Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и правовая природа института омбудсмена
1.1. Возникновение и развитие института омбудсмена 14
1.2. Институт омбудсмена в системе механизмов защиты прав и свобод личности 31
ГЛАВА 2. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах: становление, развитие, проблемы совершенствования деятельности
2.1. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, проблемы законодательного регулирования .50
2.2. Правовые основы деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации 79
2.3. Становление института Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан: проблемы и перспективы развития 106
2.4. Проблемы развития и совершенствования деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации 130
Заключение 159
Библиография 169
- Возникновение и развитие института омбудсмена
- Институт омбудсмена в системе механизмов защиты прав и свобод личности
- Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, проблемы законодательного регулирования
- Правовые основы деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Создание института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является одной из тенденций развития демократического правового государства. Данный правозащитный институт является важнейшим публично-правовым установлением, представляющим собой дополнительный институт правовой защиты граждан от неправомерных действий органов управления. Он призван защитить граждан от произвола административных органов, вырабатывать рекомендации по совершенствованию деятельности органов государственной власти в области прав человека и административных процедур, с ними связанных.
Понятие «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» введено статьей 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», согласно которой в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В первоначальном проекте закона была предусмотрена обязанность субъектов Российской Федерации создавать подобный правозащитный инструмент, в настоящее же время, решение данного вопроса отдается на откуп руководителям российских регионов.
Актуальность учреждения института Уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации обуславливается тем, что именно в субъектах Федерации происходит осуществление гражданами своих прав, их защита и восстановление в случае их нарушения. Именно в регионах государство в лице органов государственной власти субъектов Федерации наиболее приближено к населению.
Можно выделить несколько вариантов развития нового института, заимствованного в ходе модернизации: отторжение, имитация, копирование, адаптация. В российских регионах наиболее распространенным оказался вариант отторжения - «для нас этот институт слишком дорог, да и с соблюдением прав человека у нас все в порядке». Так, даже принятые местными законодателями в Мурманской области и Хабаровском крае законы «Об Уполномоченном по правам человека» не смогли преодолеть губернаторское вето, а уже созданный институт Уполномоченного в Архангельской области был расформирован и ситуация оказалась замороженной на четыре года. Довольно распространенным является и вариант имитации, характерный, прежде всего, для республик в составе Российской Федерации, когда властная элита хочет создать и создает все возможные государственные структуры, рассматривая их не как действующие институты, а, скорее, как атрибуты государственной власти. Такая ситуация наблюдалась, например, в Республике Башкортостан, где региональный Уполномоченный появился в 1996 году - на два года раньше, чем федеральный Уполномоченный по правам человека.
В России действует принцип единого правового пространства, то есть российские граждане должны быть защищены единым образом, степень обеспечения прав и свобод личности должна быть единой на всей территории Российской Федерации. Кроме того, Россия как член Совета Европы взяла на себя обязательства по совершенствованию национального законодательства, приведению его в соответствие с общепризнанными международными принципами и нормами в области обеспечения и защиты прав личности. Так, согласно Резолюции № 80 «О роли уполномоченных/ом буде мен о в в защите прав человека», принятой на Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы в 1999 году, местным и региональным властям рекомендовано создавать в городах и
1 Сунгуров А. Институт Уполномоченного по правам человека как фактор расширения поля публичной политики: опыт трех российских регионов. hup://.
регионах службы омбудсменов, которые имели бы соответствующие средства, как юридические, так и организационные.
В настоящее время законы о региональных уполномоченных по правам человека приняты в 42 субъектах Российской Федерации, в 34 из которых данный институт правозащиты уже действует. Препятствием на пути его создания является нежелание органов власти субъектов РФ учреждать данный институт как дополнительный государственный орган по контролю за действиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
В настоящем диссертационном исследовании анализируются проблемы введения института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, проблемы законодательного урегулирования данного правозащитного института, как на федеральном, так и на региональном уровне. Актуальность темы исследования заключается в необходимости выработки системного подхода к формированию института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В работе особое внимание уделяется анализу наиболее типичных проблем учреждения института Уполномоченного по правам человека в российских регионах, несовершенству федерального законодательства, составляющего основу деятельности российского Уполномоченного по правам человека, отсутствию федеральных основ деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, и, как следствие этого, пробелам и недостаточной четкости правового регулирования института российских региональных уполномоченных по правам человека.
Степень научной разработанности темы. Проблематику института омбудсмена подробно рассматривали такие зарубежные ученые, как
А.Арадилас, А. Ангелов, Л. Бар, Е. Баяки, Е. Борковский, П. Бромхед, Г.Брэбан, Б. Вислаыдер, В. Давидович, И. Лазаров, Е. Лентовски, Б. Малинье, К. Марек, А. Хиль-Роблес, М. Холланд и другие.
В российской правовой науке вопросами правового статуса и деятельности Уполномоченного по правам человека занимались следующие правоведы: А.С. Автономов, Э.М. Аметистов, В.В. Бойцова, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В.А. Карташкин, Н.М. Касаткина, В.В. Комарова, Е.А. Лукашева, Г.Е. Лукьянцев, В.А. Маклаков, И.А. Мелик-Дадаев, О.О. Миронов, Г.А. Мурашин, М.А. Могунова М.А. Никифорова, Н.Ю.Трещетникова, В.А. Туманов, НЛО. Хаманева.
Актуальность темы исследования подтверждается увеличивающимся с каждым годом количеством диссертационных и монографических исследований, посвященных институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, среди которых работы: А.А. Бегаевой, В.В. Бойцовой, С.А. Борсученко, Л.И. Захаровой, С.А. Князькина, Н.В. Корнеевой, Н.В. Кузьминых, А.Г. Майорова, Е.Г. Маркеловой, С.Н. Матвеевой, О.А. Шеенкова, З.М. Шабановой.
Однако, целостного и системного научного исследования, посвященного непосредственно анализу проблем становления института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, проблем разработки и принятия федеральных основ деятельности региональных уполномоченных, сравнительному анализу правовых основ деятельности федерального и региональных уполномоченных, фактически не имеется.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается в комплексном анализе проблем становления и развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, исследовании специфики правового статуса и вопросов деятельности региональных уполномоченных, выявлении общих и
особенных черт института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации для определения единого подхода к формированию служб региональных омбудсменов, оценки их деятельности и выработке рекомендации по совершенствованию их правового статуса.
Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
проанализировать историю возникновения и развития института омбудсмена в зарубежных странах, выявить общие и особенные черты;
определить место института омбудсмена в системе механизмов защиты прав и свобод личности;
исследовать предпосылки возникновения института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, правовые основы его деятельности;
оценить современное состояние правовых основ деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, их соответствие международным правовым стандартам;
провести сравнительно-правовой анализ нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующих деятельность Уполномоченного по правам человека;
исследовать принципы правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, выявить их противоречия и недостатки;
разработать рекомендации по совершенствованию деятельности российских региональных уполномоченных.
Объектом диссертационного исследования выступают правовые явления и общественные отношения, складывающиеся в процессе учреждения и функционирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются особенности становления и развития, а также правового статуса Уполномоченного по
правам человека в субъектах Российской Федерации.
Методологической основой исследования послужили методы современного научного познания общественных явлений, такие, как: исторический, сравнительно-правовой, метод системного анализа, структурно-функциональный. Использование данных методов позволило всесторонне и глубоко исследовать проблему учреждения и функционирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Основными методами настоящего исследования стали историко-теоретический и сравнительно-правовой, позволяющие исследовать институт регионального уполномоченного по правам человека в контексте различных взаимосвязей.
Теоретико-правовую основу исследования составили труды зарубежных и российских правоведов в области обеспечения и защиты прав личности, другие источники по гуманитарным и правовым наукам, относящиеся к предмету настоящего исследования.
Эмпирической базой исследования послужили обобщенные материалы, отражающие состояние практики реализации института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. При работе над диссертацией была использована практика деятельности института омбудсмена в зарубежных странах, его нормативно-правовое регулирование в Российской Федерации и ее субъектах.
Нормативную базу исследования составили международные правовые акты в области обеспечения и защиты прав и свобод личности, Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации определяется комплексным подходом к исследованию проблем учреждения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и региональных уполномоченных, специфики правового статуса, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, с учетом степени разработанности. Сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Закон Республики Дагестан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Дагестан», а также предложения к проекту Федерального закона «Об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации».
Работа представляет собой системное исследование феномена института Уполномоченного по правам человека в регионах на основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации с учетом зарубежных и международных правовых актов, регулирующих деятельность института омбудсмена в современном мире.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В соответствии с пунктом «б» статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ относится защита прав и свобод человека и гражданина. Права человека и гражданина должны быть равным образом обеспечены на всей территории Российской Федерации, из чего следует необходимость учреждения такого государственного правозащитного института, как Уполномоченный по правам человека, во всех субъектах Российской Федерации. В связи с этим целесообразно в статье 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» норму, предоставляющую субъектам Российской Федерации право учреждать должность Уполномоченного по правам человека заменить на норму,
обязывающую российские регионы учреждать указанный правовой институт.
Для эффективного осуществления правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации автором предлагается путем внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство расширить круг его полномочий, наделив следующими правами: право законодательной инициативы; право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции РФ законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов РФ, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; право осуществления правовой экспертизы проектов законов, вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, непосредственно касающихся вопросов обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что региональные уполномоченные по правам человека могут осуществлять защиту прав граждан только в отношении региональной власти. Вместе с тем, в субъектах Российской Федерации достаточно ощутимо присутствие федеральных властей. Кроме того, федеральное законодательство является обязательным на всей территории Российской Федерации. Подобное ограничение деятельности региональных уполномоченных по правам человека снижает гарантии обеспечения и защиты прав и свобод человека.
В связи с этим возникла острая необходимость в принятии федеральных основ деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, которые позволят наделить региональных уполномоченных по правам человека такими необходимыми для восстановления прав и свобод граждан инструментами, как: право
безотлагательного приема руководителями и должностными лицами расположенных на территории субъекта Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, то есть органов государственной власти и учреждений, деятельность которых регулируется федеральным законодательством; право знакомиться с уголовными и гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовного дела; гарантии неприкосновенности региональных уполномоченных по правам человека; ответственность за вмешательство в деятельность регионального уполномоченного с целью повлиять на его решение, воспрепятствование его деятельности, а также ряд других гарантий и прав, необходимых для осуществления эффективной правозащитной деятельности.
Взаимодействие уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в рамках действующего Координационного совета требует его законодательного признания в качестве официального консультативного органа, в связи с чем, в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предлагается закрепить норму, устанавливающую правовой статус и вопросы деятельности Координационного совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
На уровне федерального законодательства автором предлагается установить возможность введения должности специализированного Уполномоченного в субъектах Российской Федерации по защите прав и
свобод наиболее уязвимых категорий лиц (детей, военнослужащих, инвалидов, пенсионеров и т.д.), а также создания уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации своих представительств в муниципальных образованиях на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
В целях дальнейшего развития системы государственной защиты прав человека, а также оказания бесплатного юридического консультирования гражданам по вопросам соблюдения и защиты их прав и свобод, в субъектах Российской Федерации, не имеющих в настоящее время собственных уполномоченных по правам человека, автор предлагает создавать общественные приемные при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.
С принятием федеральных основ деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации региональная законодательная база, регулирующая деятельность уполномоченных по правам человека в российских регионах, а также соответствующее федеральное законодательство потребуют уточнения и совершенствования. Концепция института Уполномоченного по правам человека должна быть пересмотрена после завершения процесса становления указанного правозащитного института во всех субъектах Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и положения дополняют раздел науки конституционного права, относящийся к институтам защиты прав личности, взаимодействия личности и государства, предложения по совершенствованию законодательства, а также иные рекомендации могут быть использованы для внесения изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации и ее субъектов; в дальнейших исследованиях правовой проблематики института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, вопросов
учреждения данного правозащитного института в субъектах Российской Федерации.
Основные положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы при разработке учебно-методической литературы и преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», а также спецкурса «Права человека».
Кроме того, автором подготовлены и направлены в Аппарат Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан предложения по совершенствованию Закона Республики Дагестан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Дагестан» от 17 марта 2006 года № 11.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, отражены в десяти публикациях автора. Основные выводы и положения диссертации были изложены на научно-практических конференциях, семинарах, вузовских и межвузовских конференциях. Кроме того, отдельные выводы, сделанные в результате диссертационного исследования, используются автором в непосредственной практической деятельности в качестве государственного служащего.
Структура диссертации обусловлена задачами и целью исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Возникновение и развитие института омбудсмена
Большинство ученых-правоведов, занимающихся проблемами функционального и институционального развития института омбудсмена рассматривают его как сложный социально-правовой феномен, определенный тип политической и правовой культуры. Получила развитие точка зрения, согласно которой выделяют три основные модели данного института - скандинавскую (классическую), континентально-европейскую и англо-американскую.
Некоторые ученные полагают, что институт омбудсмена зародился в Китае во времена династии Хань (более 2000 лет назад).2 Другие высказывают предположение о том, что этот институт восходит к римским должностям цензоров, трибунов и провинциальных прокураторов Вместе с тем истоки понятия «омбудсмен» и той государственно-правовой должности, которую это понятие обозначает, правильнее искать в истории Швеции, развитии ее политико-правовой системы. Прототипом омбудсмена в современном его виде является королевский омбудсмен, который впервые появился в Швеции.
Во время войны между Швецией и Россией после того, как король Швеции Карл XII потерпел поражение в битве под Полтавой (1709), он покинул страну и уехал в Турцию. В этот период в Швеции начались беспорядки. Чтобы прекратить их Карл XII, находясь в Турции, в 1713 г. издает Указ "О канцлерстве", на основании которого была введена должность верховного прокуратора (Hogste Ombudsmannen), одной из функций которого являлся общий надзор за законностью в деятельности государственной администрации. С 1719 г. он стал называться канцлером юстиции (Jiistitiekansler),
Примечательно, что в истории Швеции был период с 1766 по 1772 гг., когда шведский парламент взял в свои руки почти все полномочия короля, в том числе и назначение канцлера юстиции. Однако в 1772 году король Густав III восстановил королевский прерогативы, а его преемник Густав IV еще более их укрепил.
В 1809 году был свергнут король Густав IV Адольф, прославившийся своим деспотизмом. В Швеции наконец-то созывается долгое время фактически бездействующий Риксдаг (парламент), которому предстояло избрать короля, и принять новую конституцию Швеции.
В этой конституции, созданной под влиянием теории Монтескье о разделении властей, с целью уравновесить широкие полномочия короля с полномочиями парламента, последнему предоставлялось право избирать специального парламентского омбудсмена. Первым парламентским омбудсменом был назначен Л. Меннергейм. С самого начала шведский парламентский омбудсмен был наделен функциями по осуществлению конституционного контроля за деятельностью исполнительной власти и других государственных органов для защиты прав граждан от произвола администрации.
Форма правления, принятая 27 февраля 1974 года, усилила роль и значение омбудсмена в политико-правовой системе Швеции. Закрепив контрольную функцию Риксдага в качестве одной из основ государственного строя, она определяет, что «Риксдаг контролирует государственное управление и администрацию» .
Следует отметить, что скандинавская модель по своей сути более консервативна к тем нововведениям, которые были приняты по отношению к институту омбудсмена во всем мире. Это дало основание некоторым исследователям шведского права еще недавно заявлять о том, что «в то время как нововведение оказалось принятым во многих частях света, его судьба в стране происхождения представлялась весьма сложной, что может показаться одной из насмешек в истории развития права» .
Институт омбудсмена в системе механизмов защиты прав и свобод личности
Становление международных стандартов о правах человека и возникновение национальных учреждений по правам человека, к которым относится институт омбудсмена, представляет собой две стороны непрерывного процесса формирования и развития правового гражданского общества, процесса формирования международного и внутригосударственного механизма защиты прав человека. Международные стандарты прав человека формируют концептуальную основу деятельности национальных учреждений по правам человека, механизм реализации их основополагающих принципов. И, в свою очередь национальные учреждения по правам человека оказывают непосредственное влияние на развитие международных стандартов прав человека, на механизм их реализации в национальном законодательстве.
Только после образования Лиги Наций заключаются первые международные соглашения, в которых в той или иной степени регулируются некоторые вопросы обеспечения прав человека. До Второй мировой войны государства даже не ставили перед собой задачу выработать универсальный международный договор, который содержал бы положения об уважении и соблюдении основных прав и свобод, провозглашенных ими в своем законодательстве. Эти вопросы международное сообщество относило к внутренней компетенции государств.
Вторая мировая война со всей актуальностью поставила вопрос о закреплении и обеспечении прав человека в масштабе мирового сообщества. Чудовищные последствия этой войны побудили мировое сообщество к созданию Организации Объединенных Наций (ООН), Устав которой закрепил общие принципы обеспечения мира и безопасности, соблюдения прав человека.
Мысль о том, что концепция прав человека будет одной из основ будущего всемирного сообщества, неоднократно высказывалась как иностранными, так и отечественными авторами. Так, например, выдающийся американский юрист Р. Фолк в своем исследовании утверждает, что одной из фундаментальных ценностей будущего миропорядка (world polity), который, по его мнению, будет обладать многими атрибутами всемирного национального государства (всемирный парламент, универсальная система безопасности, вооруженные силы), станет обеспечение прав человека и условий социальной справедливости1 .
Известный правовед М.В. Баглай в одной из своих работ утверждает, что наблюдаемый сегодня процесс интернационализации прав человека в перспективе ведет к формированию единого правового статуса человека и гражданина - одну из характерных черт цивилизации будущего. Он указывает, что процесс осознания мировым сообществом планетарного значения проблемы прав человека приобрел особую интенсивность после Второй мировой войны: «Из чисто внутренней эта проблема стала превращаться в международную, в результате чего конституционное право постепенно начало подпадать под влияние международных стандартов. Сегодня уже общепризнанно, что права человека, в какой бы стране он ни жил, находятся под защитой мирового сообщества и является достоянием всей цивилизации».
Анализируя активно развивающийся процесс правовой интернационализации прав человека, М.В. Баглай отмечает, что фактически в силу признаний международного права внутригосударственным правом ни одно государство не может отказывать человеку в каком-либо субъективном праве по той причине, что оно не закреплено в Конституции: «Трудно предположить, что в России Государственная Дума откажется ратифицировать какой-либо международный акт, закрепляющий новые права и свободы, а гражданам будет отказано в этих правах по соображениям их отсутствия в Конституции. Это указывает на неуклонное сближение международно-правового и конституционно-правового институтов прав и свобод личности, что в перспективе может сделать последний излишним. Единый всемирный правовой статус человека и гражданина, несомненно, будет чертой будущей цивилизации» .
Ряд авторов, указывая на развитие общечеловеческих ценностей и интегрированности мирового сообщества, считают, что проблема обеспечения международных стандартов в области прав человека все в большей мере становится сегодня делом международного сообщества, а не только объектом внутренней компетенции государства19. Сторонники дуалистической теории соотношения международного и национального права подчеркивают, что международно-правовые обязательства реализуются на практике посредством внутреннего права и что напрямую от международного сообщества индивиды и их группы не получают никаких прав и свобод.
Эта точка зрения представляется не совсем верной. Конечно, имплементация международных стандартов в области прав человека осуществляется на национальном уровне, однако необходимо заметить, что межгосударственное сотрудничество, принятие государствами международных обязательств, касающихся соблюдения прав человека, могут менять объем внутренней компетенции государств в его традиционном понимании. Кроме того, каждое государство в национальном законодательстве предусматривает возможность своих подданных защищать нарушенные права на международном уровне, если гражданин уже использовал все внутригосударственные средства защиты и восстановления своих прав и не согласен с результатами. И тогда именно международные механизмы защиты прав личности восстанавливают пробелы национального законодательства.
Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, проблемы законодательного регулирования
Категория прав человека зависит не только от того, на каком этапе исторического развития находится общество и государство, но и от национальных, культурных особенностей конкретного государства, менталитета наций и народностей, его закрепляющих.
Россия впитала в себя культуру сразу двух частей света - Европы и Азии. Возможно, поэтому нам порой бывает трудно найти понимание, как со стороны европейских государств, так и азиатских. Наша цивилизация, а значит и школа нравственных, правовых и культурных ценностей, находится на стыке двух цивилизаций, что объясняет присущее стране своеобразие.
Конституция новой России провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Политика Российской Федерации как социального государства «направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (статья 7)33. Конституция нашей страны исходит из того, что права и свободы человека незыблемы и никакие другие ее положения не могут им противоречить. Парламент страны не имеет права принимать поправки к главе 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина». Ее изменения возможны только с использованием особого механизма -путем созыва Конституционного собрания или проведения референдума.
В процессе формирования демократического правового государства Россия должна ориентироваться на международные и региональные стандарты в области прав человека, устанавливающие «планку, ниже которой государство не может опускаться» . Для соблюдения этих стандартов в России должны предприниматься усилия по многим направлениям: восстановление нарушенных прав граждан, совершенствование и приведение в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина. Следует также развивать международное сотрудничество в области прав человека и информировать граждан по вопросам прав и свобод, форм и методов их защиты.
Защита государственными органами и институтами, в том числе и внесудебными, прав и свобод основывается на конституционной гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (часть 1 статьи 45 Конституции РФ).
Конечно, главенствующими и определяющими в системе государственной защиты прав и свобод в правовом государстве являются органы судебной власти, прямое и непосредственное назначение которых -защита законности, права, прав и свобод человека и гражданина, составляющих самую основу права. Однако на практике судебное производство для многих граждан очень дорогостоящее, кроме того, рассмотрение дел в судах растягивается на многие месяцы, даже годы, что не позволяет оперативно восстанавливать нарушенные права граждан. Все более актуальной проблемой в современной судебной системе становится несвоевременное исполнение решений суда, вступивших в законную силу, либо неисполнение их вообще. Данная проблема приобретает массовый характер, так, 27 февраля 2006г. в десяти регионах России прошла акция «Получи свое у государства!», которую инициировала межрегиональная ассоциация правозащитных организаций «АГОРА». Правозащитники поставили перед собой задачу - помочь россиянам, столкнувшимся с неисполнением решений судов, добиться их реального исполнения, наказать виновных государственных служащих, получить деньги за причиненный вред. В ходе проведения акции правозащитники выявили общую задолженность по неисполненным судебным решениям. С учетом только обратившихся в правозащитные организации граждан (свыше 700 человек) эта сумма превысила 5 миллионов рублей.
В этой связи очень важным для защиты и восстановления прав и законных интересов граждан и становления гражданского общества в целом, является деятельность внесудебных органов правозащиты, в том числе неправительственных организаций.
К институтам внесудебной защиты прав личности можно отнести Президента РФ. Так, в соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции РФ Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Однако, ни Конституция РФ, ни толкование ее отдельных положений по запросам Конституционным судом РФ, ни федеральное конституционное законодательство не дают какой-либо содержательной расшифровки самого понятия - «президентская гарантия прав и свобод человека и гражданина». Практически же это положение воспринимается не столько как конституционно-правовой институт, сколько, в основном, как «сугубо политический термин».
Правовые основы деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
Формирование национальной системы внесудебной защиты прав человека предполагает необходимость учреждения должности Уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации. Понятие «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» было введено в статье 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: «1. В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. 2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации». Из этой нормы следует, что создание регионального Уполномоченного по правам человека является исключительно компетенцией субъекта Российской Федерации.
Процесс развития этого института правозащиты в российских регионах идет непросто. Основным противником введения должности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ выступает, как правило, региональная исполнительная власть, руководители которой не спешат создавать у себя в регионе нового независимого контролера. Главные аргументы, выдвигаемые при обосновании подобных отказов, это - нехватка бюджетных средств, отсутствие наработанного положительного опыта деятельности этого правозащитного института, несовершенство предлагаемых законопроектов об Уполномоченном по правам человека.
Ярким примером препятствий, которые чинят представители региональной власти на пути учреждения института Уполномоченного по правам человека и принятия соответствующего закона, может послужить Белгородская область. Работа над проектом Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Белгородской области» началась еще в 1998 году. 24 февраля 2000 года Белгородская областная дума приняла законопроект во втором чтении и поручила комитету Думы по законодательной деятельности и вопросам местного самоуправления доработать указанный проект Закона и представить его на рассмотрение Думы в третьем чтении. Данным комитетом, а также прокуратурой области была проведена большая работа по совершенствованию законопроекта. Однако законодательная инициатива Думы встретила сильное противодействие со стороны администрации. Мотивация областной администрации, содержащаяся в официальном письме, основывалась на том, что, во-первых, согласно статье 19 Конституции Российской Федерации, права человека должен защищать суд, который является высшей инстанцией, хотя в самом законопроекте (статья 10) содержалось указание на то, что «Уполномоченный не вправе принимать решения, отнесенные к компетенции других государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц». В статье 2 законопроекта разъяснялось, что «Уполномоченный своей деятельностью дополняет существующие формы и средства защиты и свобод человека». Во-вторых, в письме администрации указано, что «Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не устанавливает обязанности субъектов Российской Федерации учреждать у себя данный институт». И, наконец, последний аргумент против введения института Уполномоченного по правам человека в Белгородской области, касается его финансирования. Депутаты предложили создать аппарат Уполномоченного в составе 12 человека, на ежегодное содержание которого предусматривалось 338050 рублей. В ответ и.о. главы администрации области заявил, что такая сумма значительным бременем отразится на областном бюджете, в то время как эффективность предполагаемого коллектива минимальна. В заключение письма был сделан вывод: «Учитывая несоответствие проекта закона «Об
Уполномоченном по правам человека в Белгородской области» Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации, а также нескорректированиость экономических затрат на содержание аппарата Уполномоченного по правам человека в Белгородской области с областным бюджетом, администрация считает принятие данного проекта закона нецелесообразным».
К сожалению, подобные трудности в процессе учреждения института Уполномоченного по правам человека имеют место во многих российских регионах. Так, в 1997 году Архангельское областное собрание на основе принятого им закона избрало Уполномоченного по правам человека сроком на 5 лет. Однако в начале 1998 года было принято решение о введении моратория на исполнение этой должности, а затем принят Закон о приостановлении действия областного Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области». В течение года этот вопрос освещался в местных средствах массовой информации и сопровождался тезисом об обременительности для областного бюджета содержания должности Уполномоченного. Аналогичная ситуация сложилась и в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе, когда 9 декабря 2005 года был принят местный Закон «О признании утратившим силу Закона Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа «Об Уполномоченном по правам человека в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе» № 110-ОкЗ.
Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации является их исключительной компетенцией.
Похожие диссертации на Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
