Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой статус республики как специфического субъекта Российской Федерации 12
1. Разностатусность субъектов Российской Федерации как фактор, обусловливающий специфический статус республик в составе Российской Федерации 12
2. Конституционно-правовая характеристика республики как национально-государственного образования 44
3. Правовой статус республики и обеспечение целостности российского государства 116
Глава II. Значение разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками в формировании особенностей статуса республик 136
1. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами 136
2. Предметы ведения республик, как субъектов Российской Федерации 165
Заключение 193
Список нормативно-правовых источников и использованной литературы 198
- Разностатусность субъектов Российской Федерации как фактор, обусловливающий специфический статус республик в составе Российской Федерации
- Конституционно-правовая характеристика республики как национально-государственного образования
- Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами
- Предметы ведения республик, как субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Выбор той или иной формы государственного устройства связан со многими факторами как объективного, так и субъективного характера. Вопрос о форме государственного устройства российского государства, соответствующей ее историческим, социально-экономическим, политическим, национальным, территориальным, религиозным и другим особенностям, приобретает особую значимость в период радикальных преобразований, в частности, в 1917 году, в 1980-90-х годах.
Распад СССР обусловил необходимость совершенствования федеративного устройства в современных условиях и теоретического его обоснования. Сложность задач, связанных с совершенствованием федеративного устройства, приводила к многочисленным дискуссиям по проблемам российского федерализма. Конституция Российской Федерации 1993 года придала этим дискуссиям новый импульс. Анализ работ, посвященных проблемам российского федерализма, а также нормативной базы позволяет выделить наиболее важные и дискуссионные вопросы. К их числу можно отнести: вопрос об асимметричности и ее влиянии на место республик в системе субъектов Российской Федерации, на их правовой статус; вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации, в том числе, органами государственной власти республик; самоопределение, в том числе, проблема сецессии; вопросы гражданства и государственного языка. Наличие такого достаточно большого круга нерешенных вопросов объясняется рядом причин. Во-первых, становление российского федерализма происходило стихийно, бессистемно, посредством компромиссов и взаимных уступок между федерацией и ее субъектами. Во-вторых, установление федеративных отношений в России происходило под
4 воздействием «парада суверенитетов», когда ряд бывших автономных
образований претендовали на статус суверенного государства. В-третьих,
решение практических вопросов устройства Российского государства
осуществлялось в условиях смены общественно-политического строя и в
определенной степени было подчинено конъюнктурной политической
целесообразности.
Указанные и иные причины определили тот факт, что многие ученые до сих пор оспаривают правильность выбора Россией формы государственного устройства. Сегодня высказывается мнение о том, что мы имеем дело не с федерализмом, а псевдофедерализмом1, что современная система взаимоотношений между федеральным центром и субъектами, регионами в России может быть охарактеризована как модифицированный государственный федерализм , что Россия не может быть отнесена к разряду сформировавшихся федеративных государств в силу половинчатости и неустойчивости построения федерализма . «Обособленным регионализмом» называет федерализм в России 90-х годов Ричард Саква4. В связи с принятием Федерального закона №159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 11 декабря 2004 года в юридической литературе появилось также понятие «новый федерализм» применительно к Российской Федерации5.
Все сказанное выше свидетельствует о том, что проблемы, связанные с федерализмом в России и с определением правового статуса субъектов в
1 См.: Валентен С. Что сменит Российский псевдофедерализм//Федерализм.2001.№1.
2 См.: Горохов А. Региональный крен и возможности трансформации федерализма//Федерализм.2000.№1.
С.93.
3 См.: Золотарева М. Модернизация федерализма: необходимость и возможность//Федерализм.2000. №3.
С. 140.
4 Ричард Саква. Российский Федерализм на перепутье//Сравнительное конституционное обозрение. 2005.
№1.с.П7.
5 См.: Добрынин H. Новый федерализм и реформа государственного управления//Федерализм. 2005. №2.
5 составе Российской Федерации далеки от однозначного решения. Все это
определило выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.
Степень научной разработанности проблемы.
Интерес к проблемам российского федерализма в отечественной теории государства и права, в конституционном праве и в политологии достаточно велик. Только за последние десятилетия отечественные ученые опубликовали десятки монографий, сотни научных статей. Периодически созываются региональные, всероссийские, международные конференции и симпозиумы с участием ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области федерализма.
