Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации как единый механизм защиты прав и свобод человека
1.1 Возникновение института Уполномоченного по правам человека в российской внутригосударственной (национальной) системе защиты прав и свобод человека 14
1.2 Структура института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации 41
ГЛАВА 2. Направления деятельности института Уполномоченного по правам человека как механизма защиты прав и свобод человека
2.1 Деятельность, направленная на способствование восстановлению нарушенных прав и свобод человека 88
2.2 Деятельность по способствованию совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека, развитию международного сотрудничества в области прав человека и правового просвещения по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты 120
2.3 Практика деятельности механизма защиты прав и свобод человека на федеральном и региональном уровнях 138
Заключение 165
Список нормативных правовых актов и научной литературы 171
- Возникновение института Уполномоченного по правам человека в российской внутригосударственной (национальной) системе защиты прав и свобод человека
- Структура института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации
- Деятельность, направленная на способствование восстановлению нарушенных прав и свобод человека
- Деятельность по способствованию совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека, развитию международного сотрудничества в области прав человека и правового просвещения по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Двадцатый век оставит в истории человечества не только свидетельства его безумия - мировые войны, вооруженные конфликты, но и свидетельства проявления разума и доброй воли - именно в этот век человечество на первые позиции выдвинуло проблему защиты прав и свобод человека, интересов личности. Этот процесс получил свое документальное оформление с принятием Всеобщей Декларации прав человека и других международных документов, определяющих приоритет прав человека. Произошедшие в последние десятилетия изменения в общественно-политической и экономической жизни России логично привели к необходимости возведения защиты прав и свобод человека в ранг первоочередной задачи государственной важности. Данное положение нашло свое отражение в статье 2 Конституции Российской Федерации, провозгласившей человека, его права и свободы высшей ценностью и возложившей на государство обязанность их защищать.
Вместе с тем, положение с правами и свободами человека в Российской Федерации в настоящий момент вызывает глубокую озабоченность. «Права и свободы человека и гражданина все еще не стали в Российской Федерации реальной ценностью...в стране продолжается нарушение экономических, социальных, культурных, гражданских, политических и экологических прав. Безнаказанность такого рода нарушений не способствует формированию правовой культуры общества, подрывает веру в устойчивость демократических институтов государства.»1
Опыт показывает, что недостаточно лишь нормативного закрепления постулата об обязанности государства защищать права и свободы человека, как высшую ценность, важно создать условия, способствующие претворению его в жизнь. Для эффективной защиты прав и свобод человека необходима устойчивая к возможным нарушениям и негативным воздействиям действенная
Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 году// Российская газета. -15 июля 2003 года.
4 внутригосударственная (национальная) система, включающая в себя множество инструментов, механизмов защиты прав личности. В современных условиях в России формирование подобной внутригосударственной (национальной) системы непосредственно связано, как это неоднократно отмечалось в юридической литературе, с проблемой не только поиска новых механизмов, средств защиты прав и свобод человека, но и совершенствования и более эффективного использования уже имеющихся правозащитных структур.
Такой правозащитной структурой, таким механизмом, одним из составляющих внутригосударственную систему защиты прав и свобод человека, и является институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах. Несмотря на то что данный правозащитный институт является для России новым и действует лишь на протяжении нескольких лет, он уже занял важное место в системе защиты прав и свобод. Это обусловлено тем, что «новый правозащитный институт не противостоит государственным органам, а конструктивно сотрудничает с ними, способствует деятельности Президента как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» . Вместе с тем, на процесс становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах оказывает негативное влияние «правовой нигилизм, отсутствие в стране традиций и опыта работы данного института,., несовершенство нормативной базы» . В этой связи теоретическое исследование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, изучение его нормативно-правового содержания с целью повышения эффективности его функционирования, необходимость научно-практических рекомендаций по его совершенствованию приобретает повышенную актуальность и обуславливает практическую значимость настоящего диссертационного исследования.
2 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 году.//
Российская газета. - 22 июня 2002 года.
3 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002
году.// Российская газета. - 5 августа 2003 года.
