Содержание к диссертации
Введение
Гл. 1 Правовые основы формирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ 12
1.1. Понятие и назначение института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) 12
1.2. Формирование института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ 31
1.3. Роль Уполномоченного по правам человека в региональном механизме защиты прав 60
Гл.2 Правовое регулирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ 73
2.1. Правовой статус Уполномоченного по правам человека 73
2.2. Процедура назначения на должность Уполномоченного по правам человека 88
2.3 Компетенция Уполномоченного по правам человека 100
Заключение 131
Библиография 143
Приложение 157
- Понятие и назначение института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена)
- Формирование института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ
- Правовой статус Уполномоченного по правам человека
- Процедура назначения на должность Уполномоченного по правам человека
Введение к работе
Актуальность исследования. Действующая Конституция Российской Федерации восприняла основные принципы и стандарты мирового сообщества в области прав человека. В Конституции РФ закреплен широкий круг прав и свобод человека и гражданина и впервые установлено положение об их неотъемлемости и неотчуждаемости. В соответствии с нормами современного международного права Российская Федерация приняла на себя обязательства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, конституционное установление прав и свобод еще не означает их эффективную реализацию на практике. Вряд ли можно считать сложившимся и завершенным механизм обеспечения прав и свобод. Между тем реализация конституционных положений невозможна без действенной правовой защиты личности со стороны государства.
Для достижения этой цели государство модернизирует действующие институты и создает новые. Одним из таких шагов стало учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Практика показала, что за короткий срок с момента учреждения, институт Уполномоченного по правам человека занял важное место в механизме правовой защиты личности и, прежде всего в защите прав и законных интересов человека от произвола чиновников. Место и особая роль института Уполномоченного по правам человека состоит в налаживании канала позитивных взаимоотношений между властью и человеком. Вместе с тем, очевидно, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и его аппарат не в состоянии разрешить огромное количество проблем, с которыми обращаются к нему граждане из различных регионов страны. Только в 2005 г. в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поступило 33425 жалоб граждан из субъектов России1.
См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2005 году // www. ombudsman, gov. ru - Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Формирование служб Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации оказалось естественным продолжением институ-ционализации этой деятельности в условиях федеративного государства. Такой подход соответствует закрепленному Конституцией Российской Федерации положению о защите прав и свобод человека и гражданина, как вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. «б» ч. 1 ст. 72).
Деятельность Уполномоченных по правам человека в значительной части субъектов Российской Федерации способствовала улучшению ситуации с обеспечением прав граждан в этих регионах. Уполномоченные не только разрешают проблемы, содержащиеся в жалобах граждан, но и занимаются вопросами совершенствования регионального законодательства, правовым просвещением жителей субъектов РФ. Накоплен весьма значительный опыт федерального и межрегионального сотрудничества Уполномоченных по правам человека.
Несмотря на углубляющийся научный интерес к институту Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, теоретическая основа изучения опыта организации и деятельности данной службы пока не завершена. В этой связи представляется важным провести комплексное исследование правового статуса Уполномоченного в субъектах РФ, анализ его роли в региональном механизме защиты прав. Настоящее исследование направлено также на обобщение опыта законодательного регулирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и разработку рекомендаций по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих данный вид деятельности.
Научная разработанность темы исследования. Первые научные публикации, появившиеся в 80-х гг. прошлого столетия, были посвященные институту омбудсмена в зарубежных странах. Иностранный опыт рассматривался преимущественно в аспекте необходимости учреждения института
5 омбудсмена в России1, а после его введения в нашей стране интерес российских исследователей во многом ограничивался вопросами правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
В определенной мере пробел восполнялся сборниками статей и учебными разработками Санкт-Петербургского центра «Стратегия», в которых обобщалась практика формирования института Уполномоченного в субъектах РФ и публиковались нормативные акты2.
Вопросы влияния международных стандартов о правах человека на развитие законодательства об уполномоченных в субъектах Российской Федерации рассматривались в кандидатской диссертации Князькина С.А. «Институт Уполномоченного по правам человека в международном и внутригосударственном механизме защиты прав человека» (Казань, 2000 г.). Аспекты взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с уполномоченными субъектов Российской Федерации затрагивались в кандидатской диссертации Корнеевой Н.В. «Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» (СПб, 2002 г.). Диссертационное исследование Матвеева С.Н. «Конституционно (уставно) - правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» (Казань, 2004 г.), включает сравнительный анализ положений законов субъектов РФ о региональных уполномоченных по правам человека и Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Таким образом, в конституционном праве отсутствует комплексное сравнительно-правовое исследование проблем формирования и развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Представленная работа призвана восполнить указанный пробел,
1 См., например, Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996; Хама-
нева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. М., 1998.
2 См.: Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональ
ный омбудсман / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 1999; На пути к региональному уполномоченному по пра
вам человека. СПб.: Норма, 2000; Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учебное
пособие /Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2003.
определить роль Уполномоченного по правам человека в региональном правозащитном механизме, выявить проблемы в правовом регулировании данного института, перспективы его развития.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, их эволюция.
Предметом диссертационного исследования законодательство, регулирующее компетенцию, порядок замещения должности, а также формы деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; теоретические представления, отражающие различные аспекты формирования и развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Цель исследования состоит в раскрытие правовых характеристик статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, исследования проблем формирования и развития регионального института Уполномоченного по правам человека.
Указанная цель обусловила постановку следующих задач диссертационного исследования:
раскрытие понятия и содержания института Уполномоченного по правам человека;
исследование практики становления и развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации;
выявление роли Уполномоченного по правам человека в региональном правозащитном механизме;
определение правового статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и анализ элементов статуса;
изучение практики реализации компетенции Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации;
исследование форм и методов деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;
- выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации; внесение предложений по совершенствованию правовых актов субъектов РФ, регламентирующих данный вид деятельности.
Методологическая основа исследования. При написании диссертации для достижения цели и решения поставленных задач применялись общие принципы познания (принципы диалектики), общенаучные подходы: системный, функциональный; методы анализа и синтеза и др.
При исследовании проблем формирования института Уполномоченного по правам человека применялись исторический, социологический методы. Особое значение для анализа законодательства различных субъектов Российской Федерации имели сравнительно-правовой и формально-юридический методы. Данные, полученные в результате применения этих методов, имеют не только теоретическое, но и практическое значение.
Теоретическую основу настоящего исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам прав человека, проблемам организации и деятельности государственных органов, правового статуса социальных институтов. Это работы: Авакьяна С.А., Автономова А.С., Баглая М.В., Богдановой Н.А., Бойцовой В.В., Бойцовой Л.В., Витрука Н.В., Воеводина Л.Д., Лукашевой Е.А., Лучина В.О., Сунгурова А.Ю., Сырых В.М., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Хаманевой Н.Ю., Чиркина В.Е., Черданцева А.Ф., Хиль - Роблеса, Альваро, Шабо Ж.-Л. и многих других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, постановления Конституционного Суда РФ, международные договоры Российской Федерации, конституции, уставы, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, ежегодные и специальные доклады уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В работе использовались материалы российских и международных семинаров и конференций, интернет сайтов.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании проблем формирования и деятельности института Уполномоченного в субъектах Российской Федерации на основе анализа федерального и регионального законодательства, складывающейся практики. В работе определены параметры развития данного института, выявлены пробелы в его правовом регулировании, сформулированы предложения направленные на совершенствование законодательства в этой сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
Институт уполномоченного (омбудсмена) в государствах с различным конституционным строем стал неотъемлемой частью механизма защиты прав человека. Значительные полномочия по контролю за деятельностью органов власти в сфере прав человека, независимое положение уполномоченного (омбудсмена) в системе государственных органов, открытость его деятельности, а также доступность для граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод, определяют признание данного института не только со стороны общества, но и власти.
Формирование института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации последовательно осуществляется в значительной части регионов России. Непосредственное влияние на развитие данного института в регионах оказало его становление на федеральном уровне. При этом сложилась децентрализованная модель предполагающая независимый статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, что, всецело отвечает принципу федерализма.
Ценность института Уполномоченного по правам человека в том, что он доступен жителям региона, не связан ведомственными интересами, независим, обладает парламентской легитимностью и в своей деятельности функционально направлен на защиту прав и свобод человека. Данный инсти-
9 тут логично вписывается в существующую в субъектах РФ систему органов и учреждений, выполняя по существу роль индикатора о ситуации с правами человека.
Правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ - это нормативный массив, который определяет его взаимоотношения с гражданами, органами публичной власти, иными субъектами правоотношений. В силу полномочий, его статус не может быть приравнен к статусу какого-либо органа государственной власти субъекта РФ. В тоже время наличие аппарата и положения как юридического лица делают этот институт автономным, не соотносимым с иными должностными лицами субъектов Федерации. Об этом свидетельствует также специфический характер направления деятельности Уполномоченного - исключительно в сфере прав и свобод человека и гражданина.
Исходя из особой компетенции Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, вытекающей из цели и задач деятельности, следует утверждать о ранжированной структуре его статуса, элементами которого являются: 1) официальное наименование (атрибуты), аппарат Уполномоченного; 2) цели и задачи деятельности Уполномоченного, его компетенция, акты; 3) гарантии деятельности; 4) меры ответственности, которые могут быть применены к Уполномоченному.
Независимость Уполномоченного по правам человека не должна рассматриваться как деятельность вне контроля. В интересах обеспечения защиты прав человека, контроль со стороны регионального парламента за деятельностью Уполномоченного представляется как вполне нормальная и законная практика. Однако предусмотренная законами ряда субъектов РФ возможность досрочного прекращения полномочий на основе выражения недоверия не должна ограничивать самостоятельность и независимость Уполномоченного, создавать угрозу давления на него со стороны исполнительной власти или депутатского корпуса. Следовательно, должны быть закреплены
10 гарантии, которые бы позволяли избежать конфликтных ситуаций и необоснованных выводов.
Положения законов субъектов РФ нередко ограничивают сферу деятельности Уполномоченного органами государственной власти, органами местного самоуправления. Полагаем, что Законы должны быть дополнены формулировками о праве Уполномоченных осуществлять контроль за соблюдением прав человека в организациях не зависимо от организационно-правовых форм.
Исследование компетенции Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации позволяет выделить четыре основных направления его деятельности: работа с жалобами граждан; разработка законодательных предложений (законодательная инициатива) на основе анализа жалоб и выявления тенденций нарушений прав человека; информационное воздействие на органы публичной власти, должностных лиц, путем направления заключений, рекомендаций, а также публикации решений и официальных докладов; правовое просвещение населения региона в сфере прав и свобод человека и гражданина.
Практическая значимость диссертации определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование института Уполномоченного в субъектах Российской Федерации.
Практические предложения диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческой деятельности, при изменении и дополнении законов субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека, а также в ходе работы над проектом Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации». Материалы диссертации имеют практическую значимость для органов государственной власти тех субъектов РФ, которые еще только приступили к созданию данного института и разработке соответствующего закона.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», специальных курсов и подготовке учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», где проведено ее обсуждение и рецензирование. Отдельные положения диссертации докладывались на межрегиональных и вузовских научных конференциях, на заседаниях кафедры государственного и административного права МГУ им. Н.П. Огарева, а также отражены в опубликованных автором работах. Материалы диссертации используются автором в учебном процессе, в ходе чтения авторского спецкурса «Институт Уполномоченного по правам человека» на юридическом факультете Мордовского государственного университета.
Структура диссертационного исследования построена в соответствии с кругом вопросов, раскрывающих тему и обеспечивающих последовательное освещение анализируемых материалов и источников. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии, приложения.
Понятие и назначение института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена)
Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена) получил активное развитие в современных государствах мира1. Его распространение не связано с особенностями конституционного строя, либо правовой системы. Должность омбудсмена утвердилась и в странах конституционной монархии (Швеция, Дания, Великобритания) и, в государствах с республиканской формой правления (США, Франция, Финляндия), в странах с развивающейся демократией (Гайана, Маврикий, Остров Фиджи), в государствах перехода к демократическому режиму (Армения, Украина, Литва). Государства, относимые к различными правовыми семьям (романо-германской, англо-американской, индусской и др.) заимствовали институт омбудсмена и, опираясь на опыт предшественников, адаптировали его, сообразуясь с особенностями системы государственной власти и национальными традициями. Очевидно одно - институт омбудсмена является своего рода атрибутом государств сформировавших или создающих демократический режим.
Распространение института омбудсмена в большинстве современных демократических стран обусловлено объективной необходимостью защиты прав и свобод человека. Особенно очевидным это стало после мировых войн и зверств тоталитарных режимов. Под влиянием норм формирующегося международного права (Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и др. международные акты) многими государствами было признана необходимость защиты и обеспечения прав человека. Другая предпосылка распространения данного института обусловлена переходом европейских государств от политики laissez-faire (невмешательства) к политике welfare state (всеобщего благоденствия) и, соответственно задачей обеспечения прав человека «второго поколения». Однако такой переход сопровождался усилением исполнительной власти. Становится очевидным, что механизмы контроля за деятельностью исполнительной власти, выработанные в процессе развития демократических государств, оказались явно не достаточными. Учреждение института омбудсмена позволило, с одной стороны, смягчить последствия усиления исполнительной власти, создать дополнительный механизм защиты прав граждан, с другой стороны, усилить контроль парламента над административной системой. Как отмечает Н.Ю. Хаманева, «распространение института омбудсмена и включение его в конституционно-политическую систему ряда стран объясняются, прежде всего, постоянно растущим проникновением государства во все социальные области жизни общества, расширением административной функции государства, ростом государственного регулирования, что приводит к умалению роли законодательной власти и упрочению позиции административного аппарата» .
Институт омбудсмена, впервые возникший в Швеции в 1809 г. на основании Документа о правлении, долгое время оставался чисто шведским феноменом. Лишь спустя столетие подобный институт был учрежден в Финляндии на основе Конституции 1919 г. Однако до середины XX века идея омбудсмена не получила распространение за пределами скандинавских государств. Следует отметить, что образование института омбудсмена в Швеции и Финляндии имело сугубо внутренние причины. Его учреждение объяснялось не целью защиты прав человека, а стремлением парламентов обеспечить законность в деятельности исполнительной и судебной властей. Он задумывался в качестве дополнительного элемента в системе конституционных сдержек и противовесов. Омбудсмен наделялся функцией надзора за соблюдением принимаемых парламентом актов судами, органами исполнительной власти, должностными лицами публичной администрации2. Шведский омбудсмен юстиции был подотчетен только избравшему его парламенту, которому представлял ежегодные доклады о своей деятельности.
В развитии института омбудсмена за пределами скандинавских государств следует выделить два основных этапа. Первый начинается в 60-е годы XX века с учреждения института омбудсмена в Новой Зеландии, его распространения в странах британского Содружества и ряда других, преимущественно европейских государств. Второй этап получает развитие в 80-е годы прошлого столетия, когда институт омбудсмена вводится в странах Латинской Америки, Азии, Африки, Океании, а позже, в государствах Восточной Европы и бывшего Советского Союза.
Определенную роль в продвижении института омбудсмена сыграли международные документы. Еще в 1946 г. в резолюции Экономического и Социального Совета ООН рекомендовалось государствам-членам рассмотреть вопрос об учреждении групп или местных комитетов по правам человека для сотрудничества с Комиссией по правам человека ООН. Однако непосредственное влияние оказало решение Конференции ООН 1959 г., в котором рекомендовалось учредить институт омбудсмена во всех государствах мира.
В 1962 г. он вводится в Новой Зеландии. При этом за образец была взята не шведская, а датская модель статуса. Омбудсмен Новой Зеландии не обладает контролем за судами, не вправе возбудить уголовного преследования в отношении чиновников. Его воздействие заключено в подготовке и опубликовании представлений и заявлений, содержащих факты о нарушениях прав человека. Новозеландский опыт получил распространение в странах общего права. В Великобритании в 1967 г. принимается Закон об образовании института Парламентского уполномоченного по делам администрации; впоследствии такие службы были введены в Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии. В том же году омбудсмен учреждается в ряде провинций Канады. С 1969 г. происходит становление этого института в отдельных членах федерации Соединенных Штатов Америки (Гавайи, Небраска, Айова и др.). Должность «исполнительного омбудсмена» вводится в ряде городов США.
В нескольких штатах учреждены должности специальных омбудсменов по вопросам образования, медицины, бизнеса и т.д. Происходит становление данного института в штатах Австралии: Западная Австралия - 1971 г., Южная- 1972 г., Виктория - 1973 г. и др1.
Формирование института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ
Создание института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации было предопределено сложностью политической ситуации, обострением социальных противоречий, но особенно увеличивающимся разрывом интересов между аппаратом управления и гражданами. С другой стороны, на фоне развернутой отечественными средствами массовой информации кампании о нарушении прав человека в России, введение нового «западного типа» института должно было стать подтверждением желания российской власти развивать процесс демократизации общества, обеспечивать права человека.
Однако еще в восьмидесятых годах в отечественных научных кругах господствовало негативное отношение к институту омбудсмена. Так, к примеру, в статье Ю.С. Шемшученко и Г.А. Мурашина утверждалось что омбуд-смен - «это орган буржуазного государства, ничтожная эффективность которого предопределена законом...В осуществлении своих функций он всецело зависит от интересов и поддержки господствующего класса капиталистического общества...В действительности же законодательное закрепление независимости омбудсмена - это всего лишь маскировка его фактического положения»1. Считалось, что более эффективным защитником прав личности в СССР является прокурор, наделенный обширными полномочиями, включая право рассматривать жалобы граждан на действия чиновников.
Процессы демократизации, развернувшиеся в конце девяностых годов, были сопряжены не только с модификацией действующих органов власти, но и поиском новых механизмов, направленных на реализацию прав граждан, на создание конструктивных отношений между властью и личностью.
Эти процессы дали мощный импульс для публичного обсуждения, а затем формирования новых институтов, в целях обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. К примеру, одними из таких институтов становятся Комитет конституционного надзора СССР и Конституционный Суд РФ. Несомненную роль в становлении новых учреждений сыграло обращение к опыту зарубежных стран. В результате был заново «открыт» институт омбудсмена, получивший широкое признание во многих государствах. «Особо следует отметить, - пишет Н.Ю. Хаманева, - что некоторые юридические и политические механизмы, действовавшие в Советском Союзе, ликвидированы, а четкая и логически выдержанная система новых органов еще не создана. Поэтому особый интерес представляет правовой институт омбудсмена, успешно функционирующий во многих странах мира. Этот институт, завоевавший признание в мире, до последнего времени не привлекал внимание нашего законодателя»1.
Таким образом, возникновение института уполномоченного по правам человека обуславливалось стремлением российского общества создать новые институты, направленные на защиту прав человека, обеспечения их гарантий от произвола со стороны государственного аппарата, а также обращением к зарубежному, исторически апробированному опыту действующих государственно-правовых институтов. По справедливому замечанию И.И. Лукашука, «чем сложнее становятся общественные отношения, а следовательно, и их правовое регулирование, чем шире задачи национальной правовой системы, тем выше значение заимствования зарубежного опыта»2.
Предложения о создании в России института омбудсмена высказанные в научной литературе оказались в сфере внимания законодателей при подготовке новых конституционных проектов. В первоначальных вариантах проектов Основного Закона (1990 г.) российский омбудсмен именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ, в последующих Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека1. Это был первый значительный успех отечественных конституционалистов, выдвинувших идею необходимости создания службы омбудсмена в российской государственно-правовой системе.
Следующей вехой в учреждении института омбудсмена в России стало принятие 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР такого важного документа, как Декларация прав и свобод человека и гражданина РСФСР. Статья 40 Декларации устанавливала:
«(1) Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека.
(2) Парламентский уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР.
(3) Полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления устанавливаются законом»2.
Данные положения, несмотря на декларативный характер документа, заложили основы статуса нового для России института. Несмотря на то, что в последующем статус Парламентского уполномоченного существенно видоизменился, положения Декларации послужили ориентиром для последующих законодательных решений о введении должности Уполномоченного.
Для окончательного закрепления нового института в национальном законодательстве и реального воплощения идеи омбудсмена необходимо было отразить соответствующее положение в Основном Законе государства. Это осуществилось с принятием новой Конституции Российской Федерации 1993г. Согласно пункту д) части 1 статьи 103 Конституции РФ, к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. В сравнении с положениями Декларации, изменилось наименование нового должностного лица (исчезло определение «парламентский»), были изъяты статусные характеристики Уполномоченного. Однако норма о необходимости принятия федерального конституционного закона, регулирующего его деятельность, устанавливала высокое правовое положение Уполномоченного. Н.Ю. Хаманева в комментарии к данному положению Конституции РФ отмечает: «Действующая Конституция РФ ввела равнозначный пост Уполномоченного по правам человека. Новый институт должен вписаться в уже действующую систему защиты прав и свобод человека и гражданина, дополнить существующие механизмы этой защиты. Основные задачи Уполномоченного, его статус и порядок работы должен быть определен федеральным конституционным законом»1. Таким образом, закрепление в Конституции Российской Федерации, даже в весьма общем виде, должности Уполномоченного по правам человека, являлось признанием необходимости введения дополнительного института обеспечения прав и свобод личности.
Правовой статус Уполномоченного по правам человека
Понятие правового статуса уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации не получило обстоятельного раскрытия в отечественной юридической литературе. Исследования во многом сосредотачиваются на вопросах истории и развитии института уполномоченного, характеристике регионального законодательства об уполномоченных, особенностях практики их деятельности, сравнительном анализе положений законов субъектов РФ о региональных уполномоченных по правам человека и Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1.
Обращение к специальным региональным законам показывает весьма не одинаковое «наполнение» статусных характеристик уполномоченных. Принятые на протяжении последних десяти лет, законы отражают различные подходы региональных законодателей к данному институту. Так, например, должность Уполномоченного по правам человека в Республике Коми учреждается в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Конституцией Республики Коми в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения органами государственной власти Республики Коми, органами местного самоуправления, организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами (ст. 1) . Несколько иной подход у законодателей Тюменской области - согласно Закону Тюменской области, целью деятельности Уполномоченного по правам человека является соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в своей деятельности прав и свобод человека и гражданина (ст. 2)1. Еще более ограниченно целепологание деятельности Уполномоченного Свердловской области - для содействия гражданам в защите их прав и законных интересов, нарушаемых действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, в Свердловской области вводится должность Уполномоченного по правам человека Свердловской области (ст. if.
Различным образом региональные законы формулируют задачи деятельности уполномоченных. Во многом задачи раскрывают характер и направление деятельности уполномоченных. Согласно Закону Смоленской области «Об Уполномоченном по правам человека в Смоленской области» основными задачами Уполномоченного являются: «1) усиление гарантий государственной защиты прав и свобод человека; 2) содействие беспрепятственной реализации прав и свобод человека; 3) всемерное содействие восстановлению нарушенных прав; 4) обеспечение соблюдения и уважения прав, свобод и достоинства человека государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами; 5) правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав и свобод, форм и методов их защиты; 6) принятие мер по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; 7) развитие международного сотрудничества в области прав человека» (ст. 2) . Весьма схожие формулировки задач содержатся в законах Свердловской, Волгоградской, Тюменской областей, Приморского края.
В Законе Калининградской области «Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области» определяются следующие задачи: «организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти Калининградской области, органами местного самоуправления в Калининградской области, их должностными лицами; содействие восстановлению нарушенных прав граждан; содействие совершенствованию законодательства Калининградской области в части соблюдения прав человека; информирование жителей Калининградской области о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека; содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; содействие в координации деятельности органов государственной власти Калининградской области и органов местного самоуправления Калининградской области в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина» (ст. 2)1.
Региональные законы, как правило, формулируют следующие задачи деятельности уполномоченного: восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина на территории соответствующего субъекта РФ; совершенствование соответствующего регионального законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина; развитие межрегионального и международного сотрудничества в области защиты прав человека и гражданина; содействие правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.
В законах Кемеровской, Саратовской, Липецкой, Амурской, Астраханской, Пермской областей, Краснодарского, Ставропольского краев, республик Марий Эл, Саха (Якутия), Коми, Калмыкия, Башкортостан, Татарстан задачи деятельности уполномоченного не выделены в качестве самостоятельной позиции. При этом в законах нередко используется формулировка схожая с положением Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (п. 3 ст. 1). Например, «Средствами, указанными в настоящем Законе, Уполномоченный способствует защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению законности на территории Республики Коми, совершенствованию законодательства Республики Коми по данным вопросам и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты» (п. 2 ст. 1 Закона Республики Коми)1. Законодатели данных субъектов РФ ограничились, как правило, закреплением в первой главе основ статуса уполномоченного.
Процедура назначения на должность Уполномоченного по правам человека
В законах субъектов Российской Федерации закрепляется процедура назначения на должность Уполномоченного по правам человека, требования, предъявляемые к кандидатуре на занятие должности, ограничения связанные со статусом Уполномоченного, основания прекращения им полномочий. При различии отдельных аспектов в регулировании данных вопросов, в целом региональные законы имеют схожую концепцию, которая заключается в следующем: установлен парламентский способ назначения на должность Уполномоченного; лицо, занимающее этот пост должно отвечать определенным социально-квалификационным требованиям и, прежде всего, иметь опыт работы в сфере прав и свобод человека.
Требования, предъявляемые к кандидатам на должность Уполномоченного, не совпадают в различных субъектах Российской Федерации. Эти требования относятся к возрасту, профессиональным, реже личностным качествам. Некоторые законы устанавливают образовательный ценз и ценз оседлости. Кроме того, предусматриваются условия несовместимости статуса Уполномоченного с занятием иных публичных должностей, деятельностью приносящей доход.
В преобладающем большинстве региональных законов установлено возрастное ограничение для кандидатуры на должность Уполномоченного. Исключение составляют законы Свердловской области и Санкт-Петербурга. В Республике Марий Эл, Пермской, Калининградской, Липецкой, Волгоградской, Архангельской областях, Ставропольском и Красноярском краях, кандидат должен быть не моложе 30 лет. В законах остальных субъектов РФ (например, республиках Татарстан, Башкортостан, Калмыкия, Кемеровской, Саратовской, Московской областях и др.) возрастная планка установлена в 35 лет. Ориентиром в данном случае послужил возрастной ценз установленный в Федеральном конституционном законе. Во всех региональных законах отсутствует верхний возрастной предел для занятия должности Уполномоченного по правам человека. В зарубежных государствах для занятия должности омбудсмена «нижний» возрастной ценз, как правило, не установлен (в Дании и Норвегии не менее 30 лет), но в ряде стран установлен возрастной предел для занятия должности - 65 лет (Великобритания, Нидерланды, Канада)1.
В большинстве законов субъектов РФ отсутствуют требования к кандидату, связанные с его проживанием на территории соответствующего субъекта Федерации. В законах Липецкой, Амурской, Волгоградской, Кемеровской, Астраханской, Смоленской, Тюменской областей, Краснодарского и Приморского краев, а также республик Ингушетия и Калмыкия установлено требование проживания на территории субъекта РФ, без указания срока. Лишь в Законе Астраханской области закреплен срок проживания на территории области не менее 5 лет к моменту избрания. В законах Республики Татарстан и Республики Башкортостан установлено требование гражданствах этих республик, что, в свете действующих федеральных законов (прежде всего Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»), следует рассматривать как юридический рудимент.
Требования к уровню образования отсутствуют в большинстве региональных законов. В законах Архангельской, Амурской, Волгоградской областях «как правило» требуется наличие высшего юридического образования. В законе Краснодарского края это требование является обязательным. Более жесткие требования к уровню образования установлены в Законе Свердловской области: «Кандидат для избрания на должность Уполномоченного по правам человека, как правило, должен иметь ученую степень в области права либо высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет. В отдельных случаях допускается отсутствие у кандидата, обладающего большим опытом правозащитной деятельности, специального юридического образования» (п. 3 ст. 5) . Примечательно, что уже дважды на должность Уполномоченного по правам человека в Свердловской области назначались лица, не имеющие высшего юридического образования. Требование наличия у кандидата высшего юридического образования либо высшего образования и стажа государственной службы на высших или главных государственных должностях государственной службы не менее 4 лет содержится в законах Московской и Тюменской областей. В ряде законов (например, Алтайский край, Астраханская область) кандидат должен иметь высшее образование. Следует отметить, что к началу 2005 года более половины (56 %) действующих в регионах Уполномоченных имели высшее юридическое образование.
По разному к вопросу об образовании омбудсмена подходит зарубежное законодательство. В Швеции омбудсменами назначаются компетентные в юриспруденции граждане, которые имеют диплом университета. В Норвегии и Дании кандидат на должность омбудсмена должен отвечать квалификационным требованиям, предъявляемым к судьям. Помощник граждан штата Айова (США) - иметь квалификацию, позволяющую разбираться в проблемах права и публичной политики. В Финляндии и Польши для занятия должности омбудсмена необходимы выдающиеся юридические знания и профессиональный опыт. Однако во Франции и Испании законы не содержат требования о наличии высшего юридического образования1.
Полагаем, отсутствие высшего юридического образования не должно являться препятствием для занятия должности Уполномоченного. Однако, несомненно, у кандидатов на занятие этого поста должен быть опыт деятельности в сфере защиты прав человека. В большинстве региональных законов, по аналогии с Федеральным конституционным законом, закреплено требование о наличии у кандидата познаний в области прав и свобод человека и опыта их защиты. В Законе Амурской области это положение дополнено следующим - «кандидат на должность Уполномоченного должен обладать высокими моральными качествами», а в Законе Волгоградской области требуется «обладание безупречными моральными качествами». При этом законы не содержат критерии оценки моральных качеств кандидатов и процедуры выявления таковых. Подобные требования весьма субъективны и на практике сложно реализуемы.
Значительное место в региональном законодательстве отводится положению о несовместимости поста Уполномоченного с иными публичными должностями, политической и коммерческой деятельностью. Согласно законам Уполномоченный не может являться депутатом законодательных органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов местного самоуправления, занимать государственную и муниципальную должности, находится на государственной и муниципальной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением научной, преподавательской либо иной творческой деятельности.
Похожие диссертации на Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