Особо можно отметить работы таких авторов, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, М.Б. Баглай, И.Н. Барциц, Е.В. Безруков, И.П. Блищенко, Л.Ф. Болтенкова, Г.М. Вельяминов, Б.Н. Габричидзе, Н.М. Добрынин, Д.Л. Златопольский, М.В. Золотарева, В.В. Иванов, Г.В. Игнатенко, В.Б. Исаков, В.Т. Кабышев, Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, Н.Ю. Козлова, О.Е. Кутафин, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, И.В. Мухачев, Ж.И. Овсепян, М.С. Саликов, П.М. Салимов, П.М. Семенов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин, СМ. Шахрай, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и др. Отдельные научные идеи, связанные с темой диссертации, нашли отражение в трудах зарубежных авторов А. Бьюкенена, К. Кольяра , Г. Лапидуса, Р. Саква, К. Стонера, Е. Уолкера и др.
Ученые не обошли вниманием и такой важный вопрос российского федерализма как особенности правового статуса республик в составе Российской Федерации. Наряду с монографическими исследованиями, учебниками, учебными пособиями и научными статьями, в которых затрагивается статус республик, им посвящено и немало специальных работ. При этом исследуется правовой статус республик как одного из видов субъектов Российской Федерации, так и правовой статус отдельных республик в составе России.
Несмотря на наличие многочисленных работ, посвященных правовому статусу республик в составе Российской Федерации, многие аспекты этой проблемы пока можно считать недостаточно исследованными. До сих пор в отечественной доктрине конституционного права отсутствуют в достаточном количестве работы, исследующих все современные аспекты изучаемой проблемы комплексно и системно. Порой, на наш взгляд, этому препятствует особая заинтересованность и в связи с этим, необъективность не только государственных и общественных деятелей, но и ученых. И не случайно, что по отдельным вопросам проблемы «федералы» и «националисты» высказывают диаметрально противоположные мнения.
Цели и задачи работы.
Цель настоящей работы состоит в комплексном, системном исследовании особенностей правого статуса республики в составе Российской Федерации и изучении его влияния на развитие российских федеративных отношений.
Цель работы обусловила постановку следующих задач:
проанализировать особенности правового статуса республики, отличающие ее от других субъектов Российской Федерации;
раскрыть понятие республики как национально-территориального образования;
рассмотреть проблему сецессии в соответствии с интегративными принципами государственной целостности Российской Федерации и единства системы её государственной власти,6 равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации;
проанализировать положения Конституции Российской Федерации, Федеративного договора, конституций республик, договоров между республиками и договоров между федерацией и ее субъектами, республиканского законодательства по вопросам, касающимся определения правового статуса республик, входящих в состав Российской Федерации;
6 См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. - М.: Юридическая литература, 2005. с. 418 - 451.
определить соотношение терминов «правовой статус», «компетенция», «полномочия», «предметы ведения»;
выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию норм, определяющих правовой статус республик в составе Российской Федерации.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием особенностей правового статуса республик в составе Российской Федерации.
Предметом данного анализа является проблемы особенностей правового статуса республик, входящих в состав Российской Федерации.
Методологическая база исследования. В работе использованы диалектико-материалистический, системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-правовой методы научного исследования, а также логические приемы - анализ, синтез, дедукция, сравнение, применение которых способствует обогащению научного метода конституционного права.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе Российской Федерации и уставы иных субъектов РФ, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года с последующими изменениями и дополнениями, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 16 октября 1999 г. с последующими изменениями и дополнениями, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., Закон РСФСР «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г., Федеративный договор, договоры между Российской Федерацией и республиками в ее составе, Постановления Конституционного Суда РФ по конкретным делам.
8 Научная новизна заключается в том, что работа является
комплексным исследованием в отечественной науке конституционного
права тех особенностей, которые свойственны правовому статусу республик
в составе Российской Федерации, и которые, по мнению ученых,
характеризует их как особую группу субъектов Российской Федерации, и
делают федерацию асимметричной. Важнейшим аспектом новизны
диссертационного исследования является нетрадиционный подход к таким
важным теоретическим вопросам российского федерализма как
государственная природа республик, наличие у них собственных
конституций, государственного языка, проблемы гражданства и сецессии.
По-новому рассматриваются в работе такие проблемы как источники
федеративных отношений, разграничение предметов ведения и полномочий
между федерацией и республиками и, в особенности, проблема
исключительного (остаточного) ведения последних.
Основные положения, выносимые на защиту:
Теоретическое понятие принципа самоопределения народов диссертант считает необходимым рассматривать в диалектическом единстве с интегративным принципом целостности российского государства.
Необходимо толкование Конституционным Судом Российской Федерации соотношения положений Конституции РФ 1993 г. - ч. 1 и 4 ст. 5, устанавливающих равноправие субъектов РФ и положений Конституции РФ, фактически устанавливающих разный конституционно-правовой статус различных субъектов РФ - например, ч. 2 ст. 5, ч. 1, 2, 3, 4, 5 ст. 66, ч. 2 ст. 68.
Предлагается ввести в научный оборот термины «официальный язык», «язык судопроизводства», «язык коренного народа», «рабочий язык», вместо термина «государственный язык», используемого для обеспечения языка титульной нации, дающей название республики. Республика не является государством в собственном смысле слова, не обладает верховенством государственной власти, она осуществляет управленческую
деятельность, издает законы и другие нормативно-правовые акты на основе
и в соответствии с общими принципами и нормами федерального законодательства.
Предлагается исключить из Конституции Российской Федерации положение, определяющее правовой статус республики как государства. Республика не является государством в собственном смысле слова, она не обладает верховенством государственной власти, издает законы и другие нормативно-правовые акты на основе и в соответствии с общими принципами права и нормами федерального законодательства. Республика, как и другие субъекты Российской Федерации, является составной частью единого, целостного государства. Она обладает отдельными признаками государственности и некоторой самостоятельностью в решении вопросов, находящихся в ее исключительном ведении. Предлагается республику как субъект Российской Федерации назвать государствоподобным образованием и из этого названия исходить при определении и законодательном закреплении ее правового статуса.
Обосновывается возможность внести изменения в п. а) ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предполагающие возможность принятия и изменения не только конституций республик, но и уставов других субъектов РФ, т.к. иное устанавливает неравноправное положение граждан РФ, проживающих в республиках, и граждан РФ, проживающих в других субъектах РФ.
В целях совершенствования способов разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, предлагается заимствовать опыт зарубежных стран, в частности Индии, в конституции которой предусмотрено три сферы разграничения компетенции: вопросы, отнесённые к компетенции Союза; вопросы, отнесённые к компетенции
10 Штатов; вопросы, отнесённые к конкурирующей компетенции Союза и
Штатов. Поэтому предлагается отказать от остаточного принципа
закрепления ведения субъектов РФ и установить в Конституции РФ
перечень предметов ведения субъектов РФ наряду с имеющимися
перечнями предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов
РФ.
Для объективного и справедливого определения и разграничения совместной и исключительной компетенции республик полагаем необходимым учитывать в федеральном законодательстве имеющиеся в законодательстве республик положения о культурно-исторических традициях, национально-этнических особенностей.
Предлагается закрепить в законодательстве республик Российской Федерации дополнительные гарантии прав и свобод личности для граждан Российской Федерации, не являющихся представителями «титульной» нации республики.
Представляется необходимым дополнить перечень видов конституционной ответственности субъектов Российской Федерации таким видом как введение прямого управления из федерального центра на период устранения обстоятельств, повлекших конституционно-правовое нарушение.
Практическая значимость исследования. Предложения и выводы, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, а также сам материал настоящей работы, связанный с анализом всех аспектов правового статуса республик в составе Российской Федерации могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении законотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе, в курсе конституционного права и спецкурсе по проблемам российского федерализма при чтении лекций и проведении семинарских занятий.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных научных работах, используются при чтении лекционного курса по конституционному праву на юридическом факультете Адыгейского государственного университета, а также в специальном курсе «Проблемы российского федерализма».
Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами настоящей работы и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Разностатусность субъектов Российской Федерации как фактор, обусловливающий специфический статус республик в составе Российской Федерации
Термин «асимметричная федерация» в отечественной научной литературе появился после заключения Федеративного договора 1992 года о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Наряду с национально-государственными и национально-территориальными образованиями, входящими ранее в состав Российской Федерации в качестве автономных республик, автономных областей и округов, договор был подписан и с бывшими административно-территориальными единицами (края, области, два города федерального значения), которые к этому времени приобрели статус субъектов Федерации.
В научной литературе дается перечень оснований, в соответствии с которыми Российская Федерация характеризуется как асимметричная. Эти основания делят на две группы в зависимости от источников, в которых они содержатся: 1) основания, предусмотренные в Конституции Российской Федерации и 2) основания, содержащиеся в законодательстве Российской Федерации, в Федеративном договоре, в конституциях республик в составе РФ и уставах других субъектов Российской Федерации, а также в двусторонних договорах, заключенных между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Что же из себя представляет асимметричная федерация, какими признаками она характеризуется и не противоречит ли она основным принципам федерализма? На все эти вопросы однозначных ответов в доктрине еще нет. По крайней мере, точки зрения ученых резко расходятся.
От категорического отрицания асимметрии в федеративных отношениях до признания асимметричной федерации одной из моделей федеративного государства - таков диапазон мнений специалистов, изучающих проблемы российского федерализма.
Некоторые авторы асимметричные федерации делят на три разновидности (модели): Так, по мнению В.Е. Чиркина, асимметричная федерация имеет три модели. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят и другие территориальные и государственные образования. Такую асимметрию он называет структурно-асимметричной, где неравенство заложено существованием в его составе и несубъектов с усеченными правами последних. Вторая модель асимметрии - формальная асимметрия. По мнению В.Е. Чиркина она предполагает такую структуру федеративного государства, при которой главным источником асимметрии является очевидное (т.е. юридически закрепленное в конституциях и законах) неравноправие субъектов федерации. Ключевым моментом здесь автор считает отсутствие равноправия субъектов федерации, а не их равенство, потому, что фактическое равенство недостижимо, а попытки его достижения весьма сомнительны. Эта разновидность асимметрии проявляется по обыкновению в форме наличия в составе федерации различных по своему статусу субъектов.
Третью разновидность асимметричной федерации В.Е. Чиркин называет «скрытой» асимметрией. Такую асимметрию называют реальной асимметрией . При скрытой (реальной) асимметрии субъекты федерации формально равноправны, но фактически не могут реализовывать свои равные права8.
Концепция В.Е. Чиркина о моделях асимметричной федерации подвергалась резкой критике в отечественной науке конституционного права. Предметом особой критики стала первая разновидность (модель) асимметрии в федеративных отношениях - структурно-асимметричная федерация, т.е. федерация, допускающая возможность вхождения в федеративное государство наряду с субъектами федерации и других территориальных образований, т.е. несубъектов федерации. В юридической литературе дается перечень несубъектов федерации, имеющих определенные отношения с федеративным государством: федеральные территории, союзные территории, федеральный (столичный) округ (он всегда один), федеральные владения, резервации, ассоциированные государства и др.9 Известны и конкретные федеративные государства, в состав которых входят территории с особым статусом. Так, в состав Пакистана входят 4 провинции - субъекты федерации, 1 федерально-столичная территория и 1 федерально-административная территория племен; Австралия состоит из 8 штатов, 1 столичной территории и 1 территории; Канада - из 10 провинций - субъектов федерации, 2 территорий, 1 самоуправляющейся территории; Аргентина — 23 провинции - субъектов федерации и 1 федерального округа; Бразилия — 22 штата, 4 территорий и 1 федеральный округ; Венесуэла - 20 штатов, 3 территории, 1 федеральный округ; Швейцария - 20 кантонов, 6 полукантонов; Нигерия -31 штата, 1 федеральная столичная территория; Индия - 25 штатов, 7 союзных территорий; Мексика - 31 штата, 1 федеральный округ. В Соединенных Штатах Америки нет территорий с особым статусом, но к ним примыкает несколько ассоциированных государств (свободно объединившиеся Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные штаты Микронезии).
Конституционно-правовая характеристика республики как национально-государственного образования
Пункт 1. ст. 5 Конституции РФ гласит: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации». Согласно п. 4 этой же статьи «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны». С принятием Конституции РФ 1993 года, как видно из цитируемой статьи, упразднено формальное неравенство между субъектами Российской Федерации, которое было закреплено в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 1992 года. Однако в самой Конституции имеются положения, которые, по мнению специалистов, косвенно закрепляют разностатусность субъектов Российской Федерации. Такие положения содержатся, например, в п. 2 ст. 5, согласно которому республики в составе Российской Федерации характеризуются как государства. Этот же пункт проводит различие между основными законами субъектов Федерации, называя одни их них конституциями, а другие - уставами. Кроме того, согласно п. 2 ст. 68 республики в составе Российской Федерации вправе устанавливать свои государственные языки. Доказательством разностатусности субъектов Российской Федерации в правовой литературе считают также п. 5 ст. 66, который гласит: «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Рассмотрим по порядку предлагаемые учеными положения, доказывающие по их мнению разностатустность субъектов Российской Федерации. Основным доказательством особого статуса республик в составе Российской Федерации считается то, что по Конституции РФ они признаются государствами. Но возникает вопрос: действительно ли республики в составе Российской Федерации являются государствами в классическом смысле этого понятия? Вопрос этот сложный и его можно отнести к разряду наиболее дискуссионных не только в теории государства, но и в политологии, в науке конституционного и международного права. Постановка вопроса о государственном характере субъектов федерации в доктрине не нова. Проблема эта возникла с появлением первого в мире федеративного государства - Соединенных Штатов Америки, которые до сих пор считаются классической формой федеративного устройства. Поэтому, чтобы ответить на поставленный вопрос, необходимо обратиться к истории федерализма вообще и первых федеративных государств, в частности, проанализировать причины и условия, которые способствовали возникновению федерации, как формы государственного устройства. История федерализма показывает, что первые федеративные государства появились в результате объединения государств (США, Швейцария, Германия, СССР). Будущие субъекты этих федераций объединились в единое союзное государство в силу определенных экономических, политических, исторических и других предпосылок. Так, основной причиной возникновения Соединенных Штатов Америки, как федеративного государства, явилась борьба бывших английских колоний на территории Северной Америки за свое освобождение и полную независимость от метрополии. В свою очередь объединение советских республик в федерацию было вызвано следующими причинами: невозможность восстановления промышленности и сельского хозяйства при раздельном существовании республик; неустойчивость международного положения и опасность новой интервенции со стороны западных стран. Немаловажную роль сыграли также исторические связи народов, населяющих союзные республики, с Россией.
Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами
Согласно Федеративному договору, отношения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации строятся на основе Конституции Российской Федерации, конституции республик, взаимоуважения и взаимной ответственности (ч. 2 ст. VI). Как видно, федеративный договор в качестве источников разграничения компетенции между Российской федерацией и республиками признает только федеральную Конституцию и конституции республик в составе РФ. Иначе решает этот вопрос Конституция Российской Федерации 1993 года, в соответствии с которой, «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» (ч. 3 ст. 11).
Конституция Российской Федерации исключила из числа источников разграничения компетенции конституции республик, но зато таковыми признала Федеративный договор и «иные договоры».
На наш взгляд, в части источников разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами в Федеративном договоре и Конституции России имеются существенные противоречия, которые и стали причиной различного толкования их положений. Нельзя не отметить и тот факт, что противоречия существуют и между отдельными положениями самой Конституции России в данной области. Так, в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, а в статьях 71 и 72 - о предметах ведения Федерации и ее субъектов.
Вопрос об источниках разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами непосредственно связан с типом федеративного государства. В науке конституционного права, как известно, различают три типа федерации: конституционную, конституционно-договорную и договорную. Источниками разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями в первом случае является только конституция (федеральная), во втором - конституция и договоры, в третьем - только договоры.
Справедливости ради можно отметить, что в Конституции Российской Федерации, в Федеративном договоре и двусторонних договорах содержатся положения, которые дают повод для такого разброса мнений.
Отмечая некоторую положительную роль договоров о распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, Б.Н. Топорнин называет их «документами более низкого ранга в правовой иерархии». «Ни один государственный деятель, не исключая и Президента Российской Федерации, - пишет Б.Н. Топорнин, - не вправе подписывать договоры, нарушающие провозглашенные в Конституции принципы и конкретные нормы ... Отступление от данного правила является достаточным основанием для утраты договором юридической силы. В противном случае договоры могут ослабить единство и целостность федеративного государства, причинить вред его развитию». Все это дает повод автору для определения Российской Федерации как конституционной 73. «Федеративный договор сыграл и продолжает играть позитивную роль в выяснении и согласовании ряда основополагающих начал преобразования Российской Федерации, - пишут Б.С. Эбзеев и Л.М.
Карапетян, - но это не означает превращения нашей Федерации из конституционной в договорно-конституционную или в договорную»174.
В пользу признания Российской Федерации конституционной говорит п. 2 ст. VI Федеративного договора, в котором основными источниками, регулирующими федеративные отношения и, следовательно, разграничивающими компетенцию между Федерацией и республиками, являются Конституция РФ и конституции республик в составе России. Об этом говорит также ст. VII Договора, согласно которой, после одобрения Федеративного договора Съездом народных депутатов он становится частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации. Каждая республика, согласно этой статье, сохраняла за собой право как подписать Федеративный договор, так и регулировать свои отношения по разграничению полномочий с федеральными органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с Конституцией этой республики в составе Российской Федерации.
Появление точки зрения о договорно-конституционном характере Российской Федерации связано с заключением Федеративного и иных договоров о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее составными частями. Раньше, как известно, Россия всегда была конституционной федерацией и появление Федеративного договора не могло не повлиять на устоявшиеся взгляды относительно российского федерализма.
Под договорно-конституционной федерацией понимается федеративное государство, учрежденное конституцией и договором, где приоритет с точки зрения юридического верховенства отдается договору, который не может изменяться конституцией.
Предметы ведения республик, как субъектов Российской Федерации
В отличие от унитарного государства в федеративном государстве имеются два уровня власти - власть федеральная и власть субъектов федерации. Отношения между этими властями носят сложный и порой противоречивый характер, поскольку субъекты федерации хотя и входят в состав единого государства, сохраняют за собой определенную независимость от федерального центра. Для того, чтобы такую независимость ставить в определенные разумные рамки, с одной стороны, и предотвратить чрезмерную централизацию власти - с другой стороны, необходима четкая регламентация взаимоотношений между федерацией и ее субъектами. Практика федерализма доказала и доктрина подтвердила, что основой стабильности федеративных отношений является разграничение вопросов, которыми должны заниматься федерация и ее субъекты. Там, где такое разграничение способствует сохранению единства федеративного государства и одновременно не ущемляет права и интересы субъектов федерации, федеративные отношения развиваются успешно. Разграничение сферы деятельности, прав и обязанностей федерации и ее субъектов является одной из ключевых проблем в теории федерализма и не случайно, что отдельные его стороны до сих пор остаются спорными в юридической литературе. Следует сразу подчеркнуть, что среди ученых до сих пор нет единого мнения даже по вопросу употребления терминологии для обозначения разделяемых между федерацией и ее субъектами сфер их жизнедеятельности. В федеративном договоре, Конституции Российской Федерации и двусторонних договорах между федерацией и ее субъектами говорится о «предметах ведения» и «полномочиях». При этом эти термины употребляются как в отношении Российской Федерации и ее субъектов, так и в отношении органов государственной власти федерации и субъектов в ее составе. В научной литературе уже давно оспаривается правильность использования понятий «предметы ведения» и «полномочия». Б.А. Страшун и А.А. Мишин отмечают, что применительно к взаимоотношениям центра с субъектами федерации правильнее говорить о распределении компетенции, ибо один и тот же предмет ведения может быть объектом полномочий федерации и ее субъектов, только полномочия эти различны (у федерации, скажем, полномочие законодательства, а у субъектов - полномочие исполнения законов) . Применительно к органам государственной власти федерации и ее субъектов И.А. Умнова предлагает использовать понятия «компетенция» и «полномочия». По ее мнению, компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. «Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения, - пишет И.А. Умнова. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа»204. Такое мнение в принципе считается достаточно устоявшимся в отечественной юридической литературе. В западной юридической литературе редко упоминаются понятия «предметы ведения» и «полномочия» при разграничении сфер жизнедеятельности между федерацией и ее субъектами. Там предпочтение отдается термину «компетенция».