Степень разработанности темы. Проблема создания и развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации сравнительно недавно стала темой дискуссий в юридической науке. Тем не менее, этой проблеме посвящены труды М.С. Башимова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Н.В. Бутусовой, В.А. Карташкина, С.А. Князькина, В.В. Комаровой, Г.Н. Комковой, Н.В. Корнеевой, Г.И. Курдюкова, А.Г. Майорова, О.О. Миронова, Н.Ю. Хаманевой, О.А. Шеенкова и других. Эта тема звучала и в работах Л.М. Алексеевой, В.Г. Бессарабова, Т.А. Васильевой, С.А. Волкова, СВ. Калашникова, В.М. Капицына, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, О.А. Снежко.
К вопросам функционирования института Омбудсмана - зарубежного аналога института Уполномоченного по правам человека обращались А.С. Автономов, Э.М. Аметистов, И.С. Власов, О.В. Воробьев, Н.М. Касаткина, Н.С. Колесова, И.А. Ледях, В.В. Маклаков, В.А. Мальцев, И.А. Мелик-Дадаева, А.Н. Соколов, К.Б. Трумпель, Ю.С. Шемшученко и другие.
Вклад в изучение вопросов, связанных с формированием института Регионального Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации внесли А.Г. Аракелян, Е.Л. Бестужев, Р.Г. Вагизов, Л.М. Вокуев, СБ. Крыжов, А.С. Ландо, Е.Г. Маркелова, А.Ю. Сунгуров, А.В. Шишлов и другие.
Однако анализ научной литературы показывает, что не все вопросы, связанные с исследованием такого правозащитного механизма, каковым является институт Уполномоченного по правам человека, в достаточной степени освещены в научной литературе. В конституционно-правовой науке отсутствует комплексный труд, посвященный исследованию институтов Федерального Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации как элементов единого механизма защиты прав и свобод человека. Это позволило определить свое направление исследования и изложить свои теоретические положения и выводы.
Целью исследования явилось комплексное изучение правового института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, как важнейшего механизма, составляющего внутригосударственную систему защиты прав и свобод человека, элементов его образующих, его современного состояния и проблем его становления и развития. Поскольку вне комплексного характера работы это сделать не представляется возможным.
В соответствии с целью были определены объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с деятельностью Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Федерации, нормы федерального и регионального законодательства, регламентирующие эту деятельность.
В качестве предмета исследования избраны содержание и направления деятельности механизма защиты прав и свобод человека, в качестве которого выступает правовой институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
проследить процесс становления и развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, обобщить опыт его деятельности, исследовать институты Федерального Уполномоченного по правам человека в РФ и Регионального Уполномоченного по правам человека как элементы единого правозащитного механизма - института Уполномоченного по правам человека в РФ и в субъектах РФ, детально исследовать такие важные компоненты, как требования к кандидатуре Федерального Уполномоченного по правам человека и кандидатурам Уполномоченных по правам человека в субъектах
7 Российской Федерации, процедуре их избрания и выдвижения, гарантии их деятельности,
путем сравнительного анализа федерального и регионального законодательства об Уполномоченном по правам человека и обобщения опыта деятельности Федерального и региональных Уполномоченных по правам человека рассмотреть направления деятельности механизма защиты прав и свобод человека - института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской федерации,
выявить пробелы в законодательной регламентации и отдельные
недостатки в деятельности данного правозащитного механизма и
выработать научно-практические рекомендации по его
совершенствованию.
Методологической основой диссертационного исследования стали
современные учения о методологии научного исследования. В работе
использованы обоснованные общенаучные и частнонаучные методы
исследования.
Так, в ходе исследования использовался диалектический подход, и частнонаучные методы - сравнительно-правовой, логический, исторический, формально-юридический, статистический. Особо следует сказать о применении формально-юридического метода, заключавшегося в анализе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», федеральных законов, законов субъектов РФ, позволившего показать современное состояние института Уполномоченного по правам человека и выявить пробелы в его законодательном регулировании. В диссертации использован статистический метод: проанализированы статистические данные, демонстрирующие характер, тематику и количество обращений, поступающих к Уполномоченным по правам человека.
Правовую базу исследования составили соответствующие нормы Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», уголовно-правовое, уголовно и гражданско-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство, указы Президента Российской Федерации, а также нормативные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации.
Научная новизна настоящей работы состоит в том, что она является, по сути, первым в юридической науке комплексным исследованием института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации как единого механизма защиты прав и свобод человека, эффективность которого во многом зависит от слаженного действия его составных элементов, каковыми являются правовые институты Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (Федерального уполномоченного) и Регионального Уполномоченного по правам человека.
