Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие конституционно - правового статуса субъекта федерации. государственно - правовые признаки как субъекта РФ 15
1 Констигуционно-правовой статус субъекта федерации (состояние теоретических исследований в российской юриспруденции) 15
2. история становления консти гуционных основ государственности карачаево-черкесии в составе России 42
3. Государственно-правовые признаки карачаево-черкесии как показатели ее конституционной субъектности 63
4. Предметы ведения и полномочия кчр 78
5. Права и обязанности народа как элементы конституционно-правового статуса карачаево-черкесии - субъекта российской федерации 85
Глава II. Организация государственной власти в карачаево-черкесской республике: развитие конституционно - правовых основ 102
1. Президент карачаево-черкесской республики 102
2. Народное собрание карачаево-черкесской республики 134
3. Правительство как орган исполнительной власти карачаево-черкесской республики 167
4. Органы судебной власти карачаево-черкесской республики 196
Заключение 214
Список использованных источников 220
- Констигуционно-правовой статус субъекта федерации (состояние теоретических исследований в российской юриспруденции)
- Государственно-правовые признаки карачаево-черкесии как показатели ее конституционной субъектности
- Президент карачаево-черкесской республики
- Органы судебной власти карачаево-черкесской республики
Введение к работе
Общая характеристика работы
Актуальность темы. Одним из наиболее проблемных вопросов постсоциалистической практики государственного строительства России является совершенствование ее федеративного устройства. Оно, в свою очередь складывается из разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, достижения оптимального баланса в соотношении их статусов, при котором был бы надежно обеспечен государственный суверенитет России и, в то же время - созданы условия для эффективного самоопределения субъектов в составе Российской Федерации (РФ). В решении этих проблем много сделано, но не исчерпано. Поэтому научные исследования, в частности, статуса субъекта РФ в практическом отношении имеют значимость для совершенствования общефедерального государственного устройства.
Исследования статуса такого субъекта Российской Федерации как Карачаево-Черкесская Республика (КЧР) имеют особую актуальность, так как КЧР относится к числу «новых» (четырех) республик России, которые приобрели статус республики в составе РФ только с 1990г., а прежде являлись автономными областями России. Поэтому государственный (республиканский) «стаж» КЧР очень невелик - всего 16 лет. Отсюда - особенно много практических политических и социальных проблем функционирования этого субъекта РФ, которые решаются, помимо прочего, через совершенствование ее конституционно-правового статуса. Государственно-правовые институты Карачаево-Черкесской Республики еще не сформировались в полном объеме. Не завершены процессы создания эффективной законодательной и исполнительной власти, только предстоит практическая апробация новых для КЧР институтов конституционного правосудия, уполномоченного по правам человека. Не в полной мере реализованы в КЧР идеи нового Федерального
4 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г, с изм. и доп.). Соответствующая проблемность отражает высокий конституционный динамизм в развитии законодательства КЧР.
Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996г. менялась уже одиннадцать раз, в нее внесены изменения и дополнения (последние датируются 19.02.06г.), которые весьма значительно реформировали организацию власти в Карачаево-Черкесии, порой существенно корректировали форму ее правления и территориальное устройство. Эти процессы требуют их научно-теоретического осмысления. Кроме того, остается много проблемных, практических вопросов, связанных с приведением Конституции и законодательства КЧР в соответствие с обще ф едеральными.
Актуальность исследования конституционно-правового статуса
Карачаево-Черкесской Республики обусловлена и тем, что она, аналогично Дагестану, Кабардино-Балкарии, является полиэтнической Республикой. При этом политическая практика в Карачаево-Черкесии очень сильно сопряжена с этнически окрашенными политическими спорами. Процессы формирования институтов власти подчас выливаются в межэтнический конфликт. Осуществление форм прямого народовластия (выборы, референдум) имеет склонность перерастать в этнические споры. В политической практике КЧР (июль 2005г.) имели место события, связанные с митингами и захватом здания Народного Собрания и Дома Правительства и разрешением соответствующего конфликта при участии высоких представителей власти: с затяжным политическим кризисом во время первых выборов Президента КЧР (1999г.). Указанные обстоятельства также подтверждают актуальность исследований молодой государственности КЧР и, прежде всего, в конституционно - правовом аспекте ее статуса.
Развитие российской государственности на современном этапе связанно с такой новой практической проблемой как изменение субъектного состава РФ.
5 В определенных политических кругах высказываются предложения и об объединении субъектов РФ на Северном Кавказе - через создание единого Северокавказского края (области), либо даже предлагается возврат к Горской Республике. В то же время национальные республики (Адыгея и др.) выступили против укрупнения регионов и намерены укреплять свою государственность в составе России. Указанные процессы укрупнения субъектов РФ и соответствующие предложения по Северному Кавказу также подтверждают актуальность темы диссертационного исследования.
Противоречивая практика постсоциалистического периода сделала исследования статусов республик в составе РФ актуальными и с точки зрения проблемы суверенитета.
Исследования конституционно - правового статуса субъекта Российской
Федерации (в том числе на материалах одного субъекта РФ) актуальны и в
общетеоретическом плане, поскольку в российской науке отсутствует
общепринятая концепция структуры статуса субъекта РФ, его основных
элементов, чаще статус субъекта РФ характеризуется через простой перечень
его государственно-правовых признаков. Кроме того, в науке
конституционного права слабо разработана конституционно-правовая модель
полиэтнического субъекта РФ. С учетом сформулированных аспектов
актуальности и предпринято настоящее диссертационное исследование.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является: развитие теоретической концепции понятия «правовой статус субъекта федерации», определение структуры последнего; конструирование научной модели современного конституционно-правового статуса КЧР как государственного образования и, одновременно, специфического, полиэтнического субъекта РФ - республики, находящейся в возрасте «совершеннолетия», но «юношеского» этапа своей государственно-правовой биографии; разработка предложений о совершенствовании федеральных и республиканских конституционно-правовых основ организации «разделения властей» на уровне субъектов РФ.
6 Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи:
проанализировать состояние теоретических исследований категорий «субъект федерации», «правовой статус субъекта федерации»; разработать авторскую конструкцию системы государственно-правовых признаков субъекта РФ, понятия «правосубъектность» как элемента конституционно-правового статуса субъекта РФ;
исследовать историю становления конституционно-правовых основ статуса Карачаево-Черкесии;
дать анализ государственно-правовых признаков Карачаево-Черкесской Республики как субъекта Российской Федерации, особенностей разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и КЧР как субъектом РФ;
- исследовать права и обязанности народа, в том числе систему
субъективных прав и свобод человека и гражданина, как элемент
конституционно - правового статуса субъекта РФ;
- исследовать конституционно-правовой статус, прежде всего -
полномочия (право - обязанности) и ответственность Президента
КЧР, прослеживая динамику соответствующего законодательного
регулирования;
проанализировать конституционно-правовой статус Народного Собрания (Парламента) КЧР, его политико-правовую природу и место в системе «разделения властей» в КЧР;
дать анализ конституционно - правового статуса (включая и порядок конституционно - правовой ответственности) Правительства КЧР;
исследовать проблему соотношения централизации и децентрализации судебной власти в РФ, осуществить анализ законодательства о судах субъекта РФ (в Карачаево-Черкесии);
осуществить формально - юридический, системный и сравнительный анализы Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов с
7 Конституцией и однородными по предметам регулирования законами и иными нормативными правовыми актами КЧР;
систематизировать и дать научный анализ всего массива конституционно-правового законодательства, сформированного в Республике за последние 16 лет со времени новой, республиканской формы самоопределения народов КЧР в составе России;
- разработать соответствующие научно-практические рекомендации по совершенствованию федерального и республиканского (КЧР) законодательства о статусе Республики, устранению неопределенности, пробельности и противоречий в соответствующем законодательном регулировании; учету в законодательстве фактора полиэтнического состава народа Карачаево-Черкесской Республики.
Состояние научной разработанности. Конституционно-правовой статус Карачаево-Черкесской Республики как субъекта Федерации относится к числу еще мало исследованных и не анализировавшихся в монографическом масштабе. В этой связи научно-доктринальную основу настоящего диссертационного исследования составили труды ученых по общим проблемам федерализма и в части, касающейся статуса субъектов Российской Федерации, а также зарубежных федераций: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьянэ, А.Н. Аринина, Л.Ф. Болтенковой, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.В. Витрука, М.В. Глигич-Зол отаре вой, В.В. Гошуляка, Н.М. Добрынина, И.Г. Дудко, А.А. Жученко, Д.З. Златопольского, Т.Д. Зражевской, Л.А. Иванченко, В.В. Иванова, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, А.В. Киселевой, А.Н. Кокотова, К.Д. Коркмасовой, К.Т. Курашвили, О.Е. Кутафина, А.Н. Лебедева, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, А.А. Ливеровского, Н.И. Матузова, Н.А. Михалевой, И.П. Окулича, В. Острома, В.В. Пустогарова, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, М.С. Саликова, В.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, и др.
Кроме того, автор диссертации опиралась в своем исследовании на труды ученых-историков, социологов, этнографов, юристов, специально посвященные
8 вопросам (проблемам) самоопределения народов и федеративного устройства России на Северном Кавказе: Б.Х. Акбашева, Н.Ф. Бугая, В.И. Бутова, В.Г. Игнатова, И.В. Мухачева, Ж.И. Овсепян, Д.Ю. Шапсугова, Н.И. Хмары, Л.Л. Хоперской, В.В. Черноуса, др; имеющиеся диссертационные исследования по истории развития права в Карачаево-Черкесии.
Объектом диссертационного исследования являлся один из наиболее сложных, системообразующих институтов современного российского федерализма - конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации, анализируемый на материалах законодательства и практики РФ, а также Карачаево-Черкесии как одной из полиэтнических республик на Юге России, взятой в начальный период формирования ее в качестве нового, государственного образования в составе России периода радикального постсоветского обновления российского федерализма.
Предметом диссертационного исследования является конституционно-правовое устройство и практика современной государственности в Карачаево-Черкесской Республике как субъекте РФ; организация президентской власти, законодательного и исполнительных органов государственной власти КЧР, судов Республики; права и обязанности народа Карачаево-Черкесской Республики как субстанции государственности КЧР; коллективные и индивидуальные права (свободы) и обязанности народа в КЧР.
Методология исследования. При решении поставленных задач диссертант опиралась на общенаучные и частно-правовые методы анализа. В их числе: диалектический метод, методы формально - юридического, системного, сравнительно - правового исследования, метод функционального анализа и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что разработаны оригинальные авторские конструкции малоисследованных теоретических категорий - субъект федерации, правовой статус субъекта федерации, структура правового статуса субъекта федерации и др. Это одно из первых конституционно-правовых исследований современного статуса Карачаево-Черкесской Республики как государства-субъекта России, новейших
9 процессов становления его государственно-правовых признаков и государственно-правовых институтов.
Осуществлены систематизация и анализ всего массива законодательства, посвященного провозглашению и утверждению Карачаево-Черкесии как Республики - государства в составе РФ, включая новейшее законодательство 2006г. Вносится множество предложений об устранении противоречий законодательства КЧР федеральному законодательству и об устранении неопределенности и пробельности в регулировании статусов институтов власти субъекта РФ в Российском и республиканском (Карачаево-Черкесия) законодательстве.
Положения, выносимые на защиту:
1. Понятие «субъект Российской Федерации» включает в себя семь неразрывно связанных между собой признаков, обусловливающих его отличие от административно-территориальных единиц (территорий местного самоуправления) и автономий в условиях унитарного государства. К ним относятся следующие:
а) политико-территориальные образования, относительно крупные
территориальные единицы, из которых складывается полная (либо основная)
часть территории сложносоставного государства, которые в своей
совокупности исчерпывают территорию государства (либо составляют
основную часть территории государства);
б) государства (государственные образования), не обладающие
суверенитетом, составляющие с себе подобными единое суверенное
государство (находящееся в составе единого суверенного государства);
в) как правило, унитарные политико-территориальные образования,
повторяющие по форме правления и политическому режиму организацию
власти общефедерального уровня, как бы воспроизводящие в миниатюре
общефедеральную организацию государственной власти;
г) региональные (либо национально-территориальные) образования,
формы самоопределения народов и территорий в РФ;
д) политико-территориальные образования, имеющие собственную,
предметно определенную сферу законодательной деятельности;
е) субъекты федерации - это политико-территориальные образования,
находящиеся в системе территориального «вертикального» разделения властей
с общенациональным государством, весомо участвующие в формировании
общефедеральной государственной воли, являющиеся инициативными
участниками федеративных отношений;
ж) субъекты Федерации - это определенная система местного
самоуправления.
2. Структуру конституционно - правового статуса субъекта РФ характеризуют три основных традиционных для государства элемента: территория, население (народ), власть, а также иные, сопутствующие им государственно-правовые признаки. Элементы структуры статуса Карачаево-Черкесской Республики формировались в процессе истории ее становления в качестве субъекта Федерации.
Структура конституционно-правового статуса субъекта Федерации (КЧР как субъекта РФ) складывается из элементов, которые можно сгруппировать в три блока. К ним относятся:
а) государственно-правовые признаки субъекта Федерации (Карачаево-
Черкесии), являющиеся показателями его правосубъектности (официальное
наименование, символика, домицилий, наличие собственных официальных
языков, гражданство, территория, предметы ведения и полномочия
субъекта Федерации);
б) права и обязанности народа как элементы конституционно- правового
статуса субъекта Федерации (КЧР как субъекта РФ);
в) право - обязанности и ответственность Карачаево-Черкесии как
государственного образования в целом (и народа, и власти) и право -
обязанности и ответственность высших органов и должностных лиц
государственной власти КЧР как субъекта Федерации (субъекта в составе РФ).
3. В развитии современного конституционно - правового статуса
Карачаево-Черкесии как республики в составе России можно выделить семь
основных направлений конституционных реформ: а) расширение признаков
государственности КЧР; б) решение проблемы обеспечения надлежащего
представительства в органах власти КЧР разных этносов; в)совершенствование
конституционно-правовых основ республиканского референдума с целью
предупреждения ситуаций его использования в политической (межэтнической)
конфронтации как альтернативы процедуры выборов; г) осуществление
конституционных изменений, касающихся изъятия из законодательства норм,
стимулирующих, с позиций Федерации, тенденции к суверенизации
республик; д) отражение в Конституции и законодательстве Карачаево-
Черкесской Республики новелл, вводимых в ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ» с целью обеспечения управляемости
регионов; е) осуществление судебной реформы (создание судов Карачаево-
Черкесской Республики как субъекта Российской Федерации); ж)
осуществление на республиканском уровне преобразований местного
самоуправления, проводимых в федеральном масштабе.
4. Изменения в ФЗ от 6 октября 1999 (от 11 декабря 2004г.), касающиеся
порядка замещения поста высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации, сужают потенциал демократии (сферу действия принципа
федерализма и выборов) и ведут к централизации власти в РФ. Однако для
многонациональных республик, являющихся формой государственного
самоопределения нескольких крупных компактно проживающих этносов (как
Карачаево-Черкесия), новеллы несут высокий позитив, так как прекращают
практику открытой конфликтности во время выборов единоличного
должностного лица субъекта РФ. Ответственность за «этнический
выбор» кандидатуры как бы «перекладывается» на федеральный центр.
Территориальные выборы единоличного должностного лица в двух -(много) - этнических республиках Южного федерального округа России (в том
12 числе в КЧР) являются источником открытой конфликтности и противостояния этносов, претендующих на прохождение своего, этнического кандидата на высшую государственную должность в Республике. Реорганизация порядка замещения поста высшего должностного лица субъекта РФ, учреждение процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица региональным парламентом по предложению кандидатуры Президентом РФ, при гарантиях участия в выборах крупных политических партий, является оптимальным способом решения соответствующих проблем в РФ на обозримый период.
Статус Народного Собрания (законодательного органа) Карачаево-Черкесской Республики регулируется не только в Конституции Республики, но и в специальном Законе КЧР «О статусе Народного Собрания КЧР». Статус Федерального Собрания (законодательного органа) РФ устанавливается только в Конституции РФ. Специального Закона о Федеральном Собрании нет, хотя есть проект такого закона. Республиканский опыт оформления статуса органа законодательной власти более выигрышный, поскольку существуют весьма важные сферы правового воздействия, касающиеся организации законодательного процесса, которые не могут быть предметом конституционного регулирования, но в то же время их нецелесообразно формулировать и через Регламент органа законодательной власти.
В республиканском конституционно-правовом регулировании статуса Народного Собрания КЧР допускается ряд неточностей, требующих их исправления: в п.1 ст.78 Конституции КЧР Народное Собрание названо «органом Республики», между тем как Правительство именуется в той же Конституции «органом государственной власти» (п.1 ст.91). С учетом известной в научной теории разницы понятий «орган государственной власти» и «орган государства» можно сделать вывод, что указанная формулировка п.1 ст. 78 Конституции КЧР умаляет статус законодательной власти Республики. Определение в Конституции КЧР Народного Собрания КЧР как «высшего» законодательного органа государственной власти Республики необходимо
13 дополнить указанием, что это «единственный» орган законодательной власти Республики.
7. Законодательный процесс в Карачаево-Черкесской Республике
регулируется специальным законом «О Народном Собрании». Регламенту же
Народного Собрания, как можно судить, исходя из предмета регулирования,
придается качество Регламента заседаний Народного Собрания. Однако в
наименовании Регламента указанное предметное отличие его от
соответствующего закона не отражено. Поэтому целесообразно использовать
наименование «Регламент заседаний Народного Собрания», а не «Регламент
Народного Собрания».
8. Одним из первоочередных направлений в становлении
демократической государственности в Карачаево-Черкесской Республике как
субъекте в составе Российской Федерации на современном этапе является
обеспечение процессов утверждения «третьей ветви власти» в КЧР, т.е. судов
субъекта РФ, избрание Конституционного Суда КЧР, совершенствование
института мировых судей в КЧР, их эффективная интеграция в
республиканскую систему «разделения властей».
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Предлагаются оригинальные авторские разработки по теоретическим проблемам: понятие субъекта федерации, правового статуса федерации, структура правового статуса субъекта Федерации.
В работе проведен глубокий сравнительный анализ Конституции и законодательства Российской Федерации (прежде всего ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ») с одной стороны и Конституции и законодательства Карачаево-Черкесской Республики с другой. Сформулирован ряд существенных предложений о совершенствовании указанного федерального и республиканского законодательства, вынесенных, в частности, в положения, предлагаемые к диссертационной защите и по тексту диссертации. Высказываются
предложения об устранении противоречий законодательства КЧР Конституции и законодательству Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные изложенные в
диссертации аспекты исследований, теоретические анализы, выводы и
рекомендации опубликованы автором в ряде научных статей, в том числе в
изданиях (журналах), признанных ВАКом ведущими, обязательными для
опубликования в них основных научных результатов диссертаций. Апробация
результатов исследования осуществлялась диссертантом также в ходе
проведения учебных занятий по конституционному праву со студентами
факультета бизнеса и права Карачаево-Черкесской государственной
технологической академии. Автор выступала с докладами по проблемам
диссертационного анализа на ежегодных научно-практических конференциях,
организуемых Карачаево-Черкесской технологической академией, а также на
ряде научно-практических конференций в г.Ростове-на-Дону: Всероссийской
научно-практической конференции «Модернизация Российской
государственности начала XXI столетия» (от 22-23 октября 2004г., организованной Ростовским госуниверситетом, Северо-Кавказской академией госслужбы и Ростовским юридическим институтом МВД); научно-практических конференциях - «Судебная власть и развитие российского законодательства на современном этапе» (от 14 марта 2006г., организованной Ростовским отделением Российской академии правосудия); «Конституция, судебная власть и права человека в РФ» (октябрь 2006г., организованной Ростовским государственным университетом).
Структура диссертации. Цель и задачи исследования, поставленные в работе, обусловили его структуру. Диссертация включает введение, две главы, состоящее из девяти параграфов, заключения и списка использованных источников.
Констигуционно-правовой статус субъекта федерации (состояние теоретических исследований в российской юриспруденции)
В российской науке справедливо отмечается, что: «обоснование концепции конституционного статуса субъекта РФ необходимо начать с уяснения общетеоретических основ статуса и характеристики общепринятых в науке конституционного права категорий «субъект федерации», «статус субъекта Федерации».1 В этой связи проф. А. Н. Лебедев справедливо обращает внимание, что «в Конституции РФ, актах Конституционного Суда РФ, федеральных нормативных правовых актах отсутствует определение и толкование конституционных институтов «субъект федерации», «статус субъекта федерации».2 В силу указанных причин являются актуальными теоретические исследования названных категорий. Обратимся вначале к анализу особенно мало исследованного в науке понятия «субъект федерации».
В российской юридической литературе можно встретить следующие понятия, которые используются как синонимы понятия «субъект федерации»: «государство», «государственное образование», «государствоподобное образование», «государственно-территориальное образование», «территориальное образование», «национально-территориальное учреждение (образование, корпорация)» и др. Во всех случаях это определение дополняется указанием на то, что речь идет о части сложно - составного (федеративного) государства. Так Б.А. Страшун определяет субъекты федерации как территориальные единицы, составляющие федеративное государство, имеющие «государствоподобный или государственный характер»3. По определению В.Е. Чиркина: «Субъекты федерации- части территории определенного государства, имеющие в разных странах неодинаковые названия-республики, штаты, кантоны, провинции, земли и т.д.... В отдельных странах субъекты являются государствами - членами федерации, в других -лишь государственными образованиями.»1
Г.Г. Арутюнян и М.В. Баглай определяют субъекты федерации как «государствоподобные образования, входящие в состав федеративного государства»".
Характеризуя признаки статусов субъектов федерации Г.Г. Арутюнян и М.В. Баглай отмечают, в частности, что «субъекты федерации могут образовываться по территориальному, этническому (национальному, реже религиозному, лингвистическому) или смешанному принципу. Так, в Австрии, Бразилии, Германии, США- субъекты федерации -территориальные образования; в Канаде одна из провинций (Квебек) создана с учетом этнолингвистического фактора (в отличии от всех других является франкоязычной)»3.
По мнению названных авторов в России субъекты федерации образованы «как, по территориальному принципу (края, области, города федерального значения), так и по национальному (республики, автономные округа, автономная область). Собственно национальный принцип был положен в основу федерального устройства ныне уже не существующих государств -СССР, СФРЮ, ЧССР».4
К.Т. Курашвили в связи с характеристикой статусов субъектов Российской Федерации дает им следующее наиболее общее определение: «Все субъекты Федерации являются с юридической точки зрения равными составляющими территориальной структуры Российского федеративного государства: это государствоподобные образования в составе Федерации, владеющие элементами учредительной власти и находящиеся в особых взаимоотношениях с РФ ». Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров под понятием «субъекта РФ» понимают «входящее в состав РФ государство (республика), государственное образование (автономная область, автономный округ) или территориальное образование (край, область, город федерального значения)».
Краснов М.А., Кряжков В.А. считают, что субъект Российской Федерации - это «государственно-территориальное образование, которое в совокупности с другими подобными образованиями составляет Российскую Федерацию и предопределяет характер России как федеративного государства».
В основном, в научной литературе даются краткие «рабочие» теоретические определения понятия «субъект федерации». Вместе с тем предприняты и специальные, более «развернутые» теоретические характеристики - в частности, в монографии А.Н. Лебедева «Статус субъекта Российской Федерации» (1999 г.), некоторых др.4
А.Н. Лебедев предлагает исследование понятий «субъект федерации» и «статус субъекта федерации», основанные на сравнении субъектов федерации с иными видами территориальных единиц, на которые делятся государства. В частности, он предлагает сравнивать их с автономными территориальными образованиями и административно-территориальными единицами, где при демократическом государственном устройстве осуществляется местное самоуправление, и на этой основе выявлять признаки субъектов Федерации. Этот подход кажется нам продуктивным.
Мировой практике известны различные виды территориальных единиц государства. Помимо субъектов федераций есть и такие формы территориального деления государств как столичные округа и иные общефедеральные территории в федеративных государствах, автономно-законодательные (политические) и административные (местные), самоуправляющиеся единицы, зависимые территории.1 Соответственно признаки статусов субъектов федераций можно классифицировать на два вида: совпадающие с иными видами территориальных единиц государства и специфические для субъектов федераций. Опираясь на методологию, предложенную А.Н.Лебедевым, отметим, что под субъектом федерации следует понимать форму политико-территориального образования.
Наибольшую сложность представляет вопрос об отграничении понятия «субъект федерации» от понятия «автономия». Как известно, автономные территориальные образования делятся на административные (местные) и политические (законодательные). Согласно распространенной практике административно- территориальная и политико-территориальная автономии имеют более высокий статус в сравнении с обычными административно-территориальными единицами государства, но меньший статус в сравнении с субъектами федераций.
Государственно-правовые признаки карачаево-черкесии как показатели ее конституционной субъектности
Как уже указывалось в одном из предыдущих параграфов, конституционно- правовой статус субъекта Федерации - это сложная конструкция, включающая ряд элементов. Одним из важнейших элементов конституционно- правового статуса субъекта Федерации является его правосубъектность как сумма (синтез) его право- и дееспособности, т. е. способности иметь полномочия и осуществлять их. Под правосубъектностью Карачаево-Черкесии как субъекта Федерации иными словами мы понимаем совокупность государственно-правовых признаков КЧР как субъекта РФ. В параграфе первом они были определены как «статическая составляющая» статуса субъекта Федерации. Эти признаки зафиксированы в Конституции РФ в главе 1 «Основы конституционного строя» (ст.5 и др.), главе 3 «Федеративное устройство», Конституции РФ 1993г. Они сформулированы также в главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции Карачаево-Черкесской Республики, главе 3 «Статус и административно - территориальное устройство КЧР», Конституции КЧР от 5 марта 1996 г. (с изменениями и дополнениями). К элементам статической составляющей, т. е. правосубъектности Карачаево-Черкесии относятся следующие.
Официальное наименование. Субъект РФ правообязан иметь установленное Конституцией РФ официальное наименование (название) (ч. I ст.5, чЛ ст.65 Конституции РФ 1993 г.). Официальное название субъекта РФ является «юридическим титулом», который показывает, что: - политико-территориальные образования в составе РФ, имеющие название, указанное в ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст.65 КРФ, являются субъектами РФ и имеют собственные права и обязанности; официальное название не является указанием на особую организационно - правовую форму конкретного субъекта. Субъекты РФ не тождественны, т.к. каждый субъект РФ индивидуально определен - имеет персонифицированное название; - установление названия субъекта РФ является его правом и обязанностью, поэтому установленное в Конституции РФ название должно полностью соответствовать названию, установленному субъектом в своем основном законе. Официальное название субъекта РФ должно быть включено в основной закон субъекта РФ в редакции ч.1 ст. 65 Конституции РФ. Наименование «Карачаево-Черкесская Республика была впервые введено областным Советом народных депутатов Карачаево-Черкесской автономной области в 1990 г. в связи с принятием им Постановления, провозгласившего преобразование автономной области в республику в составе РСФСР (аналогично Декларациям о суверенитетах еще трех бывших автономных областей России - Адыгейской, Горно-Алтайской и Хакасской)». А 24 мая 1991 г. новый статус бывших автономий признал Съезд народных депутатов РСФСР, изъяв из текста Конституции России понятие «автономная республика» и заменив его на новое наименование «республика в составе РСФСР», в том числе в отношении бывших автономных областей. Впоследствии, 3 июля 1991 г. были приняты также Законы РСФСР по каждой из бывших четырех автономий о преобразовании их в республики, в том числе, Закон РСФСР «О преобразовании Карачаево-Черкесской автономной области в Карачаево-Черкесскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР»1. Согласно п. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации 1993 г. в составе Российской Федерации находится помимо иных субъектов РФ и Карачаево-Черкесская Республика. В Конституции КЧР 1996 г. уточняется, что «Наименования «Карачаево-Черкесская Республика» и «Карачаево-Черкесия» равнозначны» (ст.1).
Домицилий и официальные символы Карачаево-Черкесской Республики. Используя новый понятийный аппарат, введенный М.Н. Бродским и А.А. Ливеровским, которые под домицилием применительно к статусу субъекта Федерации понимают место пребывания высших органов государственной власти субъекта Федерации2, т.е. его столицу, отметим, что домицилий (столица) Карачаево-Черкесии закреплен в Конституции КЧР (1996 г., с изменениями и дополнениями), законе КЧР «О статусе столицы КЧР» (от 23.02.1999 г.).3 В ст. 114 Конституции КЧР сказано, что «Столицей Карачаево-Черкесской Республики является город Черкесск». Обращает внимание, что норма о статусе столицы КЧР вместе со статьями о государственных символах КЧР в Конституции Республики выделена в самостоятельную главу (гл. 9) «Государственные символы республики. Столица»». Закон о статусе столицы состоит из 14 статей, в которых регулируются понятие столицы, ее функции; полномочия органов местного самоуправления столицы в связи с осуществлением городом функций столицы; полномочия органов государственной власти КЧР в связи с осуществлением городом функций столицы; порядок компенсации затрат г. Черкесска в связи с осуществлением им функции столицы; особенности перспективного планирования развития г. Черкесска - столицы КЧР; статус г. Черкесска как общественно- культурного центра; порядок предоставления в аренду зданий, строений, сооружений и помещений г. Черкесска представительства субъектов Российской Федерации и иностранных государств; порядок проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования и иных публичных мероприятий в г. Черкесске - столице КЧР; порядок разрешения споров между органами государственной власти Карачаево-Черкесской Республики и органами местного самоуправления г. Черкесска в связи с осуществлением городом функций столицы.
В Законе «О статусе столицы КЧР» сказано, что «Столица Карачаево-Черкесской Республики - место нахождения органов государственной власти Карачаево-Черкесской Республики, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств субъектов Российской Федерации и иностранных государств, международных и межправительственных организаций в Карачаево-Черкесской Республике (п. 1 ст. 1). На столицу как на поселенческое образование распространяются специальные столичные функции: обеспечение размещения и функционирования центральных государственных органов; зарубежных и внутригосударственных представительств; «мест для размещения рекламной продукции и информации»;
Президент карачаево-черкесской республики
Должность единоличного главы субъекта Российской Федерации в Карачаево-Черкесской Республике была введена с I995 г. на основании Указов Президента РФ о введении должности Главы Республики. Первоначально эта должность именовалась «Глава Карачаево-Черкесской Республики». Позднее, с 5 марта 1996 г., была принята Конституция КЧР (первая в ее истории), в которой была предусмотрена гл. 4 «Глава Карачаево-Черкесской Республики», состоявшая из 14 статей. На основе Конституции КЧР был принят также специальный Закон КЧР (от 17 ноября 1997г.) «О Главе Карачаево-Черкесской Республики», который более развернуто урегулировал статус Главы Республики.
Как известно, 6 октября 1999г. был принят первый в постсоциалистической истории России Закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (действует с изменениями и дополнениями). В нем Федерация официально на уровне важнейшего Федерального закона признавала, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть1 установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ (ч.2 ст.2 ФЗ). Таким образом, статус единоличного высшего должностного лица субъекта РФ получил федеральные гарантии своей устойчивости и федерально установленный статус. Ныне это обязательная должность в каждом субъекте РФ. Все это значительно возвысило институт единоличного должностного лица субъекта РФ. В этой связи, уже 25 августа 2000г. в Карачаево-Черкесской Республике принимается Закон КЧР «О внесении изменений и дополнений в
Ныне это обязательная должность в каждом субъекте РФ Конституцию Карачаево-Черкесской Республики», согласно которому должность Главы Республики преобразовывалась в должность Президента Карачаево-Черкесской Республики. Соответственно этому Закон «О Главе КЧР» был принят в новой редакции (от 6 октября 2000г.) и стал именоваться «О Президенте Карачаево-Черкесской Республики». Со временем и Конституция КЧР, и Закон КЧР «О Президенте Карачаево-Черкесской Республики» неоднократно изменялись и дополнялись в части уточнений статуса Президента КЧР, определения его взаимоотношений с иными органами власти в Республике, а также для отражения изменений статуса высшего должностного лица субъекта РФ в федеральном законодательстве.
Для исследования современного статуса Президента КЧР, на наш взгляд, весьма важным является сравнительный анализ статусов Главы КЧР и Президента КЧР в республиканском законодательстве, а также сравнение республиканского законодательства и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 6 октября 1999г., с изменениями и дополнениями), где устанавливаются федеральные нормативы статуса подобного рода институтов власти в субъектах РФ. Соответствующий анализ предпринимается ниже.
Признаки конституционно-правового статуса Президента КЧР обнаруживаются в контексте анализа его места в системе исполнительной власти Республики, во взаимоотношениях с законодательным (представительным) и исполнительным органом государственной власти этого субъекта РФ, а также с федеральными органами государственной власти, с органами местного самоуправления. В свою очередь эти взаимоотношения можно проследить посредством исследования порядков замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ (Карачаево-Черкесии как субъекта РФ), его компетенции, механизмов осуществления функций высшего должностного лица субъекта РФ (Президента КЧР), порядка прекращения его полномочий, порядка юридической (прежде всего конституционно-правовой) ответственности,
На основе использования указанных методов сравнительного правового, системного, формального юридического анализов и логических методов исследования, признаки конституционно-правового статуса Президента КЧР могут быть представлены следующим образом.
1. Во-первых, Президент КЧР, согласно Конституции КЧР (1996г., с изменениями и дополнениями) и Закону КЧР «О Президенте Карачаево-Черкесской республики» (от 17 ноября 1997г. в редакции 17 октября 2000г.) -имеет статус единоличного высшего должностного лица КЧР и главы исполнительной власти (п. 1 ст. 63 Конституции КЧР; п. 1 ст. 7 Закона КЧР). Это, в целом, соответствует требованиям, установленным в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999г., с изменениями и дополнениями). Вместе с тем, для сравнения, отметим, что по Закону КЧР «О Главе Карачаево-Черкесской Республики» соответствующее единоличное должностное лицо, помимо характеристик, аналогичных вышеуказанным, характеризовалось также как «Глава государства» - очевидно, с учетом и на основе республиканского толкования формулировки ст. 5 Конституции РФ 12 декабря 1993г., где республики названы (в скобках) государствами (п.1 ст. 1 Закона КЧР от 17.11.1997г.). Однако такая формулировка не соответствует наименованию анализируемого института, прямо сформулированному в ФЗ.
В целом, оценивая рассматриваемую характеристику статуса высшего должностного лица субъекта РФ (в том числе и КЧР), отметим, что она обеспечивает полное его слияние с системой исполнительной власти субъекта РФ, исключает всякий дуализм в организации исполнительной власти в отличие, допустим, от Федерального уровня «разделения властей», где Президент РФ прямо не назван главой исполнительной власти РФ.
На уровне субъекта РФ в связи с такой формулировкой обеспечивается наиболее полное и безусловное (независимо от соотношения партийно-политических сил после очередных парламентских выборов) слияние высшего должностного лица с правительством субъекта РФ как высшим коллегиальным органом исполнительной власти.
Провозглашение высшего должностного лица субъекта РФ главой исполнительной власти субъекта РФ - это высший показатель организации власти по модели президентской формы правления.
В конституционном и законодательном регулировании Карачаево-Черкесской Республики есть небольшое расхождение с федеральным. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999г., с изменениями и дополнениями) высшее должностное лицо субъекта РФ именуется не «главой исполнительной власти», а «руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ». Формулировки, в общем-то, одноплановые, но все же степень интеграции в исполнительную власть, очевидно, разная. Допустимы ли такие отклонения от федеральных предписаний, либо необходимо жесткое единообразие республиканского и федерального законодательного регулирования?
Органы судебной власти карачаево-черкесской республики
В федеральных государствах существует централизованная (германская), либо децентрализованная (американская) модели организации судебной власти. Как отмечают специалисты: «Германская судоустройственная модель характеризуется жесткой централизацией, выражающейся во включении судов субъектов федерации (если такие вообще существуют) в единую судебную систему, в том числе в процессуальном отношении, ...Децентрализованная модель предполагает формирование в государстве двух уровней судебной системы: обособленных друг от друга судов субъектов и федеральных судов. Как правило, пересечение компетенции двух этих систем невозможно, либо такие случаи четко оговорены в законе».1
В Российской Федерации вопросы судоустройства находятся в ведении Российской Федерации (специалисты определяют эту сферу как сферу исключительного ведения РФ); а вопросы о кадрах судебных органов согласно Конституции РФ отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст.ст. 71-72 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.).
По поводу учрежденной в законодательстве Российской Федерации модели организации судебной системы в России высказываются различные мнения. Так, одни авторы указывают, что «В отличие от ранее действовавшей централизированной одноуровневой системы судебной власти в России, современная российская модель организации судебных органов предусматривает возможность создания судов двух уровней. В соответствии с Законом о судебной системе РФ (от 31 декабря 1996 г., с изменениями и дополнениями) действуют федеральные суды и суды субъектов РФ».1 Другие специалисты считают, что «Российская судебная система... может быть охарактеризована как централизованная, с практически полным отсутствием элементов децентрализации. Исключение составляет только факт существования конституционных (уставных) судов в ряде субъектов Российской Федерации. Институт мирового судьи, хотя и учрежденный в качестве суда субъекта Российской Федерации, по сути - составной элемент федеральной судебной системы (подсистема судов общей юриспруденции), включенный в нее в качестве государственного судьи первой инстанции».2 Справедливо указывается также, «что не являются судами субъектов Российской Федерации (хотя именно такое название используется в законодательстве) суды общей юриспруденции республик, краев, областей, автономной области и автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также одноуровневые арбитражные суды и федеральные районные суды общей юриспруденции, федеральные апелляционные и окружные арбитражные суды.
С выводом о централизованном характере судебной системы РФ, несмотря на ее формальный дуализм, можно согласиться, однако, в плане перспектив развития можно утверждать, что в законодательстве РФ заложены основы (возможности) для формирования в РФ более децентрализованной судебной системы. Последнее является важным условием дальнейшего распределения сферы действия принципа федерализма в России, поскольку стимулирует процессы законотворчества в субъектах РФ.
В п. 2-4 ст.4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» сказано, что «В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие федеральную систему РФ» (п, 2 ст,4 ФКЗ). При этом к федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юриспруденции; Высший Арбитражный и все иные арбитражные суды (п. Зет. 4 ФКЗ). А к судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды, суды общей юриспруденции субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 4 ФКЗ). В законодательстве Карачаево-Черкесской Республики вслед за ФКЗ «О судебной системе РФ» предусмотрено создание обоих видов судов, которые вправе учреждать у себя субъекты РФ. Обратимся к дифференцированному анализу моделей конституционной и мировой юстиции, учрежденных в Карачаево-Черкесской Республике. 1. Конституционный Суд КЧР. Процесс создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ начался в России спонтанно еще с 1991 г., еще 199 до их официального признания Федерацией по примеру учреждения Федерального Конституционного Суда.1 В Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. нет прямого упоминания о конституционных (уставных) судах субъектов РФ. Вместе с тем, Федеральная Конституция определяет, что в Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного, административного и конституционного судопроизводства (ч.2 ст. 118). Это дает право субъектам Федерации образовывать конституционные (уставные) суды. Таким образом, Конституция РФ не предопределяет решение вопроса об обязательном создании конституционных (уставных) судов субъекта РФ, но и не исключает их существования. Как уже указывалось, Федерация признала конституционные (уставные) суды субъектов РФ в связи с принятием ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (от 31 декабря 1996г). В ст. 27 ФКЗ сказано, что к полномочиям конституционного (уставного) суда субъектов Российской Федерации относятся две категории дел: - для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ; - для толкования конституции (устава) субъекта РФ.
