Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации 19
1.1. Предпосылки возникновения института регионального Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 19
1.2. Эволюция службы защиты прав человека в субъектах Российской Федерации 37
Глава II. Компетенция Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации 58
2.1. Развитие законодательства об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации 58
2.2. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации 77
2.3. Формы, методы, способы деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации 98
Глава III. Реализация компетенции региональных Уполномоченных по правам человека 116
3.1. Механизм реализации законодательства об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации 116
3.2. Практика деятельности Уполномоченного по правам человека в Саратовской области по защите прав граждан 138
3.3. Перспективы развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации 160
Заключение 179
Библиографический список 183
Приложения 208
- Предпосылки возникновения института регионального Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
- Эволюция службы защиты прав человека в субъектах Российской Федерации
- Развитие законодательства об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации
- Механизм реализации законодательства об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации стал значимым элементом современного механизма конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина.
Ход новейшей истории развития нашей страны, особенно последнего десятилетия, привел к провозглашению на конституционном уровне идеи высшей ценности человека, его прав и свобод, закреплению за государством конституционной обязанности - защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако, реализация прав и свобод граждан в Российской Федерации, механизм их государственной защиты оставляют желать лучшего. Именно поэтому был создан в ряде субъектов Российской Федерации институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является новым для России. Его роль заключается в том, чтобы привести в движение уже имеющиеся механизмы правовой защиты.
В соответствии с пунктом «б» части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следовательно, субъекты Российской Федерации имеют право создавать специальные органы, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина в пределах соответствующего субъекта Федерации.
Согласно пункту «н» части 1 ст. 72 Конституции России в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится также установление общих принципов организации системы органов государственной власти. Часть 2 ст. 76 Конституции России закрепляет, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные
4 нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Данный федеральные законы должны определять основы (общие принципы) правового регулирования в целях создания единого стандарта правовой защиты граждан на всей территории федеративного государства, вне зависимости от того, в каком субъекте Российской Федерации гражданин России проживает.
В настоящее время в целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации и приведения нормативных правовых актов субъектов Российской федерации в соответствие с федеральным законодательством назрела необходимость принятия федерального закона, устанавливающего общие принципы организации и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации.
На федеральном уровне требует законодательного закрепления ряд положений, а именно: порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, срок его полномочий, требования, предъявляемые к кандидату на эту должность, положение о несовместимости должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с другими видами деятельности, компетенция Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, организация Аппарата Уполномоченного.
Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является важнейшим публично-правовым институтом, представляющим собой дополнительный институт правовой защиты граждан от неправомерных действий государства в лице его государственных органов, прежде всего органов исполнительной власти. Он призван защитить граждан от плохого государственного администрирования, призван выявлять и анализировать сбои в работе государственных органов, приводящие к нарушению прав человека; вырабатывать рекомендации о совершенствовании деятельно-
5 сти органов государства в области прав человека и административных процедур, с ними связанных.
Особенность института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации определяется его положением, прежде всего в системе разделения властей субъектов Российской Федерации. Он не принадлежит ни к одной из ветвей власти: ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации выступает в качестве элемента механизма контроля органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в сфере обеспечения ими соблюдения прав и свобод граждан. Следовательно, необходимо определить место института Уполномоченного по правам человека среди государственных и негосударственных институтов защиты прав человека в России.
Особенность правового статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации состоит в том, что он является связующим звеном между гражданским обществом и властью в субъекте Российской Федерации, между гражданином и чиновником. Он выступает в качестве своеобразного «посредника» между ними, осуществляет мониторинг действий органов государственной власти с позиции соответствия принципам и нормам международного права в области прав человека, вырабатывает и предлагает государственным структурам рекомендации по совершенствованию их деятельности, консультирует государственные структуры, способствует распространению информации и правовому просвещению граждан по вопросам защиты прав и свобод человека. В связи с этим необходимо на федеральном уровне законодательно закрепить основные принципы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федера-
ции с органами власти субъекта Федерации, другими государственными структурами.
На октябрь 2003 года в Российской Федерации действуют Уполномоченные по правам человека только в 24 субъектах Российской Федерации. Следовательно, логично предполагать и создание института Уполномоченного по правам человека и в других субъектах Российской Федерации. Создание института Уполномоченного по правам человека является одной из тенденций развития российского демократического правового государства в целом и входящих в него субъектов. Вместе с тем, актуальной является проблема нежелания органов власти отдельных субъектов Российской Федерации создавать такой институт, как лишний государственный органа по контролю за действиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, полагается ненужным ипринятие соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации. Вместе с тем следует отметить, что зачастую единая позиция органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросу введения на территории субъектов Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека отсутствует, что ведет к активному вмешательству в данный процесс общественных объединений. В подобной ситуации именно представители общественных объединений инициируют кампании по созданию института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, участвуют в спорах о необходимости создания такого института, его законодательного регулирования на различных уровнях. Во многих российских регионах вопрос о введении института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации стал индикатором общественной и политической активности общественных объединений, их участия в повышении эффективности механизмов государственной защиты прав и свобод граждан, поэтому актуальным является укреп-
7 ление взаимодействия Уполномоченного по правам человека с данными структурами гражданского общества.
Все вышесказанное диктует необходимость комплексного исследования и анализа института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, как части механизма государственной защиты прав и свобод человека. Актуальны необходимость комплексного исследоания и анализа его конституционно-правового статуса, законодательного регулирования в целях выявления сущностных сторон конституционных основ охраны прав граждан, позволяющих считать институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации одним из важных элементов этих основ, устойчивым правовым явлением, значимой тенденцией конституционного развития России и входящих в нее субъектов. Все это требует проведения глубокого всестороннего анализа законодательства об институте Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, других нормативно-правовых актов, регламентирующих институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Актуально научно-теоретическое обобщение практики создания данного института, а также детальное изучение реализации Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации своей компетенции и разработка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в данной области. Такой анализ будет способствовать укреплению правового статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, позволит избежать ошибок в принимаемых законах субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Степень разработанности темы и круг источников. Тема диссертационной работы носит комплексный, многоплановый характер. Ее специфика заключена в необходимости изучения широкого спектра взаимоотношений человека и государства, их влияния друг на друга в сфере обеспечения гаран-
8 тий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, важным институтом в которой является институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Специфика работы заключается в выявлении тенденций развития данного института, как одной из важных конституционных составляющих системы государственных органов, осуществляющих государственную защиту прав и свобод граждан. Исходя из этого, источниковедческую основу диссертационного исследования составила как специальная юридическая литература, так и труды в области философии, политологии, социологии, экономики, истории и других наук.
Разносторонние аспекты, актуальные проблемы создания и развития института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, участие в данном процессе органов государственной власти и общественных объединений, а также международных организаций, проблемы защиты прав человека в целом нашли свое наиболее глубокое отражение в работах следующих отечественных ученых: М.В. Баглая, П.П. Баранова, Н.С. Бондаря, Р.Г. Вагизова, Ю.В. Галкина, В.Т. Кабышева, С.А. Князькина, Е.В. Колесникова, B.C. Коробейникова, Н.В. Краева, Г.И. Курдюкова, А. Лебедева, Е.А Лукашевой, Е.М. Малышевой, Е. Маслов, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, В.Н. Осина, Т.О. Рамишвили, А.Ю. Сунгурова, Н.Ю. Хаманевой, Б.С. Эбзеева и др.
Основополагающее значение для раскрытия темы диссертации также имеют исследования: Л.М. Алексеевой, Ф.М. Бурлацкого, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, В.А. Карташкина, Г.Н. Комковой, А.С. Ландо, посвященные вопросам становления правозащитных институтов в России и их взаимоотношений с другими государственными и общественными институтами; в том числе и специальные — А.Г. Аракеляна, Д.К. Батрашева, Е.Л. Бестужева, С.Л. Давтяна, В. Козлова, B.C. Коробейника, О. И. Левицкой, О.И. Литов-ченко, А.Л. Нездюрова, Д.Э. Оздоева, Г.К. Хороших, Н.А. Цимбаловой и
9 других, посвященные вопросам становления и развития института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Россия является неотъемлемой частью мирового конституционного процесса. Изучить опыт конституционного развития других стран, в том числе развития института омбудсмана и повышения эффективности государственной защиты прав граждан в различных странах мира помогли исследования зарубежных ученых: Л. Гарлицкого, А. Жеплиньского, Е. Лентовской, Х.-Л. Майорано, Б. Лоренца, М. Новицкого, М. Робинсон, А. Хиль-Роблеса, К. Экономидеса и др.
В диссертационном исследовании изучить опыт других стран и отечественный опыт обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина помогли работы ученых - представителей других наук (политологии, философии, социологии, психологии): Г. Бермана; Т. Барандовой, Г.Л. Бардиер, Ю. Левады, Т. Четверниной и др.
Тем не менее, по проблемам определения конституционно правового статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, создания и законодательного регулирования института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, в конституционно правовой науке отсутствует единый комплексный труд, подробно охватывающий проблемы правового регулирования статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, механизма реализации законодательства об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации. Представленная диссертационная работа призвана восполнить указанный пробел, выявить роль и место Уполномоченного по правам человека в системе государственных органов, а также перспективы развития данного института в субъектах Российской Федерации. Это обусловлено отсутствием федерального законодательства, определяющего основные принципы деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, противоречием норм законодательства
10 субъектов РФ нормам федерального законодательства, а также законодательными пробелами, как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Нормативно-правовую основу диссертации составили источники отечественного права и источники права зарубежных стран и международного права.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования, исходя из актуальности его темы, выступает комплексный анализ статуса института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, в системе защиты прав человека в России, выработка единого стандарта законодательного регулирования на федеральном уровне статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и перспектив развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации. Согласно сказанному, ставятся конкретные задачи диссертационной работы, составившие основу структуры ее содержания:
— проанализировать, руководствуясь общемировой и российской
практикой, условия, необходимые для создания института Уполномоченного
по правам человека в субъектах Федерации, опыт становления института ре
гионального Уполномоченного по правам человека в России как нового ин
ститута государственной защиты прав и свобод граждан;
проанализировать эволюционный этап службы защиты прав человека в субъектах Российской Федерации через анализ процесса становления и деятельности комиссий по правам человека при главах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
детально изучить особенности правового статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации;
изучить и проанализировать формы, методы и способы деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации,
процесс реализации ими своей компетенции как важную составляющую пра-вореализационного процесса в России;
обобщить и проанализировать опыт реализации компетенции Уполномоченным по правам человека в Саратовской области, как одного из первых Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, в том числе раскрыть основы соотношения, взаимосвязи совместной деятельности по защите прав граждан с другими государственными институтами и общественными объединениями;
разработать и предложить модельный закон «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации» в целях совершенствования правового регулирования института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и практики деятельности региональных Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и укрепления гарантий прав и свобод человека в субъектах Федерации.
Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы, для достижения ее цели и решения поставленных задач, использовались различные методы познания. Определяющее место среди них имели общенаучные методы познания: для изучения взаимоотношений института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации с общественными и государственными институтами, тенденций его развития системно-структурный (при исследовании законодательных предложений создания системы федерального и региональных Уполномоченных по правам человека в России). Самостоятельную роль сыграли частно-научные методы: социологический, исторический, сравнительно-правовой, функциональный. Важную роль имело применение специального - формально-юридического метода, благодаря которому с помощью формальной логики и юридической техники был детально проанализирован и обобщен правовой материал, сформулированы законодательные предложения в рамках исследования создания и совершенствования законодательства Российской Фе-
12 дерации и субъектов Российской Федерации, в первую очередь - законодательства субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном анализе законов 23 субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в субъекте Федерации, правового статуса регионального Уполномоченного по правам человека, полномочий региональных Уполномоченных; становления и перспектив развития института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Автор впервые предпринял попытку обобщить ход становления института регионального Уполномоченного по правам человека в России, определить его место и роль в системе органов по защите прав и свобод человека в нашей стране, тенденции развития данного института.
В работе излагается позиция диссертанта по развитию законодательства об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации: необходимость принятия Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации», приведение в соответствие с нормами федерального законодательства законодательства субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации с целью повышения эффективности данного института; улучшения деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
В диссертации исследуется взаимосвязь органов власти, государственных органов и общественных структур и института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Она состоит, по мнению автора, во взаимном, существенном влиянии их друг на друга и в итоге находит свое выражение в эффективности деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Автором диссертационного исследования предлагается модельный закон «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
— Создание института Уполномоченного по правам человека в субъ
екте Российской Федерации является неотъемлемой составляющей процесса
становления и развития гражданского общества в России.
Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации должен быть независимым институтом правовой защиты граждан, не встроенным ни в одну из каких-либо других государственных структур.
Необходимость законодательного закрепления требования деполи-тизированности института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, как одного из главных признаков правового статуса регионального Уполномоченного по правам человека. Данное положение позволит избежать коллизий интересов Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации при осуществлении им своих полномочий по защите прав и свобод граждан и узко политических интересов.
— Необходимость укрепления конституционно-правового статуса
Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В
связи с этим предлагается на уровне федерального законодательства уровне
закрепить ответственность должностных лиц за воспрепятствование деятель
ности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федера
ции.
— Необходимость унификации объема полномочий Уполномоченных
по правам человека в субъекте Российской Федерации с целью выработки
единого стандарта правовой защиты в деятельности данного института на
всей территории Российской федерации, что невозможно без совершенство
вания норм федерального законодательства. В связи с этим необходимо при-
14 нятие Федерального закона «Об основах деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».
— Компетенция Уполномоченного по правам человека в субъекте Рос
сийской Федерации должна распространяться только на властные органы в
субъекте Федерации и их должностных лиц. Уполномоченные по правам че
ловека в субъектах Российской Федерации на должны рассматривать жало
бы на действия (бездействие) других субъектов правоотношений: общест
венных объединений, коммерческих структур и других, с целью исключения
случаев вторжения в компетенцию других государственных органов, осуще
ствляющих защиту прав граждан.
В целях восполнения пробела в законодательстве по вопросам осуществления полномочий Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, в случае его длительного отсутствия необходимо законодательное закрепление положения о должности заместителя Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Практика становления института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и опыт деятельности региональных Уполномоченных доказывают, что развитие процесса становления института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, повышение эффективности деятельности региональных Уполномоченных возможны только при наличии условий конструктивного сотрудничества со всеми государственными и негосударственными институтами, в том числе международными.
Практическая значимость диссертации определяется необходимостью постоянного совершенствования конституционно-правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу формирования государственных институтов правовой защиты граждан, закрепления демократических тенденций развития института Уполномоченного по правам чело-
15 века в субъектах Российской Федерации, стремительностью преобразований государственных институтов в России и ее субъектах.
Практические предложения по этим направлениям, основанные на теоретических положениях и выводах диссертационного исследования могут быть использованы прежде всего в правотворческой деятельности по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и законодательство о региональных Уполномоченных по правам человека в России, являющееся на сегодняшний день исходной правовой базой создания института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации для его дальнейшей модификации; а также - по разработке и принятию новых нормативно-правовых актов, прежде всего Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» и разработке законов субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в соответствующем субъекте Федерации.
Отдельные рекомендации и комментарии законодательства об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации помогут должной реализации его норм в правоприменительной практике.
Научно-практические разработки диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», специальных учебных курсов: «Конституционные основы охраны прав граждан» и «Защита прав человека органами власти», подготовке различных учебно-методических пособий.
Материал настоящей работы может быть использован органами государственной власти и общественными объединениями для изучения вопросов создания института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и повышения эффективности его деятельности.
Апробация результатов исследования была обеспечена работой автора в качестве члена и сотрудника аппарата Саратовской областной комис-
сии по правам человека, консультанта Аппарата Уполномоченного по правам человека в Саратовской области. Основные теоретические положения и практические предложения излагались на заседаниях кафедры конституционного права, в тезисах выступлений и докладах на научных конференциях: научно-практической конференции «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики» (Саратов, 2000) и научной конференции «Конституционные чтения» (Саратов, 2002), проводимых Поволжской академией государственной службы им. П. А. Столыпина; семинаре Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, проводимом Уполномоченным по правам человека в Астраханской области (Астрахань, 2000); международном семинаре «Развитие института Уполномоченного по правам человека на Юге России: год спустя», проводимом Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим Центром «Стратегия» (Ростов-на-Дону, 2000); международном семинаре «Развитие института Уполномоченного по правам человека в Поволжье», проводимом Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим Центром «Стратегия», Уполномоченным по правам человека в Саратовской области Неправительственной организации «Диалог» (Дания), при Участии Уполномоченного по правам человека в Саратовской области (Саратов, 2001); Круглом столе «Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Феде-крации: перспективы развития», проводимом Директоратом прав человека Совета Европы, Уполномоченным по правам человека в Саратовской области, Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим Центром «Стратегия», при Участии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (Саратов, 2001); Российской конференции «Комиссии по правам человека при главах администраций в российских регионах: накопленный опыт и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 2001) и III и IV ежегодных конференциях «Развитие института Уполномоченного по правам человека на Северо-Западе России» программы «Омбудсман» «Роль общества и власти в
17 защите прав человека (Санкт-Петербург, г. Пушкин, 2002, 2003) », проводимых Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим Центром «Стратегия».
Автор принимала участие в проекте «Участие власти в защите прав человека в России и в других странах бывшего СССР: комиссии и уполномоченные по правам человека», осуществляемого Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим Центром «Стратегия» при поддержке Фонда Дж. и К. Макартуров (Санкт-Петербург, 2001-2003).
Основными целями и задачами проекта были: оценка состояния и перспектив развития правозащитного поля в регионах посредством изучения типовых и выявления наиболее эффективных моделей взаимодействия власти, института регионального Уполномоченного по правам человека, комиссий по правам человека, науки, и средств массовой информации; содействие развитию института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Силами Поволжской исследовательской группы, координатором которой являлась автор диссертационного исследования в 5 субъектах Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ - Республике Мордовия, Нижегородской, Самарской, Саратовской, Ульяновской \ областях было проведено пилотное межрегиональное прикладное исследование. Предметом исследования являлось изучение региональных моделей взаимодействия общества и власти с учетом роли института регионального Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, комиссий по правам человека при главах субъектов Федерации, представителей научного сообщества и средств массовой информации регионов. Экспертный анализ результатов данного исследования в Саратовской области был представлен Уполномоченному по правам человека в Саратовской области.
Теоретические положения диссертации и практические предложения были отражены в методике преподавания автором диссертации на 5 5-дневных семинарах Курса повышения квалификации сотрудников аппаратов
18 Уполномоченных по правам человека: руководителей аппаратов, сотрудников аппаратов, отвечающих за аналитическое направление и работу с жалобами граждан, проводимых вышеуказанным Центром, в создании аналитического раздела обучающего дистантного модуля данного Курса (Санкт-Петербург, г. Пушкин, 2002). Также автор диссертационного исследования принимала участие в разработке проекта Положения об Уполномоченном по защите прав участников образовательного процесса. Автором диссертации была разработана и реализована совместно с заинтересованными лицами Программа обучения Уполномоченных по защите прав участников образовательного процесса в учреждениях общего образования г. Саратова и Саратовской области и их помощников на 2000-2001 учебный год и была разработана аналогичная программа на 2001-2002 учебный год.
Автором диссертации был разработан проект Закона Саратовской области «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области» от 12 декабря 1998 года № 50 - ЗСО; рассмотрены три новые редакции данного закона - большинство замечаний и предложений автора нашли свое отражение в Законе Саратовской области «О внесении изменений и дополнений в Закон Саратовской области «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области» от 29 мая 2003 года № 29-ЗСО. Замечания и предложения были направлены в Комитет по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Саратовской областной Думы (февраль, март, 2003) и Аппарат Уполномоченного по правам человека в Саратовской области (февраль, май, 2003). Также автор диссертационного исследования принимала участие в разработке проекта Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, подписанного в 2000 году (г. Астрахань) и проекта Положения о Координационном совете Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации (г. Саратов, июнь, 2001).
Предпосылки возникновения института регионального Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
На сегодняшний день с уверенностью можно констатировать: конец XX века стал для России важным этапом ее конституционного развития. Демократические преобразования, осознание роли либеральных ценностей, основу которых составляет высшая ценность — человек, его права и свободы, привели к закреплению данных ценностей в конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году. Именно с этого момента в конституционной практике на первый план выходит человеческое измерение: статья 2 Конституции Российской Федерации закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и, что их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства.
Как отмечает В.Т. Кабышев: «На вершину конституционного строя России поставлен человек, его права: жизнь, достоинство, личная неприкосновенность, естественное и неотчуждаемое право быть собственником. Одна из главных особенностей прав человека состоит в том, что конституционный набор прав и свобод человека в России отвечает международным стандартам. Как в Конституции РФ, так и в отраслевом законодательстве значительно усилены правовые гарантии обеспечения и защиты прав и свобод человека».1
Однако ориентация на новую либерально-демократическую модель развития без социальной ориентации усугубила положение с правами человека.2
В.May писал: «Радикальная трансформация социальной, экономической и политической системы современной России не имеет прецедентов в истории новейшего времени. Трудно найти другой пример преобразований подобной глубины и направленности».3 К сожалению, трансформация указанных выше систем сопровождается, в том числе и таким негативным явлением как нарушение прав и свобод человека и гражданина.
Приходится констатировать, что атмосфера глубокого уважения к правам человека в российском обществе отсутствует. Этот важный гуманитарный принцип не стал одним из основных элементов политической культуры, и закрепленное в ст. 2 Конституции Российской Федерации положение о высшей ценности человека, его прав и свобод, в большей степени остается декларативным.
Закрепление в главе 2 Конституции Российской Федерации основных прав и свобод человека и гражданина предопределяет их соблюдение в любое время на всех уровнях государственной власти, независимо от сферы ее деятельности.4 Однако данное конституционное положение в реальной жизни далеко не всегда находит свою реализацию. Более того, приходится констатировать, что права и свободы человека нарушаются в России повсеместно, независимо от того, где, на территории какого субъекта Федерации, проживает человек, причем, зачастую нарушаются именно государством, в лице его государственных органов и должностных лиц. Данную точку зрения разделяет Н.В. Краев, отмечающий: «От провозглашения до реального воплощения — дистанция огромная. Пока же практика свидетельствует, что главнейшими нарушителями прав и свобод граждан и юридических лиц являются именно государственные органы и должностные лица, именно те, кто призван стоять на их страже». Особое внимание на данную проблему обращает Ю.В. Галкин, подчеркивающий: «У человека, права которого, по его мнению, нарушены и не восстановлены, возникает ощущение несправедливости общества по отношению к нему, независимо от того, кто его права не смог защитить. Особенно негативно данный фактор действует, если законные права были нарушены или не были восстановлены органами власти.
Это порождает негативное отношение к государственным организаци 6 ям». Ситуацию с правами человека наглядно иллюстрируют и 40 тысяч индивидуальных и коллективных жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод в 1998-2000 годы, поступившие Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. О.О. Миронов констатирует тот факт, что информация о нарушениях прав и свобод человека поступает практически из всех субъектов Российской Федерации, и жалобы и обращения граждан свидетельствуют о том, что ситуация с правами человека остается крайне напряженной. Он отмечает, что происходят широкомасштабные нарушения гражданских, политических и особенно социально-экономических прав . «Неуважение к закону, пренебрежительное отношение к правам и законным интересам граждан, - делает вывод О.О. Миронов, - отрицательно сказываются на состоянии общества в целом, вызывают недоверие россиян к власти».
В 2001 и 2002 годах к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации поступило уже соответственно 30056 и 33455 жалоб и обращений граждан. «Права и свободы человека и гражданина, - констатирует О.О. Миронов, - все еще не стали в Российской Федерации реальной ценностью».
Эволюция службы защиты прав человека в субъектах Российской Федерации
Анализируя процесс создания института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, следует отметить, что данный институт возник не на пустом месте. Права и свободы человека и гражданина в России и ее субъектах нарушались и до появления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах, что обязывало государство создавать систему защиты прав человека. Российская система защиты прав человека включает: судебную защиту, несудебную защиту и деятельность неправительственных правозащитных организаций.
Судебная защита регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»47 от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ с изм. от 5 дек. 2001 г.; Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»48 от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ с послед, изм., Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»49 от 17 января 1992 г. № 2202-1 в редакции от 17 ноября 1995 г. с изм. от 10 февраля 1999 г., Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»50 от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 в редакции от 14 декабря 1995 года и другими. Несудебная защита, регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»51 от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ; Федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации»52 от 14 мая 1997 года с изм. от 31 декабря 1997 года и другими. Деятельность неправительственных организаций, защищающих права граждан, регулируется такими законами, как Федеральный закон «Об обще-ственных объединениях» от 19 мая 1995 г. с послед, изм., Федеральный закон « О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»54 от 8 декабря 1995 года и другими.
«Специфика российской действительности, — справедливо замечает В.А. Карташкин, — обуславливает необходимость функционирования многоканальной системы обеспечения прав и свобод граждан, которые должны иметь выбор способов, механизмов и средств восстановления и защиты своих нарушенных прав»55.
Национальная система несудебных институтов, призванных защищать права и свободы человека и гражданина в России состоит из нескольких звеньев и нескольких уровней. На наш взгляд, с точки зрения проводимого исследования представляется интересным рассмотреть такой элемент системы как региональные комиссии по правам человека, поскольку зачастую именно комиссии по правам человека в целом или отдельные их члены, как представители государственных, так и общественных структур, выступали инициаторами создания института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Процесс создания и деятельность комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации за прошедший период дает достаточно полное представление о проблемах, трудностях, успехах и тенденциях развития данного института. Анализ становления и деятельности региональных комиссий по правам человека, их взаимодействия с другими институтами единой системы обеспечения и защиты прав человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, влияния на последние, а иногда и инициация создания некоторых из них56 или логическая «трансформация» отдельных комиссий в институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации57 позволяют рассматривать региональные комиссии как один из эволюционных этапов службы защиты прав человека с субъектах Федерации, в том числе во многом как активную предпосылку создания института регионального Уполномоченного по правам человека в России.
Следует отметить, что до создания региональных комиссий по правам человека была создана Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации «Об обеспечении деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации»58 от 1 ноября 1993 года № 1798 были утверждены состав Комиссии по правам человека и Положение о ней.
В соответствии с указанным положением Комиссия являлась совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина.
Основными задачами Комиссии являлись такие задачи, как: создание условий для реализации. Президентом его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина; содействие ему в совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод граждан; содействие координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в реализации государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека; укрепление международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека.
Одной из важных функций Комиссии являлось рассмотрение обращений граждан о нарушениях их прав и законных интересов, расследование и проверка таких фактов.
В связи с самороспуском Комиссии59 Указом Президента Российской Федерации «Об Утверждении Положения о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации»60 от 18 октября 1996 года с изм. от 12 февраля 1998 года и 30 января 1999 года было утверждено новое Положение о федеральной Комиссии по правам человека. В дальнейшем возникла необходимость совершенствования деятельности Комиссии и приведения Положение о ней в соответствие с новым этапом конструктивных преобразований в стране, укрепления Российской государственности и формирования гражданского общества. Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2001 года в редакции Указа Президента Российской Федерации от 19 октября 2002 года №1120 «О внесении изменений и дополнений в Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 1996 года»61 также были внесены соответствующие изменения.
Развитие законодательства об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации
Процесс создания нового для России института правозащиты - института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах невозможно отделить от законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Федерации, поскольку именно оно является правовой основой создания данных институтов. Анализируя развитие законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующее институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, необходимо обратиться к федеральному законодательству, как одной из основ создания института регионального Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года. В пункте «д» части 1 статьи 103 Конституции к ведению государственной Думы отнесено назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.
Следует отметить, что в проектах Конституции Российской Федерации, обсуждавшихся в 1990-1993 годах, уже говорилось о Парламентском уполномоченном; идея же учреждения института Уполномоченного по правам человека в России юридически впервые была выражена еще в 1991 году в принятой Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина100, в статье 40 которой предусматривалось создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, назначавшегося Верховным Советом. В соответствии с Постановлением о введении Декларации в действие должен был быть разработан проект закона, устанавливающего полномочия парламентского уполномоченного и порядок их осуществления, разработка которого весьма затянулась. И только после принятия новой российской Конституции, при необходимости реализации ее нормы относительно учреждения Уполномоченного по правам человека, в феврале 1997 года был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ . В соответствии с данным законом на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был назначен О.О. Миронов102. До него первым эту должность занимал С.А. Ковалев, назначенный Государственной Думой Российской Федерации 17 января 1994 года103 в отсутствии указанного выше закона.
В России на законодательном уровне в числе других институтов появился новый институт, учрежденный в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами; должностное лицо, осуществляющее контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти, затрагивающей права и свободы граждан, деятельность которого направлена на защиту прав граждан от произвола со стороны чиновников. Уполномоченный не подменяет и тем более не отменяет другие правозащитные институты, а лишь дополняет их. В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»104 в компетенцию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации входит рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если они ранее обжаловали эти решения или действия «бездействие» в судебном либо административном порядке, но не согласны с решением по их жалобе. Интересно заметить, что при прохождении вышеуказанным законом процедуры принятия, он был отклонен Советом Федерации РФ в основном из-за того, чтобы предоставить право субъектам Российской Федерации самим учреждать должность Уполномоченного по правам человека вместо предусмотренного проектом права Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создавать региональные представительства.
По нашему мнению, это весьма обосновано и с точки зрения Конституции РФ, часть 1 статьи 72 которой относит защиту прав и свобод человека к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и с точки зрения формирования самого нового механизма правозащиты — регионального института Уполномоченного по правам человека, выполнения им своих функций.
Во втором случае, прежде всего следует учитывать то, что асимметричность развития Российской Федерации сказывается практически на развитии и отдельных ее сфер, в том числе на состоянии защиты прав и свобод человека и гражданина. И здесь, независимый институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, как орган контроля представительной ветви власти субъекта Российской Федерации, должен создаваться именно при наличии политической воли органов власти субъектов Федерации. Причем, на должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации должно назначаться лицо из числа достойных доверия независимых лиц, знающих проблемы, связанные с правами человека на территории данного субъекта и имеющих опыт защиты этих прав, знающих особенности состояния и развития региона. Естественно, что в каждом субъекте Российской Федерации такие лица, более известны, как представителям властных структур, так и общественности, нежели федеральному центру.
После процедуры согласования решение вышеприведенного вопроса нашло свое отражение в статье 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»105, в которой предусматривается возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации. Финансовое обеспечение деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата предусмотрено из средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В соответствии с данной статьей в отдельных субъектах Федерации такая должность была учреждена.
Законодательной основой для этого в субъектах Российской Федерации также стали законы субъектов Федерации об Уполномоченном по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации. Во многих субъектах Федерации, где такая должность не была предусмотрена Конституцией (Уставом) самого субъекта Федерации, в данные законодательные акты были внесены соответствующие изменения и дополнения при принятии вышеуказанных законов.
Механизм реализации законодательства об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации
Как указывалось в предьщущих главах диссертационной работы, региональные Уполномоченные по правам человека должны действовать строго в рамках той компетенции, которая определена соответствующими законами субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации. Практической реализацией компетенции региональных Уполномоченных по правам человека выступает их повседневная деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения органами власти и их должностными лицами посредством решения тех задач, которые закреплены в соответствующих региональных законах об Уполномоченном по правам человека для достижения этой главной поставленной цели.
Ежегодно, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в конкретном субъекте Федерации практическая деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации отражается в ежегодных докладах региональных Уполномоченных по правам человека, а также в их специальных докладах. Указанные доклады, наряду с другими материалами, представляют практический интерес для изучения: выявления общих проблем защиты прав человека в субъектах Российской Федерации, проблем защиты прав человека, присущих конкретному субъекту Федерации, проблем реализации компетенции самих региональных Уполномоченных по правам человека, взаимодействия с другими государственными и негосударственными структурами, внутренних организационно-технических проблем института регионального Уполномоченного.
В настоящей работе автором было изучено и проанализировано 26 ежегодных доклада, 2 ежегодных отчета и 25 специальных докладов Уполномоченных по правам человека в 14 субъектах Российской Федерации: в Республике Башкортостан, Республике Калмыкия, Республике Татарстан; Красноярском крае, Амурской, Астраханской, Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Московской, Пермской, Саратовской, Свердловской, Смоленской областях. В других субъектах Российской Федерации, где Уполномоченные по правам человека избраны сравнительно недавно, ежегодные доклады в соответствующие высшие органы законодательной власти субъектов Российской Федерации ими не представлялись. Во временном отношении указанные доклады представляют шестилетний опыт деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации - с 1997 по 2002 год.
Изучение и анализ вышеприведенных докладов Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации позволили выявить некоторые общие моменты деятельности Уполномоченных, которые напрямую связаны, как с задачами, которые поставлены перед региональными Уполномоченными по правам человека, так и с нарушениями отдельных конституционных прав граждан, которые имеют место быть в различных субъектах Российской Федерации.
Одной из основных задач, стоящих перед Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации является способствование восстановлению нарушенных прав граждан. Данный процесс происходит, прежде всего, посредством осуществления приема граждан Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации (специалистами рабочих аппаратов Уполномоченных) и их (а также сотрудников рабочих аппаратов) работы с жалобами граждан. Именно при решении данной задачи реализация компетенции Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации происходит наиболее полно, так как, разрешая жа- лобу конкретных граждан Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации зачастую использует целый комплекс своих полномочий, закрепленных ссютветствующими законами субъектов Федерации.
Анализ и обобщение ежегодных докладов региональных Уполномоченных по правам человека наглядно показывают, что прием граждан и работа с их жалобами является приоритетным направлением деятельности региональных Уполномоченных. Следует отметить, что чем дольше работает в своей должности региональный Уполномоченный, тем больше жалоб поступает в его адрес. Динамику увеличения количества жалоб к Уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации можно проследить на примере Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Астраханской, Волгоградской, Саратовской, Свердловской областей и других субъектов Федерации. 19
Увеличение количества жалоб, поступающих к Уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации происходит, несмотря на то, что Уполномоченные в соответствии со своей компетенцией имеют право, как принять жалобу к рассмотрению, так и отказать в принятии жалобы к рассмотрению, а также разъяснить заявителям средства, которыми те могут использовать для защиты своих прав и свобод, и передать жалобу органу местного самоуправления, органу государственной власти и их должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу.
Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации вправе обращаться к компетентным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверок обстоятельств, подлежащих выяснению. Учитывая широкую тематику жалоб граждан на нарушение своих прав, Уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации приходится обращаться в различные государственные структуры: министерства, комитеты, территориальные управления федеральных государственньк органов и другие. И как показывает практика деятельности Уполномоченных по правам человека не всегда, не везде и далеко не сразу указанные структуры, их должностные лица понимают необходимость и обязанность соответствующего реагирования на обращения Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Это объясняется двумя главными причинами: незнанием законодательства об Уполномоченном по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации и его компетенции и отсутствием ответственности должностных лиц, закрепленной законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, за неисполнение обязанностей, установленных соагветствующими законами субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации. Данные обстоятельства затрудняют реализацию Уполномоченными по правам человека их компетенции.
Исследуя вопросы реализации компетенции Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, статистику жалоб граждан в адрес Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, можно сделать вывод: не смотря на то, что в большинстве ссютветствующих законов субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека в соответствующем субъекте Федерации компетенция региональных Уполномоченных распространяется только на органы власти, местного самоуправления и их должностных лиц, то есть, на органы публичной власти, Уполномоченные по правам человека, на практике, расширили границы своей компетенции. Статистические показатели ежегодных докладов региональных Уполномоченных по правам человека наглядно показывают, что значительную долю жалоб граждан составляют жалобы на государственные и муниципальные (например, коммунальные службы) организации. Причем, следует отметить, что в вышестоящие органы и организации граждане уже обжаловали действия руководителей указанных организаций, но не нашли защиты своих прав.
Похожие диссертации на Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации
