Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль и место Главы государства в системе федеральных органов государственной власти 13
1. Теоретико-правовая природа становления института главы федеративного государства на анализе международно-правового опыта 13
2. Генезис института президенства - главы государства в СССР и России 43
3. Институт главы государства в структуре органов государственной власти.70
Глава 2. Институт главы государства и органы государственной власти в современной России основные проблемы и пути их решения 81
1. Особенности конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации 81
2. Основные направления оптимизации компетенций Президента России как главы государства 93
3. Проблемы и перспективы взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти 120
Заключение 140
Литература 145
- Теоретико-правовая природа становления института главы федеративного государства на анализе международно-правового опыта
- Генезис института президенства - главы государства в СССР и России
- Особенности конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации
- Основные направления оптимизации компетенций Президента России как главы государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Демократические реформы, проводимые в российском обществе, привели к изменению государственного строя, политической и правовой системы страны. В основу нового федеративного государства введен общепризнанный во всем современном мире принцип разделения властей, а также введения в стране института главы государства.
Одним из нововведений стало учреждение должности Главы государства-Президента Российской Федерации и избрание в 1991 г. первого Президента России. Предпосылками введения данного института стало ряд факторов, среди которых формирование новых политических и экономических отношений, формирование правового государства и создание гражданского общества, а это все невозможность без изменения системы государственного строя. Примером послужили государственное устройство ряда зарубежных стран (США, Франция, ФРГ), где уже длительное время существует институт главы государства - президентской власти.
Несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института главы государства, для России данный государственный институт является новым и в силу этого требует специального конституционно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну (этот институт существует в Российской Федерации тринадцать лет), уже накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящемся на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократическому, правовому, социальному государству. Это обстоятельство и обусловило потребность в правовом анализе рассматриваемых особенностей института государства.
В Российской Федерации не только происходит становление института главы государства, но и продолжается формирование парламентаризма, независимой судебной власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере соприкасается с главой государства. Поэтому в настоящей работе исследуется особенности института главы государства в федеративном государстве и а также его взаимоотношения с органами государственной власти и местного самоуправления в в различных сферах деятельности. Данный анализ позволяет автору прийти к общим выводам, касающимся оценки механизма взаимоотношений иных публичных институтов власти с институтом главы государства, а также дать оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе.
В диссертации также, проводится анализ конституционно-правовых аспектов возникновения и развития института главы государства: сравнительно-правовой анализ статуса института главы государства при президентской, парламентской и смешанной формах государственного правления; рассматривается значительное число конституционно-правовых документов, опыт и политико-правовые итоги прошедших избирательных кампаний, данные социологических и политических исследований; вносятся конкретные предложения, направленные на развитие института главы государства в Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Институт главы государства в России неразрывно связан с проблемой разделения властей и ее влиянием на законодательный процесс формирования и развития всей правовой системы государства. Исследованию этой проблемы посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов по правоведению, философии, культурологии, социологии, политологии, управлению, психологии и др. Государственность Российской Федерации, ее политико-правовые традиции и институты развиваются в русле мировой субкультуры, с учетом
особенностей осмысления данного вопроса в разные периоды истории Российской империи, а впоследствии и СССР. Так, решению этой проблемы были посвящены конституционные проекты преобразования российского общества Н. Муравьева и М.М. Сперанского. С возникновением и развитием института президентства в США, Франции и других странах аспектам организации института главы государства в свете сложившихся правовых реалий были посвящены труды дореволюционных российских юристов - А.С. Алексеева, В.М. Гессена, С.А. Котляровского, Н.М. Коркунова, В.А. Кистяковского, П.И. Новгородцева, В.Н. Ренненкампфа, Б.Н. Чичерина. С момента принятия 17.10.1905 г. "Манифеста об усовершенствовании государственного порядка до октября 1917 г. идеи организации государственной власти на основе разделения властей нашли свое отражение в трудах СВ. Займовского, Д.А. Илимского, П.Г. Мижуева, В.И. Обнинского, Г.Г. Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической организации государственной власти были разработаны профессором К.А. Кузнецовым; комитетом Временного правительства под руководством профессора И.И. Лазаревского была разработана и процедура введения президентского поста в России. В период существования СССР институт главы государства-президентства как правовой феномен рассматривался в отечественном праве в основном сквозь призму его существования на западе (например, работы В.И. Ефимова, М.А. Крутоголова, Э.А.Иваняна, ЯМ. Бельсона, А.А. Мишина, СБ. Маринина, В.В. Согрина, В.П. Серебрянникова и др.). Введение в СССР института главы государства, ориентация общества на построение демократического, правового государства изменило научные подходы в правовой оценке поста единоличного главы государства -президента, что нашло свое отражение в научных публикациях российских ученых- юристов. Это работы Г.Ф.Александрова, А.Я. Авреха, Г.В. Атаманчука, Н.Ф. Бабанцева, М.В. Баглая, СД. Боголюбова, A.M. Белоногова, А.Ф. Дашдамирова, А.А. Искандерова, Н.М. Кейзерова, Е.И. Козловой, СБ. Маринина, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, Б.А. Страшуна, Ю.И. Скуратова, В.В. Согрина, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, З.М. Черниловского, СМ. Шахрая и др.; публикации по вопросам историко-правовых проблем развития форм государственного правления М.А.
Амеллера, Л.И. Антоновой, П.П. Баранова, В.М. Баранова, В.К. Бабаева,
Н.В. Витрука, Ю.И. Гревцова, В.Е. Гулиева, А.В. Зиновьева, Ю.М. Козлова,
Э.В. Кузнецова, В.В. Лазарева и др. Работы этих авторов стали отправной
точкой для последующих, более глубоких исследований по разработке
данной проблематики, которой посвящены монографические и
диссертационные исследования Ш.С. Алиева, В.П. Елисеева, В.И. Радченко,
Ю.А. Дмитриева, Б.М. Лазарева, А.Ш. Аратюняна, Л.А. Окунькова, Н.А.
Сахарова и др.
Отмечая достаточно серьезную разработанность философских и
теоретико-правовых аспектов данной проблематики, следует отметить, что
специальных работ, посвященных особенностям института главы
государства Федеративной республике, в юридической литературе до
настоящего времени не было. Предлагаемая диссертация призвана
восполнить этот пробел.
Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвали необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу.
Объектом исследования является конституционно-правовой статус главы государства института президентства, как одного из важнейших государственно-правовых институтов современного мира, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе его практической реализации.
Предмет исследования включает в себя, во-первых, конституционно-правовые и социальные факторы общественно-исторического развития различных стран мира, в которых функционирует институт главы государства, формирующие формы, методы и личностный стиль их реализации; во-вторых, правовые и организационные аспекты деятельности института главы государства при президентской, парламентской и смешанной формах правления.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующего зарубежного законодательства и нормативно-правовых актов Российской Федерации провести комплексное исследование проблем становления и развития института главы государства в системе органов власти рассматриваемых федеративных государств, разработать на этой базе предложения организационно-правового характера, дать обобщенную характеристику содержания института главы государства, разработать модель его эволюции, а также выработать практические рекомендации с целью оптимизации становления данного института в России.
Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
изучить и обобщить имеющиеся материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
на основе теоретических источников и мирового опыта, взглядов российских и зарубежных ученых уточнить содержание и правовую природу института главы государства;
изучить причины возникновения тех или иных систем президентского правления в различных странах мира;
дать типологическую характеристику форм республиканского правления и классифицировать полномочия главы государства в каждой из них;
проанализировать содержание института главы государства в Российской Федерации с точки зрения разработанной классификации и показать общее, особенное и частное в каждом из них;
определить содержание и объем оптимальной модели правового статуса главы государства;
- уточнить формы взаимосвязей института главы государства с
различными ветвями власти РФ;
- исследовать роль и место института главы государства в системе органов
власти Российской Федерации;
наметить перспективы развития исследуемого института и внести конкретные предложения по совершенствованию его нормативно-правового регулирования.
Методология и методы исследования. Основу диссертационного исследования составляет общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-научный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, компаративный, метод сравнительного правоведения. Важное значение для разработки темы имели теоретические исследования по проблемам правового государства и гражданского общества, в которых существенное место отводится институту главы государства. Их применение позволило диссертанту рассматривать объекты исследования во взаимозависимости, их целостности и всесторонности. Эмпирическую базу исследования составили действующее законодательство РФ, акты органов государственной власти зарубежных государств, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют произведения классиков политико-правовой мысли: Аристотеля, Бодена, Гегеля, Дидро, Еллинека, Канта, Макиавелли, Платона, Полибия, Руссо, Цицерона, и др. В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных административистов и конституционалистов: Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, Л.Ш. Берекашвили, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, М.Д. Загряцкова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, В.Я. Кикотя Ф.Е. Колонтаевского, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, СП. Ломтева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л.А. Николаевой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, А.С. Прудникова, В. А. Рязановского, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др. Основой для общетеоретических выводов послужили труды известных отечественных правоведов: С.С. Алексеева, A.M. Васильева, В.Н. Карташова, Л.И. Каска,
Д.А. Керимова, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарева, В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая и
Др.
Нормативно-правовую основу исследования составляет законодательство Российской Федерации и зарубежных государств, а также международно-правовые акты. При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на данные государственной статистической отчетности, опубликованные материалы социологических исследований, относящиеся к избранной теме.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней проведено фундаментальное конституционно-правовое исследование особенностей института главы государства в федеративной республике.
Дана сравнительно-правовая оценка различных форм правления и роль в и них главы государства. Предложена авторская концепция классификации полномочий главы государства, их типологизации как по форме, так и по содержанию, высказан прогноз дальнейшей эволюции развития иститута главы государства России.
Научной новизной отличается и предложенный соискателем концептуальный подход к содержанию оптимальной модели управления главой государства страной и механизм ее реализации.
В диссертации использован нетрадиционный подход к анализу особенностей института главы государства в федеративной республике с позиции духовного опыта, культурно-исторических и правовых традиций Российского государства, согласованных с современными реалиями развития в России института президентской власти, становления гражданского общества, формирования правового государства и международно-правовой интеграции.
В работе воплощены общетеоретические суждения о сущности института
главы государства в конкретную конституционо-правовую,
организационную и информационно-правовую материю-концептуальной модели нормативного правового обеспечения системы оперативного управления государством, а также организационно-правового и
информационного обеспечения инновационной политики в деятельности главы государства. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных научных дисциплин в изучении конституционо-правовых аспектов возникновения и развития института главы государства в современных государствах.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Институт института главы государства в федеративной республике
исторически сложился как наиболее адекватное воплощение идей сильной
исполнительной власти в демократическом государстве в условиях
социально-политической нестабильности, поиска новых форм
государственного правления.
Содержание института главы государства в федеративной республике в самой общей форме можно определить как систему правовых норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. Он включает в себя: порядок выбора главы государства, функции и полномочия главы государства (функциональный аспект); роль и место -. института в системе высших органов власти (системный аспект); правовые акты, принимаемые главой государства; прекращение исполнения президентских полномочий.
Опыт функционирования института главы государства в федеративной республике в различных странах мира подтверждает его способность быть в определенных условиях гарантом стабильности развития общества, действенным инструментом осуществления основных прав и свобод граждан. Формирование и своеобразие политической модели института института главы государства в федеративной республике определяется как общими закономерностями, так и их специфическими особенностями проявления в конкретной стране.
Важнейшей характеристикой политических режимов, в которых имеется институт главы государства в федеративной республике, выступает своеобразие его взаимодействия с законодательной властью.
11 Совершенствование взаимоотношений между главой государства и различными ветвями власти способствует формированию факторов, необходимых для функционирования правового государства и гражданского общества. Степень успеха политической программы главы государства и его законодательных инициатив находится в прямой зависимости от его способности взаимодействовать с законодательными органами, от результативности действий организационных структур при главе государства, осуществляющих контакты с парламентом.
Особенности взаимодействия российского главы государства с парламентом состоят в том, что они усложнены двухпалатной структурой, которая, в свою очередь, отражает государственное устройство федерации; они носят сложный характер: глава государства наделен Конституцией РФ правом в трех случаях распустить Государственную Думу России, которым он может воспользоваться, а если и надо, то и спровоцировать парламентский кризис. Дисбаланс власти в Коституции РФ зафиксирован в пользу главы российского государства, что противоречит принципу разделения властей.
Анализ конституционно-правовых статусов главы государства в различных странах и практика их деятельности способствует поиску наиболее эффективной формы президентства в РФ и зарубежных странах.
Эти положения и определения могут стать теоретико-методологической базой для дальнейших исследований рассматриваемой проблемы, совершенствования законодательства, поисков наиболее эффективной формы института главы государства в федеративных республиках.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения развивают и дополняют те разделы конституционного права, административного права, теории права и государства, которые посвящены изучению института главы государства.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы РФ; в
качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области при анализе актуальных проблем совершенствования Российского государства, права, института президентства в РФ и странах СЫТ; в преподавании конституционного (государственного) права РФ и зарубежных стран, а также отраслевых юридических дисциплин; при профессиональной подготовке руководящего состава органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на кафедре конституционного права Московского университета МВД России. Положения, содержащиеся в диссертации, получили апробацию в выступлениях автора.
Выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в процессе чтения лекций в вузах г. Москвы по дисциплинам: конституционное (государственное) право РФ и зарубежных стран.
Материалы диссертационного исследования внедрены в практику правовоспитательной работы с сотрудниками правоохранительных органов и переподготовке сотрудников органов исполнительной власти различных регионов России.
Ряд практических предложений, сформулированные в диссертации, использованы в законодательной работе Федерального Собрания Российской Федерации, что подтверждается актами о внедрении.
Теоретико-правовая природа становления института главы федеративного государства на анализе международно-правового опыта
Демократические преобразования в российском обществе на рубеже 80-90-х годов привели к изменению политической и правовой системы нашей страны. Из всех видов организаций, создаваемых людьми для их совместной жизни, наиболее разносторонним является, несомненно, государство. Государство - это союз людей, организованный на началах права, объединенный господством над единой территорией и подчинением единой власти1. В конституционном праве процесс формирования единоличной власти относится к вопросам, вызывающим наибольший интерес. История права вообще и история государственности в частности до такой степени связаны с ним, что иногда с трудом от него отделимы. Место главы государства в системе государственных органов определяется идеей, положенной в основу организации государственной власти в подавляющем большинстве стран2. В системе высших органов государственной власти глава государства занимает юридически первое место, хотя его фактическая роль в ряде случаев отнюдь не соответствует этому положению. Он возглавляет государство, обладает по смыслу Конституции обширными полномочиями, наделен такими качествами, как неприкосновенность, несменяемость, нейтральность, которые подчас выражаются в безответственность. Обычно глава государства рассматривается как носитель исполнительной власти и высший представитель государства в сфере международных отношений.
Институт главы государства обязан своим появлением на свет абсолютной монархии, т.е. позднее - феодальному политическому учреждению. В странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого отличается рядом особенностей3. Во-первых, власть монарха юридически считается непроизводной от какой-либо другой власти, органа или избирательного корпуса: он властвует (ограниченно или абсолютно) по собственному праву и считается источником государственной власти. Прерогатива монарха даже в условиях парламентаризма пронизывает всю государственную систему, все государственное управление осуществляется от его имени. В руках монарха видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти, что он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. Эта характеристика с определенными коррективами верна и для современных парламентских монархий, где государственное управление совершается от имени монарха, хотя фактически он абсолютно бессилен в сфере практического осуществления политики4. Во-вторых, власть монарха наследственна. Порядок престолонаследия предусматривается либо конституциями, либо конституционными законами, которые в значительной степени дополняются обычаями. Наследственный принцип является генеральным для всех монархий, хотя в истории права известны случаи, когда монархи избирались (Польское королевство, Германская империя до 1806 г., Малайская Федерация и т.д.). Вместе с тем автор отмечает, что избираемая монархия представляет собой сочетание монархического и республиканского элементов, однако последний несуществен и не меняет характера самого института. В-третьих, монарх имеет исключительное право на особый титул и государственные регалии, за ним признается право на содержание двора.
Рассматривая правовую природу института главы государства, можно отметить, что при создании демократической республики учреждение института главы государства было данью преклонения перед короной. В этом смысле глава государства-президент, это не кто иной, как конституционный монарх, лишенный внешних атрибутов власти. Его реальная роль и значение в системе разделения властей определяется за счет сокращения полномочий правительства или парламента, что противоречит теории парламентаризма. Однако и в некоторых бывших социалистических странах (Румыния, Польша, Болгария и т.д.), наряду с высшими органами народного представительства, в разные годы существовал избираемый им единоличный высший орган государственной власти - президент республики.
Институт главы государства возникает в силу различных оснований, в той или иной степени под влиянием историко-правовых, национальных традиций конкретной страны, на основе учета государственной необходимости и целесообразности его создания в конкретных политико-правовых условиях. Общеизвестно, что термин "президент" происходит от латинского presidens, что буквально означает "сидящий впереди" (в античные времена президентами называли председательствующих на различных собраниях). Однако в современном понимании как глава государства термин "президент" не употреблялся ни во времена греческой и римской республик, ни в периоды существования ранних буржуазных республик в Англии и Нидерландах5. США - первая страна в мире, где была введена должность президента, объединившая в одном лице главу государства и главу правительства, именно в этом государстве зародился институт президентства как один из важнейших государственно-правовых институтов. В отличие от других государств того времени, где исполнительная власть повсеместно имела монархический, наследственный характер, в США главу государства стали избирать в ходе всеобщих выборов. На первом этапе американской государственности не только законодательная, но и исполнительная власть были сосредоточены в одном правительственном органе - континентальном конгрессе. Единоличного главы государства в ту пору не существовало, а конгресс выбирал из числа своих членов президента, функции которого ограничивались лишь председательствованием на заседаниях.
Генезис института президенства - главы государства в СССР и России
Введение института президентства-главы государства в России было обусловлено стремлением народов государства к демократическому преобразованию общества и имеет глубокие историко-правовые корни, берущие свое начало в российских истоках теории разделения властей. Становление российской государственности происходило в рамках развития европейских и мировых цивилизаций. Вместе с тем оно носило элементы самобытности, имело свои специфические особенности, которые наложили отпечаток на всю историю развития права в России. Важнейшей особенностью возникновения и развития российской государственности является полиэтничность формирования российской народности, вторая особенность состоит в преобладании практически на всех этапах развития государственности исторического развития государственной собственности. Немаловажную роль сыграли и самодержавный, автократический характер политической власти, ее абсолютизм и деспотизм, а также дефицит правопонимания в общественном сознании, слабость демократических традиций, сильная коллективистская тенденция, связанная часто с верой в коллективное спасение путем насилия56. Учет этих особенностей в современных условиях, когда практически заново формируется российская государственность, делается политика выхода России на общецивилизованный путь развития, является в решающей степени необходимым. Вся тысячелетняя история России тесно связана с монархией -единоличной властью, поставленной в качестве верховной. Поэтому ее возникновению и развитию способствуют все обстоятельства, при которых выдвигается единоличная власть, а также те, кто создает в нации живое сознание некоего общепризнанного нравственного идеала, объединяющего все общество. В народной борьбе за существование (а история российского народа — и есть история борьбы за существование как самостоятельного этноса), требующей сосредоточения сил, возникает потребность единого вождя, лидера общества. Эпохи возрождения национального самосознания всегда требовали высшей единоличной власти во главе нации: так выдвигались диктаторы, создавались монархии, зародился институт президентства (США и другие страны)57. Именно эту идею отстаивал более 200 лет назад граф М.М. Сперанский в плане государственного преобразования России, говоря, что три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судебная, которые должны быть приведены в равновесие. Он подчеркивал, что «... отсюда следует разделить лицо, власть державную представляющее, порядок ее представления и ближайшие его последствия» .
Именно идея разделения властей, опирающаяся на систему сдержек и противовесов, соединения всей исполнительной власти в лице императора -Верховного чиновника российского правительства лежат в основе Конституции Н.М. Муравьева. Однако, нельзя утверждать, что возникновение в России института президента подготовлено только лишь ходом ее исторического развития. Будучи монархическим государством, Россия во все времена не знала и не могла знать института президентства - вплоть до крушения Российской Империи главой государства являлся император всероссийский самодержавный и неограниченный. Даже к началу XX века в российском обществе не было единства в вопросе о преобразовании общества, введении некоторых гражданских свобод. На оппозиционные настроения и социальные конфликты в обществе власть отвечала полумерами в сфере политико-правового устройства России, а политические требования либералов не простирались дальше идеи конституционной монархии. Вместе с тем на рубеже XIX-XX вв. ряд ученых - правоведов тогдашней России (К.А. Кузнецов, Д. Илимский, И.Г. Мижуев, Г.Г. Савич, Г. Кох, В. Орландо, В. Обнинский, А. Борзенко), анализируя и оценивая формы организации высшей власти в различных государствах, приходили к выводам о необходимости введения республиканской формы государственного устройства и учреждения института президента как главы государства, власть которого подчинена закону и им ограничена, с закреплением этого нормами Конституции.
Зачатки гражданского общества в России стали проявляться в XIX в., в то время как в ряде европейских стран и США существовали уже относительно развитые парламентские и президентские системы. Однако менялся и облик государственной системы и в России: была учреждена государственная дума, император обязался править в согласии с волей народных избранников. Но конституционной монархией Россия так и не стала, а деятельность и решения монарха практически не регулировались законодательно-правовыми нормами. Самобытность России, приверженность к традициям и российский менталитет стали решающим препятствием для демократических реформ на переломном рубеже российской государственности. Революционные события, прокатившиеся в России в 1903-1907 гг., бурное развитие демократической правовой мысли в стране подготовили мирный переход от самодержавной монархии к парламентской демократии59. В этот период получали распространение идеи государственной организации на основе разделения властей и учреждения поста президента как главы государства. Появились конституционные проекты, предполагавшие создание на основе Российской Империи президентской республики. Наибольшую известность получил проект Конституции, подготовленный крупнейшим русским реформатором П.А. Столыпиным. В 1917г. процедура введения президентского поста в России была разработана Комитетом под руководством профессора Н.И. Лазаревского. Однако российский император не пошел по пути демократических правовых реформ в стране. Согласившись, под давлением общественности России, на элементы парламентаризма, он остался сторонником традиции подчинения интересов индивида интересам государства. Система правления и после внедрения элементов представительства продолжала основываться на принципах самодержавия: царь, как и раньше, оставался одновременно и законодателем, и правителем, и высшим судьей. А система сдержек и противовесов, в виде Думы, Госсовета, законов и партий, была слабым посредником между ним и народом.
Особенности конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации
В ходе конституционно-правового развития общественных отношений сложились различные подходы к самому понятию "глава государства", а также и различные акценты в его содержательной характеристике. С общесоциологических позиций в содержание понятия глава годарства вкладываются условия и причины его возникновения, его социальная опора и влияние на общественное развитие. Политологический подход в первую очередь рассматривает понятие главы государства в фактическом плане, с учетом сложившихся политических сил в обществе, его партийной принадлежности и политических взглядов. С точки зрения права, понятие главы государства следует рассматривать через понятие "институт главы государства". В этом случае "глава государства" выступает как определенный правовой институт.
Общеизвестно, что правовой институт - это определенная группа правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, которые связаны между собой как самостоятельные обособленные подгруппы. Применительно к предмету настоящего исследования, правовым институтом является институт главы государства, имеющий сложную внутреннюю структуру, которая определяет: 1) порядок избрания главы государства-президента; 2) его правовое положение в структуре органов государственной власти; 3) функции и полномочия главы государства; 4) прекращение полномочий главы государства. Таким образом, институт главы государства в самой общей форме следует определять как совокупность правовых норм, регулирующих порядок формирования ( избрания) и функционирование главы государства. Не менее важным аспектом исследования является и уточнение конституционно-правовых проблем соотношения понятий "правового статуса главы государства " и "института главы государства". Эти соотношения выражаются в следующем: - во-первых, правовые нормы, составляющие в своей совокупности институт главы государства, первичны по отношению к правовому статусу главы государства; - во-вторых, институт главы государства по своему нормативному объему шире правового статуса главы государства. Содержание последнего воплощается прежде всего в совокупности функций и полномочий главы государства. Функции главы государства говорят о его предназначении, полномочии - о его правовых возможностях в их реализации. В самом общем виде полномочия главы государства сконцентрированы в его правах и обязанностях. Тем самым правовой статус главы государства определяет его деятельность. В отличие от правового статуса главы государства объем института главы государства более широк: он образуется за счет правовых норм, определяющих не только его функционирование, но и избрание. Естественно, что глава государства-президент может обладать определенным статусом только после избрания и инаугурации. Таким образом, правовой статус главы государства составляет как бы часть института главы государства, определяющую его деятельность на этом посту.
В силу своей правовой природы институт главы государства составляют государственно-правовые нормы, которые определяются теми нормативными актами, которые регулируют его избрание, вступление в должность, функционирование и отставку, тогда как нормативное содержание правового статуса главы государства ограничивается рамками его деятельности. Институт главы государства в Российской Федерации функционирует на нормах Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законах. Понятие "конституционный закон" дается в ст. 108 Конституции России, определяющий, что он принимается по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Вместе с тем анализ норм Конституции России ставит под вопрос сформулированное выше положение: так, п.4 ст.81 Конституции гласит, что порядок выборов Главы государства-Президента РФ определяется федеральным законом. Если учесть, что под конституционным законом в материальном смысле понимаются законы, затрагивающие конституционные по своему содержанию и значению вопросы, то само собой напрашивается вывод, что Закон о выборах Президента РФ необходимо квалифицировать как конституционный (однако Конституция России его таковым не считает)114.
Федеральным законом устанавливается и порядок формирования Совета Федерации, и порядок выборов Государственной Думы (п.2,4, ст.96 Конституции РФ). Представляется, что правовой уровень Закона о выборах Президента России (как и Государственной Думы) занижен. Следовательно, необходимо разработать и принять единый федеральный конституционный закон о выборах Президента и Парламента России, что позволит синхронизировать действия, облегчить сотрудничество законодательной власти и Президента РФ; он обеспечит большую стабильность соответствующих правовых институтов. В свете вышесказанного заслуживают поддержку и мнения ряда отечественных ученых, высказывающихся о необходимости принятия отдельного федерального закона о Президенте РФ115. Думается, что данная идея должна быть реализована только в форме федерального конституционного закона по аналогии с законами о Правительстве РФ, Конституционном Суде и т.п.. Вызывает сомнение и действующая конституционная норма оформления отрешения Президента РФ от должности в виде постановлений палат Парламента России. С учетом особой важности данного подинститута его правовое регулирование не может осуществляться подзаконным актом. Возможным вариантом решения возникшего противоречия, должна стать иная форма правового регулирования рассматриваемого подинститута - в виде федерального конституционного закона.
Определение самого понятия "президент" в мировом конституционно-правовом опыте различны в связи с наличием различных моделей института президента. Обычно президентом именуется выборный глава государства. Как правило, это государства с республиканской формой правления. Следовательно, понятие "глава государства" является родовым по отношению к понятию "президент". Видовым признаком понятия "президент" является его выборность. Президент - выборный глава государства. Хотя порядок его избрания может быть различным, но он непременно избирается. Данный признак выражает уже не общее, а особенное в сравнении с понятием монарха, поскольку власть монарха, как ] правило, наследственная. Таким образом, практически глава государства выступает либо как президент, либо как монарх и представляет общее, с родовое понятие по отношению к ним.
Общеизвестно, что главой государства называется официальное лицо (или орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов. Это не просто отдельно взятое физическое (или юридическое) лицо со всеми его особенностями, а средоточие власти и влияния в государстве. Следовательно, понятие президента не следует рассматривать как "должность" или "пост". Президент - это не сама должность, а физическое лицо, занимающее ее и тем самым облеченное президентской властью ("должностное лицо)". Правильнее в данном случае говорить о должности президента, т.е. институте президентства.
Основные направления оптимизации компетенций Президента России как главы государства
Принцип разделения властей нашел отражение и в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем разделение властей предполагает совместные усилия и их взаимодействие в пределах, определенных Конституцией. Реализация принципа разделения властей в российском законодательстве не означает многовластия. Власть изначально едина, так как ее единственным источником является многонациональный народ России. Исходя из важности единства государственной власти, отдельным главам Конституции России, посвященным трем ветвям власти, предшествует глава о Президенте Российской Федерации. С нее начинается изложение в Конституции системы государственных органов Российской Федерации, что, помимо прочего, объясняется особым значением главы государства в организации государственной власти в Российской Федерации.
Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственнной власти в стране. Можно говорить лишь о практическом разграничении функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть. Однако, следует провести четкую грань между функциями института Президентства и его полномочиями, а так же организационными формами деятельности главы российского государства. Реализация функций главы государства, как основных направлений его деятельности, обеспечивается его полномочиями. Между нормами, определяющими функции главы государства, и нормами, определяющими его полномочия, имеются существенные различия. Первый вид норм формирует цели, которые в процессе их реализации превращаются в определенный результат, а второй вид норм закрепляет за главой государства права и обязанности, а также предопределяет его основные организационные формы работы. Между функциями, полномочиями главы государства и его организационными формами деятельности существует тесная связь, так как каждая функция должна быть обеспечена правомочиями главы российского государства и реализована в соответствующих нормах его работы .
Глава государства занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Законодательство России возлагает на главу государства задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно глава государства обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из этих ветвей власти. В этом и заключается смысл содержащегося в Конституции положения: "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина", а также того, что президент устанавливает основные направления политики государства .
Обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов Российской Федерации и выполняя функцию по их координации, Президент действует только в пределах, установленных федеральным законодательством, точно так же, как и все остальные федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды. Они самостоятельно осуществляют свои конституционные функции.
Правовое положение полномочий Президента России характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, из чего можно сделать вывод, что он - первый среди государственных должностных лиц, единственный, победивший на альтернативных выборах .
Определяя статус Президента Российской Федерации как главы государства, следует прежде всего остановиться на содержании ст. 8 О Конституции, первой в главе "Президент Российской Федерации" и как бы определяющей смысл и содержание всех его полномочий.
В ст.80 содержится правовая норма, которая определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства. Вместе с тем, анализируя законодательные акты современных государств, можно сделать вывод, что в праве общепринятого понятия главы государства не сложилось: полномочия главы конкретного государства устанавливаются Конституцией, а в некоторых случаях и сложившейся конституционной практикой.
Как правило, главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими странами.
Вместе с тем следует отметить, что в конституционном законодательстве многих стран (например, Франция, США, ФРГ) термин "глава государства" вообще не используется. В юридической литературе под ним лишь подразумевается президент страны. Так, Конституция США исходит из того, что "... исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов", который приносит присягу "... добросовестно исполнять должность Президента Соединенных Штатов и по мере своих сил поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов". Президент США является главнокомандующим армии и флота. Ему принадлежит право помилования за преступления против США . С согласия Сената он заключает договоры, а также назначает высших должностных лиц, включая послов, судей Верховного Суда и т.п. Ему принадлежит право вето в отношении принятых Конгрессом законов. Оно может быть отвергнуто лишь двумя третями членов обеих палат Конгресса.
Президент Французской Республики "следит за соблюдением Конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей". Он назначает премьер-министра и, по заявлению последнего об отставке, прекращает его полномочия. По представлению премьер-министра президент назначает и прекращает полномочия других членов правительства. Он является главой Вооруженных Сил, обладает правом отлагательного вето и т.п. Вместе с тем следует отметить, что многие акты Президента Французской Республики обязательно контрассигнуются премьер-министром, а в случае необходимости - и соответствующими министрами, причем это является условием их законности и вступления в силу. Это условие относится, в частности, и к деятельности президента как главы Вооруженных Сил, и к назначению должностных лиц государства .
Основной закон Итальянской Республики определяет, что президент "... является главой государства и представляет национальное единство" и, вместе с тем, устанавливает, что никакой акт президента "... не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые ответственны за этот акт"138. Полномочия Президента Италии значительно уже, чем полномочия президентов Франции и США.
