и оправдавших себя на практике способов, позволяющих человеку незамедлительно и эффективно защищать свои права и интересы, нарушенные различными властными структурами.
История становления и развития специализированных государственных институтов защиты прав человека в государствах Британского Содружества
Распространению специализированных государственных правозащитных институтов способствует усложнение функций государства, а также рост числа видов государственной деятельности, неизбежным следствием которого является постоянный рост числа работников государственного аппарата1. Этой тенденции способствует и большое количество правовых норм и предписаний, информационный дефицит парламента в отношении деятельности исполнительной власти, перегруженность судов . К тому же к государственной власти предъявляются более высокие требования. С одной стороны, она должна работать эффективно, а с другой, - справедливо, беспристрастно и в дружеской манере. И в этом смысле государственный аппарат должен служить гражданину, его интересам, а не наоборот.
При этом факторы, давшие толчок активному распространению специализированных правозащитных государственных органов в государствах Британского Содружества во второй половине XX в., отличались от обусловивших возникновение аналогичных институтов в XIX - начале XX вв. Становление специализированных правозащитных институтов в то время было направлено на учреждение высшего государственного контроля (надзора) за соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина (соответственно - прав человека «первого поколения», т.е. гражданских и политических прав). В государствах британского Содружества в первой половине XX в. действовала сложившаяся система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в которой центральное место занимали судебные органы. Таким образом, необходимость введения в данную систему специфического контрольного или надзорного органа отсутствовала.
Вместе с тем, с внедрением в государственную практику идеи социального государства, закреплением новых социально-экономических прав граждан, расширением полномочий органов исполнительной власти в различных сферах общественной жизни во второй половине XX в., существовавшие механизмы обеспечения прав человека в деятельности публичной администрации оказались явно недостаточными для разрешения нового вида конфликтов между государством и гражданином. Недостаточная эффективность судов как механизма восстановления прав граждан была обусловлена, во-первых, тем, что правосудие изначально направлено на защиту гражданских и политических прав, судебная защита связана с оплатой государственной пошлины и дорогостоящих услуг профессиональных юристов. Финансовая обременительность судебных средств защиты была существенным препятствием при их использовании для защиты социально-экономических прав. Во-вторых, комплексность и многоаспектностъ социального законодательства требуют от судьи обширных специальных познаний, которыми он, как правило, не обладает. Таким образом, судебный контроль как центральная составляющая государственных гарантий прав граждан утратил свою эффективность.
Следствием данного процесса стало увеличение «нагрузки» на парламентский контроль над исполнительной властью, возрастание количества жалоб гражданам к депутатам как их представителям. Эта тенденция наиболее отчетливо прослеживается в государствах, в которых существуют тесные связи между депутатами и избирателями (в первую очередь, в Великобритании и других государствах, воспринявших в том или ином виде Вестминстерскую систему). Однако парламентские механизмы контроля не были способны восполнить недостатки судебного механизма защиты прав граждан. Для эффективного разрешения споров между гражданами и органами исполнительной власти был необходим регулярно действующий механизм рассмотрения индивидуальных жалоб, а парламентские средства таковым не являлись. Таким образом, с усложнением деятельности исполнительной власти парламент постепенно утратил контроль над ней.
Учреждение института омбудсмана и комиссий по правам человека в государствах Британского Содружества было попыткой вернуть эффективность системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Данные институты стали дополнительными инструментами государственного контроля за соблюдением прав человека исполнительными органами государства и разрешения административных споров. Концепция институтов позволяла рассматривать нарушения прав человека в качестве индикатора неудовлетворительной реализации функционирования органов исполнительной власти, связанной либо с несовершенством нормативной базы, либо с дефектами административной практики
При этом на становление специализированных правозащитных государственных органов в государствах Британского Содружества влиял ряд общих факторов: - причины глобального характера - усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных социальных сфер, с одной сто роны, и утверждение прав человека в качестве высшей ценности, закрепление социально-экономических прав человека в качестве конституционных - с Другой; — особенности государственного строя. Во-первых, это существование в государствах британского Содружества парламентских систем вестминстерского типа и соответствующая ей система взаимодействия парламента и исполнительной власти. К середине XX в. функционирование Вестминстерской системы привело к установлению доминирующего положения исполнительной власти в политической системе. Парламентские механизмы контроля над администрацией в эпоху сложной структуры министерств и ведомств, делегирования частным организациям публичных функций (например, в сфере страхования, здравоохранения, образов ания и т.д.) также были неэффективны, как с точки зрения контроля над деятельностью исполнительной власти, так и, тем паче, с точки зрения разрешения индивидуальных жалоб. У. Уэйд отмечает, что ответственность министров перед Парламентом как инструмент разрешения проблемы злоупотребления властью представляет собой «не более чем тень, отбрасываемую самим понятием»
Структура и порядок формирования специализированных государственных органов защиты прав человека (омбудсманов, комиссий по правам человека и специальных уполномоченных) в государствах Британского Содружества
Правовой статус специализированного правозащитного государственного органа - это предусмотренная нормами права совокупность государственно-правовых установлений, определяющих положение данного государственно-правового института в системе иных субъектов права.
В науке конституционного права статус - это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений. Как результат теоретического обобщения конституционно-правовой статус специализированного правозащитного государственного органа становится научной категорией, раскрывающей сущность и содержание его правового состояния как субъекта конституционно-правовых отношений. Характеристики омбудсмана субъекта права, служат инструментом исследования и упорядочения как касающихся их норм права и регулируемых ими общественных отношений, так и (в более широком смысле) положения субъектов в системе им подобных. Правовой статус складывается из нормативных характеристик субъекта правоотношений. Для однопорядковых субъектов он является общим, однотипным, равнозначным, стабильным .
Многие авторы сводят понятие статуса (положения) почти исключительно к раскрытию его структуры. Так, О.Е. Кутафин пишет о правовом статусе как о совокупности прав, свобод и обязанностей, которыми субъект конституционного права «наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм» права, но затем добавляет, что в статус входят и общие принципы статуса"". А.В. Мицкевич под правовым статусом понимает признанную конституцией или законами систему полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права.
Большинство ученых применяет термин «структура правового статуса (положения)», представляя последний в виде совокупности (не системы) элементов. Наряду с этим, в юридической науке распространены такие синонимичные «элементам» термины, как «внутренние подразделения», «компоненты». Рассуждения о наборе элементов структуры правового статуса, в конечном счете, представляют собой попытку разрешить вопрос об «адекватности или неадекватности отражения данным понятием реальной правовой действительности, о полноте или неполноте охвата предмета», и с этих позиций «рост числа элементов в правовом статусе закономерен» . Стремление обогатить правовой статус субъекта права, сделать его более насыщенным заставляет отдельных ученых создавать новые юридические конструкции.
На наш взгляд, категория «правовой статус» является идеальной, она раскрывает сущность и содержание правового состояния того или иного лица и демонстрирует его место в системе себе подобных. Его носителями, по мнению диссертанта, являются субъекты права. Характеристика конституционно-правового статуса специализированного правозащитного государственного орган включает следующие основные элементы: - порядок его формирования (назначения на должность единоличного органа и членов коллегиального), а также порядок прекращения его полномочий; - его функции и полномочия; - характеристика взаимодействия отношения с другими органами государственной власти, отношения с международными институтами международной правовой зашиты прав человека, - ответственность за нарушение законодательства, устанавливающего его правовой статус и неисполнение обязанностей.
Важным элементом статуса специализированных правозащитных государственных органов является законодательное закрепление их места в государственном механизме.
При этом общим правилом является определение омбудсмана как института парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а комиссий по правам человека и специализированных уполномоченных - как государственных учреждений, формируемых главой государства по представлению правительства.
Так, в соответствии с новозеландским Актом об омбудсмане 1975 г. (секц. 3 (1)) Омбудсман определяется как должностное лицо Парламента, специально уполномоченное проводить расследования1. При этом Акт 1975 г. указывает, что может быть назначено и несколько омбудсманов («более, чем один») ".
Актом Великобритании о Парламентском уполномоченном по делам администрации 1967 г. прямо определяется как «Парламентский уполномоченный по расследованию действий администрации, предпринятых от имени Короны» . Акт об уполномоченном по делам здравоохранения 1993 г. не дает определения соответствующего омбудсмана, но указывает, что Уполномоченный по делам здравоохранения в Англии учрежден для проведения расследований деяний организаций, установленных в данном Акте .
Актом Великобритании о местном самоуправлении 1974 г. (секц. 23) устанавливается, что для расследования действий местной администрации учреждается комиссия по делам местной администрации, состоящая из более, чем двух членов, в которую обязательно входит Парламентский уполномоченный по делам администрации. Таким образом, Акт определяет уполномоченного по делам местной администрации как «...члена комиссии по делам местной администрации, не являющегося Парламентским уполномоченным» (п. З)5. Однако по смыслу Акта, уполномоченные по делам местной администрации не являются должностными лицами парламента, поскольку назначаются без его участия и не подотчетны ему.
Функции и полномочия специализированных государственных органов защиты прав человека (омбудсманов, комиссий по правам человека, специализированных уполномоченных) в государствах Британского Содружества
Под функциями специализированных правозащитных государственных органов, как и под функциями иных органов государства, следует понимать основные направления реализации его компетенции в соответствии с его местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества
Полномочия специализированных правозащитных государственных органов, также как и полномочия иных государственных органов представляют собой законодательно закрепленные права (и одновременно обязанности), действовать определенным в законе способом. Полномочия государственного органа направлены на реализацию его основных функций1.
Как следует из приложения к резолюции ООН от 48/134 «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека» , основными функциями внутригосударственных правозащитных институтов являются наблюдение за состоянием прав и свобод человека в конкретном государстве, приведение национального законодательства в соответствие с международными стандартами прав человека, правовое просвещение в сфере прав человека, а также форм и методов их защиты. Кроме того, национальное законодательство вправе наделять национальные правозащитные институты полномочиями по разрешению жалоб и восстановлению прав конкретных граждан. Однако анализ законодательства о специализированных правозащитных государственных органах в Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии и обобщение практической деятельности данных органов показывает, что основным направлением работы омбудсманов, комиссий по правам человека и большинства специализированных уполномоченных является именно правовая защита, рассматриваемая как восстановление субъективных прав и законных интересов конкретных граждан.
М.Н. Тимофеев полагает, что англосаксонские омбудсманы в призваны осуществлять две основных функции - функцию восстановления индивидуальных прав и функцию выявления общих недостатков функционирования административной системы и совершенствования административной практики. Последняя функция в различной степени обеспечена полномочиями омбудсманов в рассматриваемых государствах.
Омбудсман Австралийского Союза видит свою основную функцию в охране гражданского общества в его отношениях с правительственными агентствами. В соответствии с секц. 4 (п. 2) Акта Австралийского Союза об омбудсмане 1976 г. омбудсман учрежден с целью рассмотрения адресованных ему жалоб, а также осуществления иных установленных в Акте полномочий; но в соответствии с секц. 5 (п. 1) омбудсман выполняет и иные полномочия: а) расследует административные акты и иные административные действия, указанные в жалобе гражданина; б) по собственной инициативе рассматривает административные акты; в) с согласия Министра юстиции вступает в рассмотрение споров другими субъектами, выполняя при этом «функции омбудсмана»1.
В Великобритании функция совершенствования административной практики практически не обеспечена специальными полномочиями омбудс-манов, Здесь ни один омбудсман (включая институты, учрежденные в XXI в.) не наделен правом проводить расследования по собственной инициативе".
В Новой Зеландии Акта об омбудсмане 1975 г. определяет омбудсмана как лицо, уполномоченное проводить расследования (секц. 3, п. I)3. При этом секц. 13 определяет функции омбудсмана следующим образом: а) расследование любых решений, рекомендаций, административных актов, совершенных и несовершенных организациями, подконтрольными омбудсману в отношении человека и гражданина, его личности, а также объединений граждан. При этом омбудсман может действовать как по жалобе гражданина, так и по собственной инициативе, а также по инициативе Комитета Парламента, Премьер-министра. В последнем случае о результатах расследования должно быть сообщено инициатору расследования — соответственно Комитету палаты парламента, Премьер-министру, и, если этом посчитает необходимым омбудсман - Парламенту в целом. Таким образом, Новозеландский омбудсман выполняет на только функцию защиты прав человека (конкретного заявителя), но и наблюдения за состоянием прав человека в деятельности административных органов и учреждений, а также совершенствования административной практики.