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации является базовым, определяющим понятием, исследуемым в диссертации, а институты Федерального Уполномоченного по правам человека и Регионального Уполномоченного по правам человека рассматриваются как составные элементы вышеназванной правозащитной структуры. Именно в таком ключе следует понимать название настоящей работы.
Впервые исследование правовых институтов Федерального Уполномоченного по правам человека и Регионального Уполномоченного по правам человека как элементов института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации -единого целого правозащитного механизма, одного из составляющих внутригосударственную (национальную) систему защиты прав и свобод человека в России, проведено в их единстве и взаимосвязи.
Рассмотрение правового института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации под таким углом зрения позволяет в наиболее полной мере раскрыть содержание данного правозащитного механизма, показать его сильные и слабые стороны и на этой основе выработать научно-практические рекомендации по его совершенствованию.
В процессе диссертационного исследования в понятийный аппарат конституционного права внесены уточнения, в частности, уточнено ранее известное понятие «механизм защиты прав и свобод человека» На защиту выносятся следующие положения:
1. Правовой институт Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и в субъектах Российской Федерации представляет собой единый
механизм защиты прав и свобод человека, входящий в российскую
внутригосударственную (национальную) систему защиты прав и свобод
человека, составными элементами которого являются институт
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (Федерального
Уполномоченного) и институт Уполномоченного по правам человека в
субъектах Российской Федерации (Регионального Уполномоченного).
2. Исследование показало, что эффективность механизма защиты прав и свобод
человека - института Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и в субъектах Российской Федерации во многом зависит от
слаженного действия его элементов. В этой связи необходимо законодательно
определить взаимоотношения между Федеральным и Региональным
Уполномоченными по правам человека в Федеральном законе «Об основах
деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской
Федерации», которые должны строиться не на отношениях подчиненности, а
иметь форму активного контакта и взаимодействия, основанного на
взаимопомощи и взаимном информировании по отдельным вопросам
деятельности, при обязательном сохранении независимости каждого из
институтов.
В ходе проведенного исследования выявлены и обобщены трудности, стоящие на пути становления регионального звена института Уполномоченного по правам человека: 1) противодействие органов исполнительной власти субъектов РФ введению данной должности в своих регионах, выдвигающих в качестве аргументов в обоснование своего нежелания иметь на своей территории такой правозащитный механизм наличие Комиссий по правам человека, нехватку бюджетных средств в регионе, отсутствие наработанного положительного опыта деятельности этого института, а также несовершенство предлагаемых законопроектов; 2) отсутствие законодательной регламентации деятельности региональных Уполномоченных по правам человека на федеральном уровне; 3) отсутствие императивного закрепления введения должности Регионального Уполномоченного на уровне федерального закона; 4) дефицит информации о наличии института Уполномоченного, по правам человека, так называемый информационный вакуум; 5) проблема «ревности» правозащитников, считающих, что власть, инициируя принятие закона об уполномоченном «вторгается на их поле», особенно с учетом кандидатур на пост Уполномоченного.
Институт Регионального Уполномоченного по правам человека требует законодательной регламентации на федеральном уровне путем принятия Федерального (рамочного) закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» и последующего внесения изменений в уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и административное законодательство.
5. В целях укрепления доверия к Уполномоченному по правам человека в РФ
и усиления гарантий его независимости и неприкосновенности необходимо
привести в соответствие Федеральному конституционному закону «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» нормы
действующего УПК РФ, дополнив часть 3 статьи 56 УПК РФ, определяющую
перечень лиц, обладающих свидетельским иммунитетом, пунктом 6
следующего содержания - «не подлежит допросу в качестве свидетеля -
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации без его согласия - об обстоятельствах, которые ему стали известны, в связи с осуществлением своих полномочий». Также необходимо воспроизвести положение ФКЗ о необходимости наличия согласия Государственной Думы на привлечение к уголовной ответственности Уполномоченного в УПК РФ, а посему предполагается целесообразным изложить п.7 ч. 1 ст.448 УПК РФ в следующей редакции: (решение о возбуждении уголовного дела .... принимается) «в отношении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации -Генеральным прокурором РФ с согласия Государственной Думы РФ.»
6. По нашему мнению, к кандидатам на должности Уполномоченных по правам человека (Федеральному и региональным) следует предъявлять следующие требования: наличие гражданства РФ, необходимость постоянного проживания на территории РФ (для кандидата в Федеральные Уполномоченные) либо соответствующего региона (для кандидата в Уполномоченные по правам человека в субъекте РФ) в течение определенного срока, возраст не моложе 35 лет, наличие познаний в области прав и свобод человека и гражданина и, следовательно, юридического образования, наличие определенного опыта правозащитной деятельности, наличие безупречной репутации. Указанные требования необходимо законодательно закрепить в Федеральном конституционном законе и Федеральном законе «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».
Теоретическое значение диссертации заключается в возможности использования ее материалов в дальнейших научных исследованиях в данной области с целью совершенствования понятийного аппарата науки конституционного права, способствования накоплению теоретических знаний.
Практическая значимость диссертационного исследования. Предложения и рекомендации, содержащиеся в настоящей работе, направлены на повышение эффективности функционирования института Уполномоченного по правам человека в РФ и в субъектах РФ. Материалы диссертации могут быть
12 дополнительными аргументами в пользу учреждения должности Уполномоченного по правам человека во всех субъектах РФ. Выводы, сформулированные в диссертации, можно использовать в законотворческой деятельности, в частности, при дальнейшей разработке и совершенствовании федерального и регионального законодательства об Уполномоченном по правам человека.
Материалы диссертации представляют интерес для юристов, занимающихся теоретической и практической деятельностью, преподавателей курса «Конституционное право России», аспирантов, студентов юридических вузов, а также практических работников правотворческих и правоприменительных органов.
Настоящее исследование состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка нормативных правовых актов и литературы.
Апробация диссертации осуществлялась путем обсуждения ее результатов на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Института истории и права Пензенского государственного педагогического университета им В.Г. Белинского, изложения теоретических и практических предложений в тезисах выступлений и докладах на конференциях, опубликования материалов диссертации в ряде научных статей. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Пензенского государственного педагогического университета им В.Г. Белинского.
Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих публикациях автора:
1. Институт Регионального Уполномоченного по правам человека требует
законодательной регламентации на федеральном уровне.// Тенденции и
противоречия развития российского права на современном этапе/ Материалы
Международной научно-практической конференции. Пенза, 2002. -С. 144-146
2. Необходимо привести в соответствие Федеральному конституционному
закону РФ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации» нормы действующего УПК РФ.// Права человека. Реализация
13 международных и внутрироссийских механизмов защиты прав человека./ Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Пенза, 2003. -С.8-9.
Гарантии деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.//Актуальные проблемы российского права на рубеже 20-21 веков./ Материалы 2 Всероссийской научно-практической конференции. Пенза, 2003. -С.90-93.
Значение института Уполномоченного по правам человека в РФ в российской внутригосударственной системе защиты прав и свобод человекаУ/Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе./ Материалы 2 Всероссийской научно-практической конференции. Пенза, 2003. -С.59-62.
5. Возникновение института Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации в российской
внутригосударственной системе защиты прав и свобод человека. /Юридический
Вестник: Межвузовский сборник научных трудов.- Выпуск 14. Пенза, 2004. -
С.31-48.
б.Требования, предъявляемые к кандидатам на должность Федерального Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. /Юридический Вестник: Межвузовский сборник научных трудов. - Выпуск 16. Пенза, 2004. -С.44-53.
Возникновение института Уполномоченного по правам человека в российской внутригосударственной (национальной) системе защиты прав и свобод человека
Вопрос доверия граждан государству является ключевым для любой власти. Степень этого доверия напрямую определяется тем, как государство защищает своих граждан. Прежде всего, она определяется уровнем развития системы защиты прав и свобод человека в государстве. Вот почему одной из современных задач российской юридической науки, нормотворческой деятельности и правоприменительной практики, связанных с утверждением демократических начал и созданием подлинного правового государства в России, является совершенствование государственной национальной системы защиты прав и свобод человека, поиск новых и повышение эффективности уже существующих правозащитных механизмов.
В юридической литературе нет однозначного определения механизма защиты прав и свобод человека (правозащитного механизма).
Так, П.П. Глущенко правозащитный механизм, также называя его механизм социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан, определяет как систему закрепленных законом направлений, методов, способов, средств, применяемых субъектами правозащитной деятельности в целях обеспечения конституционных прав, свобод и интересов юридических лиц и граждан, оказания им помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса.
В.М. Капицын вводит в научный оборот такое понятие, как «механизм охраны и защиты прав человека», рассматривая в качестве которого совокупность норм, мотивов и целей, идентичностей ресурсов, интегрированных с помощью организации и реализуемых в акциях.
Наряду с понятием «механизм защиты» в юридической литературе выделяют понятие «механизм конституционно-правовой защиты».
С.А. Волков полагает, что механизм конституционно-правовой защиты -это динамичная система правовых форм, средств и мер, а также их совокупностей, действие и взаимодействие которых направлено на предотвращение нарушений прав и свобод человека и гражданина или на их восстановление в случае нарушения.6 Другой исследователь О.А. Снежко включает в содержание указанного механизма следующие элементы: объекты защиты, субъекты защиты, конституционно-правовые нормы (основания защиты) и процессуальные действия (формы защиты), считая, что значительную часть конституционного механизма защиты по своей сущности составляет государственный механизм. В данном случае О.А. Снежко и С.А. Волков отождествляют понятия «механизм государственной защиты прав и свобод человека» и «система защиты прав и свобод человека», под которой принято понимать систему государственных органов, средств, закрепленных в Конституции РФ, и других элементов, обеспечивающих наиболее полную и эффективную защиту прав и свобод человека.
Наиболее приемлемой, на наш взгляд, представляется точка зрения Е.А. Лукашевой, рассматривающей механизмы защиты прав и свобод человека как институты, процедуры, правила, призванные обеспечить переход провозглашенных прав от декларации к реалиям, осуществлять контроль за соблюдением прав и свобод человека, а также позиция СВ. Калашникова, именующего механизмы защиты инструментариями обеспечения правовых гарантий прав и свобод человека
Отсутствие единого определения механизма защиты прав и свобод человека обуславливается в первую очередь существованием в русском языке нескольких смысловых значений термина «механизм».
Это и система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности, и способ, средство, применяемые для достижения чего-либо.]
В современном русском языке под способом понимается действие или система действий, применяемые при исполнении какой-нибудь работы, при осуществлении чего-нибудь , под средством - орудие, совокупность приспособлений для осуществления какой-либо деятельности или прием, способ действия для достижения чего-нибудь.
Структура института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации
Защита прав и свобод человека и гражданина - процесс многогранный. Она в полной мере возможна только тогда, когда в ней участвуют государственные органы федерального уровня и субъектов федерации. Государственные органы субъектов Федерации ближе всего стоят к специфическим нуждам населения и подчас именно они способны наиболее точно выбрать средства, которые неотложны и необходимы для защиты прав и свобод. В этой связи Конституция Российской Федерации в п. «б» ч.1 ст. 72 относит защиту прав и свобод человека к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации.
Естественным следствием данного положения является определение в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» структуры такого правозащитного механизма, каковым является институт Уполномоченного по правам человека. Как уже отмечалось ранее, Федеральным конституционным законом в статье 5 предусмотрено создание нескольких уровней института Уполномоченного по правам человека на всей территории России путем учреждения должности Федерального Уполномоченного по правам человека и должности Уполномоченного в субъектах Российской Федерации. Подобное построение выражает государственную основу института Уполномоченного по правам человека в РФ и исходит из принципов федеративного устройства.
При этом учреждение должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации согласно ст.5 Федерального конституционного закона осуществляется в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта и является исключительной компетенцией субъекта.
В этой связи, рассматривая институт Уполномоченного по правам человека как механизм защиты прав и свобод человека, мы различаем в нем следующие структурные подразделения (элементы)- это институт Федерального
Уполномоченного по правам человека и институт Регионального Уполномоченного по правам человека.
Исследуем структуру института Уполномоченного по правам человека путем сравнения двух его элементов - института Федерального Уполномоченного по правам человека и института Регионального Уполномоченного по правам человека, для чего проведем сравнительно-правовой анализ положений Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и существующих на настоящий момент 34 региональных законов, регламентирующих деятельность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.
Для начала обратимся к целям, для достижения которых учреждены институты Федерального и Регионального Уполномоченного по правам человека, и задачам, установленным для достижения этих целей.
В юридической литературе существует мнение, согласно которому в качестве недостатка Федерального конституционного закона «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» указывается отсутствие в нем цели, которую преследует данный институт, а также его задач.80 С этим нельзя согласиться. Так, в чЛ ст. 1 Федерального конституционного закона определено, что должность Федерального Уполномоченного по правам человека учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Эти же цели преследует и институт Регионального Уполномоченного по правам человека, поскольку вышеуказанная норма нашла свое отражение и в большинстве региональных законов об Уполномоченном по правам человека. Кроме того, в Законе Ставропольского края этот перечень дополнен государственными и муниципальными служащими, в Законе Алтайского края - коммерческими организациями, а Закон Республики Коми83 пошел еще дальше, указав в качестве субъекта, от которого Уполномоченный ожидает соблюдения и уважения прав и свобод граждан, «организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности». Вместе с тем, часть субъектов Федерации ограничилась лишь указанием в качестве цели, преследуемой Уполномоченным при осуществлении им своей деятельности, - оказание содействия гражданам в защите их прав и законных интересов (Это Приморский край84, Астраханская область85, Свердловская область86).
В соответствии со ст.1 Федерального конституционного закона Федеральный Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выполняет четыре основные задачи, определяющие направления его деятельности: 1) способствует восстановлению нарушенных прав; 2) способствует совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; 3) способствует развитию международного сотрудничества в области прав человека; 4) способствует правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Деятельность, направленная на способствование восстановлению нарушенных прав и свобод человека
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, являясь одним из звеньев российской национальной системы защиты прав человека, не отменяет и не заменяет другие правозащитные механизмы. Напротив, его деятельность дополняет существующие в России средства защиты прав и свобод граждан, «она способствует совершенствованию их работы, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действиями или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, и таким образом содействует более полной реализации прав граждан»14 . Его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью. Как механизм защиты прав и свобод человека, Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации имеет в арсенале собственные средства и способы, применяемые для осуществления правозащитной деятельности. Данный правозащитный механизм и, в свою очередь, элементы, его составляющие, преследует цель обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими, что, в результате, обуславливает направления его деятельности. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации способствует восстановлению нарушенных прав; совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитию международного и межрегионального сотрудничества в области прав человека; правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Следует отметить, что в формулировке направлений деятельности указание на «способствование» неслучайно. Защита прав и свобод человека предполагает принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права. Именно на стадии защиты нарушение должно быть ликвидировано, а право восстановлено.147 Вместе с тем, рассматриваемый нами механизм защиты прав и свобод, не обладает оперативными возможностями по непосредственной ликвидации допущенных нарушений, ввиду отсутствия властных полномочий у Уполномоченных по правам человека любого уровня, это входит в сферу деятельности других правозащитных механизмов. В этой связи он именно способствуют осуществлению этой деятельности.
В настоящей главе предполагается рассмотреть вышеперечисленные направления (формы) деятельности механизма защиты прав человека, каковым является институт Уполномоченного по правам человека в Российской федерации и ее субъектах. Для этого представляется необходимым продолжить сравнительный анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека, а также обобщить практику деятельности Федерального и Регионального Уполномоченных по правам человека по указанным направлениям.
Одним из направлений деятельности Уполномоченных по правам человека любого уровня является способствование восстановлению нарушенных прав граждан. Данный процесс осуществляется, прежде всего, посредством рассмотрения жалоб (заявлений) на нарушение прав и свобод, а также по собственной инициативе. Наиболее общим способом инициирования рассмотрения дела является жалоба (заявление). При этом заявителями жалобы к Федеральному Уполномоченному по правам человека могут быть не только граждане Российской Федерации, но и находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства. В случае нарушения прав человека, допущенных российскими властями в отношении иностранцев и лиц без гражданства в период их пребывания на территории России, им необходимо до выезда из страны, обратиться к Уполномоченному.
Круг лиц, обладающих правом обращения к Уполномоченному по правам человека в субъектах РФ с жалобой на нарушение прав и свобод, неоднозначен. Так, Уполномоченный по правам человека в Республике Башкортостан вправе рассматривать жалобы исключительно граждан Республики. К Уполномоченному по правам человека в Ставропольском крае, Республике Марий Эл, Республике Саха (Якутия), Республике Коми, Краснодарском крае, Липецкой, Пермской, Брянской, Волгоградской, Кемеровской, Саратовской, Смоленской областей с жалобой вправе обратиться граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории соответствующего региона. В Законах Калининградской области, г. Санкт-Петербурга право на обращение к Уполномоченному по правам человека обусловлено необходимостью постоянного или временного проживания на территории указанных субъектов Федерации. В Законах Алтайского края, Калужской и Архангельской областей установлено ограничение на подачу жалобы в виде пребывания на территории субъекта Федерации для иностранных граждан и лиц без гражданства, на граждан России оно не распространяется. В остальных регионах (Республика Ингушетия, Татарстан, Карачаево-Черкесская Республика, Приморский, Красноярский края, Ханты-Мансийский автономный округ, Свердловская, Астраханская области и другие), где принят закон об Уполномоченном по правам человека, с жалобой к Уполномоченному правомочны обращаться лица, права которых нарушены на территории указанных субъектов, следовательно, присутствие заявителя в регионе необязательно.
Деятельность по способствованию совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека, развитию международного сотрудничества в области прав человека и правового просвещения по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты
Усиливающаяся интеграция Российской Федерации в мировое сообщество обусловила необходимость приведения российского законодательства в соответствие с международными стандартами в области защиты прав и свобод человека.
Принятую в 1993 году Конституцию Российской Федерации метко охарактеризовали как Конституции человека, поскольку 61 статья из 138 имеющихся, посвящена правам и свободам человека и гражданина.164 Как отмечает В.Т. Кабышев, на вершину конституционного строя России поставлен человек, его права: жизнь, достоинство, личная неприкосновенность, естественное и неотчуждаемое право быть собственником. Одна из главных особенностей прав человека состоит в том, что конституционный набор прав и свобод человека в России отвечает международным стандартам165. При этом статья 18 Конституции Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Признание прав и свобод непосредственно действующими означает, что человек и гражданин может осуществлять свои права и свободы, а также защищать их в случае нарушения, руководствуясь Конституцией, ссылаясь на нее. Однако принцип непосредственного действия конституционных прав и свобод не исключает того, что некоторые из них для своей беспрепятственной эффективной реализации нуждаются в конкретизации текущим законодательством, в разработке правил и процедур, упорядочивающих осуществление и соблюдение прав и свобод. При этом важно, чтобы законы и подзаконные акты, конкретизирующие конституционные положения, не сужали сферу прав и свобод человека и гражданина, не устанавливали препятствий для их осуществления.
Россия — федеративное государство, состоящее хотя и из равноправных, но все же различающихся по многим параметрам, субъектов. Различия эти отмечаются в первую очередь по социально-экономическим признакам, по состоянию культуры, образования, духовного уровня населения регионов страны, по характеру религии и другим признакам. Все это диктует в реализации прав и свобод человека осуществление двуединой задачи: с одной стороны, неуклонное соблюдение единства смысла и содержания основных прав и свобод человека и гражданина, а с дугой - необходимость всестороннего учета своеобразия отдельных территорий и регионов, что нашло конституционное выражение в распределении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации право (вне предметов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов) осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Необходимость в собственном правовом творчестве возникает у субъектов Федерации из-за невозможности охватить все многообразие реальных общественных отношений федеральным правовым регулированием. Правотворческие полномочия субъектов Федерации состоят в детализации, конкретизации и адаптации законодательных норм применительно к особенностям каждого отдельного региона. Поэтому правотворчеству составных частей Федерации свойственен учет местных, региональных природных и национальных факторов. Субъекты РФ правомочны осуществлять и первичное правовое регулирование в тех областях, где нет государственного регулирования в общефедеральных масштабах.
Защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации рассматривается преимущественно с позиции обеспечения единых стандартов в регулировании и механизме защиты прав человека во всех субъектах Российской Федерации. Конституция РФ разграничила предметы ведения РФ и ее субъектов в области прав и свобод человека. Регулирование и защита прав и свобод человека отнесено к ведению РФ, защита прав и свобод человека и гражданина — находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Следовательно, к ведению Российской Федерации относится учреждение прав и свобод, а к совместному ведению только их защита. Поэтому в законодательстве субъектов РФ должны содержаться правовые нормы не учреждающие, а защищающие права и свободы человека и гражданина, устанавливающие общие и юридические гарантии их осуществления, как перечисленные в федеральном законодательстве, так и дополнительные с учетом региональных особенностей. В тоже время нельзя забывать, что правовой режим субъектов РФ входит в правовую систему государства и не должен противоречить ей. Соответствие законодательства субъектов РФ законодательству РФ есть необходимое условие обеспечения ее единства и территориальной целостности, правопорядка и законности, охраны прав и свобод личности. Тем не менее, существенной проблемой обеспечения конституционных гарантий является устранение норм, приостановление и прекращение действия и признание утратившими юридическую силу нормативно-правовых актов или их частей, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, особенно на уровне субъектов Федерации.
Похожие диссертации на Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации
